任保平，鄒起浩

(西北大學(xué) 中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院/經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西 西安 710127)

2019年8月,習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào),“要完善空間治理,推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要進(jìn)一步明確,要立足資源環(huán)境承載能力,發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì),促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚,推動(dòng)形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。這表明,在新發(fā)展階段,提高空間治理的現(xiàn)代化水平對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間管理、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。黃河流域地域廣闊,橫貫東西,是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)地帶和生態(tài)屏障。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為重大國(guó)家戰(zhàn)略,在國(guó)家總體區(qū)域發(fā)展格局中占有重要地位。深化對(duì)空間治理的理論研究,立足黃河流域的客觀實(shí)際,明確空間治理的總體要求,提出完善空間治理體系的重點(diǎn)任務(wù),構(gòu)建空間治理體系的支撐體系,對(duì)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理體系建設(shè)的理論邏輯

治理強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)公共事務(wù)的共同參與,其內(nèi)在含義是國(guó)家事務(wù)和資源配置的協(xié)調(diào)機(jī)制。作為市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制之外的另一機(jī)制,治理機(jī)制是對(duì)于效率和公平的一種平衡,它既體現(xiàn)了政府作為公權(quán)力對(duì)于公共事務(wù)的重要影響力,又兼顧社會(huì)其他主體利益訴求的充分表達(dá),是對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制的補(bǔ)充和完善。

空間治理是指通過資源配置實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)利用以及各地區(qū)間相對(duì)均衡的發(fā)展[1]11?？臻g治理源于治理,是兼具空間屬性特征的治理,依循治理的基本理論范式,其核心在于多元主體針對(duì)空間發(fā)展資源的博弈?？臻g治理本質(zhì)上是對(duì)空間資源和要素的開發(fā)、分配、使用的系統(tǒng)協(xié)調(diào)過程。這個(gè)協(xié)調(diào)過程不僅要兼顧各方主體的利益訴求,還有統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面。推進(jìn)黃河流域的空間治理就是要通過對(duì)流域內(nèi)空間資源的控制、規(guī)劃、干預(yù)和影響,統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)下、效率與公平、局部與整體,調(diào)節(jié)流域內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡,實(shí)現(xiàn)黃河流域的持續(xù)、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展。

(一)黃河流域空間治理體系建設(shè)的必要性

空間治理體系是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、資源環(huán)境等諸多方面的整體性運(yùn)行系統(tǒng),呈現(xiàn)為一系列規(guī)范空間主體行為的制度、規(guī)則和手段,是空間治理的總體規(guī)劃、治理主體、治理對(duì)象、重點(diǎn)任務(wù)等的集中體現(xiàn)。構(gòu)建合理、完備的黃河流域空間治理體系能夠有力保障黃河流域空間治理的整體性、連續(xù)性和有效性,從而解決流域發(fā)展面臨的諸多空間矛盾,提高流域治理的整體效能。

從流域經(jīng)濟(jì)空間分異的角度來看,構(gòu)建黃河流域空間治理體系是優(yōu)化流域空間布局的有效手段。流域經(jīng)濟(jì)是以河流水資源為紐帶形成的特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。流域、尤其是大河流域,跨越較多的自然單元,由于地形地貌、氣候條件、資源稟賦等存在較大差異,加之人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的各種影響,形成了流域經(jīng)濟(jì)在空間上的分異特性。黃河流域橫貫東西,構(gòu)成了巨大的橫向緯度帶,其流域發(fā)展存在著兩個(gè)互為逆向的梯度差:一是由西向東逐步降低的資源豐枯程度的梯度差，二是由東向西逐步降低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的梯度差。整個(gè)流域形成了資源中心偏西、而經(jīng)濟(jì)重心向東的基本空間格局。同時(shí),由于地貌差異、能源分布和資源性缺水矛盾,黃河流域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沿河道分布、人口和經(jīng)濟(jì)要素向中心城市集聚的趨勢(shì)長(zhǎng)期存在。傳統(tǒng)的流域科層治理機(jī)制存在諸多缺陷,地方政府在流域治理過程中往往表現(xiàn)出約束軟化和激勵(lì)缺失，區(qū)域間難以形成有效的協(xié)作機(jī)制,無法化解流域經(jīng)濟(jì)空間分異造成的發(fā)展不平衡矛盾。空間治理機(jī)制具有網(wǎng)絡(luò)化特征,能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體的激勵(lì)相容。引入空間治理就是要圍繞黃河流域水土資源的空間分布,一方面堅(jiān)持以水而定,量水而行,依據(jù)流域水功能區(qū)劃合理確定空間開發(fā)范圍和開發(fā)強(qiáng)度,優(yōu)化流域經(jīng)濟(jì)空間布局;另一方面協(xié)調(diào)區(qū)際政府之間、職能部門之間、政府和市場(chǎng)、社會(huì)公眾之間的利益沖突,解決水源地保護(hù)、跨界水污染治理、區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴},實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看,構(gòu)建黃河流域空間治理體系是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有力保障?？臻g是人類社會(huì)活動(dòng)的場(chǎng)所,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間維度上表現(xiàn)為空間結(jié)構(gòu)的演化。各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間范圍內(nèi)的集中與擴(kuò)散推動(dòng)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡增長(zhǎng),而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡增長(zhǎng)又會(huì)使一定空間范圍內(nèi)原有的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)客體的位置、相互結(jié)合關(guān)系、聚集規(guī)模及其形態(tài)發(fā)生相應(yīng)的變化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間的演化過程既是各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地域空間分化、組合、聚集的動(dòng)態(tài)過程,也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與其環(huán)境之間、系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間經(jīng)常的相互聯(lián)系和相互作用在空間上的表現(xiàn)。由于不同區(qū)域之間的要素稟賦條件本身是不平衡的,其發(fā)展成果也必然不平衡。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡結(jié)構(gòu)是動(dòng)態(tài)過程,也是周期變化過程。隨著發(fā)展的要素條件的變化,發(fā)展的最終成果也會(huì)變化,不平衡發(fā)展是必然的,也是客觀的[2]224-225,279-280。因此,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展并非要完全消除不同區(qū)域間的發(fā)展差距,搞平均主義,而是不同區(qū)域基于自身要素稟賦的特點(diǎn),確定不同要素約束條件下的開發(fā)模式,形成合理分工,從而將區(qū)域發(fā)展差距控制在合理范圍內(nèi)。黃河流域的空間治理強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)建設(shè),要求根據(jù)流域內(nèi)不同區(qū)域的自然環(huán)境特征、資源環(huán)境承載能力、發(fā)展?jié)摿Φ?明確主體功能,充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì),規(guī)范空間開發(fā)秩序,進(jìn)而形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。構(gòu)建黃河流域空間治理體系與實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是有機(jī)統(tǒng)一的,后者是前者的目標(biāo),前者是后者的保障。

