張 寧 李勇堅

近年來，新基建受到全社會越來越多的矚目。短期內，新基建投資有利于對沖宏觀經濟下行風險，增強中國經濟的韌勁；長期內，新基建能夠為新經濟、新技術和新產業(yè)提供完備的基礎設施支撐，為我國搶抓產業(yè)革命機遇、建設智慧城市和實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標發(fā)揮重要作用。為了更好地促進新基建的發(fā)展，保持中國經濟穩(wěn)定，本文著重分析當前我國新基建穩(wěn)經濟的理論與實踐，進而提出了更好地發(fā)揮新基建穩(wěn)經濟應對措施和政策建議。

如何看待新基建發(fā)展的意義與作用

（一）發(fā)展新基建是應對科技革命和產業(yè)轉型的必然之舉

2018年，中央經濟工作會議首次提出新型基礎設施建設（簡稱“新基建”）的概念。新基建主要包括5G基站、特高壓、城際高速鐵路和軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能和工業(yè)互聯(lián)網等七大領域。我國“十四五”規(guī)劃綱要提出，要把“統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系”作為建設現(xiàn)代化基礎設施體系的重點內容。新基建作為新一輪新興產業(yè)的公共基礎設施，是新興產業(yè)崛起的堅實基礎。從世界歷史上看，無論是英國還是美國，其經濟崛起的歷程都離不開產業(yè)革命的發(fā)展機遇。英國在18世紀把握住了蒸汽時代的第一次工業(yè)革命機遇，美國則把握住了19世紀電氣時代的第二次工業(yè)革命機遇，兩國都因此一躍成為當時的世界科技與經濟中心。21世紀則是智能時代，能否抓住智能時代的變革機遇，對于我國科技、經濟的長遠發(fā)展影響深遠。當然，從短期經濟周期來看，我國仍然面臨著新冠肺炎疫情之下的經濟增長壓力，新基建在穩(wěn)經濟方面的作用不容忽視。

（二）我國產業(yè)發(fā)展對新基建的需求在不斷上升

近年來，我國數字經濟快速發(fā)展。據統(tǒng)計，2021年我國數字經濟總量達45.5萬億元，占GDP比重達到39.8%。從產業(yè)結構上看，我國消費領域的經濟數字化發(fā)展得最快，包括電子商務（占全球的市場份額約38%）、移動支付（交易規(guī)模超過500萬億元，居全球第一）等。但在工業(yè)領域的數字化應用方面，卻遠遠落后于發(fā)達國家，我國工業(yè)和服務業(yè)的數字化程度只有美國等發(fā)達國家的一半。據相關調研顯示，從數字化基礎設施建設來看，我國的大數據中心、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網等基礎設施仍不足以支撐企業(yè)全面數字化發(fā)展需要。以大數據中心為例，當前企業(yè)數據的存儲率不到10%，開發(fā)利用率不足2%，數據中心在整體存在著很大的缺口。換句話說，目前我國產業(yè)對于5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據中心等新型基礎設施的需求正處于上升階段。

（三）新基建具有較強的產業(yè)帶動和經濟拉動效應

新基建具有強外部性、規(guī)模經濟等公共產品特性，更重要的是新基建投資還有很強的產業(yè)帶動效應。以5G領域投資為例，它可以帶動上游基站射頻、光模塊、整機等通信設備制造業(yè)，中游網絡建設、網絡規(guī)劃設計與維護，下游終端及應用場景等全產業(yè)鏈。根據中國信息通信研究院的測算，2025年5G網絡建設投資累計將達到2.5萬億元，帶動產業(yè)鏈上下游以及各行業(yè)應用投資超過5萬億元。新基建在社會固定資產投資中的地位越來越重要。根據新基建七大領域的統(tǒng)計數據來看，2022年我國新基建投資規(guī)模約為1萬億元，約占當前社會固定資產投資的1.8%。“十四五”期間，我國新基建投資將達到10.6萬億元，占全社會基礎設施投資10%左右。

我國新基建在穩(wěn)經濟方面仍有較大的潛力

從總體來說，新基建通過穩(wěn)產業(yè)、促投資、提技術等方面發(fā)揮著巨大的作用，從未來看，新基建能夠以其自身的特點與能力，更好地發(fā)揮其穩(wěn)經濟的作用。

一是通過構建互補性條件，推動“通用技術”（General Purpose Technologies （GPTs））快速滲透應用，從而推動核心技術持續(xù)升級。

