周 堅(jiān)，高 軍

（1.江蘇博愛(ài)星律師事務(wù)所，江蘇 常州 213022；2.江蘇理工學(xué)院 商學(xué)院，江蘇 常州 213001）

信訪制度是一項(xiàng)與中國(guó)傳統(tǒng)政治文化、社會(huì)公眾的政治心理、現(xiàn)實(shí)的政治體制以及轉(zhuǎn)型時(shí)期利益矛盾和社會(huì)沖突密切相關(guān)的政治制度安排①唐皇鳳.回歸政治緩沖：當(dāng)代中國(guó)信訪制度功能變遷的理性審視［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（04）：573.。信訪制度作為我國(guó)特有的一項(xiàng)加強(qiáng)執(zhí)政黨和政府與人民群眾之間血肉聯(lián)系、解決人民內(nèi)部矛盾的制度，承載了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理想的本土化、內(nèi)生性的政治制度，在國(guó)家治理體系中居于基礎(chǔ)性地位，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。然而在實(shí)踐中，由于諸多深層次的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)原因，造成了很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)信訪過(guò)程的非規(guī)范化、非法制化的局面，信訪治理領(lǐng)域亂象叢生，飽受社會(huì)詬病。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)信訪制度進(jìn)行了大量的研究，各種觀點(diǎn)紛呈。筆者認(rèn)為，信訪工作陷入困境的根本原因在于信訪制度的角色和功能定位不清，信訪在理論與實(shí)踐兩個(gè)層面均呈現(xiàn)出人治與法治博弈之下的糾結(jié)狀態(tài)，因此吸附了巨量的社會(huì)矛盾，承擔(dān)了社會(huì)治理低效和失靈的代價(jià)。信訪制度改革必須首先將信訪的角色和功能定位放到國(guó)家和社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的視閾進(jìn)行全面審視，如果不解決信訪的角色和定位問(wèn)題，那么目前推行的依法分類處理信訪訴求改革將無(wú)法使信訪制度走出困境。

一、不忘初心：信訪制度的原初設(shè)計(jì)

從歷史視野來(lái)審視，信訪制度體系融合了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念、具有意識(shí)形態(tài)色彩與政治教化功能，其建立及演變路徑在很大程度上受到中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)形態(tài)的影響①?gòu)埣t，王世柱.社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與信訪法治化改革［J］.法學(xué)，2016（09）：35.。在意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)體系中，人民群眾來(lái)信來(lái)訪工作，是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)與建議，虛心接受廣大人民群眾批評(píng)與監(jiān)督的重要途徑。人民群眾通過(guò)向各級(jí)黨委、政府及其工作部門或領(lǐng)導(dǎo)來(lái)信，提出各種要求，對(duì)各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)和建議，對(duì)一些干部提出批評(píng)，這是人民群眾的一種民主權(quán)利，被看作社會(huì)主義國(guó)家“人民當(dāng)家作主意識(shí)高漲”的體現(xiàn)。人民民主、人民內(nèi)部矛盾和群眾路線分別是信訪制度的理論基礎(chǔ)、邏輯前提和運(yùn)行方式②于建嶸.革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境［J］.學(xué)術(shù)交流，2016（11）：42.。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的信訪工作重心主要放在解決人民群眾遇到的實(shí)際問(wèn)題、爭(zhēng)取最廣泛的人民群眾擁護(hù)和支持革命事業(yè)而展開(kāi)，廣大黨員和普通群眾打成一片，形成魚水情深、水乳交融的關(guān)系③田先紅.群眾路線與我國(guó)信訪制度的形成及演進(jìn)［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（02）：80.。中華人民共和國(guó)成立后，一方面，由于當(dāng)時(shí)面臨極其復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的體制和話語(yǔ)得以繼續(xù)保留和延續(xù)；另一方面，為了治理一個(gè)龐大的國(guó)家，必須依靠理性化、常規(guī)化的科層制，但科層制確立的同時(shí)也帶來(lái)了程式化、拖拉推諉、繁文縟節(jié)等諸多弊病，成為橫亙?cè)邳h和廣大人民群眾之間的溝壑。如何克服掌權(quán)者尤其是地方和基層代理人的官僚主義成為建國(guó)初期黨的領(lǐng)導(dǎo)人思考的一個(gè)重要問(wèn)題，而通過(guò)信訪這個(gè)在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成并運(yùn)用自如的下情上達(dá)機(jī)制來(lái)避免執(zhí)政后的中國(guó)共產(chǎn)黨脫離群眾的危險(xiǎn)是一個(gè)重要途徑。1951年5月16日，毛澤東同志在中央辦公廳秘書室的一份工作報(bào)告上有批示寫道：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度”④中央辦公廳信訪局，國(guó)務(wù)院辦公廳信訪局編著.信訪學(xué)概論［M］.北京：華夏出版社，1991：130.。1953年1月5日，毛澤東同志給山東省紀(jì)委的一份報(bào)告作了這樣的批示：“從處理人民來(lái)信入手，檢查一次官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)分子的情況，并向他們展開(kāi)堅(jiān)決的斗爭(zhēng)?！雹葜泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編.毛澤東文集（第六卷）［M］.北京：人民出版社，1999：255.黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體希望通過(guò)群眾的來(lái)信來(lái)訪，廣開(kāi)言路、集思廣益，以便隨時(shí)能了解廣大人民群眾的訴求，從中找到黨制定方針政策的現(xiàn)實(shí)依據(jù)⑥曾煜東，林大衛(wèi).建國(guó)后黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)人民信訪工作的探索［J］.毛澤東思想研究，2010（03）：59.。

