姚尚建，施清雯

(華東政法大學(xué)，上海 201620)

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

伴隨著城市化的快速推進(jìn)與城市居民對(duì)于生活質(zhì)量提升的要求，老舊社區(qū)日益成為城市更新的重要內(nèi)容。與此同時(shí)，中國(guó)快速進(jìn)入老齡化社會(huì)，由于一些老舊建筑缺乏電梯等基本硬件，居民上下樓成為非常困難的社會(huì)問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)對(duì)城市和社區(qū)的有機(jī)更新，社區(qū)加裝電梯成為一項(xiàng)惠及社區(qū)的政策議題。為了推進(jìn)這一政策，國(guó)家力量需要延展到自治社區(qū)，形成集體行動(dòng)和動(dòng)員機(jī)制，這又對(duì)以區(qū)、街道等基層干部為代表的一線治理者的角色扮演和行為邏輯提出更為復(fù)雜的要求。

首先，關(guān)于“動(dòng)員”一詞最早可以追溯到1961年卡爾·多伊奇(Karl W. Deutsch)提出的社會(huì)動(dòng)員(social mobilization)，多伊奇認(rèn)為“社會(huì)動(dòng)員特指人們所承擔(dān)的絕大多數(shù)舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理義務(wù)受到侵蝕而崩潰的過(guò)程，人們獲得新的社會(huì)化模式和行為模式的過(guò)程”[1]。根據(jù)動(dòng)員機(jī)制發(fā)生的內(nèi)在邏輯，學(xué)界主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行討論。一是基于結(jié)構(gòu)主義視角。如帕森斯(Talcott Parsons)認(rèn)為，社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)系統(tǒng)中有機(jī)統(tǒng)一的存在而非雜亂無(wú)章的堆砌，旨在強(qiáng)調(diào)特定的結(jié)構(gòu)決定特定的功能[2](pp.100-124)。二是基于功利主義視角。如曼瑟爾·奧爾森(Mancur Lloyd Olson)在《集體行動(dòng)的邏輯》里的一個(gè)核心命題就是：成本-收益的權(quán)衡是集體行動(dòng)理論的核心[3](pp.43-49)。三是基于建構(gòu)主義視角。如克蘭德?tīng)柭?Bert Klandermans)認(rèn)為，客觀的不公正因素或社會(huì)問(wèn)題(如收入分配不均等、公共物品等)可能不會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的集體行動(dòng)，只有較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題才會(huì)被大眾感知[4]。各種形式的動(dòng)員機(jī)制也是一段時(shí)間以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)話題。從概念的類(lèi)型看，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界不僅關(guān)注政治動(dòng)員、社會(huì)動(dòng)員，也關(guān)注“資本動(dòng)員”[5]“情感動(dòng)員”[6]等延展性概念?；诓煌瑘?chǎng)景的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換，學(xué)界還從農(nóng)村地區(qū)村莊的宗族力量的干預(yù)中發(fā)現(xiàn)基于“血緣-人情”關(guān)系的“人情式政策動(dòng)員”[7]，基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的“調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員”等[8]。還有的研究通過(guò)合作治理的框架，發(fā)現(xiàn)了超越政策動(dòng)員的可能[9]。此外，在互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的助推下，媒體動(dòng)員、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員也愈發(fā)成為新興的動(dòng)員模式。

其次，就政府角色和行為而言，一般是指政府的作用和職能，這涉及政府的權(quán)力界限、功能范圍和行為方式等方面。世界銀行在評(píng)價(jià)政府角色的重要性時(shí)指出，“沒(méi)有一個(gè)有效的政府，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[10](p.2)。西方思想史關(guān)于政府角色的理論主要包括自由主義和國(guó)家干預(yù)主義兩大學(xué)說(shuō)的對(duì)立。古典自由主義“有限政府”理論的先驅(qū)和代表人物洛克(John Locke)對(duì)于政府作為“守夜人”角色的經(jīng)典判斷早已廣為傳頌，在洛克看來(lái)，政府除了保護(hù)個(gè)體的權(quán)利別無(wú)他用，即“最少管事的政府就是最好的政府”[11](pp.72-95)。然而，隨著壟斷資本主義階段市場(chǎng)的弊端日益凸顯，國(guó)家干預(yù)主義盛行。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)在其著作《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》中指出，政府干預(yù)是不可或缺的，政府應(yīng)該在調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、追求社會(huì)公正等方面扮演重要但有限的角色[12](pp.33-34)。國(guó)家干預(yù)主義揭示出一種截然相反的政府角色，即國(guó)家應(yīng)該積極承擔(dān)起解決“外部性”問(wèn)題、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的職責(zé)。

作為國(guó)家的基層代表，基層干部的行為與角色有著密不可分的聯(lián)系。如果說(shuō)政府角色相關(guān)研究主要探討宏觀的政府職能理論，那么基層干部行為的研究則較多立足于地方政府具體的職能運(yùn)行。李普斯基(Michael Lipsky)把基層干部稱(chēng)為“街頭官僚”，用來(lái)特指處于基層同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員，如警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等[13]。街頭官僚理論從比較的視角支持了一線公務(wù)人員行為的創(chuàng)造性，事實(shí)上在快速轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)，正是大量的基層干部通過(guò)富有創(chuàng)造性的工作，使轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)治理得以持續(xù)完善。

