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新時(shí)代黨政分工的價(jià)值定位、內(nèi)在邏輯與發(fā)展指向

2022-12-12 01:50張?jiān)粕?/span>
關(guān)鍵詞:黨政分工黨的領(lǐng)導(dǎo)

張?jiān)粕?/p>

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130022)

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

從一般意義上講,所謂黨政關(guān)系,就是指作為政治行為主體的政黨與國(guó)家政治生活中其他政治行為主體之間的相互關(guān)系①蔣明敏.國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo):制度優(yōu)勢(shì)與治理效能優(yōu)化[J].江海學(xué)刊,2020(04):236-241.。在中國(guó)政治語(yǔ)境中,“黨”指的就是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨,“政”則是國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等公共機(jī)關(guān)的總稱,黨政關(guān)系內(nèi)容豐富、范圍廣泛。而在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行中,黨和作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的政府之間的關(guān)系是核心的政治關(guān)系,黨通過(guò)政府有效治理國(guó)家,政府被黨和人民賦予行政權(quán)力并發(fā)揮著直接治理國(guó)家的作用,黨和政府的關(guān)系事關(guān)政黨治理和國(guó)家治理的理念和模式,因此常常被界定為狹義的黨政關(guān)系。西方最早對(duì)黨政關(guān)系的探討可追溯到20世紀(jì)初古德諾的“政治—行政”二分理論,他認(rèn)為政治體制運(yùn)行包括政治和行政兩個(gè)部分,政治是國(guó)家意志的表達(dá),行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,而政治功能主要是政黨通過(guò)議會(huì)實(shí)現(xiàn)的,行政功能則主要由政府執(zhí)行實(shí)現(xiàn),這在一定程度上涉及黨政關(guān)系問(wèn)題。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期,西方流行的一種看法是:政黨和政府的關(guān)系非常簡(jiǎn)單,基本上不存在什么爭(zhēng)議,不值得研究②王長(zhǎng)江.關(guān)于改革和梳理黨政關(guān)系的思考[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2014(03):1-12.,因此,盡管政黨政治實(shí)踐對(duì)西方式民主建構(gòu)起了很大作用,但卻很少有相關(guān)的研究。到了20世紀(jì)末才有系統(tǒng)研究西方國(guó)家黨政關(guān)系的著作問(wèn)世,讓·布隆代爾和毛里齊奧·科塔出版了《政黨與政府》和《政黨政府的性質(zhì)》兩部著作,他們根據(jù)西方國(guó)家政治體制運(yùn)行中政黨和政府的關(guān)系程度,將黨政關(guān)系分為政府依賴政黨、政黨依賴政府、政黨和政府互不依賴三種模式①沈亞平,范文宇.黨政分工:新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的深層邏輯[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2020(03):40-48.。然而,作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó),無(wú)論是政治制度還是政治體制都與西方國(guó)家有著本質(zhì)區(qū)別,黨政關(guān)系一開(kāi)始就以一種不同于西方國(guó)家的獨(dú)特形式體現(xiàn)出來(lái)。有學(xué)者認(rèn)為:在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中,中國(guó)共產(chǎn)黨建立的一整套黨內(nèi)組織體系與國(guó)家政權(quán)體系雙軌并進(jìn),形成了黨國(guó)體制②王浦劬,湯彬.當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2019(09):4-24+204.;在黨國(guó)體制下,作為公權(quán)力的“國(guó)家”同時(shí)包含了政黨和政府兩個(gè)要素,黨政之間既無(wú)法實(shí)行完全的分離,也同樣無(wú)法實(shí)現(xiàn)百分之百的融合,只能在脫離兩極的中間狀態(tài)中移動(dòng)③景躍進(jìn).將政黨帶進(jìn)來(lái)——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)[J].探索與爭(zhēng)鳴,2019(08):85-100+198.。有學(xué)者認(rèn)為:不同于西方國(guó)家治理主體通常為政府機(jī)構(gòu),中國(guó)的國(guó)家治理主體既包括各級(jí)政府組織,也包括各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策作用④俞可平.國(guó)家治理的中國(guó)特色和普遍趨勢(shì)[J].公共管理評(píng)論,2019(03):25-32.;黨政結(jié)構(gòu)的“彈性”和功能的“復(fù)合性”是國(guó)家“治理優(yōu)效”的產(chǎn)生緣由;弄清中國(guó)的黨政關(guān)系不但可以解釋中國(guó)特色政治體制的結(jié)構(gòu)性因素,還可以解釋中國(guó)治理的制度效能⑤王立峰.中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的運(yùn)作邏輯與治理效能[J].河南社會(huì)科學(xué),2020(10):14-22.;中國(guó)特色黨政關(guān)系的理想狀態(tài)是黨與國(guó)家在制度、功能和政治過(guò)程上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與耦合。很顯然,西方學(xué)者提出的“政治—行政”二分理論和三種黨政關(guān)系模式根本無(wú)法解釋中國(guó)黨政關(guān)系實(shí)際,也不可能為中國(guó)黨政關(guān)系的發(fā)展提供理論支撐和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