1950年初，中央辦公廳秘書室成立，該室的主要職能是負(fù)責(zé)處理群眾給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的來(lái)信、來(lái)訪。1951年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，各級(jí)政府信訪機(jī)構(gòu)陸續(xù)正式建立，之后各級(jí)人大、黨政部門、司法機(jī)關(guān)等都紛紛設(shè)立了信訪部門。信訪制度建立之初，信訪是作為“密切聯(lián)系群眾”的有效渠道和方式而加以倡導(dǎo)的。解讀文件內(nèi)容可以看出，當(dāng)時(shí)信訪制度的定位是政治溝通，是下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)制，不承擔(dān)糾紛解決任務(wù)，信訪制度的設(shè)計(jì)初衷是為了打破科層制帶來(lái)的信息不對(duì)稱，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督。從執(zhí)政層的構(gòu)想來(lái)講，信訪制度的定位主要是基于政治要素，將人民群眾的檢舉、申訴、控告權(quán)納入一個(gè)以政治監(jiān)督為基礎(chǔ)的政群關(guān)系框架中，被看作是落實(shí)人民群眾主體地位、貫徹群眾路線、正確處理人民內(nèi)部矛盾的一個(gè)重要平臺(tái)，是民眾可以觸摸、感受到國(guó)家存在的一條可及路徑，體現(xiàn)了黨對(duì)群眾路線的堅(jiān)持，深刻反映了我國(guó)信訪制度最初的政治屬性。1957年5月，全國(guó)第一次信訪工作會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作暫行規(guī)定》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示（草案）》兩份文件，文件將信訪定位為群眾的民主權(quán)利，信訪被納入正式的法規(guī)制度體系中。

二、信訪制度的演變

學(xué)者應(yīng)星曾從制度的角度，將中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的信訪分為“大眾動(dòng)員型”“撥亂反正型”和“安定團(tuán)結(jié)型”等三種類型①應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)［J］.法學(xué)研究，2004（03）：60-61.。應(yīng)星的劃分大致是可取的，已成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)。

信訪制度自建立之初就與政治運(yùn)動(dòng)緊密相連。這種國(guó)家主導(dǎo)下的動(dòng)員型信訪體制與新中國(guó)建立后此起彼伏的政治運(yùn)動(dòng)相配合，成為群眾運(yùn)動(dòng)中一種慣常的政治表達(dá)方式，此時(shí)的信訪主要是以揭發(fā)他人的問(wèn)題和落實(shí)政策為主。建國(guó)初期，通過(guò)信訪動(dòng)員，極大地調(diào)動(dòng)了人民群眾的政治熱情，團(tuán)結(jié)和凝聚了社會(huì)各界的力量，鞏固了新生政權(quán)，對(duì)基層黨和政府的工作形成了有力的監(jiān)督。粉碎“四人幫”之后，信訪的作用主要集中在解決歷史遺留問(wèn)題，平反冤假錯(cuò)案，為“反右”擴(kuò)大化和“文革”中成千上萬(wàn)受到不公正待遇的人們沉冤昭雪。1982年，《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》在強(qiáng)調(diào)“群眾監(jiān)督”的同時(shí)，還新設(shè)立了“申訴和控告”機(jī)制，信訪制度被賦予處理?yè)軄y反正案件的功能?！皳軄y反正型”信訪對(duì)解決歷史遺留問(wèn)題發(fā)揮了很大的作用，實(shí)踐中也逐步向民眾利益訴求的管道進(jìn)行著演化，但從本質(zhì)上來(lái)講，此功能在這一階段的發(fā)揮仍主要在政治范圍以內(nèi)。

