宋才發(fā)

[貴州民族大學(xué)，貴陽 550025]

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，邊疆地區(qū)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中主要矛盾的變化，為邊疆安全治理提出了更高更新的目標(biāo)要求。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“完善國家安全體系。堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國家利益至上有機(jī)統(tǒng)一”。(1)中共中央：《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民日?qǐng)?bào),2019年11月6日第1版。在當(dāng)下和今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，我國需要把邊疆治理、邊疆安全、邊疆穩(wěn)定、邊疆發(fā)展放到極為重要的位置，進(jìn)一步堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，完善邊疆共建共治共享的社會(huì)治理機(jī)制，深入貫徹落實(shí)黨中央提出的穩(wěn)疆固邊戰(zhàn)略思想，為邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供法治保障。本文擬就陸地邊疆安全治理的目標(biāo)取向與路徑選擇略陳管見，以請(qǐng)教于大家。

一、陸地邊疆安全治理的基本含義

陸地邊疆治理是國家安全治理極為重要的內(nèi)容。邊疆民族地區(qū)安全治理是國家整個(gè)安全治理體系中的弱項(xiàng)和短板，直接影響和制約著國家重大戰(zhàn)略安全的順利實(shí)施。作為地域概念的邊疆，是一個(gè)既包括廣袤陸地邊疆，又包括廣闊海洋邊疆、太空邊疆三位一體的完整體系。(2)宋才發(fā)、王穎慧:《西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化問題探討》,《貴州民族研究》2019年第7期。但是陸地邊疆是我國最早形成和建立邊疆的地方，也是海疆、空疆抑或“軟邊疆”的依托和參照，(3)田俊遷、徐黎麗：《論陸地邊疆的基礎(chǔ)性》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第7期。因而本文著力對(duì)陸地邊疆進(jìn)行具體探討。邊境是國家的邊界，邊疆是與國外直接接壤的地區(qū)。邊境是邊疆極為重要的核心組成部分，是邊疆的前哨和前沿陣地?！斑吘尘€的安全就是國家的安全，邊疆天然地與國家安全聯(lián)系在一起?！?4)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。國際社會(huì)一般都把邊境規(guī)定為“兩國及兩國以上國家的邊界區(qū)域”；我國理論界認(rèn)為邊境就是“指沿國界向國內(nèi)縱深的某級(jí)行政管理范圍”。(5)田俊遷：《論“邊境安全”的幾個(gè)問題》，《貴州民族研究》2021年第2期。我國把具有國境線的省級(jí)行政區(qū)稱之為“陸地邊疆”；(6)我國“陸地邊疆”涵蓋廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林和遼寧9個(gè)省區(qū)。在我國9個(gè)陸地邊疆省區(qū)中，共設(shè)有140個(gè)邊境縣、58個(gè)團(tuán)場(chǎng)、沿線2.2萬公里的國境線形成了廣袤的邊境地區(qū)。在陸地邊境省區(qū)范圍內(nèi)，又進(jìn)一步劃分出邊境地區(qū)、次邊境地區(qū)和非邊境地區(qū)三種類型。凡具有國境線的州市級(jí)行政區(qū)稱之為“邊境州市”，邊境州市下轄的具有國境線的縣級(jí)行政區(qū)稱之為“邊境地區(qū)”；凡不具有國境線的其他縣級(jí)行政區(qū)稱之為“次邊境地區(qū)”；陸地邊疆省區(qū)下轄的不具有國境線的州市行政區(qū)，統(tǒng)統(tǒng)歸屬于“非邊境地區(qū)”。在陸地邊境省區(qū)范圍內(nèi)，又進(jìn)一步劃分出邊境地區(qū)、次邊境地區(qū)和非邊境地區(qū)三種類型。(7)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。人們通常所說的安全，“是國家和社會(huì)都在持續(xù)追求的主要價(jià)值目標(biāo)”。(8)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。我國邊疆治理肇始于秦朝，自后歷代帝王推崇和奉行“天下觀”。(9)李庚倫：《習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述的邏輯體系》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。歷朝歷代統(tǒng)治者，幾乎都是為了“守中”而“治邊”。(10)李庚倫：《習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述的邏輯體系》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。國家統(tǒng)一的程度和疆域完整的程度愈高，證明國家的綜合國力就愈強(qiáng)大。即是說邊疆是否穩(wěn)固，同國家是否強(qiáng)大呈正相關(guān)、相輔相成的關(guān)系。譬如，我國唐朝的太平盛世和急劇衰落就與邊疆密切相關(guān)，可謂“成也邊疆，敗也邊疆”。作為國家推進(jìn)整體治理的重要領(lǐng)域，邊疆治理框架體系建設(shè)本身就蘊(yùn)含著顯著的國家意志。(11)周平：《邊疆研究的國家視角》，《中國邊疆史地研究》2017年第2期。

