閻 琨 侯煜欣

(清華大學 教育研究院，北京 100084)

一、引言

百年大計，教育為本。教育事業(yè)是民族振興和社會進步的重要基石，建設教育強國則是中華民族偉大復興的基礎?！敖逃龔妵痹谖覈岢鲆延?0余年。 從1992年鄧小平同志南巡講話中強調了教育和科技對于經濟強國的重要作用，到后續(xù)約10年間，福建、浙江、湖北等省份也在政府文件中陸續(xù)提出教育強省目標。2007年《教育部關于公布國家重點學科名單的通知》中首次提出“高等教育強國”概念(1)教育部．教育部關于公布國家重點學科名單的通知[EB/OL]．https://www.pkulaw.com/chl/9e9c659b0428c8eabdfb.html,2007-08-20/2021-11-08.。2010年在全國教育工作會議中，胡錦濤指出“加快從教育大國向教育強國、從人力資源大國向人力資源強國邁進”，首次在國家層面明確提出“教育強國”戰(zhàn)略(2)新華社．胡錦濤：在全國教育工作會議上的講話(全文)[EB/OL]．http://www.gov.cn/ldhd/2010-09/08/content_1698579.htm,2010-09-08/2021-11-08.，并寫入了當年發(fā)布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(后文簡稱《規(guī)劃綱要》)中?！兑?guī)劃綱要》成為首個提出“教育強國”戰(zhàn)略的中央政府文件(3)新華社．國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[EB/OL]．http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm,2010-07-29/2021-11-08.。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視教育事業(yè)，形成了系統(tǒng)科學的新時代中國特色社會主義教育理論體系。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”的方針，強調了“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”(4)新華社．習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL]．http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm, 2017-10-27/2021-11-08.，特別凸顯了教育強國戰(zhàn)略并梳理了其內涵，闡釋了教育強國戰(zhàn)略對于國家發(fā)展的重要意義。在黨的二十大報告中，習近平總書記再次提出“加快建設教育強國”的發(fā)展目標，彰顯了教育強國戰(zhàn)略在黨的新征程中的重要意義。

教育強國戰(zhàn)略內涵廣泛，涉及職業(yè)教育、終身教育等多個主題，包含了教育規(guī)模、教育質量、教育公平等多個維度，是我國教育領域的綱領性戰(zhàn)略，也是我國教育改革和發(fā)展的核心理念與總體方向(5)教育部課題組．深入學習習近平關于教育的重要論述[M] ．北京：人民出版社，2019．156-157.。在《規(guī)劃綱要》后的十余年間，中央與地方政府圍繞教育強國戰(zhàn)略及其內涵頒布相關政策文獻一萬余項。盡管教育強國戰(zhàn)略有著極其重要的戰(zhàn)略地位和極其活躍的政策實踐，學界目前的主要關注點集中于政策的歷史沿革、內涵解讀與實施路徑評估等方面，而政策的擴散過程卻尚未得到深入研究。有鑒于此，本文將基于政策擴散理論、政策參照網絡及關鍵詞時序分析方法，對我國2010-2021年教育強國相關的12356份政策文獻的擴散特征進行量化研究，以期對教育強國相關政策的制定提供科學依據，對于教育強國政策的后續(xù)研究提供借鑒和啟發(fā)。

二、文獻綜述

教育強國政策提出后的十余年間廣大學者展開了相關研究，其中起步最早、受到最多關注的話題為高等教育強國。自2007年相關口號提出后便有諸多學者針對這一話題展開討論。早期研究主要探討了高等教育強國的內涵、特征與意義(6)鄔大光．建設高等教育強國的戰(zhàn)略意義[J] ．教育發(fā)展研究，2008，(19)：6-10；馬健生，黃海剛．試論高等教育強國的概念、內涵與特征[J]．國家教育行政學院學報，2009，(7)：35-39．。后續(xù)的研究關注點轉移到高等教育強國的實現(xiàn)路徑上，蘇竣等結合世界各國數據分析比較了高等教育強國特征，探索了中國建設高等教育強國的路線圖(7)蘇竣，薛二勇．中國建設高等教育強國路線圖研究[J]．中國高教研究，2010，(4)：11-16．，潘懋元論述強調了建設地方本科院校對于戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要意義(8)潘懋元．做強地方本科院校 建設高等教育強國[J]．井岡山大學學報(社會科學版)，2010，(1)：77-79．，瞿振元則提出了規(guī)模、結構、質量、效益、公平五個基本變量對于建成強大的高等教育體系的重要性(9)瞿振元．高等教育強國:本質、要素與實現(xiàn)途徑[J]．中國高教研究，2013，(3)：1-5．。2017年十九大的召開掀起了關于高等教育強國的第二輪研究熱潮，這一階段的研究則更多地關注我國高等教育強國的歷史邏輯(10)劉繼青等．探尋高等教育強國的發(fā)展之路——中國高等教育現(xiàn)代化發(fā)展道路的歷史與未來[J]．中國高教研究，2017，(1)：21-26;黃興勝，黃少成．新中國成立70年來高等教育強國建設的歷史邏輯與啟示[J]．中國高教研究，2019，(12)：29-35+41．，對于新時代的高等教育強國內涵進行重新闡釋(11)翁鐵慧．加快推進“雙一流”建設 努力建設高等教育強國[J]．中國高教研究，2019，(11)：1-4;王戰(zhàn)軍，?，槪芯可逃龔妵焊拍?、內涵、特征和方略[J]．中國高教研究，2020，(11)：13-18．。作為教育強國的重要組成部分及先行政策，高等教育強國的相關研究為教育強國的政策實踐提供了重要參考。