改革開(kāi)放以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，單位社會(huì)逐步解體。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，公民權(quán)利意識(shí)開(kāi)始蘇醒和萌動(dòng)，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)矛盾多發(fā)期。為應(yīng)對(duì)不斷增加的社會(huì)矛盾，化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)逐步演化為信訪制度的主要功能，在此過(guò)程中，信訪逐步被強(qiáng)化為國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)重要制度。2007年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2007〕5 號(hào)）提出建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的“大信訪”工作格局，此后，信訪工作機(jī)制在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，各地紛紛建立了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志親自接訪、下訪制度和信訪聯(lián)席會(huì)議制度。這一時(shí)期，受“有限政府”和“法治政府”的規(guī)制，黨和政府執(zhí)政、行政方式發(fā)生變遷，政府職能的履行要顧及合法性、程序性等原則，難免會(huì)帶來(lái)政治動(dòng)員和號(hào)召力的下降的影響。與之同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了個(gè)人權(quán)利的勃興、依法治國(guó)帶來(lái)法律話語(yǔ)的強(qiáng)勢(shì)，從而形成合力，共同促使信訪的動(dòng)力機(jī)制由國(guó)家（政治動(dòng)員）轉(zhuǎn)向了個(gè)人。有學(xué)者將稅費(fèi)改革后的上訪進(jìn)行了研究和歸類，將其劃分為“維權(quán)型”“治理型”“謀利型”三種類型②楊華.稅費(fèi)改革后農(nóng)村信訪困局的治理根源——以農(nóng)民上訪的主要類型為分析基礎(chǔ)［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2011（04）：123-130.。近年來(lái)，訪民的上訪訴求正逐步由維權(quán)向謀利轉(zhuǎn)化。在實(shí)踐中，謀利型上訪者往往并不是因?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益受到侵害，或者由于基層政府沒(méi)有履行提供公共服務(wù)的職責(zé)而向上反映問(wèn)題，更普遍的情況是以上訪作為籌碼來(lái)迫使基層政府滿足其提出的各種利益訴求①于建嶸.機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源［J］.學(xué)術(shù)交流，2015（10）：87-88.。

從以上對(duì)信訪制度的簡(jiǎn)要回顧中可以看出信訪制度的演變歷程。在這一過(guò)程中其實(shí)蘊(yùn)含著深刻的悖論。

第一，信訪制度建立之初的主要目的在于反對(duì)“官僚主義”，但自改革開(kāi)放以來(lái)，信訪工作機(jī)構(gòu)和其工作方式沿循科層化的邏輯在發(fā)展并日益走向科層化。學(xué)者馮仕政先生將信訪制度的科層化歸納為觀念上的理性化、機(jī)構(gòu)的專職化和“公民信訪”觀念的確立②馮仕政.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012（04）：39-41.。信訪的科層化還體現(xiàn)在：其一，信訪部門的權(quán)限得到擴(kuò)張；其二，信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工的專業(yè)化；其三，信訪部門利益化③田先紅.群眾路線與我國(guó)信訪制度的形成及演進(jìn)［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（02）：83.。信訪科層制的標(biāo)志性事件是1995年國(guó)務(wù)院頒布《信訪條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第431 號(hào)）和2005年國(guó)務(wù)院大幅度修訂《信訪條例》，使得信訪在制度上得到強(qiáng)化。

第二，國(guó)家對(duì)信訪的態(tài)度由提倡轉(zhuǎn)變?yōu)榉婪叮ㄖ饕槍?duì)走訪形式的信訪），信訪由國(guó)家治理的手段變?yōu)楸恢卫淼膶?duì)象。信訪制度的本質(zhì)是中國(guó)特色的民主政治制度而非法律制度，成立初期主要發(fā)揮的是直接民主的政治功能：為民眾政治參與和情緒宣泄提供一條通道；為民眾利益表達(dá)、與政府溝通提供一條通道；為決策層收集信息，評(píng)估、修正現(xiàn)行政策，出臺(tái)新政策提供主渠道；監(jiān)督和制約地方各級(jí)政府及其官員，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定④黎曉武，王淑芳.對(duì)我國(guó)信訪制度本質(zhì)的法理學(xué)思考［J］.求實(shí)，2012（01）：59.。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，其合法性是通過(guò)歷史證明而被全社會(huì)所公認(rèn)的，信訪是體現(xiàn)和進(jìn)一步增強(qiáng)合法性的工具⑤唐皇鳳.回歸政治緩沖：當(dāng)代中國(guó)信訪制度功能變遷的理性審視［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（04）：576.。信訪制度可以使中央政府在廣泛獲取各地信息的同時(shí)，在一定程度上克服科層制的弊端，打破下級(jí)政府對(duì)信息的隱瞞和遮蔽，進(jìn)而夯實(shí)和擴(kuò)充政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，在建國(guó)初期，黨和政府對(duì)信訪持歡迎的態(tài)度，例如，二十世紀(jì)六十年代初的一則有關(guān)信訪的報(bào)道中這樣寫道：“人民群眾的來(lái)信來(lái)訪，不僅數(shù)量繼續(xù)有所增長(zhǎng)，而且內(nèi)容更加豐富。大量的人民來(lái)信來(lái)訪，說(shuō)明人民群眾當(dāng)家作主的思想提高了，對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的責(zé)任感加強(qiáng)了”⑥劉正強(qiáng).重建信訪政治——超越國(guó)家“訪”務(wù)困境的一種思路［J］.開(kāi)放時(shí)代，2015（01）：158.。但是，隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入矛盾多發(fā)期，信訪逐漸演變成為一種糾紛解決制度。1995年，國(guó)務(wù)院制定的《信訪條例》已明確將“控告侵害自己合法權(quán)益的行為”列入信訪的受理范圍。2005年，國(guó)務(wù)院大幅度修改了《信訪條例》，大量增加了糾紛解決的內(nèi)容，“及時(shí)化解矛盾和糾紛”“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”被列為信訪制度的核心任務(wù)。由于我國(guó)司法制度存在獨(dú)立性和權(quán)威性不足等方面的缺陷，司法救濟(jì)渠道受到嚴(yán)格的時(shí)效和程序方面的限制，而信訪制度則沒(méi)有時(shí)效和程序限制，信訪的受理和處理問(wèn)題的方式更符合公眾追求實(shí)質(zhì)正義的傳統(tǒng)法律文化心理，從而催生了大量公眾“信訪不信法”“以訪壓法”的現(xiàn)象。由于信訪洪峰不斷涌現(xiàn)，對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)，尤其是大量進(jìn)京信訪嚴(yán)重沖擊了首都正常的秩序，出于對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩和政治風(fēng)險(xiǎn)的防范，“維穩(wěn)”一度成為我國(guó)社會(huì)治理的總原則，國(guó)家對(duì)信訪（主要針對(duì)走訪形式的信訪）的態(tài)度逐步由提倡轉(zhuǎn)變?yōu)榉婪?，信訪開(kāi)始成為被治理的對(duì)象，所謂的進(jìn)京信訪排名和通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、屬地化管理、矛盾隱患排查、領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪約訪、一崗雙責(zé)、信訪“一票否決”等制度應(yīng)運(yùn)而生，從而催生了各地“攔訪”“截訪”“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”等無(wú)原則遷就信訪人不合理訴求的諸多亂象。