從治理體系現(xiàn)代化的角度來看,完善的空間治理體系是黃河流域現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分。治理體系現(xiàn)代化是指運(yùn)用一定的權(quán)威對(duì)公共范圍內(nèi)的公眾及其活動(dòng)予以引導(dǎo)、控制和規(guī)范的一種平衡個(gè)人利益、增進(jìn)公共利益的現(xiàn)代化過程[3]。治理體系現(xiàn)代化的基本邏輯主要涵蓋以下四個(gè)方面:一是治理主體的多元化。區(qū)別于傳統(tǒng)的單中心管理,現(xiàn)代化治理主體是多元的,政府、企業(yè)、社會(huì)組織等都需要參與治理過程中。但各個(gè)治理主體在治理體系中所處的地位和發(fā)揮的作用各不相同,依據(jù)其特征屬性和影響力大小仍然存在價(jià)值排序。二是治理對(duì)象的復(fù)雜化?，F(xiàn)代化治理體系的覆蓋范圍并非單一或片面的,而是涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域,包含公共領(lǐng)域的各項(xiàng)事務(wù)。三是治理方式的多樣化?，F(xiàn)代化治理方式呈現(xiàn)多種類型,既包括強(qiáng)制手段和制度規(guī)范,也鼓勵(lì)協(xié)商、引導(dǎo)等非正式的制度安排;既包含政治方式,也強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)方式和文化方式。四是治理過程的動(dòng)態(tài)化?，F(xiàn)代化的治理過程不是自上而下的單向管理,而是呈現(xiàn)橫向聯(lián)動(dòng)、縱向互動(dòng)的動(dòng)態(tài)形式。實(shí)現(xiàn)黃河流域空間資源的有效開發(fā)和可持續(xù)利用是促進(jìn)流域公共利益的重要途徑,需要流域內(nèi)各方主體的共同努力。通過綜合運(yùn)用正式和非正式的、經(jīng)濟(jì)和政治的多種手段,進(jìn)一步優(yōu)化黃河流域的空間布局,從而推動(dòng)流域整體的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從這個(gè)角度來看,構(gòu)建合理、完備的黃河流域空間治理體系應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)黃河流域治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

(二)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與空間治理體系建設(shè)的內(nèi)在一致性

高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)的總量與規(guī)模增長(zhǎng)到一定階段后, 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展、人民生活水平顯著提高的結(jié)果[4]。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展不僅包含經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，還應(yīng)該涵蓋社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展，要立足于新發(fā)展階段，綜合體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念。具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高質(zhì)量。提高黃河流域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵在于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率變革、質(zhì)量變革和動(dòng)力變革。通過新技術(shù)、新能源的利用改造傳統(tǒng)的資源密集型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。二是區(qū)域發(fā)展的高質(zhì)量。高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展要求圍繞主體功能區(qū)建設(shè)來協(xié)調(diào)黃河流域的區(qū)域布局，完善區(qū)域間的分工協(xié)作體系，避免地區(qū)之間由于同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)主義傾向造成的資源浪費(fèi)和效率損失，從而縮小省域之間、城鄉(xiāng)之間、省域內(nèi)部的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量。黃河流域是我國(guó)北方重要的生態(tài)屏障，但長(zhǎng)期以來存在的生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源短缺、環(huán)境治理能力不足等問題使得流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間矛盾尖銳。推動(dòng)流域的高質(zhì)量發(fā)展必須依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，貫徹綠色發(fā)展的先進(jìn)理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、環(huán)保為重，以水而定、量水而行[5]，逐步釋放流域的資源環(huán)境承載壓力，提高人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度。四是對(duì)外開放的高質(zhì)量。開放發(fā)展是黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。一方面要堅(jiān)持更大范圍的對(duì)內(nèi)開放，以黃河文化為紐帶，以人才交流、科研合作為舉措，推動(dòng)黃河流域與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)在人才流動(dòng)、技術(shù)引進(jìn)等方面的有效交流；另一方面要實(shí)現(xiàn)更高水平的對(duì)外開放，充分發(fā)揮流域各省份的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極融入共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，參與國(guó)際分工與協(xié)作，打造更加廣闊的發(fā)展空間[5]。五是人民生活的高質(zhì)量。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展必須把滿足流域內(nèi)人民的美好生活需要、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展作為根本目的，不斷提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的分享性和包容性。一方面要持續(xù)改善社會(huì)民生，提高流域內(nèi)人民生活的物質(zhì)水平；另一方面要充分尊重個(gè)體權(quán)利和精神需求，突出流域內(nèi)人民的幸福感和獲得感。