繼高等教育強國研究之后，教育強國研究相關研究逐漸興起。在十九大之后，學界圍繞教育強國內涵進行了較多討論。劉自成、朱旭東等對于教育強國政策內涵進行了論述(12)劉自成．深入學習貫徹黨的十九大精神 加快建設教育強國[J] ．教育研究，2017，(12)：4-13；朱旭東，李育球．新時代教育強國的新內涵建構[J]．重慶高教研究，2018，(3)：3-8．，陳寶生(13)陳寶生．認真學習貫徹全國教育大會精神 開啟加快教育現(xiàn)代化、建設教育強國新征程[J]．人民教育，2018，(19)：7-10．、褚宏啟(14)褚宏啟．我們需要什么樣的教育現(xiàn)代化與教育強國[J]．人民教育，2018，(20)：16-20．等人結合全國教育大會內容強調了教育強國的重要戰(zhàn)略價值，分析了其具體內涵。童世駿在其專著中對于教育強國內涵進行了體系化論述，從公平而有質量的教育、高等教育內涵式發(fā)展、職業(yè)教育體系的完善、產教融合、民辦教育體系、提升教育公平、建設教師隊伍、教育的對外開放和終身學習闡釋了教育強國的內涵(15)童世駿．建設社會主義教育強國研究[M]．北京：人民出版社，2019．27-29.。此外，張力等學者從教育強國的某一具體內涵出發(fā)，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展(16)張力．城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是義務教育均衡發(fā)展的更高要求[J]．中國教育學刊，2017，(12)：3-5．、素質教育(17)陳如平．建設教育強國的鴻篇巨制——對習近平在全國教育大會講話的全面解讀[J]．中小學管理，2018，(10)：5-7．、教育信息化(18)雷朝滋．教育信息化:從1.0走向2.0——新時代我國教育信息化發(fā)展的走向與思路[J]．華東師范大學學報(教育科學版)，2018，(1)：98-103+164．、教師隊伍建設(19)荀淵．新時代基礎教育教師隊伍建設的目標、內容與路徑——基于《中國教育現(xiàn)代化2035》教師隊伍建設內容的分析[J]．教師教育研究，2019，(2)：8-14．等方面展開研究。除卻對政策內涵的分析，還有一些學者圍繞教育強國政策實踐展開研究。其中較多從政策工具視角切入，使用政策文本計量方法分析我國教育政策工具的選擇與配置問題。但是政策工具研究主要關注點在于政策文件內容，并未關注到同樣對政策實踐的結果具有極大的影響的政策擴散過程。

政策擴散(policy diffusion)主要關注政策從文件發(fā)出到最終落地實施的中間擴散過程，探究其中的政府行為及其他影響因素。政策擴散理論從傳播學、 社會學、 情報學等學科中衍生而來，在西方學者的積極推動下得到迅速發(fā)展并成為公共政策研究的重要內容。美國學者杰克·沃克(Jack L.Walker)將政策擴散界定為“政府采納一個對它而言之前未實施過的某個新政策，無論該政策之前是否在其他地方被采納過”(20)Jack L.Walker,“The Diffusion of Innovations among the American States,”The American Political Science Review 63, no.3(1969): 880-899.，被學界視作政策擴散研究的開端。美國學者勞倫斯·布朗(Lawrence A.Brown)和凱文·考克斯(Kevin R.Cox)對于政策擴散機制進行了總結，提出時間維度上的S曲線、空間維度上的鄰近效應和“領導者-追隨者”的層級效應三個擴散特點(21)Lawrence A.Brown and Kevin R.Cox,“Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation,”Annuals of the Association of American Geographers 61, no.3(1971): 551-559.。查爾斯·石潘(Charles R.Shipan)及克雷格·沃爾登(Craig Volden)對于這一理論進行了拓展，提出了向早期采納者學習、競爭模式、模仿大城市、上級政府強制的四種擴散機制(22)Charles R.Shipan and Craig Volden,“The Mechanisms of Policy Diffusion,”American Journal of Political Science 52,no.4(2008): 840-857.。國內相關研究起步較晚，朱德米率先引入政策擴散研究，對于國外相關研究進行述評并指出該理論對我國政策研究的重要價值(23)朱德米．公共政策擴散、政策轉移與政策網絡——整合性分析框架的構建[J]．國外社會科學，2007，(5)：19-23．。朱亞鵬總結了國外已有的全國互動模型、區(qū)域擴散模型、領導-跟進模型、垂直影響模型四個政策擴散模型(24)朱亞鵬．政策創(chuàng)新與政策擴散研究述評[J]． 武漢大學學報(哲學社會科學版) ，2010，(4)：565-573．。王浦劬提出了中國政策實踐中的四種擴散模式，即 “自上而下的層級擴散模式”“自下而上的政府采納模式”“同層級的區(qū)域/部門擴散模式”和“不同發(fā)展水平地區(qū)的跟進擴散模式”(25)王浦劬，賴先進．中國公共政策擴散的模式與機制分析[J]．北京大學學報(哲學社會科學版)，2013，(6)：14-23．。