“合邊聚民”是一種新型的邊疆治理方略。在國家整個(gè)治理現(xiàn)代化的視域下，邊疆民族地區(qū)的地緣優(yōu)勢(shì)、區(qū)域特征、戰(zhàn)略功能，比過去任何時(shí)候都顯得更加重要和突出，需要把邊疆治理的思路，從原來單純的“興邊富民”轉(zhuǎn)變到正在進(jìn)行的“合邊聚民”上面來。“合邊聚民”體現(xiàn)為“人口大量聚集的同時(shí)，也意味著資源、信息、技術(shù)等要素的集聚，故人才是守邊固疆、興邊強(qiáng)邊的根本”。(12)參見謝尚果、張洪實(shí)：《“合”邊聚民：新時(shí)期邊疆社會(huì)治理的有效方略》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。邊疆民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把“合邊聚民”，視為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)穩(wěn)疆固邊的現(xiàn)實(shí)需求，作為富民興邊、穩(wěn)疆固邊、和諧睦邊的有效治理路徑予以抉擇。(13)謝尚果、張洪實(shí)：《“合”邊聚民：新時(shí)期邊疆社會(huì)治理的有效方略》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。在第二次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平肯定了邊疆極為重要的戰(zhàn)略地位，認(rèn)為“做好新疆工作是全黨全國的大事”。(14)參見習(xí)近平：《在第二次中央新疆工作座談會(huì)上發(fā)表重要講話》，http://www.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm，訪問時(shí)間：2021-11-20。新時(shí)代邊疆治理在“一帶一路倡議”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的共同促進(jìn)和推動(dòng)下，“成為我國對(duì)外開放的最前沿甚至將發(fā)展成為囊括國內(nèi)外地區(qū)的區(qū)域中心”。(15)李庚倫：《習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述的邏輯體系》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

邊疆安全治理改變了國家疆域邊緣和治理末梢的傳統(tǒng)觀念。陸地邊疆安全是指“邊境地區(qū)所承載的基層政權(quán)、國家主權(quán)、國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整及國家利益沒有危險(xiǎn)和不受威脅的狀態(tài)，以及持續(xù)維護(hù)其安全的能力”。(16)白利友:《中國的陸地邊境治理及其研究》,《新視野》2017年第5期。我國古代陸地邊疆是服務(wù)于王朝國家核心區(qū)域穩(wěn)定和發(fā)展的“外圍區(qū)域”，是王朝國家陸地疆域的邊緣地帶和治理的末梢。關(guān)于這種邊疆地位和歷史特點(diǎn)，無論是在“太平盛世”的唐王朝，還是在“康乾盛世”的清王朝，都沒有什么根本性的區(qū)別。盡管王朝國家為后世開辟了幅員遼闊的疆域，留下極為珍貴的疆域治理經(jīng)驗(yàn)，但是歷朝歷代邊疆治理的基本目標(biāo)和實(shí)際結(jié)果都是單一的，即邊疆地區(qū)始終是國家最貧瘠的區(qū)域。從根本上改變邊疆地區(qū)的這種落后狀況，讓邊疆群眾同全國其他地區(qū)的群眾一樣過上美好幸福的生活，讓邊疆民眾在安全治理中共享改革開放的成果，只有中國共產(chǎn)黨想到了也做到了，而且一直是黨中央和國務(wù)院的工作重心。黨的十八大以來，習(xí)近平多次前往云南等地進(jìn)行實(shí)地考察調(diào)研并作出重要指示。(17)李庚倫：《習(xí)近平新時(shí)代邊疆治理體系初探》， 《貴州民族研究》2019年第5期。中共中央國務(wù)院相繼提出了“治國必治邊”“一帶一路”和“中華民族共同體”的戰(zhàn)略思維，邊疆正式成為國家重要戰(zhàn)略區(qū)域并被納入國家整體治理體系。為了論證方便，這里以筆者四次赴新疆調(diào)研考察的情況為例展開論證。新疆自古以來就是多民族聚居地區(qū)，各民族都是中華民族大家庭血脈相連的家庭成員。早在公元前60年，西漢王朝中央政權(quán)就在新疆地區(qū)設(shè)置西域都護(hù)府，新疆地區(qū)順理成章地并入中國版圖，成為中國統(tǒng)一的多民族國家不可分割的組成部分。(18)新華社：《新疆各民族平等權(quán)利的保障》，《當(dāng)代兵團(tuán)》2021年7月25日。新疆各民族平等權(quán)利的保障(白皮書),http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/14/content_5624800.htm，訪問時(shí)間：2021-11-26。歷史的車輪進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，勞動(dòng)人民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到了有效保障，各民族擁有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾的經(jīng)濟(jì)來源渠道、勞動(dòng)收入水平和生活質(zhì)量顯著提升。(19)譬如，1955—2020年，新疆地區(qū)生產(chǎn)總值由12.31億元增長至13797.58億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值由241元增至53593元，按不變價(jià)格計(jì)算，分別增長160.3倍和30.3倍。1978年至2020年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從319元增加到34838元，農(nóng)村居民人均可支配收入從119元增加到14056元，分別增長108.2倍和116.9倍。參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《新疆各民族平等權(quán)利的保障》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月15日第5版。包括新疆在內(nèi)的新時(shí)代邊疆安全治理體系，“是在社會(huì)主義核心價(jià)值觀、‘五位一體’總體布局和‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上進(jìn)行帕累托優(yōu)化后建構(gòu)起來的”，(20)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。它已成為“平安中國”建設(shè)體系的重要組成部分。平安邊疆、和諧邊疆建設(shè)，已成為國家新時(shí)代和平發(fā)展的價(jià)值追求。因而包括新疆在內(nèi)的新時(shí)代邊疆，已經(jīng)不再是歷朝歷代“守護(hù)四夷”的邊疆，也不再是疆域的邊緣地帶和治理末梢，而是祖國“改革開放的橋頭堡”、聯(lián)結(jié)邊疆與內(nèi)地、國內(nèi)與國外的“便捷通道”和區(qū)域輻射中心。這也即是說，“新時(shí)代的邊疆將徹底改變國家治理末梢和國家疆域邊緣的地位，進(jìn)而成為連接國內(nèi)外甚至是輻射周邊各國的重要區(qū)域。”(21)李庚倫：《習(xí)近平新時(shí)代邊疆治理體系初探》，《貴州民族研究》2019年第5期。

