唐常春，謝昀霏，張偉娜

（1.長(zhǎng)沙理工大學(xué) 建筑學(xué)院，長(zhǎng)沙 410076；2.湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，長(zhǎng)沙 410007）

主體功能區(qū)戰(zhàn)略呼應(yīng)新時(shí)期的新理念和新格局，尤其是明確了以區(qū)間效益等值為基本目標(biāo)，立足地域功能分異、兼顧長(zhǎng)期與短期效益最優(yōu)的高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展方式。[1]主體功能區(qū)的實(shí)施離不開政策體系的作用，Meijers 等認(rèn)為在政策制定過程中對(duì)復(fù)雜“跨界問題”的管理既超越了現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，也需要多元主體的協(xié)同，[2]Cools 等提出政策協(xié)同需要不同部門通過差異化的政策措施實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。[3]國(guó)內(nèi)關(guān)于主體功能區(qū)政策的研究，主要關(guān)注了對(duì)政策體系構(gòu)建、政策核心內(nèi)容、政策導(dǎo)向、實(shí)施機(jī)制及政策工具選擇等方面的探討。如郭凱對(duì)山東省域主體功能區(qū)進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)分析。[4]操小娟等對(duì)主體功能區(qū)土地政策調(diào)控工具進(jìn)行了研究。[5]王青云等分析投資政策并探討了不同功能分區(qū)投資方案。[6]劉金龍等對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了探析。[7]唐常春等研究了構(gòu)建長(zhǎng)江流域主體功能區(qū)差異化政府績(jī)效考核體系。[8]

國(guó)內(nèi)已有學(xué)者對(duì)主體功能區(qū)管治及傳導(dǎo)體系進(jìn)行了初步探索，其中孟召宜等對(duì)主體功能區(qū)管治思路進(jìn)行了總體探討，提出了“雙層制多中心”主體功能區(qū)管治模式的基本架構(gòu)。[9]陸海等以云南省為例，梳理生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策及與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的匹配情況，構(gòu)建了分區(qū)管治政策框架。[10]毛蔣興等對(duì)南寧市國(guó)土空間總體規(guī)劃中主體功能區(qū)戰(zhàn)略傳導(dǎo)路徑進(jìn)行了探索。[11]張洪芬等針對(duì)存在的問題，對(duì)主體功能分區(qū)設(shè)置與傳導(dǎo)機(jī)制提出優(yōu)化建議。[12]總體而言，已有研究系統(tǒng)性地按不同地域功能分區(qū)整體構(gòu)建管治政策體系的研究較為缺乏，且管治傳導(dǎo)體系構(gòu)建亟待加強(qiáng)和深入。當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，基于高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展雙重目標(biāo)，構(gòu)建基于主體功能的分區(qū)管治政策及傳導(dǎo)體系，謀求制度作用的整體最優(yōu)，有助于更好地塑造我國(guó)國(guó)土空間治理格局、實(shí)現(xiàn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化。本文從省域尺度開展分析，旨在為深化和推進(jìn)省域主體功能區(qū)制度研究，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

一、新發(fā)展階段主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標(biāo)

立足于高質(zhì)量發(fā)展階段要求，明確主體功能區(qū)的基礎(chǔ)制度地位并依據(jù)各分區(qū)地域分異性特點(diǎn)提出發(fā)展定位與方向。

（一）國(guó)土空間格局優(yōu)化中基礎(chǔ)制度地位的明確與發(fā)揮

1.在治理體系中發(fā)揮協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的基礎(chǔ)制度作用

在推進(jìn)國(guó)土空間治理體系改革的大進(jìn)程中，主體功能區(qū)規(guī)劃與制度因其獨(dú)特的視角與作用，依然要發(fā)揮其基礎(chǔ)戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性的制度作用，是指引并調(diào)控我國(guó)國(guó)土空間合理開發(fā)與布局、促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)及我國(guó)偉大復(fù)興進(jìn)程的基礎(chǔ)長(zhǎng)期制度。針對(duì)規(guī)劃體系混亂、職權(quán)界定不清、“多規(guī)打架”等問題，國(guó)家推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革，形成了“一張藍(lán)圖做到底”的規(guī)劃理念，其中主體功能區(qū)將發(fā)揮其戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，以綜合地理區(qū)劃的方式，作為協(xié)調(diào)發(fā)展類規(guī)劃與布局類規(guī)劃的旋轉(zhuǎn)門，構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合的戰(zhàn)略體系和制度安排。[13]