文獻計量方法是政策擴散分析的常用方法之一。黃萃、張劍等對于政策文獻計量研究范式進行了系統(tǒng)梳理，詳細闡述了政策參照網絡分析及可視化方法，總結了擴散強度、擴散廣度、擴散速度等政策擴散測算指標(26)黃萃等．政策文獻量化研究:公共政策研究的新方向[J]．公共管理學報，2015，(2)：129-137+158-159.。文獻計量分析方法能夠清晰地用數據闡明政策擴散的過程，展現(xiàn)出政策實踐過程中影響力較大的部門與文件，以及政策擴散的具體方向與過程，對于我國教育政策實踐有重要意義，但是目前尚無針對教育強國政策的政策擴散研究，同時現(xiàn)有的教育政策領域的文獻計量政策擴散研究亦未引入體系化的政策擴散測算指標，在系統(tǒng)性與整體性方面仍然存在較大研究空間。本研究采用文獻參照網絡和關鍵時序分析方法，針對我國2010年以來正式于政策中提出教育強國后的12356份相關政策文件進行計量分析并總結其政策擴散特征，為后續(xù)政策實踐與相關研究提供可參考的結論。

三、數據收集與研究設計

(一)數據收集與整理

經過整理分析，本研究將學前教育、義務教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育及教師隊伍建設、教育信息化、教育公平作為教育強國政策核心關鍵詞，依托于北京大學法律信息網(北大法寶)及各中央政府機構和全國31個省市自治區(qū)政府網站對于“教育強國”首次正式提出及之后的相關政策文獻進行收集，并使用Google搜索引擎對于缺失文獻進行補充。為確保政策文獻的針對性，對收集到的政策文獻進行了整理遴選，共得到2010-2021年間發(fā)布的12356件政策文獻，其中中央文獻754件，地方文獻11602件。

(二)研究方法

基于沃克的定義，政策擴散是具體政策經驗在不同政策頒布主體間擴散的過程。(27)Jack L.Walker,“The Diffusion of Innovations among the American States,”The American Political Science Review 63, no.3(1969): 880-899.政策文件是政策經驗及頒布主體意志的具體體現(xiàn)，其參照關系、主題相關性較好地體現(xiàn)了這一政策經驗的擴散過程。因此，本文基于文獻計量研究使用政策參照網絡和關鍵詞時序分析方法對于已收集整理的政策文獻進行研究，對于政策擴散的整體特征進行描繪，從政策擴散的強度、廣度、速度、方向四個維度對于教育強國政策的擴散過程進行測量。

1.政策文獻參照網絡分析

文獻參照網絡分析能體現(xiàn)出政策的引用關系(28)Patrick Doreian,“A Measure of Standing of Journals in Stratified Networks,”Scientometrics 8,(1985): 341-363.。黃萃等人對于政策之間的顯性引用模式進行了整理，總結了“根據、依據、遵照、貫徹落實、推進、參照、按照、廢止、為準、其他”10種能夠呈現(xiàn)政策文獻之間顯性關聯(lián)的提示詞(29)黃萃等．政策文獻量化研究:公共政策研究的新方向[J]．公共管理學報，2015，(2)：129-137+158-159．?；谏鲜稣呶墨I引用模式，本研究使用計算機程序基于12356件政策構建政策文獻之間的參照網絡，整理得到12471對參照關系。根據這一參照關系可以構建政策文獻參照網絡，采用Node XL(Network Overview, Discovery and Exploration for Excel)工具對于參照網絡進行可視化展示如圖1所示，圖中單個節(jié)點代表一件政策文獻，節(jié)點間的連線代表政策文獻的參照關系，箭頭由參照者指向被參照者，節(jié)點大小代表被參照次數的多少。圖中最大的節(jié)點為《規(guī)劃綱要》，共被參照874次，同時《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《中華人民共和國教育法》等均體積較大，構成了一個結構相對復雜的多中心的雪花型擴散網絡。

基于政策文獻參照關系可以得到政策頒布主體參照網絡如圖2所示，圖中單個節(jié)點為一個政策頒布主體，屬于同一個機構的政策文獻合并為同一個節(jié)點，箭頭由政策文獻參照網絡合并而來，從被參照機構指向參照機構，代表了政策擴散方向，箭頭的粗細則代表了擴散頻次的高低。其中深色節(jié)點代表中央機構，淺色節(jié)點代表地方機構。從圖中可以看出從國務院到教育部的政策擴散活動最為頻繁、頻次最高，這與教育部是教育強國政策的核心職能部門有關。同時也可以看到國務院、教育部對地方機構有最強的擴散效果。