三、當(dāng)前信訪政治功能與糾紛解決功能在實(shí)踐中的糾纏

一直以來(lái)，信訪的政治功能都被列于信訪各種功能的首位，2005年《信訪條例》在第一條中即開(kāi)宗名義地宣示立法目的是“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序”；第二條規(guī)定了信訪的概念“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。第三條第一款規(guī)定“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來(lái)信、接待來(lái)訪，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)”。從表述上看，這些條文使用的主要是政治性語(yǔ)言。第六條規(guī)定了信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)體現(xiàn)為溝通、承辦、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)等，且以溝通職責(zé)為核心。在實(shí)踐中，歷次中共中央、國(guó)務(wù)院以及國(guó)家信訪局下發(fā)的眾多文件、通知中，雖然內(nèi)容有所不同，但對(duì)信訪的定位都是大致相同的，都將信訪作為一種“經(jīng)常性的政治任務(wù)”使用，強(qiáng)調(diào)這一制度作為黨和政府密切聯(lián)系群眾、反對(duì)官僚主義的政治性功能。國(guó)家旨在通過(guò)信訪的政治功能定位來(lái)加強(qiáng)與廣大人民群眾的聯(lián)系、便于群眾監(jiān)督政府，達(dá)到深化政權(quán)合法性的目的。

在2005年修訂的《國(guó)務(wù)院信訪條例》中，信訪的糾紛解決功能被強(qiáng)化，例如，第五條中即明確要求各級(jí)政府“及時(shí)化解矛盾和糾紛”，《信訪條例》中許多條款都圍繞糾紛解決而展開(kāi)。在近年來(lái)的實(shí)踐中，中共中央、國(guó)務(wù)院、特別是國(guó)家信訪局在下發(fā)的諸多文件和通知中，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)發(fā)揮信訪的化解矛盾、解決糾紛的功能。例如，2015年6月24日，國(guó)家信訪局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范聯(lián)合接訪工作的意見(jiàn)》，“整合資源力量，方便群眾反映訴求，及時(shí)就地解決信訪問(wèn)題”，堅(jiān)持“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則，“堅(jiān)持一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、部門負(fù)責(zé)、分類處理的工作格局，努力把信訪事項(xiàng)特別是初次來(lái)訪解決在初始、化解在屬地”。但總體上看，近年來(lái)中央信訪工作的重點(diǎn)已經(jīng)不再鼓勵(lì)民眾上訪，開(kāi)始轉(zhuǎn)向規(guī)范信訪秩序，國(guó)家提倡公民采用書信、電話、傳真、電子郵件等形式來(lái)反映情況，走訪是排在《信訪條例》所列舉的諸多方式中最后的一種方式，并對(duì)走訪的層級(jí)、走訪的場(chǎng)所、走訪人數(shù)等方面進(jìn)行了限制。另外，《信訪條例》規(guī)定了信訪的屬地管轄、規(guī)范訪民越級(jí)上訪，并在第六章“法律責(zé)任”中將信訪人的越軌行為與《治安管理處罰法》《刑法》等法律銜接。實(shí)踐中，基于“維穩(wěn)”的現(xiàn)實(shí)考量，信訪由社會(huì)治理的手段逐漸演化為被治理的對(duì)象，中央采取進(jìn)京上訪排名通告等方式，給地方官員帶來(lái)很大的政治壓力，從而演化為各地千方百計(jì)地采取各種措施避免訪民直接進(jìn)京上訪。