邊疆治理藍(lán)圖彰顯了邊疆治理的政治性和人民性。我國在2000多年前就產(chǎn)生了“以民為本”“本固邦寧”的治邊思想，《尚書》載有諸多民本、裕民、富民的思想觀點(diǎn)。這些早期的“民本”“裕民”“富民”的思想觀點(diǎn)，已經(jīng)包含和凸顯了民生是社會(huì)治理之基的政治性，體現(xiàn)了“凡治國之道，必先富民”“以善為國者，必先富民”的人民性。改革開放以來，我國有7.7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，減貧人口占同期全球減貧人口70%以上，(22)參見支振鋒：《讓民生成為“十四五”的價(jià)值刻度》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年4月7日第7版；新華社：《人類減貧的中國實(shí)踐》白皮書發(fā)布，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年4月7日第1版。成為世界上第一個(gè)完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平代表黨和人民莊嚴(yán)宣告：“經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。”(23)習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月1日第1版。新時(shí)代建設(shè)中國特色社會(huì)主義，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，說到底就要堅(jiān)持人民至上、生命至上，保障包括邊疆人民在內(nèi)的全體人民的根本利益；就要堅(jiān)持“人民幸福生活是最大的人權(quán)”這一當(dāng)代中國人權(quán)的基本點(diǎn)。從“生存權(quán)發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)”，到“人民幸福生活是最大的人權(quán)”，是對(duì)中國特色社會(huì)主義人權(quán)實(shí)踐，(24)魯廣錦：《歷史視域中的人權(quán)：中國的道路與貢獻(xiàn)》，《紅旗文稿》2021年第1期。在邊疆治理認(rèn)識(shí)上不斷深化的結(jié)果。政治性是習(xí)近平邊疆治理重要論述的首要特征。他不僅創(chuàng)造性地提出了“治國必治邊”的戰(zhàn)略思想，而且強(qiáng)調(diào)在邊疆治理的過程中，必須始終堅(jiān)持社會(huì)主義制度，必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“只有中國共產(chǎn)黨才能實(shí)現(xiàn)中華民族的大團(tuán)結(jié)”。(25)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日第1版?！叭嗣裥浴笔橇?xí)近平邊疆治理重要論述的又一個(gè)顯著特征。(26)習(xí)近平指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！眳⒁娏?xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月1日第1版。黨的根基和力量來源于廣大的人民群眾，“人民立場(chǎng)”是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于世界上其他政黨的鮮明標(biāo)志。邊疆治理的政治性和人民性，深刻地揭示和反映了社會(huì)主義的本質(zhì)特征。邊疆地區(qū)各族人民不僅是邊疆治理的根本依靠、最大參與者和最大受益者，而且是實(shí)現(xiàn)邊疆治理宏偉目標(biāo)的奮斗動(dòng)力。無論在什么時(shí)候和什么樣的條件下，邊疆治理的實(shí)際效果必須體現(xiàn)于邊疆治理實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)于邊疆治理實(shí)踐。必須把國家疆域的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性、各民族團(tuán)結(jié)奮斗和國家意志的凝聚力結(jié)合起來，把邊疆治理同正在推進(jìn)的興邊富民行動(dòng)結(jié)合起來，把邊疆治理成效同邊疆地區(qū)人民對(duì)美好生活的向往和追求結(jié)合起來，讓邊疆人民在邊疆治理的實(shí)踐中共享邊疆治理的成果。

二、陸地邊疆安全治理的目標(biāo)取向

陸地邊疆安全面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。人們通常所論及的陸地邊疆安全風(fēng)險(xiǎn)，是指“邊境地區(qū)面臨一定的侵?jǐn)_、威脅和危害而出現(xiàn)的矛盾和沖突?！?27)夏文貴：《邊境安全問題及其治理》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》 2017年第6期。由于邊境地區(qū)處于祖國邊疆的前哨和前沿陣地，因而邊境安全始終是邊疆地區(qū)安全的核心，離開了邊境安全就沒有邊疆安全可言?！斑吘嘲踩L(fēng)險(xiǎn)，是各種損害我國邊境安全和邊境利益的要素及可能性、潛在危害性的集合?！?28)唐超：《邊境安全風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)的構(gòu)建研究》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第11期。換句話說，邊境安全就是指“邊境地區(qū)沒有風(fēng)險(xiǎn)，不受威脅和不出事故?！?29)王亞寧：《論研究中國邊境安全的必要性》，《中國公共安全(學(xué)術(shù)版)》2015年第1期。我國陸地邊疆面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)來自三個(gè)方面：一是內(nèi)生型邊境安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。內(nèi)生型邊境安全風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)下最主要的、風(fēng)險(xiǎn)度極高的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)由于大多屬于人民內(nèi)部矛盾，因而處置起來不僅難度很大，而且治理成本極高，屬于陸地邊疆治理必須高度關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)。(30)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。越是民生凋敝、邊民生計(jì)困難的地方，越是容易觸發(fā)這類風(fēng)險(xiǎn)。忽略或缺失了邊民民生基本保障，談?wù)撊魏芜吘嘲踩卫矶紝⒊蔀橐痪淇赵?。只有把邊境地區(qū)的民生工程抓好了、邊民生活質(zhì)量提高了，才能從源頭上解決這類風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)問題。從這個(gè)視角看，民心安全是最根本的安全，贏得邊民的民心，無異于筑牢了邊疆安全的根基。二是輸入型邊境安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。這類風(fēng)險(xiǎn)包括境外反華勢(shì)力組織策劃的滲透、破壞、顛覆、分裂等活動(dòng)。前些年邊疆民族地區(qū)出現(xiàn)的走私、販毒、拐賣婦女兒童、暴力恐怖事件、邊境人口流失等問題，已經(jīng)成為邊疆地區(qū)不和諧、不穩(wěn)定的根源。我國周邊國家多是欠發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急管理能力大多偏弱，一旦發(fā)生公共事件或軍事沖突，就會(huì)有大量難民涌入邊境地區(qū)，對(duì)我國邊境地區(qū)造成嚴(yán)重沖擊。(31)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。三是非傳統(tǒng)安全的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。(32)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。邊疆的安穩(wěn)與得失直接涉及國家利益的實(shí)現(xiàn)程度，因而國家需要運(yùn)用政權(quán)的力量，運(yùn)用國家和社會(huì)資源，對(duì)邊疆實(shí)施有效治理和有效建設(shè)。所以，黨的十九次全國代表大會(huì)把“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”(33)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日第1版。寫進(jìn)了十九大報(bào)告。在邊疆治理和開發(fā)建設(shè)的過程中，各級(jí)地方政府一定要按照黨的十九大報(bào)告提出的要求，多謀民生之利，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，不斷促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。(34)習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日第1版。