2.生態(tài)文明建設(shè)中塑造國(guó)土空間規(guī)劃藍(lán)圖的新理念

生態(tài)文明建設(shè)在十八大中被提出并自此之后貫徹實(shí)施到國(guó)家治理與實(shí)踐的方方面面。近年來，樊杰研究提出可考慮用“主體功能區(qū)”替代四大板塊戰(zhàn)略，通過主體功能區(qū)對(duì)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的國(guó)土空間“一張圖”進(jìn)行表達(dá)。[13]我國(guó)幅員遼闊，國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，主體功能區(qū)制度在其中發(fā)揮著明確的指導(dǎo)作用，通過對(duì)不同類型功能區(qū)的劃分，合理開發(fā)與布局生產(chǎn)生活活動(dòng)，謀求最優(yōu)綜合效益。同時(shí)考慮地區(qū)分異性特點(diǎn)，制定不同發(fā)展策略與政策框架，實(shí)現(xiàn)合理化管控和現(xiàn)代化空間治理。

（二）基于地域功能分異的分區(qū)功能定位與發(fā)展方向

1.城市化地區(qū)功能定位與發(fā)展方向

城市化地區(qū)新時(shí)期功能定位為集聚人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，合理集聚生產(chǎn)要素與資源配置，實(shí)現(xiàn)土地高效集約、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會(huì)文明的區(qū)域。其發(fā)展方向可依循以下幾個(gè)視角，包括促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)優(yōu)化、推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)耦合協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)功能定位與發(fā)展方向

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)定位為保障糧食安全、提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村的區(qū)域。其發(fā)展方向可依循如下幾個(gè)維度：發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給、糧食安全與耕地資源；提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；完善公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)。

3.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)功能定位與發(fā)展方向

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位為保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與自然、社會(huì)和諧共生的區(qū)域。其發(fā)展方向可包含：結(jié)合不同省情及區(qū)域特征，維護(hù)生態(tài)安全格局及生物多樣性；依據(jù)地域特色，針對(duì)性地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；合理布局城鎮(zhèn)，將城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)限制在資源環(huán)境承載力范圍之內(nèi)。

4.禁止開發(fā)區(qū)功能定位與發(fā)展方向

該區(qū)功能定位為保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)和特殊保護(hù)，嚴(yán)禁任何不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。其發(fā)展方向主要包括保護(hù)自然生態(tài)、文化遺產(chǎn)等的原真性和完整性；引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移；加大生態(tài)補(bǔ)償力度，構(gòu)建明確合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制。

二、不同領(lǐng)域的分區(qū)政策體系與管控機(jī)制構(gòu)建

主要依據(jù)“9+1”政策框架，創(chuàng)新構(gòu)建分區(qū)政策體系與管控機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化管治效益。

（一）財(cái)政與投資政策

1.作用機(jī)制及構(gòu)建導(dǎo)向

財(cái)政政策在政策框架中發(fā)揮“金錢袋”作用，對(duì)主體功能區(qū)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，其分配者為政府，調(diào)控者為市場(chǎng)主體，作用對(duì)象為功能區(qū)內(nèi)居民等。投資政策更偏向?qū)ε涮自O(shè)施的供給，保障功能區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)通過資金融通，在不同分區(qū)內(nèi)引導(dǎo)企業(yè)等多元主體從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2.不同功能分區(qū)財(cái)政與投資政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，資源環(huán)境承載力較強(qiáng)，其財(cái)政與投資政策供給要向基礎(chǔ)設(shè)施與醫(yī)療教育配給等方面傾斜，強(qiáng)化基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)。應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用，實(shí)施激勵(lì)導(dǎo)向型的財(cái)政政策，通過財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收等政策工具，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。投資政策應(yīng)側(cè)重于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、增強(qiáng)做大增長(zhǎng)極、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系布局、完善公共服務(wù)設(shè)施體系等。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)承載重要的農(nóng)業(yè)功能，不適宜大規(guī)模地集聚經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)，應(yīng)積極發(fā)揮政策調(diào)節(jié)干預(yù)作用，并與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)配合。財(cái)政與投資政策供給方面應(yīng)向耕地保護(hù)傾斜，支持并補(bǔ)償農(nóng)業(yè)發(fā)展。從鞏固并維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、推進(jìn)高效化現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提升農(nóng)民生活水平等方面進(jìn)行政策調(diào)控，包括設(shè)立專項(xiàng)資金、投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼等。[6]