信訪的“聯(lián)系群眾”和“化解糾紛”的功能始終并存，政治屬性與法律/準(zhǔn)法律屬性相糾結(jié)的內(nèi)在的二元結(jié)構(gòu)，是歷史形成的，是信訪制度整體性質(zhì)的邏輯基礎(chǔ)①湛中樂(lè)，蘇宇.論我國(guó)信訪制度的功能定位［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（03）：25-28.。但是，由于社會(huì)的快速變遷，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步過(guò)渡到一個(gè)文化與價(jià)值觀念多元的時(shí)代，廣大民眾已不習(xí)慣意識(shí)形態(tài)的話語(yǔ)而更相信利益，利益問(wèn)題取代意識(shí)形態(tài)成為社會(huì)整合的原則。當(dāng)前，出于公益或監(jiān)督為目的的信訪在信訪總量中所占的比例較低，更多的是謀利型信訪，信訪群眾更多的是利用信訪的政治功能來(lái)論證其信訪行為的正當(dāng)性，以追求相應(yīng)的利益，更愿意把信訪當(dāng)作優(yōu)于司法救濟(jì)和其他行政救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。

民眾信“訪”不信“法”，是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，至少可以歸結(jié)為幾個(gè)原因。首先，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期存在“人治”思想這一基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)文化中行政與司法合一，官員有“為民做主”解決糾紛的傳統(tǒng)，而百姓則普遍懷有“青天期盼”的意識(shí)，信訪作為一種下情上達(dá)、維權(quán)申冤的特殊途徑，起著一種社會(huì)安全閥、百姓寬慰劑的作用。其次，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、單位社會(huì)逐步解體，在社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和利益格局調(diào)整過(guò)程中累積了諸多社會(huì)矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了人們的主體意識(shí)、財(cái)產(chǎn)觀念和權(quán)利觀念，公眾日益重視與自身利益密切相關(guān)的問(wèn)題。在目前民意表達(dá)渠道不甚暢通，政治參與程度尚比較低的情況下，公眾必然希望通過(guò)信訪來(lái)反映自身的各種利益訴求。再次，現(xiàn)有的法律救濟(jì)渠道不暢通，司法的公信力不夠，而信訪不同于嚴(yán)格遵守時(shí)效、程序的司法體系，它沒(méi)有時(shí)效的概念、不設(shè)門檻、不收費(fèi)用、追求實(shí)質(zhì)正義，而且作為具體踐行群眾路線的制度對(duì)民眾具有天然的吸引力和“政治正確性”，民眾從自身的體驗(yàn)出發(fā)，產(chǎn)生信訪不信法、以訪壓法的傾向。

信訪糾紛解決功能是在“文革”之后“撥亂反正”的特定歷史時(shí)期得以發(fā)展的，改革開(kāi)放之后伴隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、單位社會(huì)的解體，大量的矛盾與利益沖突不斷涌現(xiàn)，而由于法治建設(shè)的滯后，法院獨(dú)立性與權(quán)威的不足，信訪糾紛解決功能得到強(qiáng)化。信訪糾紛解決功能得以實(shí)現(xiàn)是和當(dāng)時(shí)的“總體性社會(huì)”相一致并與當(dāng)時(shí)的人民調(diào)解、收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)、群防群治等制度相配合。但有學(xué)者指出，強(qiáng)化信訪糾紛解決功能產(chǎn)生的弊端非常明顯。一是信訪作為糾紛解決機(jī)制，其自身存在著非程序性、非規(guī)范性、非專業(yè)性、交往理性缺乏、結(jié)果具有高度或然性等天然的缺陷。二是信訪作為糾紛解決機(jī)制功能的強(qiáng)化，勢(shì)必沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)正常的權(quán)力配置。信訪作為糾紛解決制度最大的特點(diǎn)是建立在權(quán)力層級(jí)之上的非制度化方式，上訪人員普遍相信更大的“官”而不是法律，從而導(dǎo)致信訪者不斷向權(quán)力高層流動(dòng)，從而導(dǎo)致上訪壓力的政治化①周永坤.信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006（01）：37-47.。于建嶸教授認(rèn)為，信訪制度作為“民意上達(dá)”的政治參與功能與作為權(quán)利救濟(jì)的功能之間發(fā)生了錯(cuò)位，信訪制度試圖用行政救濟(jì)來(lái)替代司法救濟(jì)，其嚴(yán)重后果之一就是會(huì)消解國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會(huì)的治理基礎(chǔ)②于建嶸.信訪制度動(dòng)搖國(guó)家治理根基［J］.改革內(nèi)參，2004（31）：29.。