如果說(shuō)中國(guó)的單位政治形成了眾多的單位社區(qū)，那么近40年來(lái)，中國(guó)的快速城市化進(jìn)程催生了大量的陌生人社區(qū)，這一轉(zhuǎn)變給社區(qū)治理的傳統(tǒng)體制帶來(lái)壓力。在不同類(lèi)型的社區(qū)更新中，大多需要國(guó)家妥善介入社區(qū)治理，也正是在這一背景下，一大批基層干部下沉到社區(qū)之中，以自己的積極行動(dòng)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。近年來(lái)，關(guān)于基層動(dòng)員、干部角色和行為的相關(guān)研究已經(jīng)成為不同學(xué)科的研究熱點(diǎn)，然而將其嵌入社區(qū)微更新的研究卻十分有限。以加裝電梯為例，現(xiàn)有研究主要集中在對(duì)社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)資本、業(yè)主自治等協(xié)商民主范圍內(nèi)的一般困境和解決路徑的探討，鮮有著眼于基層動(dòng)員情境中的干部角色和行為分析。因此，基于學(xué)術(shù)界已有的學(xué)術(shù)積累，筆者在2022年1月到9月，對(duì)S市H區(qū)F社區(qū)加裝電梯的案例進(jìn)行跟蹤，并對(duì)F社區(qū)及所在的S市H區(qū)房管局、H街道等多名負(fù)責(zé)人以及居民代表進(jìn)行訪談，試圖把動(dòng)員納入社區(qū)治理這一微觀場(chǎng)景之中進(jìn)行觀測(cè)，并嘗試解釋基層干部角色與行為的變化邏輯。

二、案例的選擇：社區(qū)加裝電梯的背景及其動(dòng)員機(jī)制

20世紀(jì)下半葉尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社區(qū)治理大致經(jīng)歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的嬗變過(guò)程。單位制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下城市管理中用于銜接個(gè)人和國(guó)家的紐帶，單位這一基層組織形式曾一度對(duì)我國(guó)的社會(huì)與城市治理產(chǎn)生過(guò)深刻的影響。然而，隨著單位的退出，我國(guó)城市基層治理體制進(jìn)入了權(quán)力調(diào)整階段，商品房、安置房等形式的社區(qū)逐漸成為城市基層治理的基本單元和載體。這些社區(qū)的組織架構(gòu)、日常運(yùn)作及其成效成為社區(qū)研究的重要內(nèi)容。

近年來(lái)我國(guó)老齡化趨勢(shì)日益明顯，老齡人口快速增加，很多老齡人口居住在全國(guó)20世紀(jì)60年代至90年代間建成的17萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)中，其中近200萬(wàn)個(gè)單元沒(méi)有電梯[14]。S市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)中心和人口第一大市也率先直面老齡化的壓力。2021年該市政府推出老舊小區(qū)加裝電梯這一“民心工程”，計(jì)劃在全市加裝1000臺(tái)電梯，且每個(gè)區(qū)、每個(gè)街道都有相應(yīng)指標(biāo)。本文選取的案例——F社區(qū)成為本輪政策試點(diǎn)中心。F社區(qū)始建于1985年，用于安置當(dāng)時(shí)在S市生產(chǎn)生活的工人，是典型的工人新村。F社區(qū)共4排8個(gè)樓棟，每個(gè)樓棟均為6層建筑且未安裝電梯，小區(qū)住戶(hù)中老年群體約占40%。在本輪“加裝電梯”過(guò)程中，F(xiàn)社區(qū)的基層干部角色及其動(dòng)員機(jī)制具有一定的代表性和研究?jī)r(jià)值。本文的關(guān)注點(diǎn)在于，在陌生人組成的社區(qū)中，一些惠民政策如何轉(zhuǎn)化為共同行動(dòng)，基層干部如何定義自身角色并順應(yīng)這一行動(dòng)。根據(jù)F社區(qū)的實(shí)際案例，政府在加裝電梯行動(dòng)中采用了政策性動(dòng)員、銜接性動(dòng)員和倫理性動(dòng)員三種動(dòng)員方式。

首先，社區(qū)加裝電梯的政策性動(dòng)員。為了實(shí)現(xiàn)特定的治理目標(biāo)，政府會(huì)憑借自身權(quán)力制定公共政策，并通過(guò)政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)動(dòng)員目標(biāo)。S市加裝電梯即依賴(lài)政府出臺(tái)的政策性措施作為動(dòng)員的手段和方式，并在政策的完善和落實(shí)中達(dá)成社區(qū)加裝電梯這一目標(biāo)。早在2011年5月，S市就出臺(tái)了《本市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見(jiàn)》，啟動(dòng)了既有多層住宅增設(shè)電梯的試點(diǎn)工作。為了提高加裝電梯審批的效率，2016年S市又出臺(tái)了審批修改意見(jiàn)，將46個(gè)審批事項(xiàng)縮減至15個(gè)，對(duì)審批時(shí)限及報(bào)送資料同步進(jìn)行簡(jiǎn)化。在接下來(lái)的一年多時(shí)間里，該市又先后編制出臺(tái)了方便居民申請(qǐng)和操作的加裝電梯建設(shè)指南。為了進(jìn)一步動(dòng)員和推進(jìn)老舊社區(qū)加裝電梯，2019年11月，市住建委、市房管局、市民政局等10部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見(jiàn)》，并定于2019年12月25日起實(shí)施。2021年7月，該市房屋安全監(jiān)察所組織編制了《S市既有多層住宅加裝電梯技術(shù)文件編制導(dǎo)則(試行)》，用于指導(dǎo)相關(guān)專(zhuān)業(yè)單位開(kāi)展加梯工作，該政策助推了加裝電梯工程的順利實(shí)施。正是市級(jí)政府一系列的政策出臺(tái)及其執(zhí)行，助力完成了社區(qū)加裝電梯的政策動(dòng)員過(guò)程(參見(jiàn)圖1)。