新基建區(qū)別于傳統(tǒng)基建最重要的一點在于新基建的高新技術特征。但新基建相關的技術都是一些通用技術，其顯著特征是能夠為經濟社會發(fā)展底層變革提供創(chuàng)新條件和賦能手段，這些技術一般都具有普遍使用、創(chuàng)新互補以及技術動力性（pervasiveness in use,innovational complementarities,and technological dynamism）。普遍性意味著一種GPT能夠在許多下游領域使用，因為其提供了一種基礎性的功能（generic function）。技術動力性是指GPT支持持續(xù)的創(chuàng)新活動與學習，而后者又導致GPT的生產效率隨時間而大大增加。創(chuàng)新互補是指下游領域的許多研究與開發(fā)活動的生產率隨GPT的創(chuàng)新遞增。GPT改進的結果是減少了下游應用領域的成本、開發(fā)了下游領域的許多產品、GPT的本身應用領域得到拓展。由于GPT的這一種垂直互補性，使其成為了一種使能技術（enabling technologies），廣泛滲透到社會經濟的各個方面。這意味著新基建要更好地發(fā)揮其對技術進步的作用，需要大量的互補性設施和技術基礎，形成良好的發(fā)展生態(tài)。例如，我國人工智能領域的申請專利量位居全球前列，論文發(fā)表數量和引用量居全球第一，產業(yè)生態(tài)已經初步形成，但是產業(yè)發(fā)展環(huán)境仍需進一步完善，相關的互補性技術體系仍待進一步完善，從而使這些技術更好地發(fā)揮其促進經濟發(fā)展的作用。

二是需要引入與當地經濟社會相適應的新基建設施，從而使新基建對當地經濟的促進作用更好地發(fā)揮出來，并通過新基建縮小區(qū)域發(fā)展差距。國家對通過新基建縮小區(qū)域發(fā)展差距高度重視，提出了“東數西算”工程等重要措施，這些使新基建能夠較好地發(fā)揮其作用。從本質上看，新基建有一定的前瞻性，國家也提倡適度超前地開展新基建項目投資建設，但這并不意味著不考慮當地經濟社會發(fā)展水平而一味地追求超前投資、過度投資，從而導致產能閑置、重復建設等問題。因此，各個地區(qū)需要根據其社會經濟發(fā)展的基本情況，結合新基建的特點，更精準地布局新基建，從而使新基建穩(wěn)經濟的效應更高。

三是要通過多方面的體制機制改革，推動新基建投資健康增長。新基建的一些領域，與新產業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)緊密關聯(lián)，潛在應用場景豐富，發(fā)展前景看好，對經濟發(fā)展有著重要的基礎作用，但也存在著短期效益與長期效益不統(tǒng)一、融資渠道窄等方面，這需要進一步對新基建的融資模式進行創(chuàng)新，從而使其獲得更多的資金支持。另外，宜借鑒傳統(tǒng)基建領域的BOT（buildoperate-transfer，即建設-經營-轉讓模式）、BT（buildtransfer，即建設-轉讓模式）等創(chuàng)新性融資模式，拓展新基建的融資渠道。

四是加快建設協(xié)同產業(yè)體系，進一步挖掘新基建促進經濟發(fā)展的潛力?；ǖ母緦傩允钱a業(yè)公共投資，是為產業(yè)投資創(chuàng)造條件。如同高速公路上要有車輛行駛才能體現(xiàn)高速公路投資價值一樣，新基建的投資價值也要通過新基建的應用場景案例來體現(xiàn)，因此，新基建投資與產業(yè)投資之間的協(xié)同推進關系很重要。新基建有兩個方面的功能，一方面能夠引致、創(chuàng)造最終需求，具有直接促進消費的作用。例如，5G會引發(fā)消費者的信息消費需求，不單純是體現(xiàn)在數據流量方面，更體現(xiàn)智能家居、消費級無人機、消費級物聯(lián)網、服務機器人等新需求。又如，通過充電樁建設，會帶動新能源汽車的消費。另一方面，新基建能夠提升企業(yè)的生產技術水平，提升企業(yè)滿足需求的能力。在這個過程中，新基建能夠更好地發(fā)揮底座的作用。因此，要將新基建的作用更好地發(fā)揮出來，需要有相應的下游應用產業(yè)體系與其協(xié)同。在這方面，仍有大量工作可做。例如5G的建設投資進展較快，但與之相應的物聯(lián)網、AR、VR、全息投影、人工智能、無人駕駛等應用場景明顯不成熟，產業(yè)投資明顯滯后，從而導致新基建的效用無法充分發(fā)揮。以工業(yè)互聯(lián)網為例，本來5G在傳輸瓶頸上的突破，對于協(xié)同研發(fā)設計、遠程設備操控、設備協(xié)同作業(yè)、柔性生產制造等都有強大的賦能作用，但由于5G與工業(yè)互聯(lián)網這兩者的推進進度不協(xié)調，導致工業(yè)互聯(lián)網領域殺手級的應用仍有待開發(fā)，5G投資的巨大潛在價值仍有待于進一步開發(fā)。