“合力治邊”是邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略。(35)呂朝輝：《合力治邊：助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。邊疆治理現(xiàn)代化既要高度統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，又要關(guān)照邊疆區(qū)域特殊需要和局部治理的目標(biāo)，(36)樸松烈：《聚力打造繁榮和諧穩(wěn)定邊疆 吉林省實(shí)施興邊富民行動(dòng)記略》,《中國民族》2020年第8期。是“一個(gè)政體所應(yīng)對(duì)的人類事務(wù)的復(fù)雜性不斷增加的進(jìn)程”。(37)呂朝輝：《合力治邊：助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。邊疆安全治理需要集合、整合、統(tǒng)合各個(gè)方面的力量，形成雄厚的治理邊疆的綜合實(shí)力?！昂狭χ芜叀蹦芊袢〉妙A(yù)期的成效，受到目標(biāo)共識(shí)、多元利益平衡諸方面因素的影響，必須克服不利于“合力治邊”的各種阻力，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力范疇和非公共權(quán)力范疇的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。(38)謝煒、張子卓：《興邊先富民 富省先富民 強(qiáng)滇先富民》，《云南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第5期?！昂狭χ芜吺且环N區(qū)別于以往基于行政等級(jí)秩序垂直管理模式的邊疆治理新模式，它提倡政府、社會(huì)和市場(chǎng)多方力量協(xié)同共治?！?39)張?jiān)骑w：《群眾路線:新中國70年國家治理的重要法寶》，《國家治理》2019年第10期。在國家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，加快邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，已成為新時(shí)代推進(jìn)邊疆安全治理的決定性因素。(40)謝煒、張子卓：《興邊先富民 富省先富民 強(qiáng)滇先富民》，《云南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第5期。治邊方略體系是邊疆治理過程中持續(xù)穩(wěn)定使用的方法和策略的總稱。(41)張?jiān)骑w：《群眾路線:新中國70年國家治理的重要法寶》，《國家治理》2019年第10期?！昂狭χ芜叿铰浴痹谶吔踩卫磉M(jìn)程中的有效實(shí)施，具有價(jià)值認(rèn)同的統(tǒng)一性、資源調(diào)動(dòng)的廣泛性、策略運(yùn)用的靈活性、治理效能的綜合性等特征。(42)謝煒、張子卓：《興邊先富民 富省先富民 強(qiáng)滇先富民》，《云南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第5期。有利于筑牢邊疆安全治理現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，推進(jìn)邊疆安全治理的科學(xué)化和民主化，促進(jìn)邊疆安全治理的系統(tǒng)化和協(xié)同化，尤其是有利于降低邊疆安全治理中的風(fēng)險(xiǎn)性程度，達(dá)到降低邊疆安全治理中信息成本和時(shí)間成本的目的。中國話語體系下的邊疆安全治理，在結(jié)構(gòu)上是一個(gè)以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元主體治理體系，依法共同對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理過程。(43)樸松烈：《聚力打造繁榮和諧穩(wěn)定邊疆 吉林省實(shí)施興邊富民行動(dòng)記略》，《中國民族》2020年第8期。進(jìn)入新時(shí)代之后，在邊疆防控和邊疆安全治理的進(jìn)程中，“合力治邊”方略逐演變成為一種“黨建戍邊、政府固邊、軍隊(duì)安邊、警察穩(wěn)邊、全民守邊‘五位一體’的黨政軍警民合力治邊”(44)參見呂朝輝：《合力治邊：助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期；張?jiān)骑w：《群眾路線:新中國70年國家治理的重要法寶》，《國家治理》2019年第10期。的運(yùn)作模式和實(shí)施機(jī)制。