圖1 S市加裝電梯相關(guān)政策文本

其次，社區(qū)加裝電梯的銜接性動(dòng)員。F社區(qū)所在的H區(qū)和H街道作為聯(lián)結(jié)上級(jí)政府和基層社區(qū)的紐帶，是行政化和社會(huì)化交界的主體。在加裝電梯過(guò)程中，H區(qū)和H街道或通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等渠道了解社情民意，或通過(guò)其他方式對(duì)加裝電梯的各個(gè)環(huán)節(jié)給予幫助和指導(dǎo)。2021年3月至2022年9月，F(xiàn)社區(qū)8個(gè)樓棟中已有2棟樓的電梯加裝即將完工，4棟樓正在簽約。社區(qū)加裝電梯一般具有如下常規(guī)步驟(參見(jiàn)圖2)：首先由居民個(gè)人或業(yè)委會(huì)提出加梯建議，接著征求整個(gè)社區(qū)的意見(jiàn)，在社區(qū)參與表決和投票同意達(dá)到一定的比例后才可以實(shí)施；由居民組成三人聯(lián)名小組，挑選電梯公司(一般三選一)，并負(fù)責(zé)洽談加梯費(fèi)用、物業(yè)管理等的合同事宜；談妥后所有住戶(hù)簽協(xié)議并交錢(qián)至三人聯(lián)名小組的共同賬戶(hù)，最后付款給電梯公司，達(dá)成交易后正式動(dòng)工。在此過(guò)程中，基層政府處于上級(jí)政策與基層民眾的銜接環(huán)節(jié)，會(huì)主動(dòng)幫助需要安裝電梯的樓棟成立聯(lián)名小組，對(duì)于物業(yè)管理、電梯公司的選擇也會(huì)給出指導(dǎo)性意見(jiàn)。從F社區(qū)的一次表決座談會(huì)來(lái)看，基層政府充分傳達(dá)了S市最新發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》，即申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)就加裝電梯的意向和具體方案等進(jìn)行充分協(xié)商，并征求所在樓棟全體業(yè)主的意見(jiàn)，由專(zhuān)有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上業(yè)主參與表決，經(jīng)參與表決專(zhuān)有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。在遵循S市統(tǒng)一規(guī)定的前提下，H區(qū)和H街道辦事處協(xié)助F社區(qū)成功召開(kāi)了表決座談會(huì)。

圖2 F社區(qū)加裝電梯流程

最后，社區(qū)加裝電梯的倫理性動(dòng)員。在加裝電梯過(guò)程中，H區(qū)和H街道的干部有時(shí)候與F社區(qū)工作者一道，在加裝電梯遇到困難和矛盾時(shí)會(huì)扮演“糾紛調(diào)解員”的角色，以道德感化、倫理說(shuō)服等方式化解居民的矛盾和糾紛，通過(guò)此類(lèi)動(dòng)員達(dá)到推動(dòng)社區(qū)加裝電梯的目標(biāo)。在F社區(qū)，由于建造時(shí)間較早，且人口結(jié)構(gòu)中老年人比例較高，其中高層住戶(hù)中淪為“懸空一族”的老人們深感上下樓之不便，因此他們時(shí)常會(huì)去社區(qū)居委會(huì)反映這一困難，總體上加裝電梯意愿較為強(qiáng)烈。然而，低層住戶(hù)往往會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用、采光等問(wèn)題不同意安裝電梯。矛盾糾紛還包括電梯安裝后的年檢和維保問(wèn)題、加裝電梯可能帶來(lái)的安全隱患、低層房?jī)r(jià)會(huì)降低等。為解決這些矛盾糾紛，當(dāng)?shù)鼗鶎诱蜕鐓^(qū)工作人員會(huì)主動(dòng)調(diào)解：一方面，以情動(dòng)人，通過(guò)講述高層老人生活諸多不方便的境況，打動(dòng)低層住戶(hù)；另一方面，以理服人，說(shuō)服低層用戶(hù)如若不使用電梯可以不用出錢(qián)，投票表決時(shí)不反對(duì)就行。此外，社區(qū)還會(huì)給予加梯樓棟住戶(hù)一定的政策補(bǔ)償，如向區(qū)財(cái)政局申請(qǐng)加梯經(jīng)費(fèi)，提高預(yù)算，采用盡量透明的電梯井，最大程度上減少電梯加裝對(duì)低層采光的影響，推行換窗、貼地磚等“美麗家園改造”活動(dòng)或分享電梯間的廣告收益等。由此可見(jiàn)，基層政府的積極引導(dǎo)有助于達(dá)成電梯加裝的動(dòng)員。