構(gòu)建科學(xué)合理的黨政關(guān)系一直是我國(guó)政治體制改革的核心議題,新中國(guó)成立以來(lái)、特別是改革開(kāi)放以來(lái),黨和國(guó)家為此進(jìn)行了持續(xù)探索。建國(guó)初期,我國(guó)主要仿照了蘇聯(lián)黨政合一模式,黨以組織化方式全面介入政務(wù)工作,導(dǎo)致了以黨代政、黨政不分問(wèn)題⑥郭定平,梁君思.堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系的四重邏輯[J].探索,2020(06):110-122.。鑒于黨政合一暴露出的諸多弊端,改革開(kāi)放初期,鄧小平同志在多次重要會(huì)議中明確指出黨政合一導(dǎo)致的嚴(yán)重問(wèn)題,并提出了黨政分開(kāi)的基本思想,黨的十三大更是明確提出了以“黨政職能分開(kāi)”為核心的政治體制改革要求。從黨政合一到黨政分開(kāi)是黨領(lǐng)導(dǎo)制度的一次重大改革,其根本目的在于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十五大、十六大、十七大為規(guī)范黨政關(guān)系不斷提供了新的理論依據(jù)和實(shí)踐空間。進(jìn)入新時(shí)代,我們黨更加注重改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,并從黨政職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行了深入改革,形成了一種新型的黨政關(guān)系。這既是黨政關(guān)系理論的重大創(chuàng)新,也是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代黨政關(guān)系的理性選擇。從黨政關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看,我們黨始終把黨政關(guān)系擺在十分重要的位置,這也充分說(shuō)明堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度必須高度重視黨政關(guān)系?;诖?,本文旨在描述我國(guó)黨政關(guān)系發(fā)展的歷史進(jìn)路,在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)闡釋黨政分工的價(jià)值定位和內(nèi)在邏輯,并以此為依據(jù)探討黨政分工的未來(lái)發(fā)展。

二、黨政關(guān)系的歷史發(fā)展進(jìn)路

黨政關(guān)系不僅關(guān)乎執(zhí)政黨行使執(zhí)政權(quán)力的職能定位和組織方式問(wèn)題,還關(guān)乎國(guó)家治理問(wèn)題,亦即黨和政府如何有效治理國(guó)家的問(wèn)題。從建國(guó)初期的黨政合一的確立到改革開(kāi)放初期的黨政分開(kāi)改革,再到新時(shí)代黨政分工關(guān)系的提出,可以說(shuō),我們黨始終在改革和完善領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式上下功夫。黨政分工解決了黨政合一和黨政分開(kāi)提法面臨理論和實(shí)踐雙重困境,且在中國(guó)特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代的大背景下,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于如何堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)而提出的全新論斷,也是在總結(jié)以往黨政關(guān)系正反兩方面經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上得出的理性結(jié)論。