對于政策文獻參照網絡和政策頒布主體擴散網絡的分析可以清晰呈現(xiàn)出政策文獻與政策頒布主體之間的關聯(lián)關系和影響效果，根據參照網絡可以得到各節(jié)點的參照頻次、被參照頻次等指標進行計算，從而對于政策擴散的強度、廣度、速度等指標進行測算。

2.關鍵詞時序分析

政策參照網絡分析的方法依托于政策文獻之間的顯性參照關系，主要體現(xiàn)了自上而下的政策擴散活動，難以體現(xiàn)出從地方到中央、地方與地方之間的擴散特點。因此本研究引入關鍵詞時序分析作為補充，選取教育強國政策關鍵政策主題進行分析，人工挑選與政策主題高度相關的政策文獻并按照政策在各頒布主體間的首次出現(xiàn)時間進行排列，構建關鍵詞時序圖，以反應相關政策在中央與地方各政策頒布主體間的擴散過程。

(三)政策擴散測度與描繪方法

本研究主要參考張劍等對于我國科技成果轉化政策的政策擴散研究構建教育強國政策的政策擴散測度與描繪方法，針對教育強國政策擴散的強度、廣度、速度和方向進行分析(30)張劍等．中國公共政策擴散的文獻量化研究——以科技成果轉化政策為例[J]．中國軟科學，2016，(2)：145-155．。相關分析維度、分析重點以及指標如表1所示。

1.政策擴散強度(PDI, Policy Diffusion Intensity)

政策擴散強度代表了政策文獻沿著各路徑擴散的頻次，使用被參照頻次進行分析，分絕對強度(AI, Absolute Intensity)和相對強度(RI, Relative Intensity)。其中絕對強度統(tǒng)計了政策文獻的擴散路徑數，即該文獻的累計被參照頻次Ni，相對強度為絕對強度與網絡中所有政策的總被參照頻次Cit之比。

2.政策擴散廣度(PDB, Policy Diffusion Breadth)

政策擴散廣度代表了政策文獻擴散目標的覆蓋范圍，通過參照該政策文獻的機構數進行統(tǒng)計，分為絕對廣度(AB, Absolute Breadth)和相對廣度(RB, Relative Breadth)。絕對廣度即為參照該政策文獻的機構數Nj，相對廣度為絕對廣度與網絡中所有涉及的政策發(fā)布機構總數Cjt的比值。

3.政策擴散速度(PDS, Policy Diffusion Speed)

政策擴散速度描繪了政策文獻擴散活動中抵達目標的快慢程度，包括強度擴散速度(IDS, Intensity Diffusion Speed)和廣度擴散速度(BDS, Breadth Diffusion Speed)。強度擴散速度為截止某年的絕對擴散強度Ni與政策頒布年數Yi之比，廣度擴散速度為截止某年的絕對擴散廣度Nj與政策頒布年數Yi之比。

4.政策擴散方向(PDD, Policy Diffusion Direction)

采用政策參照網絡和關鍵詞時序分析的方法對于我國教育強國政策的擴散方向進行分析，基于王浦劬等提出的自上而下、自下而上、同級擴散、跟進擴散四種模式對于教育強國政策擴散方向進行總結(31)王浦劬，賴先進．中國公共政策擴散的模式與機制分析[J]．北京大學學報(哲學社會科學版)，2013，(6)：14-23．，并對其具體特征進行總結。

四、數據分析

(一)政策頒布主體府際關系研究

基于政策發(fā)布頻次與政策頒布主體參照網絡，對于我國10年教育強國相關政策頒布主體特征進行分析，總結出經濟發(fā)達地區(qū)政策擴散活動更活躍、頒布主體參照關系的明顯層級性及合作發(fā)文行為日益頻繁三大特點。

1.政策擴散活動的區(qū)域特性：經濟發(fā)達地區(qū)更活躍

政策頒布主體的政策文獻發(fā)布量反應了該主體在政策擴散活動中的活躍程度。對于中央政府機構及各省市自治區(qū)的教育強國政策發(fā)布量進行統(tǒng)計如圖3所示(僅統(tǒng)計發(fā)文量大于10的中央政府機構，聯(lián)合發(fā)文的政策針對每個發(fā)文主體單獨計數)。從圖中可以看出，教育部的發(fā)文活動最為頻繁，共發(fā)布642件政策文獻，而同層級的財政部、人社部、發(fā)改委也有較高的發(fā)文量，體現(xiàn)了財政資源、人力資源對于教育政策的重要性。從地方發(fā)文量分布可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府的政策擴散活躍度呈現(xiàn)出極強的區(qū)域特性，政策活躍省份以東部沿海省份和中部省份為主，而西部地區(qū)活躍度則相對較低。按照國家統(tǒng)計局的區(qū)域劃

分將地方機構合并為東部、中部、西部、東北部，對于2010-2016年和2017-2020年年均發(fā)文量進行統(tǒng)計得到圖4，可以看出東部中部地區(qū)明顯活躍于東北部和西部地區(qū)。政策擴散活動的活躍程度極大影響了區(qū)域政策實踐的效果，經濟不發(fā)達地區(qū)的政策活動需要干預和加強。