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是流域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)穩(wěn)定、環(huán)境改善的有機(jī)結(jié)合，集中反映了在新發(fā)展階段黃河流域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與空間治理體系建設(shè)具有內(nèi)在一致性，構(gòu)建空間治理體系是推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是提高黃河流域的資源配置效率。資源配置是對(duì)相對(duì)稀缺的資源在各種不同用途上加以比較做出的選擇。編制科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目臻g規(guī)劃能夠有效協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的比例，從而釋放被擠占的空間發(fā)展資源，解決黃河流域的資源錯(cuò)配問題，化解發(fā)展需求與資源配置不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。通過實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的有序管理，引導(dǎo)各類空間發(fā)展資源合理流動(dòng)和有效集聚，對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化組合，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效益、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。二是提高黃河流域的資源利用效率。推進(jìn)黃河流域的空間治理要求統(tǒng)籌流域內(nèi)資源的開發(fā)和利用，強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間的用途管制。一方面能夠規(guī)范自然資源的開發(fā)秩序和開發(fā)強(qiáng)度，減少資源耗費(fèi)，倒逼資源依賴型產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成本；另一方面能夠避免因大規(guī)模無序開發(fā)造成對(duì)環(huán)境的破壞和資源的低效利用，預(yù)留充足的生態(tài)修復(fù)空間，逐步釋放資源環(huán)境壓力，節(jié)約和增殖資源，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。三是推動(dòng)黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。黃河流域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性較強(qiáng)，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作較差，流域中上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的重化工傾向，高耗水、高耗能、排污量大、重復(fù)建設(shè)、過度競(jìng)爭(zhēng)等問題依舊突出。完善主體功能區(qū)建設(shè)是化解黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間矛盾、提升區(qū)域間分工協(xié)作水平的有效手段。結(jié)合流域上中下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)布局的空間管控，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，從而發(fā)揮好黃河流域不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的快速崛起，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，推動(dòng)黃河流域產(chǎn)業(yè)能級(jí)的整體提升。

(三)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理體系建設(shè)的目標(biāo)

推進(jìn)黃河流域空間治理旨在強(qiáng)化國(guó)土空間管理、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、提高資源利用效率、鞏固生態(tài)安全屏障，其目標(biāo)與黃河流域高質(zhì)量的內(nèi)在要求是客觀統(tǒng)一的。構(gòu)建黃河流域空間治理體系的目標(biāo)主要有以下幾點(diǎn)：

一是使國(guó)土空間管理更趨科學(xué)。以流域?qū)用娴目臻g治理為手段，明確城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的開發(fā)范圍和開發(fā)強(qiáng)度，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)土空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

二是使區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局更趨合理。以主體功能區(qū)建設(shè)為引領(lǐng)，充分發(fā)揮流域各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，健全禁止開發(fā)區(qū)由綠水青山到金山銀山的轉(zhuǎn)換機(jī)制，推動(dòng)限制開發(fā)區(qū)形成差異化的綠色發(fā)展之路，促進(jìn)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，培育優(yōu)化開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。

三是使流域生態(tài)系統(tǒng)更趨穩(wěn)定。以保護(hù)流域自然生態(tài)為前提，以各地區(qū)資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，合理劃分空間類型，限制開發(fā)活動(dòng)的空間范圍，預(yù)留充足的生態(tài)修復(fù)空間，嚴(yán)格控制污染物排放，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，確保黃河流域?qū)?gòu)筑我國(guó)生態(tài)安全屏障的支撐能力。

四是使資源利用更趨高效。以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和管理制度為核心，強(qiáng)化對(duì)土地資源的用途管制，推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，進(jìn)一步提高黃河流域的資源利用效率。

五是使城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展更趨協(xié)調(diào)。以提升城市群地區(qū)、中心城市等核心區(qū)域及重要軸線的人口經(jīng)濟(jì)集聚能力為抓手，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村空間重構(gòu)；以市場(chǎng)配置資源為導(dǎo)向，牽引黃河流域經(jīng)濟(jì)要素和人口同步集聚，引導(dǎo)人口、經(jīng)濟(jì)在國(guó)土空間上合理分布，帶動(dòng)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理體系建設(shè)的總體要求

黃河流域橫跨我國(guó)東中西三大區(qū)域，國(guó)土空間遼闊，區(qū)域間差異性顯著。推動(dòng)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)對(duì)流域國(guó)土空間的合理開發(fā)、科學(xué)利用和有序管理。通過構(gòu)建科學(xué)化、系統(tǒng)化、多元化、民主化的空間治理體系來提高流域空間治理的能力和現(xiàn)代化水平，從而使黃河流域的經(jīng)濟(jì)布局和資源環(huán)境相匹配、人口和經(jīng)濟(jì)空間分布實(shí)現(xiàn)均衡。