五是需要關注新基建快速發(fā)展過程中的一些潛在風險。新基建是一個新生事物，在運營成本、數據安全等方面，仍存在著一定的潛在風險，這些風險將可能會妨礙新基建對經濟發(fā)展的作用發(fā)揮。例如，在運營成本方面，新基建不同于傳統(tǒng)基建的一個重要方面就是后期的運營成本有著差異，新基建后期運營過程中仍需要大量的成本。僅以數據中心為例，統(tǒng)計數據顯示，2020年國內數據中心年耗電量為2045億千瓦時，占到全社會用電量的2.7%，預計2025年這一比例將超過4%。這些運營成本，將使企業(yè)對新基建的投資熱情受到影響。新基建包含了5G、大數據、人工智能等技術領域，涉及到工業(yè)互聯(lián)網、遠程醫(yī)療等新興產業(yè)，這些新興業(yè)務面臨著網絡安全、數據安全的新挑戰(zhàn)。無論是對新基建投資商還是應用者，在數據安全問題并沒有得到驗證的情況下，都會對新基建的投資及其可能的風險帶來影響。

更好地發(fā)揮新基建穩(wěn)經濟作用政策建議

新基建是關系中國產業(yè)升級、關系產業(yè)革命機遇的重要基礎設施建設工作，應當以高度的責任心和使命感，認真研究新基建過程中面臨的各類風險，妥善化解矛盾風險，發(fā)揮新基建在穩(wěn)經濟中的潛力，推動新基建長期可持續(xù)發(fā)展。為此，筆者從核心技術、投資主體、金融支持、政府規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調、產業(yè)協(xié)同、數據安全等方面，提出了具體的對策建議如下：

（一）加強核心技術攻關，提升自主可控能力

從國家層面加大關鍵核心技術和基礎研究的攻關，加強統(tǒng)籌協(xié)調科研院所、高校、企業(yè)等研發(fā)力量，重點解決新基建“卡脖子”技術問題，增強核心技術的自主可控能力。加大對人工智能、區(qū)塊鏈、超算中心、物聯(lián)網操作系統(tǒng)、5G 網絡、量子計算等基礎研究領域的支持力度，支持相關重點技術的國家重點實驗室建設，支持企業(yè)、高校、科研院所共同建設聯(lián)合實驗室、聯(lián)合開展技術攻關，實現(xiàn)新基建關鍵技術的突破，彌補當前的核心技術短板。

（二）引入多元投資主體，推動各類投資合作

新基建投資的不確定性和高度市場化，決定了新基建投資主體必須多元化。建議放寬新基建投資的市場準入門檻，打破民營主體進入新基建領域的各種隱性壁壘，完善各類主體參與新基建投資的制度保障，針對新基建的特點出臺激勵政策。鼓勵多主體共同參與新基建，引進建設方、使用方、專業(yè)基建、地方政府、中央政府等多個主體作為投資主體，共同籌集新基建項目所需資金。創(chuàng)新股權合作模式，鼓勵各類投資主體靈活運用技術入股、知識產權入股、項目混改等方式開展合作，促進政企合作、多主體協(xié)同合作等模式，充分發(fā)揮合作各方的優(yōu)勢、提高各方的積極性，降低項目投資風險。

（三）全面創(chuàng)新融資模式，提升金融支持力度

建議暢通銀企融資渠道，考慮到新基建缺少傳統(tǒng)意義上的抵押品，一是允許企業(yè)可以以使用權訂單、政府購買服務權益作為質押，允許企業(yè)以設備數據、生產數據、管理數據等經營數據作為抵押，實現(xiàn)銀行融資。二是發(fā)行新基建債券，支持地方政府發(fā)行數字基建專項債券，支持符合條件的新基建企業(yè)在資本市場上發(fā)行各類債券或開展以項目資產為支撐的證券化融資。三是推廣創(chuàng)新融資模式，在總結借鑒傳統(tǒng)基建有關創(chuàng)新融資模式成功經驗的基礎上，積極推廣應用REITs、BOT、BT、DOT等創(chuàng)新融資模式，拓寬民營資本、私募基金、產業(yè)投資基金等社會資本參與渠道，提高社會資本參與積極性。