(一)建國(guó)初期黨政合一關(guān)系的確立

建國(guó)初期,我國(guó)的政治體制與蘇聯(lián)大體相同。正如鄧小平同志所言,“我們兩國(guó)原來(lái)的政治體制都是從蘇聯(lián)模式來(lái)的”①中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993:178.,這里的“兩國(guó)”指的就是當(dāng)時(shí)的中國(guó)和波蘭。我國(guó)當(dāng)時(shí)的黨政關(guān)系也朝著蘇聯(lián)黨政合一的模式發(fā)展。1952年,政務(wù)院在沒(méi)有請(qǐng)示黨中央的情況下做出了稅制修改決定,被毛澤東同志嚴(yán)厲批評(píng)為政府的分散主義,這是黨政合一趨勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)的標(biāo)志。1958年,黨中央頒布的《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》文件明確規(guī)定:“大政方針在政治局,具體部署在書(shū)記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’,沒(méi)有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署,都是一元化,黨政不分?!雹诒緯?shū)編輯組.中共中央文件選集(一九四九年十月~一九六六年五月)(第28 冊(cè))[M].北京:人民出版社,2013:150.這是黨政合一正式形成的標(biāo)志。此后,黨開(kāi)始以組織化的方式全面介入政府工作,各級(jí)地方黨委建立了領(lǐng)導(dǎo)政府的機(jī)構(gòu),干部管理也按照蘇聯(lián)模式進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。但在實(shí)際運(yùn)行中,這種黨政合一模式帶來(lái)了黨政不分、以黨代政問(wèn)題,黨干預(yù)一切、包辦一切,陷入了瑣碎的日常管理工作之中,最終降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,導(dǎo)致黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的影響力下降③馬驍.行走的憲制:司法改革中的“黨管政法”原則[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2018(05):5-34、206.。

(二)改革開(kāi)放初期的黨政分開(kāi)改革

鑒于黨政合一模式在實(shí)際運(yùn)行中暴露出的諸多弊端,鄧小平同志在黨的十一屆三中全會(huì)上明確提出了解決黨政合一問(wèn)題和實(shí)行黨政分開(kāi)的要求。1980年,鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)解決黨政不分、以黨代政問(wèn)題④胡鞍鋼,程文銀,楊竺松.堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo) 推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革[J].行政管理改革,2018(05):13-17.。1986年,鄧小平同志再次強(qiáng)調(diào):“改革的內(nèi)容,首先是黨政要分開(kāi),解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵,要放在第一位?!雹葜泄仓醒胛墨I(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993:177.1987年,黨的十三大明確指出黨政不分實(shí)際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,并全面規(guī)定了黨政分開(kāi)的原則和措施,強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo),黨政要在職能上分開(kāi),這樣才能真正發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。但在實(shí)踐中,黨政職能分開(kāi)則是以“黨政分設(shè)”來(lái)實(shí)施的,事實(shí)上又出現(xiàn)了黨只管黨、黨政脫節(jié)的問(wèn)題⑥王韶興.社會(huì)主義國(guó)家政黨政治百年探索[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2017(07):4-28、204.。鄧小平同志提出的黨政分開(kāi)有特定的時(shí)代背景和政治語(yǔ)境,即:要實(shí)行改革開(kāi)放就必須擺脫深受蘇聯(lián)模式影響而產(chǎn)生的黨政不分問(wèn)題?,F(xiàn)在看來(lái),黨政分開(kāi)面臨著理論和實(shí)踐的雙重困境。從理論上講,中國(guó)共產(chǎn)黨和以選舉為目的西方國(guó)家政黨存在本質(zhì)區(qū)別,在中國(guó),堅(jiān)持以人民為中心的政黨和政府是一個(gè)整體,不可能硬性地分開(kāi);從具體實(shí)踐上看,黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的,黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán),并通過(guò)國(guó)家政權(quán)治理國(guó)家,黨政分開(kāi)不具備可操作性。