三、邊緣抑或中心：加梯動(dòng)員中基層干部的角色特征

在以往的表述中，由于被視為國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)地帶，基層政府承受?chē)?guó)家與社會(huì)的雙重壓力[15](pp.83-84)。具體而言，在我國(guó)的城市管理體制中，街道是區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，而社區(qū)居委會(huì)則是自治組織，街道和社區(qū)因此構(gòu)成學(xué)術(shù)意義上的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系。由于在社區(qū)治理運(yùn)行中，社區(qū)居委會(huì)的行政化色彩日益濃厚，因此街道和社區(qū)的行為邏輯既有差異又趨于一致。加裝電梯是一項(xiàng)惠民工程，也是一項(xiàng)社區(qū)更新政策，這一社會(huì)工程或政策的推進(jìn)需要街道、社區(qū)工作人員充分介入。在這一前提下，一些街道甚至區(qū)政府公務(wù)人員下沉到社區(qū)，既便于第一手資料的掌握，也可以在政策過(guò)程中發(fā)揮“街頭官僚”之作用。調(diào)查同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在區(qū)、街道和社區(qū)，越是基層干部，對(duì)于基層社區(qū)的具體情況越了解，對(duì)于社區(qū)民意也越重視。因此對(duì)于基層干部來(lái)說(shuō)，基層工作的相對(duì)特殊性使他們的身份邊界經(jīng)?；煜瑥亩够鶎又卫硐萑脒吘壷卫?、情境治理的形勢(shì)之中。

(一)復(fù)雜治理主體的邊緣化姿態(tài)

角色邊緣化反映的是個(gè)體或一類(lèi)群體在某一公共事件中的融合適應(yīng)與主導(dǎo)程度，政府角色的邊緣化特征是相對(duì)于其強(qiáng)勢(shì)、主導(dǎo)和控制而言的，邊緣化多表現(xiàn)為弱干預(yù)、弱參與和無(wú)強(qiáng)制。加裝電梯是一項(xiàng)公共政策，也是對(duì)于基層民眾需求的公共回應(yīng)?；鶎痈刹考纫獔?zhí)行上級(jí)政府的政策要求，又要關(guān)注社區(qū)民眾的行動(dòng)意愿，在這一背景下，街道、社區(qū)兩級(jí)管理者往往通過(guò)角色邊緣化來(lái)化解來(lái)自不同方面的壓力。

首先，杜絕強(qiáng)制干預(yù)，淡化行政色彩。訪談發(fā)現(xiàn)，在F社區(qū)加裝電梯過(guò)程中，區(qū)政府專(zhuān)門(mén)下派一位年輕干部全程參與過(guò)程管理，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)際工作，這名下派干部表示，基層官員是處于政治壓力與社會(huì)壓力之中的，但是從行為結(jié)構(gòu)上，行政權(quán)力不該在社區(qū)治理中擴(kuò)張和強(qiáng)勢(shì)介入，這是由群眾工作的特殊性與基層公共服務(wù)的普遍性所決定的。在他看來(lái)，“老房先天不足，做好群眾工作更是難上加難。雖然上級(jí)政府有指標(biāo)但不好過(guò)度干涉，落到基層時(shí)也不會(huì)很強(qiáng)硬，我們只是‘搭臺(tái)子’的，真正‘唱戲’還要看大家”(訪談?dòng)涗洠篗XB-202201-HP)。一位區(qū)政府房管局領(lǐng)導(dǎo)也同意這位下派干部的看法，他在訪談中也表示，“加裝電梯之所以被稱(chēng)作民心工程，是基于電梯加裝應(yīng)該完全尊重居民的意愿，是政府幫助民眾更好地協(xié)商，更好地為民眾的利益服務(wù)，所以要杜絕一些強(qiáng)制措施”(訪談?dòng)涗洠篖DX-202209-HP)。

因此不難看出，社區(qū)加裝電梯的公共政策與社會(huì)工程的雙重屬性，為基層干部的邊緣角色選擇找到了雙重合理性：一方面，強(qiáng)調(diào)加裝電梯的社會(huì)屬性，即強(qiáng)調(diào)社區(qū)樓棟是否要加裝電梯由該樓棟的業(yè)主決定，以化解壓力型體制下權(quán)威凌駕民主的可能性，并將社區(qū)居委會(huì)等從沉重的行政事務(wù)中解脫出來(lái)；另一方面，淡化自身的行政人員色彩，通過(guò)塑造邊緣身份，可以烘托社區(qū)加梯行為的自主性，從而實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。

其次，承認(rèn)現(xiàn)有街道—社區(qū)關(guān)系，借力社區(qū)強(qiáng)人拓展社會(huì)資本。社區(qū)的自治性質(zhì)及其事實(shí)上承擔(dān)的行政事務(wù)，使社區(qū)組織日益游離在街道與居民之間。為了彌補(bǔ)這一不足，社區(qū)管理者與區(qū)、街道干部一樣，通過(guò)邊緣化角色，承認(rèn)現(xiàn)有的街道與社區(qū)的緊密關(guān)系，并通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等方式搜集信息，拓展政策溝通渠道。在這一過(guò)程中，區(qū)、街道干部也重視社區(qū)意見(jiàn)領(lǐng)袖的溝通作用，從而實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行中的意見(jiàn)整合。“區(qū)政府會(huì)借助居委會(huì)和街道為社區(qū)加梯出錢(qián)、出力、搭平臺(tái)，通過(guò)居民聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，并向上反饋。對(duì)于社區(qū)里熱心公共事務(wù)的意見(jiàn)領(lǐng)袖，政府也會(huì)向他們傳遞一些最新的信息，這樣有時(shí)推進(jìn)便會(huì)更順利一些?！?訪談?dòng)涗洠篗XB-202201-HP)