(一)空間治理體系的科學(xué)化要求

黃河流域是一個(gè)系統(tǒng)性、復(fù)合性的空間整體。構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理體系必須在掌握空間演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，兼顧黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和生態(tài)環(huán)境特征。在尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的基本原則下，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，明確治理目標(biāo)，優(yōu)化空間規(guī)劃，規(guī)范資源管理，完善治理機(jī)制，促進(jìn)黃河流域空間治理步入科學(xué)合理的軌道。一是要強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃體系的科學(xué)性。在國(guó)家總體空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，整合流域內(nèi)部不同層級(jí)、不同類型的空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)流域發(fā)展的各類空間需求，合理調(diào)控空間布局，形成流域統(tǒng)一、內(nèi)容豐富、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的黃河流域空間規(guī)劃體系。二是要強(qiáng)化空間資源管理的科學(xué)性。黃河流域跨越九省區(qū)，國(guó)土面積寬廣，自然資源豐富，但空間開發(fā)失序和自然資源開發(fā)失度的問題長(zhǎng)期存在。提高空間資源的管理水平必須有效整合、利用各類信息資源和管理平臺(tái)，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)各區(qū)域人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來合理確定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的開發(fā)范圍和開發(fā)強(qiáng)度。同時(shí)，通過完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理體制來規(guī)范各方對(duì)自然資源的開發(fā)和保護(hù)，促進(jìn)資源的集約節(jié)約利用。

(二)空間治理體系的系統(tǒng)化要求

黃河流域內(nèi)上、中、下游的發(fā)展是一個(gè)相互影響、相互制約的有機(jī)整體，具有顯著的層次性和系統(tǒng)性。推進(jìn)黃河流域空間治理必須堅(jiān)持系統(tǒng)性思維。從治理目標(biāo)來看，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)土空間的合理開發(fā)和有效利用。通過合理的空間規(guī)劃和有力的空間管制，避免因空間的無序開發(fā)和自然資源的過度利用而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，實(shí)現(xiàn)黃河流域自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一。從治理機(jī)制來看，應(yīng)著力推進(jìn)從以行政區(qū)劃為主的區(qū)域管理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化的流域治理。流域內(nèi)九省區(qū)要聚焦事關(guān)流域發(fā)展的重大空間問題，在空間治理的戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)管控等方面達(dá)成共識(shí)，避免重復(fù)建設(shè)和利益沖突，從而提高黃河流域空間治理的整體效率。從治理過程來看，應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)對(duì)空間治理過程的“事前—事中—事后”全流程管理，時(shí)間上是連續(xù)的且具有鮮明的目標(biāo)指向，而空間上是有差異的且整體利益趨于最大化[6]。

(三)空間治理體系的多元化要求

現(xiàn)代化的空間治理強(qiáng)調(diào)合作與參與，治理主體呈現(xiàn)多元化特征。黃河流域空間跨度大，地理環(huán)境復(fù)雜，其空間治理涉及多個(gè)行政區(qū)和職能部門，治理模式較為分散。在過去的相當(dāng)一段時(shí)間里，政府作為黃河流域空間治理的主體，擁有治理的絕大部分權(quán)力，而市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾參與空間治理的制度體系尚未形成。以政府為主體、以政策規(guī)制為手段的流域科層治理機(jī)制一方面降低了企業(yè)和公眾參與流域治理的意愿，另一方面也造成了流域空間治理部門間職能作用的分散化、碎片化特征。由于缺乏空間治理的多元化基礎(chǔ)，加之流域發(fā)展對(duì)空間治理客觀訴求的復(fù)雜程度不斷提升，黃河流域的空間治理能力嚴(yán)重滯后于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。因此，要實(shí)現(xiàn)黃河流域空間有序開發(fā)、資源有效配置和空間均衡發(fā)展，就必須合理運(yùn)用行政手段、積極引入市場(chǎng)機(jī)制、充分發(fā)揮社會(huì)力量，推進(jìn)流域空間治理主體多元化。

(四)空間治理體系的民主化要求

空間治理體系的民主化強(qiáng)調(diào)空間治理應(yīng)當(dāng)以人的全面發(fā)展為根本遵循。關(guān)注流域內(nèi)廣大人民群眾的發(fā)展空間和生活質(zhì)量、滿足其對(duì)于美好生活的合理需求是黃河流域空間治理現(xiàn)代化的最高目標(biāo)，鼓勵(lì)社會(huì)參與、實(shí)現(xiàn)民主決策是空間治理體系民主化的主要表現(xiàn)形式。通過在空間治理實(shí)踐中為社會(huì)公眾提供廣泛參與的溝通渠道和信息平臺(tái)，讓流域內(nèi)的廣大人民群眾承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)也使他們的個(gè)體權(quán)利、參與流域治理的意愿和需求得到充分尊重。在社會(huì)公眾參與流域發(fā)展的空間規(guī)劃、政策制定、資源利用的決策過程中，將逐漸形成整體的價(jià)值理念和利益目標(biāo)，這對(duì)于化解黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中的許多現(xiàn)實(shí)矛盾具有積極作用。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容

依據(jù)科學(xué)化、系統(tǒng)化、多元化、民主化的總體要求，建設(shè)黃河流域空間治理體系應(yīng)當(dāng)從健全空間規(guī)劃體系、落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、完善多元主體有機(jī)配合的空間治理模式三個(gè)方面著力。