2. 頒布主體的參照網絡：明顯的層級性

基于已構建的政策頒布主體參照網絡按照頒布主體層級進行整理得到圖5，可以看出我國政策頒布主體之間存在明顯的層級性，包括了從最高權力機關及政府機構(國務院、中共中央和全國人民代表大會)到中央各部委，從最高權力機關及政府機構到各省市自治區(qū)，及從中央各部委到各省市自治區(qū)的層級擴散行為。其中在中央各部委之間存在較為頻繁的互相參照關系，而在個省市自治區(qū)之間則不存在參照關系。

3.合作發(fā)文行為：日益頻繁

政策文獻的形成、實施、擴散過程是政策頒布主體博弈的結果，在博弈過程中合作與沖突并存。而在中國的政策實踐中存在不同政府部門聯(lián)合行文這一特殊政策行為，對于該行為進行分析可以呈現(xiàn)政策文獻頒布主體之間的合作網絡，對于識別政府部門之間的合作模式，分析部門之間的合作和沖突關系有重要意義(32)黃萃等．政策文獻量化研究:公共政策研究的新方向[J]．公共管理學報，2015，(2)：129-137+158-159．。對于收集到的754件中央政策進行分析，其中共有177件聯(lián)合發(fā)文政策，聯(lián)合發(fā)文占比為23.47%。對于聯(lián)合發(fā)文數據進行逐年統(tǒng)計和分階段統(tǒng)計如圖6所示，可以看到中央政府機構在教育強國政策頒布上的府際合作行為日益頻繁，年均聯(lián)合發(fā)文率從2010-2016年的20%提升到了2017-2020年的27%。

基于聯(lián)合發(fā)文部門數據進行統(tǒng)計，可以構建府際合作關系網絡圖如圖7所示，其中單個節(jié)點代表一個中央政府機構，節(jié)點大小代表了該政府機構聯(lián)合發(fā)文的頻次，節(jié)點之間的連線代表了聯(lián)合發(fā)文行為，連線越粗代表兩部門之間合作關系越緊密。從圖中可以看出，在教育強國政策的發(fā)布行為上，教育部、財政部、人社部、發(fā)改委四個部門之間形成了較為緊密的合作關系，且其中教育部與財政部的合作關系最為密切，體現(xiàn)出了教育財政在我國教育政策實踐中的重要性。

(二)政策擴散強度分析

對于教育強國政策擴散強度進行分析，使用政策文獻被參照次數Ni計算其絕對強度，使用Ni與網絡中參照關系總數目Cit(Cit=12471)計算其相對強度，分析教育強國政策的擴散強度特征。計算得到68件絕對擴散強度不小于30的政策文獻，其中中央頒布文件54件。擴散強度最大的10個文件如表2所示，以國務院、中共中央和全國人民代表大會為主，這與它們極高的行政等級有關。從文件類型來看，有3件規(guī)劃/計劃類文件(《規(guī)劃綱要》《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)》《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》)，3件法律類文件(《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》)。規(guī)劃類文件是重要工作的整體要求及實施綱要，在《規(guī)劃綱要》中我國首次正式提出“教育強國”，對于我國10年的教育強國任務進行了目標闡述和任務部署，高擴散強度表明了規(guī)劃綱要的較好實施效果；法律類文件則是更為權威、具有法律效力的政策文件。高擴散強度文獻中也有職業(yè)教育、基礎教育、學前教育、高等教育等各領域的重要意見/決定類文件，覆蓋到了教育強國內涵的各個方面。

對于絕對擴散強度大于30的政策文獻按照頒布主體進行統(tǒng)計如圖8所示?？梢钥吹絿鴦赵?、中共中央、全國人民代表大會等最高政府機構和教育部、財政部等教育強國政策直接關聯(lián)機構均占有較大比重。值得注意的是，部分省市自治區(qū)中也出現(xiàn)了1-2件高擴散強度的政策文件，在地方區(qū)域內產生了較強的推動作用。

對于絕對擴散強度大于30的政策文獻按照頒布年份進行分類統(tǒng)計，并可視化呈現(xiàn)其相對強度分布情況如圖9所示?？梢钥吹礁邚姸日叩念C布主要集中在2010年和2015年前后，反映出我國教育強國政策實踐近年對于大強度政策的需求。