(二)“情境式嵌套”中的中心化路徑

社區(qū)空間的重構(gòu)受政策條件、任務(wù)結(jié)構(gòu)、環(huán)境變化等多方面因素的制約。在壓力型體制背景下，上級(jí)政府分配的“治理指標(biāo)”落到基層變成了“指標(biāo)治理”，隨著指標(biāo)的變動(dòng)，基層動(dòng)員偏好呈現(xiàn)明顯的情境式、階段性特征。基層政府的動(dòng)員行為會(huì)出現(xiàn)“視具體情況而定”的情境治理，即基層干部可以根據(jù)實(shí)際情況選擇性地介入或退出社區(qū)公共事務(wù)的治理。在F社區(qū)加梯過(guò)程中，基層管理者會(huì)根據(jù)上級(jí)攤派的指標(biāo)完成程度，適時(shí)切換“在場(chǎng)”與“退場(chǎng)”的狀態(tài)，從而使加梯過(guò)程具有明顯的動(dòng)態(tài)性和權(quán)宜性。

首先，干部在場(chǎng)——權(quán)宜性嵌入。加裝電梯是公共政策與社區(qū)治理的互動(dòng)過(guò)程，在這一過(guò)程中，把加梯行為理解為國(guó)家行為或社會(huì)行為都是不充分的。在訪談中，社區(qū)負(fù)責(zé)人這樣解釋社區(qū)治理中的項(xiàng)目差異性推進(jìn)，“因?yàn)椴荒軓?qiáng)制性介入干預(yù)，所以在實(shí)際的推進(jìn)工作中對(duì)于公眾參與度較高、呼聲較大、較為容易表決通過(guò)的樓棟率先大力幫助推進(jìn)，反之則可以先‘放一放’”(訪談?dòng)涗洠篨ZR-2022009-HP)。

在社區(qū)運(yùn)行中，基層干部的邊緣化角色需要治理者選擇適當(dāng)?shù)慕槿肼窂健市區(qū)、街兩級(jí)管理者在接到上級(jí)的加梯工作要求和具體的指標(biāo)后，便迅速積極開(kāi)展動(dòng)員，此時(shí)的基層干部角色表現(xiàn)為治理“在場(chǎng)”，其通過(guò)“游說(shuō)”“道德教化”等方式勸說(shuō)低層原本不同意加梯的住戶(hù)以確保工程整體推進(jìn)。同時(shí)，針對(duì)F社區(qū)老舊的現(xiàn)狀，向上申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，通過(guò)幫居民換窗、貼地磚等“美麗家園改造”活動(dòng)，吸引更多居民積極介入到電梯加裝中。

其次，權(quán)力退場(chǎng)——休眠式撤退。指標(biāo)任務(wù)的減輕和治理情境的轉(zhuǎn)變，往往伴隨著行政力量的撤退和政府角色的“缺場(chǎng)”。對(duì)比政府角色“在場(chǎng)”，此時(shí)政府的作用和影響力會(huì)大大減弱，一些治理的手段、機(jī)制等也暫且休眠。在F社區(qū)8個(gè)樓棟中的前2個(gè)樓棟加梯順利簽約和動(dòng)工后，政府的推進(jìn)力度明顯減弱。在接下來(lái)4個(gè)樓棟又陸續(xù)簽約后，其加梯工作推進(jìn)力度甚至一度停滯。此時(shí)的基層干部已經(jīng)從前期的積極嵌入逐漸轉(zhuǎn)為“休眠式撤退”，并逐漸恢復(fù)國(guó)家公務(wù)人員的身份。街道負(fù)責(zé)本片區(qū)加梯工作的“塊長(zhǎng)”解釋干部“退場(chǎng)”的理由，“前期推進(jìn)的力度是比較大的，達(dá)到了指標(biāo)之后就不主動(dòng)推了”(訪談?dòng)涗洠篖XF-202109-HP)。區(qū)房管局的負(fù)責(zé)人則從政府行為邊界的角度解釋加梯過(guò)程中政府行為的遲滯，“社區(qū)樓棟業(yè)主之間的分歧比較大，有的加梯條件不成熟的連三人聯(lián)名小組都沒(méi)有組建，政府就是想幫忙有時(shí)也是有心無(wú)力，不如干脆放手給居委會(huì)和業(yè)委會(huì)，全靠居民們的協(xié)商自主決定了”(訪談?dòng)涗洠篫JZ-202209-HP)。

因此不難看出，在基本完成上級(jí)分配給F社區(qū)的加裝電梯指標(biāo)任務(wù)后，面對(duì)業(yè)主提出的加梯訴求，基層政府選擇完全放手給業(yè)委會(huì)，充分發(fā)揮居民協(xié)商自治的優(yōu)勢(shì)，這一過(guò)程直觀反映出基層政府介入社會(huì)工程具有很強(qiáng)的權(quán)宜性，并在政策執(zhí)行中表現(xiàn)出一定的權(quán)變性特征。

最后，基層治理的中心化決策。戴維·伊斯頓(David Easton)在分析政治系統(tǒng)時(shí)將其與外界環(huán)境之間的作用分成三個(gè)階段：輸入、轉(zhuǎn)換和輸出[16](p.21)。在此框架下，政府過(guò)程一般被認(rèn)為包括利益輸入、政府決策、政策執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)[17](pp.4-9)。政府過(guò)程是政府決策的運(yùn)作過(guò)程，在加裝電梯行動(dòng)中，上級(jí)政府是政策的發(fā)起主體，承擔(dān)著政策的制定和執(zhí)行等活動(dòng)，對(duì)整個(gè)過(guò)程無(wú)法做到置身事外。為了充分遵循民意，基層政府往往將自己擺在較弱化的邊緣性角色地位上，然而，這只是當(dāng)?shù)卣囊环N“自我邊緣化”，其行為過(guò)程仍表現(xiàn)出決策中心化的特征。在街道負(fù)責(zé)片區(qū)加梯的“塊長(zhǎng)”看來(lái)，基層政府是否積極介入很大程度上決定了社區(qū)加梯的成敗。“為什么最后兩個(gè)樓裝不起來(lái)呢？一方面是因?yàn)樽?hù)大部分年紀(jì)不大，這方面需求不強(qiáng)，三人小組也組不起來(lái)。另一方面更重要的是，政府完成了指標(biāo)就不主動(dòng)推進(jìn)了，前幾個(gè)樓推進(jìn)力度是很大的?！?訪談?dòng)涗洠篖XF-202109-HP)