四、信訪走向何處？

目前，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)信訪制度存在廢除信訪制度、強(qiáng)化信訪制度、改良信訪制度三種不同主張。筆者認(rèn)為，信訪作為具體體現(xiàn)黨的群眾路線的制度，承載了中國(guó)共產(chǎn)黨增加政治認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的政治理念，而且信訪制度的存在直接有憲法上的依據(jù)——即我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。因此，廢除信訪制度有違黨的執(zhí)政理念并有違憲法，肯定不可取。

信訪作為調(diào)整國(guó)家社會(huì)關(guān)系的總體性機(jī)制，是與改革開(kāi)放前基于意識(shí)形態(tài)認(rèn)同、以單位制為載體和全能國(guó)家為保障的“總體性治理”相適應(yīng)的。即在國(guó)家權(quán)力高度集中的狀況下，為了使國(guó)家方便地進(jìn)入社會(huì)、進(jìn)而干預(yù)地方治理而預(yù)留的權(quán)力通道，是一種非常規(guī)化的治理方式①劉正強(qiáng).“總體性治理”與國(guó)家“訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察［J］.社會(huì)科學(xué)，2016（06）：96-97.。信訪制度的產(chǎn)生與存在固然有歷史的合理性，但它作為一種國(guó)家治理的手段，其自身所蘊(yùn)含的高度集權(quán)性、非程序性、非制度化、非規(guī)則化等特征無(wú)疑明顯偏離了現(xiàn)代治理的軌道，會(huì)在實(shí)踐中衍生出一系列的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，故強(qiáng)化信訪制度的主張亦不可?、谟诮◣V.機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源［J］.學(xué)術(shù)交流，2015（10）：91.。正確的做法是對(duì)信訪制度進(jìn)行改良，信訪制度的未來(lái)應(yīng)走向何處，根本取決于對(duì)信訪應(yīng)作如何的定位。對(duì)信訪制度的科學(xué)定位，其前提在于必須理清這一制度背后的歷史與根本構(gòu)造邏輯，并把它放在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家與社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代大背景下來(lái)進(jìn)行全方位的審視。

（一）信訪制度應(yīng)當(dāng)保留

信訪制度是中國(guó)共產(chǎn)黨踐行人民主權(quán)理論，在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索出來(lái)的創(chuàng)造性成果，是我們黨“密切聯(lián)系人民群眾”“反對(duì)官僚主義”的重要渠道，實(shí)踐中發(fā)揮著政治參與、民主監(jiān)督等重要的作用，是群眾路線在社會(huì)治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和展開(kāi)③王彪.信訪制度的歷史起源與轉(zhuǎn)向［J］.文化縱橫，2013（04）：103-104.。就其作用而言，長(zhǎng)期以來(lái)，信訪制度吸附了大量的社會(huì)矛盾和沖突，制度化地緩解了社會(huì)矛盾對(duì)體制的沖擊，承受了整個(gè)社會(huì)治理低效和失靈的代價(jià)，但也因此而使其處于矛盾漩渦的中心，承擔(dān)著不能承擔(dān)之重，面臨何去何從的選擇。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展。與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的改革相比，我國(guó)在制度領(lǐng)域的改革步伐相對(duì)較小，基本上維持了原有的框架和格局。作為一項(xiàng)基本的政治學(xué)常識(shí)，制度改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，“任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然相互配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行”④錢穆.中國(guó)歷代政治得失［M］.上海：三聯(lián)書店，2001：4.。在其他民主機(jī)制不做變動(dòng)的前提下，如果單獨(dú)抽掉信訪制度，又補(bǔ)充不了那么大的政治溝通與回應(yīng)的功能缺口，必將產(chǎn)生政治合法化能力結(jié)構(gòu)上的缺陷。另外，從比較法視野中的信訪制度來(lái)看，信訪制度是具有中國(guó)特色的一項(xiàng)制度。當(dāng)然，西方雖然沒(méi)有信訪這一概念，但在西方同樣也面臨科層制下民眾與執(zhí)政者隔閡的問(wèn)題，如何防范官僚制的僵化、保守和回應(yīng)能力不足的問(wèn)題，西方與之相似的制度是申訴法律制度，信訪權(quán)從內(nèi)容上來(lái)看似乎更接近于西方國(guó)家憲法所普遍確認(rèn)的“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”?？疾煳鞣絿?guó)家請(qǐng)?jiān)笝?quán)的發(fā)展軌跡，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在早期兼具政治參與和權(quán)利救濟(jì)的功能，在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，早期請(qǐng)?jiān)笝?quán)中的權(quán)利救濟(jì)功能逐漸由行政復(fù)議、行政訴訟等制度來(lái)承擔(dān)，公民參與國(guó)家政治生活逐漸成為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的核心功能⑤楊福忠.論法治視野下信訪功能的定位［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（01）：152-153.。就中國(guó)的國(guó)情而言，信訪制度承載了我黨增加政治認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的設(shè)計(jì)理想，是貫徹黨的群眾路線、防范和克服官僚主義的具體制度，而群眾路線是我黨最重要的路線之一，某種意義上可以說(shuō)包含了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政力量的根本來(lái)源，“是比國(guó)家目前秉持的沖突化解理念更上位的、更有政治約束力的意識(shí)形態(tài)路線”⑥馮仕政.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成與演變［J］.社會(huì)學(xué)研究，2012（04）：44.。因此，從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的角度來(lái)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考量，信訪制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，主張廢除信訪的論斷未免脫離國(guó)情、失之偏頗。