中央頒布的絕對擴散強度不小于30的54件政策文獻中共有7件規(guī)劃類文件，4件法律類文件和43件意見/決定類文件，其中規(guī)劃類文件平均擴散強度為201，法律類為242.25，而意見/決定類文件則為86.81，法律類和規(guī)劃類文件遠高于意見/決定類文件，且法律類略高于規(guī)劃類文件。對于三類文件的具體強度擴散模式進行分析，選取《規(guī)劃綱要》(擴散強度874)、《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(簡稱《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，擴散強度510)和《中華人民共和國教育法》(簡稱《教育法》，擴散強度459)分析其擴散強度逐年變化情況如圖10所示?？梢钥吹健兑?guī)劃綱要》呈現(xiàn)出短期爆發(fā)式增長和長期小規(guī)模增長的特征，《教育法》則在10年間保持著絕對強度的整體平穩(wěn)增長，在2009年、2015年修訂后的兩年呈現(xiàn)出增長小高峰，而《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》在發(fā)布后經歷了約4年的爆發(fā)式增長，而后趨于平穩(wěn)。三種不同的擴散模式是由于不同的政策屬性造成的，規(guī)劃類文件具有短期爆發(fā)式擴散和有效期內持續(xù)擴散的特性，法律類文件具有持久、平穩(wěn)的擴散強度增長特點，而意見/決定類文件則往往在發(fā)出后得到各級政府的快速響應，呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，但是持續(xù)周期較短。

(三)政策擴散廣度分析

對于教育強國政策擴散廣度進行分析，采用政策文獻被參照機構總數Nj作為絕對廣度，采用Nj與參照網絡中涉及的機構總數Cjt(Cjt=80)的比值作為相對廣度，分析我國教育強國政策的廣度擴散模式特點。

從政策類型角度進行擴散廣度的分析，發(fā)現(xiàn)絕對擴散廣度不小于10的99份政策文獻中，有規(guī)劃類文獻7件，平均擴散廣度為29.57，法律類文獻4件，平均廣度為29.25，約等于規(guī)劃類文件，決定/意見類文獻88件，平均擴散廣度為18.26。針對不同類型文件的擴散廣度特征進行詳細分析，因擴散廣度最大的文件在1-2年內便已達到峰值，逐年特征不明顯，此處選擇《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(簡稱《教育信息化規(guī)劃》，擴散廣度為35)、《國務院辦公廳關于深化高等學校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實施意見》(簡稱《創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革意見》，擴散廣度為34)、《中華人民共和國民辦教育促進法》(簡稱《民辦教育促進法》，擴散廣度為34)進行分析如圖11所示，可以看到三類文件在頒布后的1-2年內都有較大的廣度增量，但是法律類整體呈現(xiàn)出較為平穩(wěn)的廣度增長趨勢，而規(guī)劃類的擴散廣度增加主要發(fā)生在發(fā)布后1-2年，在后續(xù)有效期內存在小幅廣度增長，而意見/決定類則在發(fā)出后呈現(xiàn)出爆發(fā)式的廣度增長，且發(fā)出3年后增長趨于停滯。廣度擴散的整體規(guī)律與強度擴散類似，不同屬性的政策文獻呈現(xiàn)出了不同的擴散特點。

(四)政策擴散速度分析

在政策擴散強度和擴散廣度分析的基礎上，計算《規(guī)劃綱要》、《教育法》和《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》三份文件的逐年強度擴散速度和廣度擴散速度數據如圖12所示。與擴散強度、擴散廣度的特征類似，《教育法》的擴散速度較為平穩(wěn)，而《規(guī)劃綱要》和《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》兩份文獻呈現(xiàn)出了明顯的速度下降特征，《規(guī)劃綱要》在頒布后2年內有了較大的強度速度漲幅，2012年后強度擴散速度驟降，而其廣度擴散速度則始終保持著下降趨勢；而《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》的強度擴散速度在發(fā)布一年后達到峰值，于2015年后驟降，同樣地其廣度、擴散速度也始終保持著下降趨勢，與《規(guī)劃綱要》相比，《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》的強度和廣度、擴散速度下降速度都更為迅速。綜合來看，意見/決定類文獻有著爆發(fā)式擴散、短效的特征，規(guī)劃類文獻有著爆發(fā)式擴散、相對長效的特征，而法律類文獻則整體呈現(xiàn)出平穩(wěn)、長效的特性。

(五)政策擴散方向分析

使用關鍵詞時序分析的方法，針對教育強國內涵覆蓋的特定政策主題挑選整理相關政策，根據政策擴散周期長度選擇頒布年份/月份作為時間軸呈現(xiàn)各部委及省市自治區(qū)首次頒布相關政策的時間規(guī)律，以呈現(xiàn)同主題政策在不同機構間的創(chuàng)新擴散歷程，并結合具體案例對我國教育強國政策“局部試點-全面推行”模式展開分析。