普通社區(qū)居民也認(rèn)為加梯行動(dòng)的推動(dòng)者是政府，一旦基層政府不再積極推動(dòng)，這一項(xiàng)目就很難有所進(jìn)展?！盀槭裁辞皫啄昃陀泻袈暤浆F(xiàn)在才裝成功？可想而知，住戶(hù)要裝電梯，居委會(huì)不問(wèn)街道不管，當(dāng)然成功不了?，F(xiàn)在上面的政策出臺(tái)了，很快就裝好了，很順利，只要是政府想推的，都推成功了。”(訪談?dòng)涗洠篊JG-202103-HP)

因此在F社區(qū)加裝電梯過(guò)程中，基層政府采取的行動(dòng)仍然是目標(biāo)導(dǎo)向型的，在這一導(dǎo)向下，基層政府一方面積極向上申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，另一方面向下給各區(qū)、各街道分配具體指標(biāo)，整體上看，作為公共政策的加梯行動(dòng)仍然具有線性的、中心化的特征。

四、加梯動(dòng)員中基層治理的制度因素與行為邏輯

集體行動(dòng)貫穿整個(gè)人類(lèi)社會(huì)的始終，從政府管理的角度看，行為與制度密切相關(guān)。桑德勒(Todd Sandler)認(rèn)為“集體行動(dòng)是需要對(duì)兩個(gè)或更多個(gè)體的努力進(jìn)行協(xié)調(diào)的活動(dòng)”[18](pp.3-12)，此即說(shuō)明在集體行動(dòng)之前必要的協(xié)調(diào)活動(dòng)至少包括情感喚醒和心理聯(lián)盟兩個(gè)方面?；谏５吕盏呐袛啵覀冋J(rèn)為在加梯行動(dòng)中，基層治理體現(xiàn)出“喚醒-聯(lián)盟-行動(dòng)”的三重行為邏輯：加梯初始階段，通過(guò)情感喚醒增強(qiáng)社區(qū)成員的情感聯(lián)結(jié)，培育公共價(jià)值、激發(fā)公共性意識(shí)；集體表決階段，實(shí)現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)，平衡不同成員的需求并制造“共容性利益”；行動(dòng)落實(shí)階段，依托行政體系，挖掘社區(qū)精英，一舉達(dá)成集體行動(dòng)。

(一)加梯動(dòng)員行為實(shí)施的影響要素

在社區(qū)加裝電梯動(dòng)員過(guò)程中，基層政府的行為邏輯與其外在環(huán)境及其他客觀影響因素是分不開(kāi)的。結(jié)合F社區(qū)的實(shí)際情況，基層政府加梯動(dòng)員行為的影響要素主要包括制度要素和組織要素。

首先，基層治理的制度要素。諾斯(Douglass C. North)提出制度是社會(huì)的游戲規(guī)則，“由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及兩者執(zhí)行的特征組成”[19](p.28)。在F社區(qū)加裝電梯行動(dòng)中，行政管理制度與基層群眾自治制度作為正式制度，支持著基層行政管理的推進(jìn)，社區(qū)居民借助居委會(huì)的作用，在法治框架下達(dá)成集體行動(dòng)。從非正式制度的層面來(lái)看，社會(huì)資本和資源支持不可或缺，F(xiàn)社區(qū)的加梯動(dòng)員正是充分依賴(lài)了熟人社會(huì)邏輯和民間互助精神，居民在“守望睦鄰”和“礙于情面”的氛圍中通過(guò)協(xié)商、表決投票、組建 “聯(lián)名小組”等形式，最終簽訂了人人遵守的加梯協(xié)議。

其次，基層治理的組織要素。人是組織和集體的動(dòng)物，微觀的個(gè)體角色無(wú)時(shí)無(wú)刻不存在于組織環(huán)境中并受其影響，加梯動(dòng)員中的組織要素主要由基層黨組織和基層群眾自治組織構(gòu)成。F社區(qū)的基層黨組織在加裝電梯行動(dòng)中作為“紅色引擎”，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，在加裝電梯的倡議和正式實(shí)施階段指導(dǎo)和幫助業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司開(kāi)展工作。社區(qū)群眾自治組織包括居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等，他們?cè)谧鹬貐⑴c主體的權(quán)利和平等地位的前提下充分發(fā)揮了社區(qū)自治功能。F社區(qū)的民眾自發(fā)組建的加梯小團(tuán)體(三人“聯(lián)名小組”)，作為行動(dòng)帶頭人和民眾代表，集中反映居民業(yè)主的訴求，推進(jìn)樓棟電梯安裝的進(jìn)程。

(二)基層政府的三維行為邏輯

社區(qū)加裝電梯作為公共政策與社會(huì)行動(dòng)的融合，需要立足公共性的塑造，并在此基礎(chǔ)上形成利益整合，最終達(dá)成集體行動(dòng)。在這一過(guò)程中，政府力量、社區(qū)組織、居民意愿、社會(huì)精英都不可或缺。基于這一判斷，我們從“喚醒-聯(lián)盟-行動(dòng)”的分析框架入手(參見(jiàn)圖3)，試圖進(jìn)一步解釋F社區(qū)基層政府及基層干部在加梯動(dòng)員行動(dòng)中的行為邏輯。