(一)構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、流域統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系

空間規(guī)劃是空間治理的基礎(chǔ)，也是協(xié)調(diào)各類空間需求的指南。黃河流域空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須在國(guó)家總體空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，兼顧流域的空間經(jīng)濟(jì)分布和生態(tài)環(huán)境特征，整合不同層級(jí)、不同類型的空間規(guī)劃，滿足流域統(tǒng)一、內(nèi)容豐富、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的基本要求。

首先，健全黃河流域空間規(guī)劃體系要做到“六個(gè)統(tǒng)一”[7]。一是要統(tǒng)一價(jià)值取向。必須將生態(tài)文明的基本思想貫穿始終，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山，牢固樹立山水林田湖草沙生命共同體理念。流域內(nèi)所有類型和層級(jí)的空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為基本原則，以規(guī)范空間秩序、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提升空間效率為主要目標(biāo)，以縮小南北經(jīng)濟(jì)差距和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全為根本遵循。二是要統(tǒng)一基礎(chǔ)資料。整合規(guī)劃編制基期的基礎(chǔ)資料，統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，為空間規(guī)劃編制提供數(shù)據(jù)支撐。三是要統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。明確流域空間規(guī)劃編制的要點(diǎn)，制定規(guī)劃編制規(guī)程和空間規(guī)劃審批辦法等，為空間規(guī)劃編制提供技術(shù)規(guī)范。四是要統(tǒng)一編制規(guī)劃。流域各省區(qū)、各部門必須突破行政區(qū)限制，超越部門利益，從戰(zhàn)略高度謀劃空間布局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)空間均衡。堅(jiān)持“規(guī)劃共編，分工實(shí)施”的原則，把規(guī)劃的實(shí)施主體和實(shí)施責(zé)任落實(shí)到具體省區(qū)、具體部門。五是要統(tǒng)一信息平臺(tái)。建立覆蓋九省區(qū)的管理信息化系統(tǒng)，打破區(qū)域和部門之間的壁壘，促進(jìn)多源信息匯聚融合，實(shí)現(xiàn)各省區(qū)、各部門規(guī)劃管理互聯(lián)互通和信息共享。六是要統(tǒng)一歸口管理。進(jìn)一步整合主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確各部門的事權(quán)范圍，打破條塊分割、各自為戰(zhàn)的不利局面，避免各類空間規(guī)劃重疊和沖突。

其次，構(gòu)建空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)把“三區(qū)三線”劃定作為重點(diǎn)內(nèi)容。合理劃定富有區(qū)域特色的“三區(qū)三線”是空間規(guī)劃關(guān)注的焦點(diǎn)，也是強(qiáng)化空間用途管制的基本前提。黃河流域國(guó)土空間開發(fā)的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從不斷擴(kuò)大開發(fā)空間，轉(zhuǎn)向調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局、提高土地資源利用效率[8]，避免城鎮(zhèn)空間過載、農(nóng)業(yè)空間開發(fā)不足、生態(tài)空間被“擠占”帶來的不利影響。一是要強(qiáng)化生態(tài)空間的功能作用。對(duì)于黃河流域上游三江源、祁連山等重要水源涵養(yǎng)區(qū)應(yīng)適度擴(kuò)大生態(tài)空間占比，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，鞏固生態(tài)安全屏障。合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，注重對(duì)寧夏平原濕地、內(nèi)蒙古河套平原濕地等湖泊濕地的修復(fù)和保護(hù)，明確封山禁牧、退耕還林還草區(qū)域，加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)，確保重要生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。二是要保障糧食、能源的供給安全。黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)等地區(qū)具備良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，是我國(guó)重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)建設(shè)，限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)；寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西北部等地區(qū)要建立戰(zhàn)略能源儲(chǔ)備基地和生產(chǎn)基地，確保能源供給安全。三是要突出城市化和工業(yè)化模式的空間差異[7]。深刻認(rèn)識(shí)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)生活系統(tǒng)的空間耦合規(guī)律，結(jié)合流域各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，探索不同區(qū)域城市化和工業(yè)化的目標(biāo)和路徑，提高人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度。四是要重視城市群地區(qū)的空間優(yōu)化。蘭西城市群、寧夏沿黃城市群、呼包鄂榆城市群等七大城市群在流域上、中、下游依次展開，構(gòu)成了黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略核心區(qū)。要結(jié)合各個(gè)城市群的功能定位、輻射范圍和承載能力，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化空間布局，引導(dǎo)各類要素在城市群地區(qū)合理集聚，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)圍繞主體功能區(qū)建設(shè)優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體布局

推動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展必須堅(jiān)持發(fā)揮主體功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，依據(jù)不同區(qū)域的區(qū)域性和非區(qū)域性要素條件，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，明確不同區(qū)域的主體功能和開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)執(zhí)行，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體布局。

以國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域?yàn)橹黧w的禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)和文化遺產(chǎn)保護(hù)作為首要任務(wù)。在該區(qū)域內(nèi)，除必要的設(shè)施維護(hù)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)活動(dòng)外，應(yīng)禁止其他一切可能危害環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，保證生態(tài)產(chǎn)品的供應(yīng)和文化遺產(chǎn)價(jià)值。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等區(qū)域的規(guī)劃和管理，避免因旅游業(yè)過度開發(fā)造成的環(huán)境破壞問題。