（二）回歸信訪制度的原初設(shè)計(jì)

第一，回歸政治緩沖職能，發(fā)揮幾個(gè)政治功能。一是監(jiān)督功能。信訪制度建立之初就將群眾對(duì)政府及其工作人員的監(jiān)督作為其職能的一個(gè)重要部分，支持人民群眾通過(guò)信訪渠道向黨和政府揭發(fā)、檢舉、控告各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員違法、失職行為，從而使信訪監(jiān)督在社會(huì)的治理、糾正不正之風(fēng)、處理重大案件等方面發(fā)揮了重要作用。二是民主參與、下情上達(dá)的信息傳遞功能。英國(guó)學(xué)者戴維·畢瑟姆指出，有效率的信息傳遞和處理對(duì)于有效的決策是必不可少的。然而科層制所采用的“嚴(yán)格的層級(jí)結(jié)構(gòu)并不適宜于完成這些任務(wù)”，因?yàn)椤八越鹱炙男问浇?gòu)起來(lái)，越是到高層越是狹窄，并且，盡管這對(duì)于分解任務(wù)和處理自上而下的指令來(lái)說(shuō)也許是一種有效率的結(jié)構(gòu)，但在處理自下而上的信息時(shí)，卻有可能造成大量的超載或阻塞問(wèn)題”①（英）戴維·畢瑟姆.官僚制［M］.韓志明，張毅，譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2005：10.。在這種情況下，把信訪作為民眾與公共權(quán)力溝通的一個(gè)重要渠道，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的民主政治建設(shè)是有現(xiàn)實(shí)意義的，通過(guò)信訪制度來(lái)分擔(dān)某些參政議政的討論職能，客觀上可以抑制、吸納和化解一些政治風(fēng)險(xiǎn)②劉正強(qiáng).重建信訪政治——超越國(guó)家“訪”務(wù)困境的一種思路［J］.開(kāi)放時(shí)代，2015（01）：165.。

第二，信訪工作機(jī)構(gòu)發(fā)揮依法分類處理的掛號(hào)室作用。在中央頂層制度設(shè)計(jì)層面上，黨的十八大報(bào)告指出，要“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度”；黨的十八屆四中全會(huì)明確指出把信訪納入法制化軌道；2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕14 號(hào)），其中第五十條明確要求“把信訪納入法治軌道”，其核心在于首先對(duì)信訪進(jìn)行了科學(xué)的定位。長(zhǎng)期以來(lái)，信訪制度作為一種政治輔助制度的功能定位是非常清晰的，政治功能的定位是信訪制度的核心價(jià)值和靈魂。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急速變遷，國(guó)家與公民之間的關(guān)系也正在被重新建構(gòu)。在此過(guò)程中，隨著單位社會(huì)的解體和功能弱化，由于完善的社會(huì)福利和社會(huì)保障制度尚未建成，面對(duì)“生硬”“冷酷”的市場(chǎng)，獨(dú)立的個(gè)體顯得孤立無(wú)援，而行政部門的疊床架屋式結(jié)構(gòu)對(duì)人民群眾造成了更大的區(qū)隔，再加上對(duì)很多民眾而言，頭腦中并沒(méi)“科層制”的概念和法律專業(yè)知識(shí)，對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)往往還是停留在總體性的、籠統(tǒng)的、無(wú)所不能、無(wú)所不包的印象上，相信黨和政府應(yīng)當(dāng)為其主持公道，這種觀念在很多群眾心中根深蒂固地存在著?；诳茖又菩姓倭挪粩嗯蛎浀臎_動(dòng)，有時(shí)候?qū)τ谝豁?xiàng)工作或工作的一個(gè)步驟都會(huì)設(shè)置一個(gè)工作部門，對(duì)民眾而言，一個(gè)糾紛進(jìn)入科層制程序往往如墜云霧，根本找不到方向，從而會(huì)對(duì)黨和政府產(chǎn)生怨氣。因此，“客觀上需要為民眾設(shè)置一個(gè)處理自己?jiǎn)栴}的端口和索引”③劉正強(qiáng).國(guó)“訪”焦慮的政治化解——對(duì)信訪制度回歸政治本位的一個(gè)論證［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2016（05）：159.。近年來(lái)，信訪制度是朝這個(gè)方向演進(jìn)的。2014年，中央要求依法處理涉法涉訴信訪，其后各地逐步實(shí)現(xiàn)了訴訪分離。2015年，國(guó)家信訪局召開(kāi)通過(guò)法定途徑分類處理信訪投訴請(qǐng)求工作推進(jìn)會(huì)，之后依法分類處理信訪訴求工作在中央國(guó)家機(jī)關(guān)和全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)展，自上而下推出了“依法分類處理信訪訴求清單”。2017年，國(guó)家信訪局發(fā)布《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》，把分類處理的主要責(zé)任放在有權(quán)處理的機(jī)關(guān)，明確規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信訪訴求轉(zhuǎn)送至有權(quán)處理的機(jī)關(guān)。一方面，對(duì)屬于已經(jīng)、正在或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的訴求，不予受理并告知向有關(guān)機(jī)關(guān)提出；另一方面，對(duì)屬于分類處理范圍的信訪訴求，根據(jù)職責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)送，可以提出分類處理的建議。推進(jìn)依法分類處理信訪訴求，是信訪制度走向法治化的一項(xiàng)重要舉措，從理論上以及從改革的初衷上，有利于厘清各行政部門、行政部門內(nèi)部各層級(jí)、行政部門與司法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)分工，使信訪工作回歸本位。