圖3 F社區(qū)基層政府加梯動(dòng)員行為邏輯

首先，喚醒——激發(fā)社區(qū)公共性。加裝電梯動(dòng)員的第一步就是激發(fā)社區(qū)公共性。一方面，受城鎮(zhèn)化影響，私人領(lǐng)域逐漸侵蝕公共空間，加劇了社會(huì)成員在空間上、情感上的隔離，進(jìn)而造成群體去組織化的現(xiàn)象日益明顯，民眾很難被組織和動(dòng)員；另一方面，公民意識(shí)的欠缺導(dǎo)致居民對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的參與度較低，在加裝電梯方面即表現(xiàn)為社區(qū)微更新的理念薄弱，社區(qū)公共性面臨旁落的困局，這也是基層政府亟待解決的問(wèn)題。哈貝馬斯(Jürgen Habermas)認(rèn)為，公共性是“對(duì)所有公民無(wú)障礙的開(kāi)放性、公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)對(duì)公共權(quán)力和公共事務(wù)的批判性，以及遵循自由、民主、正義原則進(jìn)行理性商討所達(dá)成的可以促使獨(dú)立參與者在非強(qiáng)制狀態(tài)下采取集體行動(dòng)的共識(shí)”[20](pp.6-7)。居民在社區(qū)的公共空間中共同處理公共事務(wù)和公共問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)他們的公共福祉，公共性是公共領(lǐng)域得以形成的關(guān)鍵。

在加裝電梯的案例中，最初F社區(qū)只有少數(shù)幾家高層住戶(hù)有加裝電梯的需求，且大多都是老年群體。由于沒(méi)有大范圍的需求意識(shí)，該小區(qū)并沒(méi)有達(dá)成加裝電梯的公共意志，此時(shí)，社區(qū)的電梯加裝處于群體無(wú)意識(shí)的狀態(tài)下。隨后，S市推出老舊小區(qū)加裝電梯的“民心工程”，通過(guò)宣傳電梯加裝的價(jià)值以及社區(qū)微更新理念，喚醒了業(yè)主群體的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)?；鶎诱?lián)合各個(gè)社區(qū)的工作人員舉辦加裝電梯的動(dòng)員會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，幫助他們從私人領(lǐng)域中走出來(lái)，民主參與到社區(qū)加裝電梯這一公共事務(wù)中，進(jìn)而形成盧梭所指的“公意”。政府通過(guò)激發(fā)社區(qū)公共性提高了居民的自我感知，實(shí)現(xiàn)了對(duì)加裝電梯和社區(qū)微更新情感觀念上的認(rèn)同。因此，公共性的喚醒是基層政府社區(qū)動(dòng)員的前提。

其次，聯(lián)盟——實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益整合。社區(qū)公共性和群體意識(shí)的喚醒，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的利益整合提供了前提。利益整合的過(guò)程是處理利益分歧、解決利益碎片化、實(shí)現(xiàn)整體性治理的過(guò)程，也是社區(qū)再組織化的過(guò)程，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)碎片化利益和流散性?xún)r(jià)值的超越。奧爾森認(rèn)為，“具有共容性利益的組織比排他性利益的組織更容易組織公共物品供給的集體行動(dòng)”[21](p.144)，社區(qū)公共事務(wù)的解決需要政府平衡各方需求，制造“共容性利益”，從而達(dá)成多主體的聯(lián)盟。

在F社區(qū)加裝電梯過(guò)程中，起初居民們因?yàn)楦鞣N因素產(chǎn)生了諸多利益沖突，如低層住戶(hù)會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用、采光等問(wèn)題不同意安裝電梯。為解決電梯安裝后的安全隱患、電梯的年檢和維保費(fèi)用是否還按照加裝時(shí)的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行以及加梯后不同樓層房?jī)r(jià)波動(dòng)等問(wèn)題，基層政府的動(dòng)員就變成了處理多方矛盾、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全局的行為。F社區(qū)所在的區(qū)房管局聯(lián)合社區(qū)居民委員會(huì)，為實(shí)現(xiàn)不同居民的價(jià)值整合、利益整合、資源整合，就加裝電梯事宜向區(qū)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，減輕居民加梯經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為了保障高層住戶(hù)及困難老人的利益，基層干部通過(guò)情理法與多頭并舉的迂回戰(zhàn)略，勸說(shuō)反對(duì)加梯的住戶(hù)，并通過(guò)調(diào)整表決投票的政策規(guī)定減少阻力。為了保障低層住戶(hù)的利益，基層干部會(huì)主動(dòng)協(xié)調(diào)加梯費(fèi)用問(wèn)題，并通過(guò)開(kāi)展老舊小區(qū)“美麗家園改造”活動(dòng)對(duì)受損者進(jìn)行彌補(bǔ)。由此可見(jiàn)，社區(qū)加裝電梯協(xié)商民主的成功有賴(lài)于基層政府整合社區(qū)公共利益，制造互惠共利的“共容性利益”，從而構(gòu)建社區(qū)共同體。