（四）推行全生命周期管理，控制運營管理成本

加強新基建項目全生命周期的管理，統(tǒng)籌工程建設方案可行性研究與運營方案可行性研究，實現(xiàn)項目全生命周期的成本節(jié)約和資源優(yōu)化配置。特別是在當前國際能源價格普遍上漲趨勢的情況下，高度關注項目的能耗指標（如數據中心的電源使用效率指標PUE），降低運營成本。建立合理的投后運營管理體系，改變“重投資、輕運營”的慣性思維，加強運營成本的監(jiān)測、分析和控制，密切跟蹤新技術、新設備動態(tài)，及時開展設備更新和再投資的可行性分析，實現(xiàn)全生命周期成本的動態(tài)最優(yōu)化。

在政策方面，要針對新基建的特點，出臺相應的政策措施。新基建涉及到各種新技術，由于技術更新迭代的速度快，導致設備使用壽命短，固定資產折舊提速。事實上，不同于傳統(tǒng)基建的實物折舊年限長達十幾年、幾十年的情況，新基建的數字化產品或設備，所包含的軟件、算法、數據和服務等折舊年限都比較短。根據《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定，房屋、建筑物的折舊年限為20年，飛機、火車、輪船、機器、機械和其他生產設備折舊年限為10年，而電子設備的折舊年限只有3年。這意味著基建的投資成本很高，融資將比較難，需要政策予以相應的政策支持。

（五）推動政府新基建規(guī)劃，實現(xiàn)平衡有序發(fā)展

政府應該樹立對新基建的理性認識，遵循循序漸進的原則，克服短期化、功利化的傾向，避免盲目大干快上而加重政府債務負擔。地方政府要做好新基建投資的財政承受力評價，控制好投資時序、節(jié)奏安排和投資規(guī)模，在鞏固金融去杠桿的基礎上防范潛在債務風險。開展新基建重點領域專項規(guī)劃工作，要把長周期的專項規(guī)劃與短周期的建設計劃有機結合起來，避免由于技術進步而帶來的投資浪費；要把重點推進領域和推進先后順序結合起來，避免由于投資不協(xié)調而帶來的浪費；要加強專項規(guī)劃效果的跟蹤評估，動態(tài)調整建設進度和相應規(guī)劃。

（六）強化新基建區(qū)域協(xié)調，促進區(qū)域供需平衡

國家層面要因地制宜地合理布局投資區(qū)域、重點領域，要考慮區(qū)域人口凈流入（凈流出）規(guī)模，合理測算地區(qū)常住人口的消費需求，重點聚焦城市群、都市圈和中心城市。在不同區(qū)域的新基建發(fā)展上，既要協(xié)調各地新基建的速度，避免各地進度差別過大導致“數字鴻溝”的情況，又要促成區(qū)域內的供需大體平衡，保障新基建項目建成后的使用率，避免出現(xiàn)“一窩蜂”地建設后的產能過剩情況。

（七）突出產業(yè)應用導向，增進新基建與產業(yè)協(xié)同發(fā)展

新基建的投資建設應當堅持以產業(yè)應用為導向，促進新基建與應用場景的深度融合，把握好新基建與產業(yè)的協(xié)同發(fā)展關系，實現(xiàn)新基建與配套產業(yè)同頻共振。為此建議，注重上下游配套產業(yè)鏈建設，促進科技成果轉化，推動傳統(tǒng)產業(yè)數字化、智能化的轉型；以“用”促“建”，支持新基建應用場景探索，立足潛在市場需求，加大培育重點應用場景，努力將其扶持打造為具有消費示范效應的新產業(yè)或新業(yè)態(tài)，以此倒逼新基建的投資建設，從而實現(xiàn)新基建與產業(yè)經濟的良性互動，充分發(fā)揮新基建的投資“乘數功能”和“裂變效應”。建議加強新基建與傳統(tǒng)基建的融合，通過新基建賦能傳統(tǒng)基礎設施（如對傳統(tǒng)道路進行智能化改造，為無人駕駛技術應用提供條件等），為新產業(yè)、傳統(tǒng)產業(yè)數字化等提供廣闊的發(fā)展空間。

（八）建立數據安全管理規(guī)范，同步建設數據安全體系

新基建與數據安全體系建設應當同步推進，即堅持同步規(guī)劃、同步建設、同步運維的新安全理念，不能走過去“先用起來再追加安全”的老路。充分認識新基建帶來的網絡安全、數據安全的復雜性，充分估計5G網絡、物聯(lián)網、工業(yè)互聯(lián)網和數據中心等可能帶來的安全挑戰(zhàn)和潛在問題，在科學研判的基礎上，制訂新基建的國家安全戰(zhàn)略。建立新基建典型應用場景下的網絡安全、數據安全的管理制度和標準規(guī)范，明確新基建條件下的數據安全基本要求，建立安全風險動態(tài)評估評測機制，確保數據應用安全。大力推動網絡安全產業(yè)發(fā)展，支持網絡安全企業(yè)的轉型升級，建立我國網絡安全產品的自主可控體系。