(三)持續(xù)探索與新時(shí)代黨政分工的提出

既然黨政合一和黨政分開(kāi)都行不通,現(xiàn)實(shí)中又沒(méi)有可借鑒的國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn),那么,探索有別于黨政合一和黨政分開(kāi)的第三條道路就成為當(dāng)代中國(guó)黨政關(guān)系的一種必然。黨的十五大提出,要“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”①中共中央文獻(xiàn)研究室十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:人民出版社,2000:162.,把黨政關(guān)系放在人民民主的制度化、法制化的大框架下來(lái)討論,這是黨政關(guān)系認(rèn)識(shí)上的一次飛躍。黨的十六大提出,要“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”②中共中央文獻(xiàn)研究室十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(下)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2008:955.,反映了全黨對(duì)黨政關(guān)系認(rèn)識(shí)的新的理論提升。黨的十七大提出,要“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”③中共中央文獻(xiàn)研究室十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2009:25.,為進(jìn)一步規(guī)范黨政關(guān)系提供了新的理論依據(jù)和實(shí)踐空間??梢哉f(shuō),我們黨對(duì)黨政關(guān)系的改革和完善從未止步,黨政關(guān)系不斷走向規(guī)范化和法治化。黨的十八大提出,“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”④中共中央文獻(xiàn)研究室十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014:20.,首次從國(guó)家治理的角度闡釋了黨政關(guān)系,標(biāo)志著黨政關(guān)系進(jìn)入了優(yōu)化發(fā)展的新階段。習(xí)近平總書(shū)記指出,“處理好黨政關(guān)系,首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),在這個(gè)大前提下才是各有分工,而且無(wú)論怎么分工,出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)?!雹萘?xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:16.和“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的。不能簡(jiǎn)單講黨政分開(kāi)或黨政合一,而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件,不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?!雹蘖?xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:168.黨政分工的提出標(biāo)志著我們黨對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)更加理性、更加成熟。

三、新時(shí)代黨政分工關(guān)系的價(jià)值定位

黨政分工既不是對(duì)黨政分開(kāi)的全盤(pán)否定,也不是重走黨政合一的老路,而是在執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間找尋一種新型關(guān)系的具體路徑。在中國(guó)特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代的大背景下,黨政關(guān)系的價(jià)值定位直接決定著國(guó)家治理體系的模式導(dǎo)向和制度架構(gòu)⑦劉杰.黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革[J].社會(huì)科學(xué),2011(12):4-11.,因此,明確黨政分工的價(jià)值定位是闡釋新型黨政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。

(一)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本前提

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì),明確這一點(diǎn)是正確認(rèn)識(shí)黨政分工的前提。習(xí)近平總書(shū)記曾指出:“辦好中國(guó)的事情,關(guān)鍵在黨。”⑧習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第二卷)[M].北京:外文出版社,2017:43.這既是我們黨對(duì)治國(guó)理政規(guī)律認(rèn)識(shí)的持續(xù)深化,也是我們黨對(duì)治國(guó)理政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。毛澤東同志早在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議中就指出:“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。”⑨中共中央文獻(xiàn)研究室毛澤東年譜(一九四九—一九七六)(第二卷)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2013:283.中國(guó)共產(chǎn)黨在百年發(fā)展歷程中,團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期奮斗,從根本上扭轉(zhuǎn)了中華民族的命運(yùn)。進(jìn)入新時(shí)代,在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中,“五位一體”“兩個(gè)一百年”“四個(gè)全面”“四個(gè)偉大”等每個(gè)都是十分龐大的綜合性概念,如果沒(méi)有黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),就容易造成軟弱渙散、各自為政的局面,不但確定的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn),反而會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性后果。為此,黨的十九屆四中全會(huì)明確提出,要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”①習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:125.,充分發(fā)揮黨在完善制度體系、使各方面制度更加成熟更加定型中的引領(lǐng)、統(tǒng)領(lǐng)和決斷作用,充分發(fā)揮黨在提升治理能力、將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能過(guò)程中的組織、推動(dòng)和示范作用。在“百年未有之大變局”的時(shí)代背景下,作為一個(gè)擁有14 多億人民的發(fā)展中大國(guó),中國(guó)面臨的治理問(wèn)題無(wú)疑是非常棘手的,可能會(huì)遇到艱難險(xiǎn)阻、會(huì)經(jīng)歷驚濤駭浪,只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能肩負(fù)起這一重大使命,只有始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮黨通盤(pán)考慮、謀篇布局的智慧謀略和應(yīng)對(duì)困難風(fēng)險(xiǎn)的信心與膽識(shí),才能使整個(gè)中華民族在實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的道路上有效排除重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、化解重大矛盾、應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)②張榮臣,王啟超.黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保證[J].理論學(xué)刊,2020(02):25-33.。