以三江源地區(qū)為代表的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和以黃淮海平原為代表的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)都屬于限制開發(fā)區(qū)。這部分地區(qū)應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)為主，因地制宜發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要以生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)為導(dǎo)向，通過推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)，實(shí)施草地、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和建設(shè)工程，遏制生態(tài)系統(tǒng)的退化趨勢(shì)，進(jìn)一步提高其水源涵養(yǎng)能力和生態(tài)服務(wù)功能。部分生態(tài)脆弱區(qū)的人口應(yīng)有序遷出，逐步向蘭西、關(guān)中、寧夏沿黃河區(qū)域等城市群地區(qū)或城市化區(qū)域轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人口規(guī)模和環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。黃淮海平原、汾渭平原等地區(qū)具備較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，需限制進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開發(fā)，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，保持并提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，為國(guó)家糧食安全提供保障。

關(guān)中-天水地區(qū)、呼包鄂榆地區(qū)、蘭州-西寧地區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好，具備一定的科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，屬于黃河流域的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。這部分地區(qū)一方面要進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)先發(fā)展清潔能源，著力改變流域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，加快分工協(xié)作體系建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模；另一方面要加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)要素和人口合理聚集，同時(shí)積極承接禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，緩解生態(tài)脆弱區(qū)、農(nóng)牧地區(qū)等邊緣區(qū)域的人口壓力。

以膠東半島、黃河三角洲地區(qū)和流域內(nèi)的省級(jí)中心城市為主體的優(yōu)化開發(fā)區(qū)綜合實(shí)力較強(qiáng)，開發(fā)密度較高，人地關(guān)系緊張的矛盾日益凸顯。這部分地區(qū)應(yīng)圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，著力提高自主創(chuàng)新能力，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。依托流域內(nèi)陜西、山東等地區(qū)科研院所密集的優(yōu)勢(shì)，吸引優(yōu)秀人才和研發(fā)成果向優(yōu)化開發(fā)區(qū)集聚，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技支撐。同時(shí)，對(duì)部分耗能高、排污量大的行業(yè)必須實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步釋放資源環(huán)境壓力。

(三)完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者有機(jī)配合的空間治理模式

為了滿足黃河流域空間治理體系的多元化要求，同時(shí)契合黃河流域治理體系現(xiàn)代化的基本邏輯，黃河流域的空間治理必須將政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾都納入治理主體，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，多方共治，多措并舉，充分調(diào)動(dòng)各方主體參與流域空間治理的熱情和積極性。但是，由于各方主體參與流域空間治理的方式不同、發(fā)揮的作用不同，其在空間治理體系中的地位應(yīng)當(dāng)存在價(jià)值排序?？紤]到黃河流域的歷史傳承、文化積淀、地理分布和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，必須堅(jiān)持政府在流域空間治理體系中的主導(dǎo)地位、強(qiáng)化其對(duì)空間治理的引領(lǐng)功能，加快完善政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)組織和公眾積極參與的空間治理新模式。

政府對(duì)空間治理的參與主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：一是承擔(dān)起黃河流域空間規(guī)劃編制的主體責(zé)任。流域九省區(qū)的各級(jí)政府要堅(jiān)持“規(guī)劃共編，分工實(shí)施”的基本原則，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，研究制定規(guī)劃管理權(quán)力清單，同時(shí)注重引導(dǎo)非政府組織和社會(huì)公眾積極參與規(guī)劃編制。在國(guó)家總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合各省區(qū)、各區(qū)域的實(shí)際情況，形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全流域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、橫向協(xié)調(diào)、上下銜接的空間規(guī)劃體系。二是履行好對(duì)空間資源的用途管制義務(wù)。首先，依據(jù)流域空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃分，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)對(duì)自然資源的占用或損害，進(jìn)一步規(guī)范對(duì)土地用途的審批和管制。其次，堅(jiān)持山水林田湖草沙生命共同體理念，將用途管制擴(kuò)大到林地、草地、濕地等具有生態(tài)價(jià)值的國(guó)土空間。最后，合理劃分不同層級(jí)政府的用途管制權(quán)限，確定不同層級(jí)政府的空間用途管制的主要目標(biāo)、任務(wù)和職責(zé)。三是協(xié)調(diào)好各方主體的利益訴求。在多元主體對(duì)黃河流域空間資源的博弈過程中，各個(gè)利益主體之間必定會(huì)存在一定程度的利益差異與失衡。政府需要主動(dòng)作為，積極搭建交流平臺(tái)，促進(jìn)信息共享，促成各主體之間的利益協(xié)商和利益合理分配，從而保障多元主體參與的空間協(xié)同治理穩(wěn)定有序進(jìn)行。