跨域治理是陸地邊疆安全治理的新模式。人們通常所說的地方治理，“是以地方政府為主導(dǎo)的多元主體共同參與的對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)行的治理”。(45)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。是多元主體在一定的地理空間，依托于政府等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)治理的過程。(46)李育智、洛桑平措：《凝心聚力謀跨越興邊富民譜新篇》，《新西藏》2012年第4期。理想的地方治理運(yùn)作模式，依靠在地方形成的應(yīng)對(duì)公共問題的公共政策和公民參與網(wǎng)。(47)理想的地方治理運(yùn)作模式，“是在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間，依托于政府組織、民營組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過程。理想的地方治理模式包括以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動(dòng)過程；其運(yùn)作依靠在地方形成的應(yīng)對(duì)公共問題的公共政策和公民參與網(wǎng)”。參見袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。人們通常所說的邊疆治理，是指“運(yùn)用國家權(quán)力，動(dòng)員社會(huì)其他組織，調(diào)動(dòng)國家和社會(huì)資源，處理邊疆問題，就是通常所說的邊疆治理。從本質(zhì)上看，邊疆治理是一個(gè)運(yùn)用國家權(quán)力并動(dòng)員社會(huì)力量解決邊疆問題的過程”。(48)參見呂文利：《新時(shí)代中國邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化:意蘊(yùn)、內(nèi)涵與路徑》，《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第1期；袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。邊疆治理與地方治理是兩種不同性質(zhì)的治理活動(dòng)，它們之間既具有明顯的區(qū)別性，又具有一定的相同性。從地方治理與邊疆治理的區(qū)別性上看，邊疆治理擔(dān)負(fù)著比地方治理更為復(fù)雜和繁重的任務(wù)，既有需要協(xié)調(diào)處置與接壤國家地區(qū)和跨境民族訴求的艱巨任務(wù)，也有面臨更為復(fù)雜多樣的自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)的問題，尤其是面臨著邊疆地區(qū)特有的民族事務(wù)、國家安全諸多方面的治理任務(wù)，這就決定了邊疆治理目標(biāo)、治理模式與地方治理具有明顯的區(qū)別性。在權(quán)威性上，邊疆治理具有比地方治理更顯著的特殊性和更高的權(quán)威性，因?yàn)檫吔卫韽膩砭筒皇且粋€(gè)孤立的區(qū)域性問題。(49)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。其權(quán)威性凸顯在某些涉及國家主權(quán)和外交的問題上，有時(shí)中央政府越過中間層級(jí)而直接實(shí)施國家層面的治理。從地方治理與邊疆治理的相同性上看，地方治理面臨的任務(wù)與邊疆治理面臨的任務(wù)具有一定的重合性，(50)白利友：《中國的陸地邊境治理及其研究》，《新視野》2017年第5期。它們同屬于“國家治理場(chǎng)域”中的次級(jí)治理。國家邊疆治理任務(wù)的完成、治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開地方政府的積極配合和直接參與。再從邊疆治理的特殊性上看，邊疆治理一般以國家公共權(quán)力作保障，在國家政治制度框架下發(fā)揮權(quán)力的管控和引導(dǎo)作用，以實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的“硬治理”。所以，邊疆治理在國家整個(gè)治理活動(dòng)中，在客觀上具有地方治理無法企及的獨(dú)特功能，發(fā)揮了國家治理的基礎(chǔ)性作用。但是與地方治理相比較而言，邊疆治理面臨著資源匱乏的問題。邊疆治理還具有跨區(qū)域性的特點(diǎn)，跨域治理是陸地邊疆安全治理的一種新模式，“既涵蓋地方治理、區(qū)域治理，也嵌入國家治理和跨國際治理，甚至是全球治理的一部分”。(51)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。它打破了狹隘行政區(qū)劃界限的硬約束，使得原本屬于地方政府管理的公共事務(wù)，變成“跨域式治理”的跨域性公共事務(wù),有利于形成共同解決區(qū)域性問題的有效治理新模式。

三、陸地邊疆安全治理的路徑抉擇

把國家認(rèn)同建設(shè)作為邊疆安全治理的重要職能。邊疆治理的第一要?jiǎng)?wù)是提升邊疆地區(qū)公民的國家認(rèn)同感，確保國家安全、民族團(tuán)結(jié)和邊疆和諧穩(wěn)定。邊疆治理的實(shí)際成效，直接關(guān)系到邊疆地區(qū)民眾對(duì)國家認(rèn)同的態(tài)度和認(rèn)同的程度。一般規(guī)律表明，當(dāng)邊疆治理成效顯著的時(shí)候，邊民的國家認(rèn)同就會(huì)得到加強(qiáng)；當(dāng)邊疆治理發(fā)生重大失誤的時(shí)候，邊民的國家認(rèn)同感就會(huì)出現(xiàn)問題。(52)袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。國家認(rèn)同是政府與公民之間長期互動(dòng)的結(jié)果，必須把國家認(rèn)同建設(shè)作為邊疆安全治理的重要職能。在這里國家制度發(fā)揮著基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用，因?yàn)橹贫炔粌H確定了邊疆治理的基本框架體系，而且從法律規(guī)范上規(guī)定了治理主體與治理對(duì)象的行為規(guī)則，促使邊疆社會(huì)秩序得以重塑、邊疆安全治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。(53)朱金春：《制度供給與邊疆治理現(xiàn)代化——價(jià)值取向、問題癥結(jié)與路徑探索》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。邊疆安全治理的成效說到底就是國家在邊疆不斷地進(jìn)行政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度供給的過程；制度供給的實(shí)際能力、有效性與現(xiàn)實(shí)效率，不僅直接影響著邊疆民眾對(duì)政治制度和國家的認(rèn)同程度，而且直接影響著邊疆安全治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。邊疆安全治理需要“在整體視野下進(jìn)行統(tǒng)籌，避免部門化、區(qū)域化、碎片化等條塊分割的情形，以保障制度之間的耦合與匹配，從而達(dá)到邊疆治理的整體性與最大化成效”。(54)朱金春：《制度供給與邊疆治理現(xiàn)代化——價(jià)值取向、問題癥結(jié)與路徑探索》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，邊疆治理不僅擔(dān)負(fù)著維系國家總體性安全的重大歷史責(zé)任，而且事實(shí)上承載著增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、增強(qiáng)國家認(rèn)同的歷史使命。民族團(tuán)結(jié)是邊疆治理的重要職能，是邊疆民族地區(qū)發(fā)展進(jìn)步的基石。(55)鮑平：《打牢團(tuán)結(jié)穩(wěn)定根基 構(gòu)建和諧發(fā)展社會(huì)——德宏州民族團(tuán)結(jié)示范點(diǎn)興邊富民示范點(diǎn)創(chuàng)建活動(dòng)紀(jì)實(shí)》，《今日民族》2005年第5期。國家認(rèn)同是邊民對(duì)國家認(rèn)可、認(rèn)同的意識(shí)、心理、情感和價(jià)值取向。提高邊疆地區(qū)公民的國家認(rèn)同感，是維系國家存在和發(fā)展的基本紐帶。新時(shí)代的邊疆治理工作，必須把增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和國家認(rèn)同放在第一位，筑牢“維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的鋼鐵長城”。(56)“要維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)軍政團(tuán)結(jié)、軍民團(tuán)結(jié)、警民團(tuán)結(jié)、兵地團(tuán)結(jié)，筑牢各族人民共同維護(hù)祖國統(tǒng)一、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的鋼鐵長城?！眳⒁娫餍瘢骸侗容^視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。