(二)明確黨政分工不分家的角色定位

政府是執(zhí)行黨的路線、方針和政策的重要載體,政府在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,通過(guò)決策程序?qū)Ⅻh的主張、意圖、決策轉(zhuǎn)變成施政綱領(lǐng)并付諸實(shí)施,黨政之間是分工不分家、密切配合、團(tuán)結(jié)如一的關(guān)系。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理格局中政府起著承上啟下、溝通協(xié)調(diào)作用,黨和國(guó)家的各項(xiàng)決策部署需要各級(jí)政府貫徹和落實(shí),人大及其常委會(huì)制定的法律法規(guī)、做出的重大決策部署需要各級(jí)政府執(zhí)行和實(shí)施,社會(huì)和公眾的訴求需要通過(guò)各級(jí)政府的行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有各級(jí)政府的依法規(guī)范運(yùn)作,國(guó)家治理體系就不可能實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行。與此同時(shí),政府的治理能力也直接影響著國(guó)家整體治理能力的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理能力包括執(zhí)政黨的依法執(zhí)政能力、立法機(jī)關(guān)的科學(xué)立法能力、監(jiān)督機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督能力、司法機(jī)關(guān)的公正司法能力。這些能力的實(shí)現(xiàn)都有賴于政府依法行政的保障,政府治理能力的強(qiáng)弱直接影響著其他國(guó)家機(jī)關(guān)治理能力能否順暢實(shí)現(xiàn)和有效發(fā)揮作用。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制,構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”列入十三項(xiàng)制度體系之一,在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)方面強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”③中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2017:92.,促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同,這對(duì)于全面推進(jìn)國(guó)家治理體系改革、提高國(guó)家治理效能具有重大而深遠(yuǎn)的意義。如果將黨政關(guān)系置于一個(gè)同心圓結(jié)構(gòu)中,那么黨的組織就是決策的圓心,政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成外部環(huán)狀圍繞,黨處于“掌舵”的核心位置,政府充分發(fā)揮“劃槳”的重要作用,黨政分工不分家,同步同向。

(三)彰顯“以人民為中心”的黨政價(jià)值立場(chǎng)