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的定位為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，其財(cái)政與投資政策要在保障區(qū)域生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，加大對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)，實(shí)施補(bǔ)償保障型的財(cái)政與投資政策，從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、提升公共服務(wù)配給水平、開展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)等方面進(jìn)行管控。

禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)格限制一切人為因素對(duì)自然環(huán)境的干擾與破壞。財(cái)政與投資政策要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，加大生態(tài)保護(hù)投入，設(shè)立專門的經(jīng)營(yíng)建設(shè)管理制度，由國(guó)家財(cái)政撥款，根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)的面積、管理人員配備等確定預(yù)算及撥款額度，保障穩(wěn)定的資金投入。

（二）產(chǎn)業(yè)政策

1.作用機(jī)制及構(gòu)建導(dǎo)向

在主體功能區(qū)制度體系中，產(chǎn)業(yè)政策（包括農(nóng)業(yè)政策）一般與投資、財(cái)政政策協(xié)同發(fā)揮作用，優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與政策供給可為主體功能區(qū)管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。政府通過產(chǎn)業(yè)管理，推進(jìn)適宜主體功能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)在各區(qū)內(nèi)集聚，通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控資源，企業(yè)依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整經(jīng)營(yíng)決策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在各類區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。本文將農(nóng)業(yè)政策整合到產(chǎn)業(yè)政策中進(jìn)行分析闡述。

2.不同功能分區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系發(fā)展基礎(chǔ)較好。產(chǎn)業(yè)政策要與財(cái)政與投資政策結(jié)合，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套體系建設(shè)；鼓勵(lì)并承接優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；促進(jìn)“產(chǎn)學(xué)研”一體化，通過吸引人才和技術(shù)來扶持地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，探索都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，支持民營(yíng)、外資企業(yè)發(fā)展。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分別以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全功能為主，區(qū)內(nèi)一些開發(fā)利用活動(dòng)必須限制，有些產(chǎn)業(yè)必須退出，需建立并完善補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)探索生態(tài)功能與產(chǎn)業(yè)功能在區(qū)域空間上的置換，建立“產(chǎn)業(yè)飛地”；培育發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品及生態(tài)產(chǎn)品；設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持基金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼。

在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)，通過制定嚴(yán)格的法律體系控制在該區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)等；與投資政策相結(jié)合，探索多源資金投入渠道，除各級(jí)政府外，還可以采取社會(huì)資金介入等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展；加強(qiáng)動(dòng)態(tài)預(yù)警與監(jiān)控機(jī)制，對(duì)過度開發(fā)的行為予以禁止。

（三）人口與土地政策

1.作用機(jī)制及構(gòu)建導(dǎo)向

人口政策承擔(dān)著調(diào)控不同分區(qū)的人口轉(zhuǎn)移、引導(dǎo)人口合理化流動(dòng)等功能，人口政策構(gòu)建主要包括人口遷入遷出政策、公共服務(wù)配套政策、少數(shù)民族人口政策等。土地政策在主體功能區(qū)政策體系中起著基石作用，通過分配空間資源，對(duì)不同功能分區(qū)的用地布局進(jìn)行調(diào)控，主要作用體現(xiàn)在調(diào)節(jié)土地關(guān)系、人地關(guān)系矛盾和用地矛盾上。