1.政策擴散方向

選取教育公平相關的“義務教育均衡發(fā)展”、高等教育中的“強基計劃”、基礎教育中的“減負”和“招生制度改革”四個政策主題進行關鍵詞時序分析如圖13所示。從圖中可以看到，我國教育強國相關政策擴散存在王浦劬等提出的“政策全面鋪開”和“政策局部地區(qū)試點-全面推行”兩種自上而下的垂直擴散模式，而且水平方向上也同時存在同級擴散、跟進擴散兩種擴散模式(33)王浦劬，賴先進．中國公共政策擴散的模式與機制分析[J]．北京大學學報(哲學社會科學版)，2013，(6)：14-23．。義務教育均衡發(fā)展和強基計劃均呈現(xiàn)出中央政府機構率先提出，地方跟進擴散的自上而下“全面鋪開”擴散特點，且義務教育均衡發(fā)展的政策也在中央政府機構之間進行了同級擴散，2010年中共中央國務院在頒布的政策中提及后，于2011、2016、2017年被不同的中央政府機構再次提及。而基礎教育中的減負政策、招生制度改革政策在政策實踐中均先由地方進行試點，再由中央頒布相關政策大規(guī)模執(zhí)行，體現(xiàn)出了“局部地區(qū)試點-全面推行”的自上而下擴散特點，其中減負政策先陸續(xù)在浙江、安徽等地推行，2018年中央多部門聯(lián)合發(fā)文后在全國多個省份爆發(fā)式擴散，而招生制度改革政策也體現(xiàn)出了類似特點。此外，在地方政府機構的同級擴散活動中，出現(xiàn)了跟進擴散模式，經濟較為發(fā)達的東部中部省份在政策擴散活動中排序大多較為靠前，而西部省份則較為靠后。但這一跟進擴散模式在教育強國的政策擴散中并不足夠明顯，如基礎教育的減負政策中北京市、上海市、廣東省等的相關政策頒布均較為靠后，這可能與教育政策的公共性以及區(qū)域針對性有關。

2.教育政策的“局部試點-全面推行”模式

地方試點-中央采納是我國較為常用的一種政策推行模式，王浦劬等認為“政策局部地區(qū)試點-全面推行”是我國政策擴散的基本路徑(34)同上．，楊正喜將其形容為一種波浪式層級吸納擴散模式，強調了該模式可能帶來的爆炸式全國范圍擴散結果(35)楊正喜．波浪式層級吸納擴散模式：一個政策擴散模式解釋框架——以安吉美麗中國政策擴散為例[J]．中國行政管理， 2019，(11)：97-103．。教育強國政策中招生制度改革、產教融合、控輟保學等政策均屬此類擴散模式。此處選擇控輟保學相關政策進行深入分析如圖14所示。早在2005年教育部與國家民族事務委員會頒布的《關于進一步做好民族地區(qū)寄宿制中小學管理工作若干問題的意見》中便已強調了控輟保學工作的重要性，但這份政策文件主要關注民族地區(qū)。該政策在2010-2016年間主要在廣西、福建、青海、重慶等地區(qū)進行局部試點，而2017年國務院頒布相關政策文件，并在2年內快速擴散至全國10余個省市自治區(qū)。2017年前的相關中央政策文件主要關注民族地區(qū)、留守兒童、流浪兒童，而2017年國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的通知》中，“控輟保學”成為了面向全體義務教育對象的政策，這一過程體現(xiàn)了我國政策擴散中普遍存在的“局部試點-全面推行”模式。

同時，《關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的通知》相較于早期的中央“控輟保學”相關政策文件，提出了如“義務教育入學聯(lián)控聯(lián)?！薄按龠M農村初中普職教育融合”“建立健全學習困難生幫扶制度”等具體控輟保學措施。以其中“建立健全學習困難生幫扶制度”為例， “控輟保學”工程中對于學困生的關注最早出現(xiàn)在寧夏回族自治區(qū)2007年《關于義務教育均衡發(fā)展行動計劃的通知》中：“把控輟保學重點放在對學習困難學生的轉化上，高水平、高質量普及九年義務教育。”這體現(xiàn)了“局部試點-全面推廣”模式中微妙的政策互動過程，局部試點并不只是落地措施、看效果，試點過程中各地的有效政策探索也將通過自上而下傳播路徑，成為全面推行時的政策細節(jié)補充。

值得關注的是，2017年中央相關政策文獻發(fā)布后，地方政策擴散活動活躍度明顯上升，次年教育部發(fā)布了《關于學習推廣青海經驗進一步做好義務教育控輟保學工作的通知》文件，推廣了青海省控輟保學工作經驗，又帶來了較為活躍的政策擴散活動，體現(xiàn)了中央發(fā)布文件及推廣地方經驗對于政策擴散活動的重要性。

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

本研究采用政策參照網絡及關鍵詞時序分析的方法，對我國自2010年于《規(guī)劃綱要》正式提出“教育強國”戰(zhàn)略以來的12356件教育強國相關政策文獻進行了計量研究，測算了政策頒布主體府際關系、政策擴散強度、擴散廣度、擴散速度與擴散方向等指標，對于我國教育強國政策的頒布與擴散行為進行了系統(tǒng)性的描繪。主要研究成果包括：

通過對于政策文獻頒布主體進行分析，發(fā)現(xiàn)教育部是教育強國政策中最為關鍵的中央政府機構，同時財政部、人社部、發(fā)改委也扮演了重要角色。而地方政策活動呈現(xiàn)出了較強的區(qū)域特性，東部和中部地區(qū)政策活動明顯頻繁于西部與東北部地區(qū)，經濟不發(fā)達地區(qū)的政策活動需要進行干預和加強。從府際關系研究結果來看，政策頒布主體間存在最高行政機構-中央部委、最高行政機構-地方政府、中央部委-地方政府三條明顯的自上而下路徑，同時中央各部委之間存在較為密切的互相參照關系與聯(lián)合發(fā)文關系，且聯(lián)合發(fā)文關系日益頻繁，其中以教育部、財政部、人社部和發(fā)改委四部門之間的合作最為緊密。