最后，行動(dòng)——“小集團(tuán)”達(dá)成集體行動(dòng)。受多種因素的制約，社區(qū)集體行動(dòng)在實(shí)踐中常常陷入困境：客觀因素方面，社區(qū)規(guī)模較大，涉及公共事務(wù)較多，人們的注意力難免渙散，集體行動(dòng)會(huì)由于缺乏外在激勵(lì)而停滯不前；主觀因素方面，由于社區(qū)成員普遍存在“搭便車(chē)”心理，集體行動(dòng)也會(huì)由于缺乏內(nèi)在動(dòng)力而受到阻滯。F社區(qū)加裝電梯就曾經(jīng)面臨過(guò)這樣的窘境，即使居民表決同意了加梯，但由于一直無(wú)人落實(shí)推進(jìn)，長(zhǎng)久擱置下去前期的努力付諸東流。奧爾森認(rèn)為，“小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易組織公共物品供給的集體行動(dòng)”[3](p.66)?；鶎痈刹恳舶l(fā)現(xiàn)，組建能代表組織整體的“小集團(tuán)”，將大集體化小，可以提高效率，更好地落實(shí)行動(dòng)。這里的小集體治理需要包含以下幾個(gè)條件：其一，抉擇出涉及其切身利益的小集團(tuán)，才會(huì)有更強(qiáng)的行動(dòng)力；其二，帶領(lǐng)組織行動(dòng)的小集團(tuán)最好具備一定的資源優(yōu)勢(shì)；其三，權(quán)責(zé)分明的小集團(tuán)才能更加利于管理。那么，如何變“大集團(tuán)”為“小集團(tuán)”？F社區(qū)的業(yè)主自治組織(即三人“聯(lián)名小組”)給出了很好的詮釋?zhuān)航?jīng)社區(qū)各個(gè)樓棟協(xié)商同意，推舉出具有資源優(yōu)勢(shì)、能夠代表整個(gè)樓棟的精英力量或社區(qū)能人，他們憑借自身資源、經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)能力，在“熟人社會(huì)”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中各司其職，分職管理加梯經(jīng)費(fèi)、合同等事宜，在行動(dòng)中推進(jìn)電梯加裝?；鶎痈刹客ㄟ^(guò)引導(dǎo)和幫助加梯聯(lián)名小組的成立，挖掘社區(qū)精英，促成小集體治理，有效地推動(dòng)了電梯加裝行動(dòng)的落實(shí)。

五、結(jié)論與討論

黨的二十大報(bào)告指出，要完善辦事公開(kāi)制度，拓寬基層各類(lèi)群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。在我國(guó)城市發(fā)展中，正是眾多的“關(guān)鍵小事”構(gòu)成了民生大事，構(gòu)成了基層治理的主要內(nèi)容，構(gòu)成了眾多“集體行動(dòng)”的焦點(diǎn)所在。加梯這一民心工程如何從公共政策轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)？本文初步解釋了基層政府運(yùn)作過(guò)程中基層干部的角色設(shè)定與行為邏輯。無(wú)疑，作為基層治理的積極行動(dòng)者，基層干部的“在場(chǎng)”和“退場(chǎng)”在很大程度上影響著基層治理的成效。在加梯這一過(guò)程中，由于受到社區(qū)自治與指標(biāo)管理的雙重約束，基層干部的角色扮演和行為邏輯還存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，并造成一定的社會(huì)代價(jià)。

首先，基層動(dòng)員的合法性審視。老舊小區(qū)加裝電梯行動(dòng)顯然打破了社區(qū)居民原有的利益格局，業(yè)主的既得利益乃至城市權(quán)利被重新分配。布坎南(James M. Buchanan)和圖洛克(Gordon Tullock)指出，“有一種消除討價(jià)還價(jià)成本的方法，就是將決策權(quán)授予給某個(gè)人，并同意遵守他為整個(gè)群體所作出的選擇”[22](p.11)。在這一過(guò)程中，人們被鼓勵(lì)為追求所謂的“共同的善”而被迫舍棄個(gè)人利益。S市早期的加梯政策規(guī)定業(yè)主投票“一票否決制”，即只要有一戶(hù)業(yè)主不同意加梯就推行不了，制度改革顯然降低了投票通過(guò)的門(mén)檻。需要關(guān)注的是，這一規(guī)則的修改雖然建立在法律基礎(chǔ)之上，但可能在“指標(biāo)治理”中形成對(duì)低層居民利益和權(quán)利的部分侵蝕。

其次，行政動(dòng)員的邊界。社區(qū)加梯行動(dòng)的成功本質(zhì)上依賴(lài)政府強(qiáng)大的統(tǒng)籌力作為保障，這種統(tǒng)籌控制的力量表現(xiàn)在政治宣傳、監(jiān)督考核以及壓力型體制下的“指標(biāo)治理”上。然而，自治加梯本不屬于行政體系的范疇，權(quán)力本位式的行政動(dòng)員一定程度上撕裂了社區(qū)多主體之間的民主共識(shí)及社會(huì)資本，是對(duì)社區(qū)自治功能的剝奪?；鶎痈刹康慕巧度搿⑿姓?quán)的越界、業(yè)主主體的缺位，使得加梯行動(dòng)日益依賴(lài)于城市政府的意志，一旦政府退場(chǎng)，被削弱的自治組織就難以維系社區(qū)治理。因此，基層政府的一個(gè)重要職能是促進(jìn)基層自治體系的完善，基于這樣的考量，城市基層政府需要適當(dāng)從社區(qū)自治中剝離行政控制，并通過(guò)相應(yīng)的幫扶計(jì)劃而非指標(biāo)，將加梯自主權(quán)逐步還給業(yè)主和社區(qū)。