2.不同功能分區(qū)人口與土地政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)首要命題是加快人口與經(jīng)濟(jì)要素集聚、促進(jìn)土地資源最優(yōu)化配置和提升資源開發(fā)利用效率。人口政策側(cè)重于引導(dǎo)人口合理化流動(dòng)、完善公共服務(wù)設(shè)施體系、進(jìn)行戶籍制度改革、重視人口綜合素質(zhì)與人力資源的提升等。土地政策側(cè)重于提升土地利用綜合效益及加強(qiáng)土地資源集約開發(fā)與保護(hù)兩個(gè)維度（見表1）。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是提供糧食與農(nóng)產(chǎn)品的主體區(qū)域，人口政策要側(cè)重于鼓勵(lì)與推進(jìn)人口向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移、引導(dǎo)人口在農(nóng)業(yè)空間合理布局、推進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育、穩(wěn)定生育率等方面。土地政策應(yīng)落實(shí)在嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障土地資源可持續(xù)供給、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力及區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展能力等方面。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能、提供重要生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域，土地承載力較低，不適宜大規(guī)模開展城鎮(zhèn)化建設(shè)活動(dòng)。因此該區(qū)域的人口與土地政策設(shè)計(jì)要以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)為核心，以強(qiáng)制性政策為主，側(cè)重于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定性，鼓勵(lì)人口遷移，促進(jìn)“人—地—產(chǎn)”協(xié)調(diào)。同時(shí)與投資、環(huán)保、財(cái)政等政策共同發(fā)揮作用，強(qiáng)化土地生態(tài)保護(hù)。

禁止開發(fā)區(qū)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)資源為首要任務(wù)，該區(qū)應(yīng)對(duì)不同年齡、職業(yè)及教育水平的人口實(shí)施差異化的人口政策，鼓勵(lì)人口遷出的同時(shí)解決遷出人口的就業(yè)問題。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的投入。土地政策應(yīng)落實(shí)在加大生態(tài)補(bǔ)償力度、加強(qiáng)區(qū)域綜合治理等方面，重點(diǎn)保障生態(tài)效益。

（四）環(huán)境政策

1.構(gòu)建導(dǎo)向與核心內(nèi)容

環(huán)境政策在生態(tài)文明建設(shè)與治理現(xiàn)代化大背景下日益重要，應(yīng)在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，分類引導(dǎo)，分區(qū)管控，依據(jù)環(huán)境現(xiàn)狀特征、環(huán)境容量、氣候特征等制定差異化環(huán)境政策，包括推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)環(huán)境綜合治理、環(huán)境準(zhǔn)入制度設(shè)立、低碳試點(diǎn)區(qū)縣建設(shè)等。

2.不同功能分區(qū)環(huán)境政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)應(yīng)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)與修復(fù)，遵循環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控污染性企業(yè)進(jìn)入；對(duì)生態(tài)環(huán)境受到破壞及污染的區(qū)域，利用環(huán)境稅、財(cái)政補(bǔ)貼等開展污染治理，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)穩(wěn)定性；推進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)園區(qū)試點(diǎn)建設(shè)，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，圍繞能源、電力、工業(yè)、交通、建筑等產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)減污降碳科技攻關(guān)。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)環(huán)境政策應(yīng)在優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色、集約、高效化發(fā)展；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源治理與防控工作，開展土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)與整治；推進(jìn)低能耗低碳高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)作體系，推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)縣試點(diǎn)建設(shè)。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線不動(dòng)搖，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工程；退出對(duì)生態(tài)環(huán)境有破壞性的產(chǎn)業(yè)，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入政策，推進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展；健全環(huán)評(píng)機(jī)制及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系；設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金、生態(tài)補(bǔ)償稅等。

禁止開發(fā)區(qū)要嚴(yán)格控制人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾，執(zhí)行最為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，實(shí)行強(qiáng)制保護(hù)。同時(shí)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以及建立監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，利用生態(tài)補(bǔ)償資金開展區(qū)域生態(tài)修復(fù)與治理，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)安全和生物多樣性。

（五）民族政策

1.構(gòu)建導(dǎo)向與核心內(nèi)容

近年來，隨著國(guó)家對(duì)民族地區(qū)扶持力度的不斷加大，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成績(jī)顯著，已初步具備全面建成小康社會(huì)的基本條件。目前在主體功能區(qū)政策體系中，民族政策制定不足，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化豐富，地域特色鮮明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較為薄弱，必須依據(jù)不同分區(qū)地域特征及少數(shù)民族類型，制定實(shí)施差別化的少數(shù)民族政策，包括實(shí)行優(yōu)惠補(bǔ)貼、優(yōu)先開展幫扶項(xiàng)目、促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等，助推民族地區(qū)發(fā)展。