從擴散強度來看，強度最大的政策文件為《規(guī)劃綱要》(擴散強度874)、《發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(擴散強度510)和《教育法》(擴散強度459)，強度最高的10份文件在職業(yè)教育、學前教育、基礎教育、高等教育等各領域均有覆蓋，體現(xiàn)出我國教育強國現(xiàn)有政策的全面性與均勻性。但是高強度政策主要集中在2010年及2015年前后，近3年的高擴散強度文獻較少，需要加以關注。

綜合擴散強度、擴散廣度、擴散速度三個指標對于規(guī)劃類、法律類、意見/決定類文件的擴散特征進行描繪，發(fā)現(xiàn)法律類政策文件具有擴散速度平穩(wěn)、擴散強度和廣度持續(xù)緩慢上升趨勢的特征；規(guī)劃類文件在發(fā)布后出現(xiàn)爆發(fā)式的擴散強度和廣度增長，后續(xù)的緩慢增長貫穿了整個文件有效期，其擴散速度則在短期上升后呈現(xiàn)出急劇下降的趨勢；意見/決定類文件則在頒布后的2-3年內出現(xiàn)強度和廣度的爆發(fā)式增長，而后基本趨于峰值不再增長，其擴散速度變化特征與規(guī)劃類文件類似，但是速度下降得更快。結合三種不同屬性政策的擴散特點在政策實踐中組合運用，將法律類政策文件作為強制性、基礎性政策原則，使用規(guī)劃類文件對于長期政府工作進行規(guī)劃部署和推動，使用決定/意見類文件持續(xù)刺激政策擴散活動，同時對于長期性政策文件進行補充成為了較為有效的政策實踐模式。

使用關鍵詞時序分析方法對于教育強國政策擴散方向進行分析，印證了在教育強國政策中存在廣泛的自上而下(包括“全面鋪開”模式和“局部試點-全面推行”模式)、同級擴散和跟進擴散三種擴散模式，并對于教育強國政策的擴散特征進行了總結，體現(xiàn)出了政策擴散過程中的政府機構主體性以及各級政府機構之間的復雜動態(tài)互動過程。

(二)政策建議

關注不同區(qū)域的政策擴散活躍度。研究發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)政策文件數目明顯低于東部和中部地區(qū)，且除了針對西部地區(qū)的相關政策外，西部地區(qū)的政策擴散活動較為滯后。教育公平是教育強國政策的重要內容之一，2021年《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中亦提出“促進公平和提高質量，推進義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”。政府力量是推動教育公平最為關鍵的力量，而政策文件則是最為有效的推手。通過針對性行政指令，提升西部地區(qū)政策擴散活躍度，加強西部地區(qū)政策擴散創(chuàng)新能力，將對于教育公平的推進有促進作用。

關注各類政策之間的協(xié)同性，完善政策監(jiān)控機制。研究針對不同類型政策文件的擴散特征進行了分析和總結，提出規(guī)劃類、法律類、意見/決定三類政策之間應該互相協(xié)同，相互嵌合，和監(jiān)控相應。目前我國已基本形成各類文件互相補充的政策體系，但是這一政策體系尚缺乏相應監(jiān)控機制，也存在如《職業(yè)教育法》、《教師法》歷經10余年才再次修訂等問題。未來的政策實踐中應引入過程導向的政策擴散監(jiān)控機制，與對于結果指標的監(jiān)控過程互相配合，對各地政策實踐進行調控，同時也更為及時地進行相關政策補充，完善政策體系。

持續(xù)落實“局部試點-全面推行”政策擴散模式，加強自下而上的“吸納-輻射”政策擴散模式。本研究詳細分析了“控輟保學”政策的“局部試點-全面推行”模式，指出這一模式能夠引發(fā)自下而上的政策細節(jié)補充，同時也能通過地方經驗推廣加快政策擴散節(jié)奏。教育是社會的基石，而關于教育的重要政策也常常具有“牽一發(fā)而動全身”的強影響效果。先試點后推行的模式能夠有效減少政策可能帶來的負面影響，進行更多具體細節(jié)的探索，提高政策可行性。但目前我國教育政策中亦有較多未經試點“全面鋪開”的案例，還需持續(xù)推動這一模式的落實。落實過程中應關注各試點的政策擴散過程，對其具體落地措施進行評估和吸納，以促進自下而上的政策補充。

六、研究局限

本文對于教育強國政策的政策擴散行為進行了較為系統(tǒng)的分析，從多個數據指標對于政策擴散行為進行了測量，但仍然存在一定的局限性。首先，研究中存在部分政策數據缺失無法收集的情況，可能會對分析結果帶來一定影響；其次，本研究中對于各省市自治區(qū)內各級政策頒布主體進行了合并處理，因此無法對某一區(qū)域內的政策擴散特征進行深入探討。這些都有待未來研究進行更深入的探索和挖掘。