把邊民守土護(hù)邊作為邊疆安全治理的常態(tài)化任務(wù)。邊民是生活在臨近國家邊界的常住居民，他們?cè)谧o(hù)邊養(yǎng)邊、巡邊衛(wèi)邊、興邊睦鄰等方面具有特定的地域優(yōu)勢(shì)，必須維護(hù)國家賦予邊民的基本權(quán)益以及守土固疆的特殊權(quán)益，增強(qiáng)邊民對(duì)國家意志的感知和承接能力。國家主權(quán)和國家領(lǐng)土是國家一切財(cái)富的基礎(chǔ)，是國家立于不敗之地的最大政治，是所有公民生存與發(fā)展權(quán)利的根本保障。國家領(lǐng)土主權(quán)安全是一切守土護(hù)邊組織和社會(huì)力量最根本的任務(wù)，邊疆安全和民生安危需要通過保家衛(wèi)國的軍人、邊境組織和全體邊民守土護(hù)邊來實(shí)現(xiàn)。從概念上講，邊境守土護(hù)邊“實(shí)質(zhì)是維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)安全”。(57)“邊境守土護(hù)邊是指國家政權(quán)利用各種資源阻止和防御來自于邊界內(nèi)外的各種力量對(duì)國家邊界線、界標(biāo)、界線標(biāo)志物、邊界通視道、邊防基礎(chǔ)設(shè)施和兩國邊界中國一側(cè)的領(lǐng)土(包括地表和地底)的威脅、破壞和侵犯,其實(shí)質(zhì)是維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)安全。在守土護(hù)邊過程中,因?yàn)閲摇⑦吤窈袜弴嘀匾蛩氐挠绊?導(dǎo)致守土護(hù)邊問題頻現(xiàn)并日趨嚴(yán)重,最終危及國家領(lǐng)土主權(quán)安全和國家治理效能.基于守土護(hù)邊問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性和特殊性,這就需要從國家這一最大責(zé)任主體出發(fā),建構(gòu)能激活并強(qiáng)化邊民守土護(hù)邊功能的機(jī)制以及智慧防線體系,加強(qiáng)與鄰國治邊協(xié)同性的同時(shí)注重自身安全邊界的建構(gòu)。”參見浦永：《新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。我國真正把“守土護(hù)邊上升到國家決策和戰(zhàn)略高度，是從2017年10月習(xí)近平給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信之后才開始的”。(58)參見《習(xí)近平給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月30日第1版。習(xí)近平在回信中肯定了“放牧守邊是職責(zé)”的說法，鼓勵(lì)和號(hào)召更多的邊民“守護(hù)神圣國土、建設(shè)幸福家園”。(59)參見《習(xí)近平給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月30日第1版；浦永：《新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。黨的十九屆四中全會(huì)做出“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”“健全黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防工作機(jī)制的重大決斷”，(60)浦永：《新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。彰顯了執(zhí)政黨對(duì)邊疆地區(qū)守土護(hù)邊治理的高度重視。邊境地區(qū)是國家安全極為重要的緩沖區(qū)，也是邊疆安全不可逾越的第一道防線。譬如，在2020年全球新冠肺炎疫情蔓延之際，諸多境外疫情風(fēng)險(xiǎn)極有可能通過口岸、通道以及邊境其他小路進(jìn)入我國境內(nèi)。(61)浦永：《新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。如果邊境地區(qū)守土護(hù)邊疏于嚴(yán)格管控，必將直接危及全體國民的生命安全和國家疫情防控所取得的良好局勢(shì)。(62)浦永：《新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。必須通過邊境地區(qū)的守土護(hù)邊工作，切實(shí)把威脅國民生命安全與身體健康的境外風(fēng)險(xiǎn)阻止在邊疆地區(qū)的邊境線之外。譬如，筆者長期調(diào)研考察的廣西壯族自治區(qū)就是一個(gè)多民族聚居的邊疆省區(qū)，(63)廣西壯族自治區(qū)是一個(gè)多民族聚居的邊疆省區(qū)，“有壯、漢、瑤、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12個(gè)世居民族。廣西是全國少數(shù)民族人口最多的省區(qū)，全區(qū)總?cè)丝诩s5600萬人，少數(shù)民族人口約2180萬人，其中壯族人口約1821萬人，占總?cè)丝诘?2.5%。”參見黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動(dòng)力》，《中國民族報(bào)》，2019年7月12日第3版。有8個(gè)邊境縣(市、區(qū))與越南3個(gè)省17個(gè)縣毗鄰。廣西在激發(fā)邊民守土護(hù)邊上有一些成功的做法值得效仿：(1)進(jìn)入新世紀(jì)以來，廣西先后開展了“廣西興邊富民行動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)”等4次邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)，從根本上改善了邊境地區(qū)及跨境民族的生產(chǎn)生活條件。截至2018年底，廣西邊境地區(qū)公路總里程為8287公里，實(shí)現(xiàn)邊境8個(gè)縣(市、區(qū))“縣縣通高速”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青(水泥)路”“村村通公路”。(64)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動(dòng)力》，《中國民族報(bào)》，2019年7月12日第3版。(2)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交流，從物質(zhì)上為固邊提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2018年引進(jìn)61家互市產(chǎn)品加工企業(yè)落地沿邊三市，初步建成了龍州、憑祥、東興、寧明4個(gè)邊民扶貧產(chǎn)業(yè)園，約11.6萬邊民參與互市貿(mào)易。(65)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動(dòng)力》，《中國民族報(bào)》，2019年7月12日第3版。加強(qiáng)口岸建設(shè)，推動(dòng)龍邦、碩龍—里板口岸升格為國際性口岸，加快憑祥鐵路口岸、友誼關(guān)、東興口岸北侖河二橋等公路口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善邊境口岸通關(guān)條件。(66)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動(dòng)力》，《中國民族報(bào)》，2019年7月12日第3版。(3)政策兜底、改善民生，推動(dòng)邊境地區(qū)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療“縣縣通”惠民工程建設(shè)，為陸地邊境0～20公里城鄉(xiāng)居民參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)、參與醫(yī)聯(lián)體建設(shè)、城鄉(xiāng)全民基本醫(yī)療保障全覆蓋。(67)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動(dòng)力》，《中國民族報(bào)》，2019年7月12日第3版。