2.不同功能分區(qū)民族政策體系構(gòu)建

民族政策的制定要以民族團(tuán)結(jié)為宗旨，充分尊重各少數(shù)民族的生活習(xí)慣、民族風(fēng)俗和宗教信仰。城市化地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，應(yīng)加大對(duì)貧困少數(shù)民族區(qū)縣的財(cái)政與投資補(bǔ)貼，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距；同時(shí)制定保障就業(yè)的民族政策，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)；與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合，予以少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)及企業(yè)優(yōu)惠待遇，鼓勵(lì)和支持民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)制定促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的民族政策，同時(shí)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

（六）應(yīng)對(duì)氣候變化政策

在“9+1”政策體系中，氣候政策不可或缺，應(yīng)發(fā)揮一定的制度作用。當(dāng)前，基于“雙碳”目標(biāo)和理念，加快制定氣候政策、建設(shè)低碳試點(diǎn)示范城市和氣候適應(yīng)型城市刻不容緩，同時(shí)應(yīng)推進(jìn)低碳區(qū)縣建設(shè)。由于不同功能分區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)各異，氣候變化也存在顯著的區(qū)域差異，因此，既要在縱向上加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮不同層級(jí)政府的管治效益，也應(yīng)在各主體功能區(qū)尤其是城市化地區(qū)，大力實(shí)施試點(diǎn)建設(shè)，由點(diǎn)及面推進(jìn)減污降碳高效治理。同時(shí)加強(qiáng)科技能力創(chuàng)新，圍繞耗能產(chǎn)業(yè)推進(jìn)減污降碳技術(shù)發(fā)展。推動(dòng)實(shí)施有利于企業(yè)綠色低碳發(fā)展的價(jià)格、財(cái)稅與金融等政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（七）績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系

應(yīng)依據(jù)不同功能分區(qū)的發(fā)展定位，制定科學(xué)、合理、可行的績(jī)效考核指標(biāo)體系?？己酥笜?biāo)主要包括領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)和內(nèi)涵層指標(biāo)兩個(gè)級(jí)別。其中領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)主要包含經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與效益、社會(huì)保障與進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與人民生活。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)可下設(shè)GDP、工業(yè)發(fā)展與城市化水平指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與效益指標(biāo)可下設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地均GDP指標(biāo)；社會(huì)保障與進(jìn)步指標(biāo)包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平與社會(huì)保障體系指標(biāo)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)包含生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)；人民生活指標(biāo)包括城鄉(xiāng)居民人均收入、恩格爾系數(shù)和人均教育支出指標(biāo)。[8]

三、基于空間治理現(xiàn)代化的省域主體功能區(qū)制度傳導(dǎo)體系構(gòu)建

基于空間治理現(xiàn)代化目標(biāo)，從不同層級(jí)政府、不同地域功能分區(qū)、各類政策的傳導(dǎo)與協(xié)同三個(gè)方面構(gòu)建制度傳導(dǎo)體系。

（一）不同層級(jí)政府之間的制度傳導(dǎo)

主體功能區(qū)制度是謀劃我國(guó)國(guó)土空間布局的宏觀調(diào)控制度，也是多層級(jí)政府實(shí)現(xiàn)空間治理的制度。區(qū)域主體功能的發(fā)揮離不開各級(jí)政府的管理與政策體系的有效實(shí)施。承載某一主體功能的行政區(qū)劃單元，需要自上至下的制度傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)管治，同時(shí)各類政策的實(shí)施亦需要不同層級(jí)政府之間的傳導(dǎo)，其中財(cái)政政策、土地政策與投資政策等顯得較為突出。例如從生態(tài)補(bǔ)償角度講，通過上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)公共物品供給等方面予以財(cái)政支持，地方政府再將其補(bǔ)貼給生態(tài)服務(wù)提供者，其撥款方式包括專項(xiàng)撥款、非專項(xiàng)撥款和方案撥款等。在土地政策的制定中，要注意中央與地方的協(xié)商與合作，中央政府既要考慮整體，也要考慮地方政府的合理需求，謀求中央與地方的總體權(quán)益最大化。

（二）不同地域功能分區(qū)間的制度傳導(dǎo)