“人民立場(chǎng)”是黨和政府的根本政治立場(chǎng),也是黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從黨的性質(zhì)和根本宗旨來(lái)看,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),……代表中國(guó)最廣大人民的根本利益?!边@決定了黨必須始終堅(jiān)持以人民為中心,任何時(shí)候都要把人民利益放在第一位。人民是黨執(zhí)政的最大底氣,是國(guó)家的堅(jiān)實(shí)根基,是強(qiáng)黨興國(guó)的根本所在。列寧在談到黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民關(guān)系時(shí)曾說(shuō):“在人民群眾中,我們到底是滄海一粟,只有當(dāng)我們正確地表現(xiàn)人民所意識(shí)到的東西時(shí),我們才能管理。否則共產(chǎn)黨就不能引導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)。”①列寧.列寧選集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1972:651.堅(jiān)持一切為了人民,是中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之的價(jià)值追求,建黨初期的“為人民服務(wù)”思想、改革開(kāi)放初期的“人民主體”思想、20世紀(jì)90年代的“三個(gè)代表”重要思想、新世紀(jì)初的“堅(jiān)持以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、新時(shí)代的“以人民為中心”的發(fā)展思想都充分彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的根本政治立場(chǎng)。黨的一切工作都是以人民為中心展開(kāi)的,“從群眾中來(lái),到群眾中去”是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)方法,努力讓人民過(guò)上美好生活是黨的使命所在、價(jià)值所在、生命所在,是黨始終不渝的奮斗目標(biāo)②中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)編.習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想基本問(wèn)題[M].北京:人民出版社,2020:231.。從政府的性質(zhì)和根本宗旨來(lái)看,《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?!边@就決定了政府的宗旨是為人民服務(wù),政府的責(zé)任是對(duì)人民負(fù)責(zé),政府要樹(shù)立為人民服務(wù)的工作思想、保持求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)、堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去的工作方法,通過(guò)依法行政最大限度地回應(yīng)公眾和社會(huì)的需求,最大限度地調(diào)動(dòng)人民參與國(guó)家治理的積極性,同時(shí)接受人民的監(jiān)督。從黨和政府的價(jià)值實(shí)現(xiàn)上看,中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命就是為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興,政府的一切工作歸根到底也都是為了人民,否則就失去了存在的意義。讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感是黨和政府的奮斗目標(biāo)。黨的十九屆五中全會(huì)提出了到2035年經(jīng)濟(jì)發(fā)展要取得新成效、改革開(kāi)放要邁出新步伐、社會(huì)文明程度要得到新提高、生態(tài)文明建設(shè)要實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步、人民福祉要達(dá)到新水平、國(guó)家治理效能要得到新提升等六個(gè)方面目標(biāo)。說(shuō)到底,每個(gè)方面的目標(biāo)都是為了人民而制定,最終都是為了維護(hù)最廣大人民的最根本利益,充分體現(xiàn)了黨和政府堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念,是將以人民為中心的根本政治立場(chǎng)貫徹到治國(guó)理政活動(dòng)中的生動(dòng)體現(xiàn)③蔡立輝,郝宇坤.政府間接管理方式下公共服務(wù)滿意度提升研究[J].行政論壇,2021(03):30-40.。

四、黨政分工折射出的黨政內(nèi)在邏輯關(guān)系

在國(guó)家治理體系中,黨的定位是“總覽全局、協(xié)調(diào)各方”,政府的作用是將黨的執(zhí)政理念變成現(xiàn)實(shí),黨的意志決定了政府的施政綱領(lǐng),政府的行政能力直接影響黨執(zhí)政理念的實(shí)現(xiàn)程度,黨政之間是你決定我、我成就你,分工不分家、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的關(guān)系,這種融洽的黨政關(guān)系在結(jié)構(gòu)組合上兼具嵌入性和限度性、在角色調(diào)適上兼具穩(wěn)固性和適應(yīng)性、在功能發(fā)揮上兼具融通性和互補(bǔ)性,是黨帶領(lǐng)全體中國(guó)人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期革命戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)家建設(shè)逐步摸索、自主形成的一種獨(dú)特關(guān)系,扎根于中國(guó)大地,符合中國(guó)實(shí)際,深得人民擁護(hù),具有強(qiáng)大的生命力和巨大的制度優(yōu)勢(shì)。