市場(chǎng)是抽象的，而企業(yè)是市場(chǎng)的主體。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)治理，本質(zhì)上就是要求企業(yè)在空間治理中有效發(fā)揮作用。企業(yè)對(duì)于空間治理的參與主要通過以下幾種方式：一是參與公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供?？臻g治理體系的完善要求政府提供大量高質(zhì)量的公共服務(wù)，這必然加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。黃河流域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，各級(jí)政府財(cái)政能力有限，難以滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。企業(yè)部門通過與政府部門合作，共同生產(chǎn)公共服務(wù)，提升各項(xiàng)建設(shè)與服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，一方面減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，另一方面也提高對(duì)空間治理的參與度。二是促進(jìn)流域特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)。流域內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域主體功能區(qū)布局，將自身特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)與流域整體產(chǎn)業(yè)布局聯(lián)系起來，明確目標(biāo)定位，強(qiáng)化科技創(chuàng)新，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，推動(dòng)形成各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。三是積極為區(qū)域空間規(guī)劃編制建言獻(xiàn)策。在空間規(guī)劃體系的編制過程中，流域內(nèi)的企業(yè)、尤其是能對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的某個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)有序組織起來，通過合理渠道向規(guī)劃編制部門表達(dá)自身的發(fā)展訴求、提供有利于規(guī)劃編制的相關(guān)信息，彌補(bǔ)政府規(guī)劃的不足之處，提高空間規(guī)劃體系的科學(xué)性。

空間治理中的公眾參與是治理關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)和必然。由于歷史、文化與社會(huì)形態(tài)等方面的因素，黃河流域的社會(huì)組織和公眾參與空間治理起步較晚、程度較低，存在著空間治理的主體缺位現(xiàn)象。在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，黃河流域空間治理水平的提升要求社會(huì)組織和公眾發(fā)揮應(yīng)有的作用。黃河流域社會(huì)公眾參與空間治理主要有兩種形式：一是社區(qū)參與。社區(qū)組織既是地方政府和居民互動(dòng)的重要平臺(tái)，又擁有深厚的、基于人情的地方性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。這就使得社區(qū)組織一方面能夠快速收集社區(qū)群眾的個(gè)體訴求、反映集體利益，另一方面能夠有效動(dòng)員社區(qū)群眾參與治理過程中。鼓勵(lì)社區(qū)組織積極參與空間治理有利于凝聚社會(huì)基層的治理力量，夯實(shí)空間治理的社會(huì)基礎(chǔ)。二是規(guī)劃參與。空間規(guī)劃編制由咨詢公眾向共同決策轉(zhuǎn)變是踐行空間治理體系民主化要求的重要體現(xiàn)。廣大群眾有組織地參與對(duì)流域未來發(fā)展的設(shè)想和國(guó)土空間規(guī)劃過程中來，有助于在全社會(huì)范圍內(nèi)達(dá)成更廣泛共識(shí)，提升空間規(guī)劃的編制質(zhì)量，彰顯以人為本的基本思想，增進(jìn)政府與公眾之間的理解互信。

四、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理體系的支撐體系建設(shè)

化解空間發(fā)展矛盾、完善空間治理體系不僅需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目臻g規(guī)劃、立足實(shí)際的主體功能區(qū)戰(zhàn)略和多元治理主體的有機(jī)配合，還必須突破現(xiàn)行制度的各種約束、強(qiáng)化空間治理的技術(shù)支撐、打造高水平的人才隊(duì)伍、優(yōu)化政策支持體系，確保黃河流域空間治理的現(xiàn)代化水平穩(wěn)步提升。

(一)空間治理體系的制度保障

黃河流域的空間發(fā)展既受到資源環(huán)境的約束，也與流域的發(fā)展方式和制度設(shè)計(jì)相關(guān)聯(lián)。前者是客觀的，后者是主觀的。因此，完善黃河流域的空間治理體系必須在制度保障上下更大力氣。一是要完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。在堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)公有性質(zhì)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，清晰界定流域內(nèi)全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，區(qū)分所有者權(quán)利和管理者權(quán)力。二是要健全國(guó)土空間用途管制制度[9]。以流域空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃分為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用觀測(cè)衛(wèi)星、各類地面監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)掌握空間變化情況，突出對(duì)土地和各類自然資源的用途管制。堅(jiān)持山水林田湖草沙生命共同體理念，統(tǒng)籌國(guó)家糧食安全、能源安全和生態(tài)安全，將用途管制范圍擴(kuò)大到林地、草地、濕地、荒漠等具有生態(tài)功能和恢復(fù)價(jià)值的國(guó)土空間，加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)重要耕地、重點(diǎn)能源區(qū)域的國(guó)土空間保護(hù)力度。三是要建立黃河流域統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付制度。注重生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，在中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面針對(duì)因履行主體功能而經(jīng)濟(jì)效益不佳的地區(qū)，要加大生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面引導(dǎo)黃河流域優(yōu)化開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)、上游地區(qū)與中下游地區(qū)間的生態(tài)橫向補(bǔ)償。四是要形成黃河流域差異化績(jī)效考核體系。依據(jù)流域主體功能區(qū)規(guī)劃，堅(jiān)持分類考核、規(guī)范可行的基本原則，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等方面，建立與空間主體功能相協(xié)調(diào)的分類考核評(píng)價(jià)機(jī)制。明確城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間各自的考核重點(diǎn)，賦予其考核指標(biāo)不同的權(quán)重，突出不同區(qū)域的功能差異。同時(shí)，將績(jī)效考核與領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用相結(jié)合，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