把民生改善作為邊疆安全治理的重要抓手。黨的十八大以來，“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”(68)習(xí)近平：《人民群眾對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第70頁。成為黨的莊嚴(yán)承諾；黨的十九屆五中全會(huì)“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，(69)國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630220019732580839&wfr=spider&for=pc，訪問時(shí)間：2021-11-20。成為新時(shí)代國家現(xiàn)代化建設(shè)的宏觀布局。就整體而言，邊疆安全治理優(yōu)化的基本思路是“合為綱，異而治”。(70)胡佳玲：《邊疆治理的邏輯進(jìn)路研究——基于邊疆異質(zhì)性的分析》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。其中，“合為綱”是指邊疆安全治理必須堅(jiān)持“一體維度”。一體維度就是指以中華民族為國族，以國家統(tǒng)一的政治制度來構(gòu)筑邊疆與內(nèi)地高度統(tǒng)一的政府體系和政治制度，以塑造、提升和實(shí)現(xiàn)邊疆民眾對(duì)國家的高度認(rèn)同。(71)吳小波、曾錚：《圈層經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展——基于經(jīng)濟(jì)地理學(xué)產(chǎn)業(yè)集聚理論的分析框架》， 《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2007年第2期?！爱惗巍笔侵赣捎跉v史因素和自然原因共同鑄就了邊疆的“異質(zhì)性”特征，但這并不意味著這些異質(zhì)性不能夠進(jìn)行合理的調(diào)適，關(guān)鍵是要有選擇地對(duì)異質(zhì)性要素進(jìn)行因勢(shì)利導(dǎo)的指引。(72)胡佳玲：《邊疆治理的邏輯進(jìn)路研究——基于邊疆異質(zhì)性的分析》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。進(jìn)入新時(shí)代以來，以習(xí)近平為核心的黨中央把全面構(gòu)建人民美好生活體系，作為當(dāng)代中國發(fā)展的行動(dòng)指南和價(jià)值目標(biāo)，“十四五規(guī)劃”則全面開啟與總體部署了實(shí)現(xiàn)人民美好生活的戰(zhàn)略安排。因而只有把民生改善作為邊疆安全治理的重要抓手，把“人民對(duì)美好生活的需要”落到實(shí)處，才算真正抓住了陸地邊疆安全治理的“牛鼻子”。這里同樣以新疆為例，新疆是我國國土面積最大、最具典型性的邊疆省區(qū)，做好新疆邊疆安全穩(wěn)定工作對(duì)全國具有重要的指導(dǎo)意義，必須把團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、民生改善作為新疆邊疆安全治理的重要抓手。第二次中央新疆工作座談會(huì)召開后，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善取得了前所未有的成就，少數(shù)民族群眾的獲得感、幸福感、安全感迅速提升。(73)參見習(xí)近平：《在第三次中央新疆工作座談會(huì)上發(fā)表重要講話》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678892626515475884&wfr=spider&for=pc，訪問時(shí)間：2021-11-20。正確處理好邊疆地區(qū)不同性質(zhì)的矛盾，抓住人民群眾最關(guān)心的、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，無異于抓住了“新時(shí)代治疆方略”的根本。習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，要完整準(zhǔn)確地貫徹黨中央的治疆方略，努力建設(shè)好新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新疆。(74)習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，做好新疆工作，要完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略，牢牢扭住新疆工作總目標(biāo)，依法治疆、團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆，以推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，多謀長遠(yuǎn)之策，多行固本之舉，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明進(jìn)步、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新疆。”參見本報(bào)評(píng)論員：《完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略——二論深入學(xué)習(xí)貫徹第三次中央新疆工作座談會(huì)精神》，新疆日?qǐng)?bào)(漢文版)，2020年12月12日第1版；楊棟艷：《新時(shí)代新疆高校培育“五個(gè)認(rèn)同”的價(jià)值、經(jīng)驗(yàn)及路徑》，《伊犁師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。因而新時(shí)代的邊疆安全治理工作要把“合邊聚民”與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來?！斑吘吵擎?zhèn)、邊境村寨是邊疆發(fā)展的基本載體，只有邊境一線地區(qū)的城鎮(zhèn)、村寨繁榮起來，才能促成興邊、強(qiáng)邊、固邊、睦邊目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”(75)謝尚果、張洪實(shí)：《“合”邊聚民：新時(shí)期邊疆社會(huì)治理的有效方略》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。民生保障是社會(huì)主義本質(zhì)特征的基本要求，是國家常規(guī)力量和邊民守土護(hù)邊的基本需求，應(yīng)當(dāng)在綜合國力增強(qiáng)的同時(shí)，將更多的資源投入到陸地邊疆治理當(dāng)中去，形成以國家為主導(dǎo)的有序、有力治理保障體系。