（三）保留信訪糾紛解決的補(bǔ)充、配合和兜底功能

從國(guó)家和社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)衡量，國(guó)家與社會(huì)治理必須實(shí)現(xiàn)理性化，大部分治理目標(biāo)應(yīng)通過(guò)理性化、科層化的制度，通過(guò)科層制官僚各司其職按照程序有條不紊地實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)憲法框架中，信訪制度屬于輔助政制的范疇，從歷史的角度來(lái)看，它是我國(guó)核心政制嚴(yán)重不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的一種代償性體制，信訪制度走出困境的根本出路在于通過(guò)改革提升憲法中核心政制的正義推進(jìn)功能①童之偉.信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2011（01）：3-17.。一方面，必須大力推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)。目前，我國(guó)信訪制度在實(shí)踐中之所以面臨諸多困難，最根本的原因不是信訪制度本身有問(wèn)題，而是由于現(xiàn)階段民主渠道還不太暢通，很多矛盾和問(wèn)題都集中到信訪上來(lái)。由于信訪在政府的評(píng)價(jià)體系中實(shí)行“一票否決”的機(jī)制，從而導(dǎo)致一些地方政府采用攔訪、截訪等硬辦法堵，或者干脆花錢買平安來(lái)“擺平”信訪人達(dá)到息事寧人，結(jié)果事情越搞越多②王長(zhǎng)江.民主和法治建構(gòu)下的信訪定位［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2009（01）：89.。另一方面，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，應(yīng)去除實(shí)質(zhì)性思維和“包打天下”的思維，強(qiáng)化法治思維和法律的權(quán)威，發(fā)揮司法在糾紛解決中的權(quán)威作用，減輕信訪工作的壓力。但通過(guò)改革提升憲法中核心政制的正義推進(jìn)功能是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的長(zhǎng)期工程，非短期所能完成。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾和利益沖突錯(cuò)綜復(fù)雜，針對(duì)那些法律依據(jù)不足，但于情于理應(yīng)該解決的“協(xié)商型上訪”，可以適當(dāng)保留部分糾紛解決功能③陳柏峰.農(nóng)民上訪的分類治理研究［J］.政治學(xué)研究，2012（01）：39-42.。即通過(guò)信訪途徑處理社會(huì)矛盾，信訪扮演的角色主要是起一種補(bǔ)充、配合和兜底的作用，主要用于解決相關(guān)政策法規(guī)不完善、不明確、或因?yàn)樘厥獾臍v史原因或政策性比較強(qiáng)而難以通過(guò)訴訟渠道解決；或由于時(shí)間急迫，科層制程序難以救急的問(wèn)題（如年底農(nóng)民工工資討要問(wèn)題，由于受時(shí)間——急于回家過(guò)年、地點(diǎn)、信息不對(duì)稱等因素的影響，而不愿選擇勞動(dòng)監(jiān)察、仲裁或訴訟等程序）；或涉及多個(gè)地區(qū)或部門導(dǎo)致的相互推諉扯皮以及因各種原因單純依靠法律法規(guī)難以處理和解決，需要綜合運(yùn)用情理法，快速、就近地以當(dāng)事人雙方都能接受的方式化解的矛盾。另外，信訪在解決特殊類型糾紛時(shí)，可以充分發(fā)揮信訪制度的靈活性與信訪聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)作用，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段以及黨群工作中形成的思想政治工作方法和經(jīng)驗(yàn)，建立社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛的有效化解。