(二)空間治理體系的科技支撐

建立在地理空間基礎(chǔ)上的治理體系能否精準(zhǔn)、高效地解決空間發(fā)展問題，不僅依賴于制度層面的改革效率，更取決于科技手段的支撐能力。一是要重構(gòu)面向服務(wù)空間治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)理論體系。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從完善空間治理體系的現(xiàn)實(shí)需要著眼，進(jìn)一步挖掘各個(gè)相關(guān)學(xué)科的潛力，夯實(shí)空間資源配置的理論基礎(chǔ)。發(fā)揮地理學(xué)思維在國(guó)土空間規(guī)劃過程中的優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)空間格局演變的客觀規(guī)律；提高生態(tài)學(xué)理論、方法對(duì)人與自然共建的生態(tài)系統(tǒng)的解釋和適應(yīng)能力；促進(jìn)自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的交叉融合，深化對(duì)自然系統(tǒng)和人類社會(huì)系統(tǒng)耦合機(jī)理的認(rèn)識(shí)。二是要加快空間大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。以自然資源部門普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以新一代信息技術(shù)為依托，整合流域九省區(qū)內(nèi)發(fā)改、住建、環(huán)保等有關(guān)部門的空間資源、空間性規(guī)劃等方面的數(shù)據(jù)，形成流域各省區(qū)和各部門互聯(lián)互通、共享共用的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，搭建服務(wù)空間規(guī)劃和空間用途管制的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，促進(jìn)黃河流域空間治理效率不斷提高。三是要進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)研究與決策管理的一致性。針對(duì)事關(guān)流域發(fā)展的重大空間規(guī)劃和空間決策，必須進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的科學(xué)論證，統(tǒng)籌科學(xué)評(píng)估結(jié)果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要來綜合研判，確保決策的可行性和有效性。

(三)空間治理體系的人才隊(duì)伍

隨著黃河流域空間治理的逐步推進(jìn)，人才需求結(jié)構(gòu)也將悄然變化。加強(qiáng)人才培養(yǎng)體系建設(shè)，打造一支素質(zhì)優(yōu)良、能高度適應(yīng)現(xiàn)代化空間治理需要的人才隊(duì)伍，對(duì)于提升黃河流域空間治理的整體效能具有重要意義。一是要加快培養(yǎng)一批專業(yè)基礎(chǔ)過硬的規(guī)劃人才。編制科學(xué)、完備的空間規(guī)劃是完善空間治理體系的基礎(chǔ)。空間規(guī)劃涉及地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，當(dāng)前我國(guó)的高等學(xué)校尚未形成系統(tǒng)、完整的空間規(guī)劃人才培養(yǎng)體系，中西部地區(qū)的專業(yè)規(guī)劃人才更是稀缺。要充分發(fā)揮黃河流域的科教優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科專業(yè)建設(shè)，針對(duì)空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需要，迅速補(bǔ)齊規(guī)劃類人才短板。二是要著力打造一批實(shí)踐能力較強(qiáng)的技術(shù)人才。提高空間規(guī)劃的準(zhǔn)確性和可行性、強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制必須充分利用信息技術(shù)來精準(zhǔn)掌握空間變化情況，這就需要一批熟悉相關(guān)技術(shù)操作、能有效管理空間數(shù)據(jù)平臺(tái)的技術(shù)人才。要注重對(duì)相關(guān)技術(shù)人才的技能培訓(xùn)，加快數(shù)據(jù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，進(jìn)一步強(qiáng)化空間治理的技術(shù)支撐。三是要努力擴(kuò)充一批綜合素質(zhì)較高的行政管理人才?，F(xiàn)代化的流域空間治理不同于傳統(tǒng)的流域管理，涉及領(lǐng)域廣，目標(biāo)要求高，協(xié)調(diào)難度大。要發(fā)揮好政府在流域空間治理過程中的主導(dǎo)作用，就必須擴(kuò)充一批具備一定的理論水平、思維眼界開闊、協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的行政管理人才，負(fù)責(zé)整合不同層級(jí)、不同類型的空間規(guī)劃、加強(qiáng)不同政策之間的有效銜接、協(xié)調(diào)多元治理主體之間的利益關(guān)系，確保各方主體、各類規(guī)劃和各種政策在空間上形成合力。

(四)空間治理體系的政策支持

調(diào)整并完善相關(guān)政策是政府引領(lǐng)黃河流域空間治理的重要手段，對(duì)于有效化解流域內(nèi)不同區(qū)域的許多空間矛盾具有關(guān)鍵作用。一是要制定差異化的土地政策。根據(jù)不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)行差異化的土地利用政策和管理政策，合理確定各類用地規(guī)模[7]。要嚴(yán)格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)建設(shè)用地增量，提高土地資源節(jié)約集約利用水平；適度擴(kuò)大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程；限制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)大規(guī)模開發(fā)用地，確保其生態(tài)功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。二是要優(yōu)化區(qū)域投資政策。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益差、財(cái)政能力薄弱，但其對(duì)于鞏固生態(tài)安全屏障、確保國(guó)家糧食安全意義重大。因此，應(yīng)加大對(duì)這兩類地區(qū)的投資力度，將三江源國(guó)家公園等生態(tài)功能區(qū)建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算，積極支持流域內(nèi)草地、森林、濕地等生態(tài)保護(hù)工程和汾渭平原等地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保這兩類地區(qū)能有效發(fā)揮主體功能作用。三是要實(shí)施精準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)政策。依據(jù)黃河流域不同區(qū)域的主體功能定位，明確各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在寧夏、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)能源區(qū)域推進(jìn)能源化工核心產(chǎn)業(yè)鏈提檔升級(jí)，在河套灌區(qū)、黃淮海平原等區(qū)域打造特色鮮明的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因地制宜地發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境可承載的綠色產(chǎn)業(yè)，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)布局的空間管控，充分發(fā)揮流域各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提高黃河流域的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。