把綜合施策作為邊疆安全治理的思維方式。通常來說，在國家制度、法律法規(guī)的行為規(guī)范與人們的實(shí)際行為選擇之間，事實(shí)上存在著一個(gè)或大或小的“策略空間”。(76)黃建生：《民族志視野下的邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。即使“政府的行政管理體系、法律法規(guī)是明確的，但不同地方領(lǐng)導(dǎo)的管理能力和具體實(shí)施方法等還是有差異，這種差異有時(shí)會(huì)影響到政府與村民之間的關(guān)系”。(77)黃建生：《民族志視野下的邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》， 《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。這就需要地方政府和政府官員盡快轉(zhuǎn)變思維方式，把法治思維、綜合施策作為當(dāng)下邊疆安全治理的思維方式。邊疆安全治理是國家治理和國家發(fā)展的需要，既要立足互動(dòng)共構(gòu)的常態(tài)化治理，又要依據(jù)新時(shí)代邊疆地區(qū)發(fā)展變化了的新情況，對(duì)邊疆安全采取多維向度綜合治理，通過綜合施策形塑立體式、多維向度的綜合治理體制。2018年中共中央政治局審議《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見》，要求黨政軍警民五位一體合力強(qiáng)邊固防。(78)浦永：《新時(shí)代中國邊境守土護(hù)邊問題及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。從陸地邊疆安全治理的價(jià)值取向上看，“需要為穩(wěn)定、發(fā)展、團(tuán)結(jié)、睦鄰提供安全保障”。(79)參見白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期。在傳統(tǒng)邊疆觀和邊疆治理理論中，邊疆歷來被看成是“外緣性區(qū)域”“邊境末梢”。新時(shí)代的邊疆觀和邊疆治理理論認(rèn)為，邊疆尤其是邊界地區(qū)，其重要特征和基本功能是對(duì)國家主權(quán)的承載。要取得陸地邊疆安全治理的預(yù)期成效，關(guān)鍵在于形成從上到下的多維安全治理合力。從邊疆治理的職責(zé)和責(zé)任分工視角看：(1)中央政府“是邊疆治理的首要責(zé)任主體，也是邊疆的主導(dǎo)力量和推動(dòng)者”，(80)周平：《邊疆發(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動(dòng)》，《中國邊疆史地研究》2019年第2期。其職責(zé)是對(duì)邊疆安全治理戰(zhàn)略、治理體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定和實(shí)施邊疆安全治理政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效配置邊疆安全治理資源。(2)各地區(qū)、各有關(guān)部門的主要職責(zé)和責(zé)任在于“做到守邊有責(zé)、守邊負(fù)責(zé)、守邊盡責(zé)，齊心協(xié)力把黨中央的治邊方略和決策部署落到實(shí)處”。(81)參見習(xí)近平在接見第五次全國邊海防工作會(huì)議代表時(shí)強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化憂患意識(shí)、使命意識(shí)、大局意識(shí)，勇于作為，敢于擔(dān)當(dāng)，努力建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年6月28日第1版。既要落實(shí)陸地邊疆安全治理的責(zé)任，又要高度重視提升基層安全治理的能力。(3)邊境縣級(jí)政府是陸地邊疆治理的直接責(zé)任主體，擔(dān)負(fù)著加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、守土固邊以及防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)和任務(wù)。邊境縣級(jí)政府的治理能力亟待提升，需要上級(jí)政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面加大政策扶持和支持力度。(82)白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期。黨中央提出的黨政軍警民五位一體“合力強(qiáng)邊固防”的戰(zhàn)略舉措，可以說是我國陸地邊疆安全治理優(yōu)勢(shì)和特色所在。黨政軍警民五位一體“合力強(qiáng)邊固防”的頂層設(shè)計(jì)，既是對(duì)邊海防工作所做的總體布局，又為陸地邊疆安全治理提供了根本遵循。(83)白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期。(4)邊民是長期乃至祖輩居住和生活在邊境地區(qū)的特殊群體，他們自覺自愿地?fù)?dān)負(fù)著戍邊的職責(zé)和任務(wù)。譬如，“在帕米爾高原漫長的邊境線上，幾乎每座氈房就是一個(gè)固定的哨所,每個(gè)牧民就是一個(gè)流動(dòng)的哨兵”。(84)宋才發(fā)：《每座氈房就是一個(gè)固定的哨所,每個(gè)牧民就是一個(gè)流動(dòng)的哨兵》，《中國民族報(bào)》，2011年3月4日第5版。他們依法享有邊民補(bǔ)助等特殊權(quán)益，自覺地履行守土護(hù)邊的神圣職責(zé)和義務(wù)。黨的十八大以來，各級(jí)黨委和政府高度重視邊民護(hù)邊的積極性，通過制度設(shè)計(jì)和政策安排，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)邊民護(hù)邊固疆的主體意識(shí)，基本形成了“村村是堡壘、家家是哨所、人人是哨兵、處處有防范的邊疆安全防范態(tài)勢(shì)”。(85)白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期。