城市化地區(qū)通過完善落實(shí)財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)等政策集聚經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)，加大資金投入帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)通過人口與土地等政策協(xié)同配合，引導(dǎo)人口、土地等資源合理化配置。通過環(huán)境政策等設(shè)計(jì)，加快引進(jìn)綠色高新技術(shù)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)通過實(shí)施補(bǔ)償—支持型財(cái)政與投資政策，增加對(duì)耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)償力度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支持，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。構(gòu)建人口轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)超載人口向區(qū)外轉(zhuǎn)移?？茖W(xué)構(gòu)建與優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。土地政策方面，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，確保耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償力度和轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工程，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施配套體系建設(shè)。實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制和環(huán)保政策，嚴(yán)控生態(tài)空間被占用。引導(dǎo)超載人口逐步向區(qū)外轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)遷入遷出地之間的對(duì)接。因地制宜，積極發(fā)展生態(tài)旅游與特色產(chǎn)業(yè)。

禁止開發(fā)區(qū)要大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，加強(qiáng)生態(tài)保育和環(huán)境保護(hù)，實(shí)施強(qiáng)制性政策，嚴(yán)禁任何不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。同時(shí)引導(dǎo)人口與產(chǎn)業(yè)向區(qū)外轉(zhuǎn)移，保障區(qū)域資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與人地系統(tǒng)協(xié)調(diào)。加強(qiáng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，落實(shí)管理職能，提升管治效率與力度。

（三）各類政策在政策體系中的傳導(dǎo)與協(xié)同

由于主體功能區(qū)“9+1”政策體系多元復(fù)雜，集成多元利益主體，各類政策在政策體系中各司其職，同時(shí)也分工協(xié)作、相互影響和共同發(fā)揮作用。例如，財(cái)政政策通常與投資政策、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同發(fā)揮效能，同時(shí)產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)）政策亦與投資政策、環(huán)境政策等共同作用，各類政策在政策體系中相互傳導(dǎo)與協(xié)同。上級(jí)政府通過將每一類政策的發(fā)展要領(lǐng)及導(dǎo)向要求傳導(dǎo)至下級(jí)政府，落實(shí)到不同主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)政策的精準(zhǔn)落地。依據(jù)不同主體功能定位調(diào)整完善管治政策，通過各類政策的協(xié)同發(fā)揮與相互作用，以及約束性指標(biāo)與引導(dǎo)性指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，分類調(diào)控，實(shí)現(xiàn)空間資源配置及制度體系實(shí)施效能的整體最優(yōu)。

四、結(jié)論

高質(zhì)量發(fā)展階段，要明確主體功能區(qū)戰(zhàn)略在優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局中的基礎(chǔ)制度地位，基于不同地域功能特點(diǎn)，構(gòu)建“整體最優(yōu)+分類調(diào)控+差異協(xié)同”的省域主體功能區(qū)制度框架體系，為調(diào)控與優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局奠定基礎(chǔ)。其中，財(cái)政政策要在各類功能區(qū)之間協(xié)調(diào)好政府干預(yù)與市場(chǎng)配置的作用，使用不同類型的財(cái)政工具實(shí)施差異化政策。投資政策要針對(duì)不同功能分區(qū)制定不同投資方案，選擇其側(cè)重的投資領(lǐng)域。人口政策實(shí)施核心在于合理化調(diào)配人口資源，包括人口轉(zhuǎn)移與流動(dòng)、少數(shù)民族人口政策等。土地政策應(yīng)著力解決人地關(guān)系矛盾。產(chǎn)業(yè)政策需解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、資源要素分配不均、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題。環(huán)境與氣候政策旨在生態(tài)文明建設(shè)與“雙碳”背景下落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展?；诳臻g治理體系現(xiàn)代化要求，應(yīng)綜合考慮自然與人文因素共同作用、社會(huì)與環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)，在綜合地理區(qū)劃基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完備主體功能區(qū)制度體系及傳導(dǎo)體系，實(shí)施分類區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)分區(qū)分級(jí)管治，充分發(fā)揮每個(gè)地域的主體功能，塑造主體功能區(qū)新發(fā)展格局，謀劃國(guó)土空間布局新藍(lán)圖及實(shí)施新路徑。