(一)嵌入性與限度性的黨政結(jié)構(gòu)組合

一個(gè)國(guó)家的治理模式不是可以任意選擇的,而是常常與該國(guó)的歷史演變過(guò)程有著深刻而緊密的聯(lián)系。我國(guó)黨和政府在結(jié)構(gòu)上兼具嵌入性和限度性,存在著明顯的路徑依賴特征。在中國(guó),黨政結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨政復(fù)合的“一體雙軌”結(jié)構(gòu)特征,黨的組織作為國(guó)家公權(quán)力的構(gòu)成部分內(nèi)嵌于政府機(jī)關(guān),黨的組織掌握著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和核心決策權(quán),并通過(guò)對(duì)政府體系的全面融入,將自身的價(jià)值取向、組織機(jī)構(gòu)、行動(dòng)邏輯“植入”政府體系,以此決定政府的政策走向和執(zhí)行路線。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化,構(gòu)建起一種“黨的職能部門(mén)統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理,統(tǒng)籌本領(lǐng)域重大工作”的黨政優(yōu)化協(xié)同的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)①徐彬,仲帥.集合權(quán)力:多元賦能與分工協(xié)同——縣委書(shū)記權(quán)力結(jié)構(gòu)研究[J].政治學(xué)研究,2020(05):114-124、128.。政府作為執(zhí)行黨和國(guó)家決策的主體,在組織形態(tài)上呈現(xiàn)出縱向延展的層級(jí)結(jié)構(gòu),并通過(guò)此結(jié)構(gòu)層層落實(shí)黨的方針、路線和重大決策部署。黨政之間的關(guān)系呈現(xiàn)出兩大特征:一是政府在哪里黨的組織就在哪里、黨的領(lǐng)導(dǎo)就在哪里,兩者緊緊交織在一起;二是黨在政府之外保持著自身的相對(duì)獨(dú)立性,有著自己的組織體系、運(yùn)行載體和行動(dòng)規(guī)則。這也間接說(shuō)明了黨政之間存在著某種結(jié)構(gòu)性的限度,既無(wú)法百分之百地實(shí)現(xiàn)黨政分離,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的融合,只能在脫離兩級(jí)的狀態(tài)下移動(dòng)。因此,雖然改革開(kāi)放初期我國(guó)政治體制改革的重心是黨政分開(kāi),但在實(shí)際運(yùn)行中黨政并未徹底分開(kāi),雖然黨的十九大明確否定了黨政分開(kāi)思路,但在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中并沒(méi)有將政黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)全部融合。黨政之間這種結(jié)構(gòu)性的限度使二者形成了兩套相互重疊但又不完全重合的官僚等級(jí)組織且兼具系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的治理結(jié)構(gòu)。

(二)穩(wěn)固性與適應(yīng)性的黨政角色調(diào)適

中國(guó)共產(chǎn)黨作為在中國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨,與西方國(guó)家以組織定期選舉和競(jìng)爭(zhēng)奪取政權(quán)為目的的工具型政黨存在本質(zhì)區(qū)別,這與執(zhí)政黨產(chǎn)生的環(huán)境有著直接的關(guān)系。在西方兩黨制或多黨制國(guó)家,國(guó)家早于政黨出現(xiàn),政黨是議會(huì)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。在實(shí)行多黨輪流執(zhí)政和定期組織競(jìng)爭(zhēng)性選舉的背景下,在野黨能否上臺(tái)執(zhí)政,執(zhí)政黨能否繼續(xù)連任都不得而知,沒(méi)有特定的執(zhí)政黨與政府恒常如故的結(jié)合,而經(jīng)常是“鐵打的政府機(jī)構(gòu),流水的政黨執(zhí)政”。按照薩托利的觀點(diǎn),在西方自由民主制中,政黨的結(jié)構(gòu)性位置在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的譜系上坐落在社會(huì)中而非國(guó)家中,政黨是“部分的政黨”,只代表著部分政治組織的利益,這些因素決定了政黨與政府、社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定性。在中國(guó),黨與社會(huì)的關(guān)系早于國(guó)家與政府和社會(huì)的關(guān)系,中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期斗爭(zhēng),推翻了“三座大山”,取得了政權(quán),成立了中華人民共和國(guó)。這在法理意義上決定了其代表中國(guó)人民執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)的必然性,也決定了穩(wěn)固型的“黨政融合體制”的形成。且在新中國(guó)成立后,黨與社會(huì)的關(guān)系也并沒(méi)有脫離,而是通過(guò)政府得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。景躍進(jìn)先生認(rèn)為,在西方自由民主制的國(guó)家與社會(huì)范疇中,國(guó)家公權(quán)力屬于政府,只存在政府和社會(huì)兩種關(guān)系,因?yàn)檎h屬于社會(huì)范疇;而在黨國(guó)體制下的國(guó)家和社會(huì)范疇中,國(guó)家公權(quán)力等于政黨和政府權(quán)力的總和,應(yīng)該存在政黨、政府、社會(huì)三種關(guān)系,在內(nèi)部維度上政黨可以在政府系統(tǒng)之外也可鑲嵌其中,在外部維度上政黨處在政府和社會(huì)之間,政黨既可以通過(guò)政府治理社會(huì)也可以對(duì)社會(huì)直接發(fā)揮影響。這就決定了政黨與政府、政黨與社會(huì)以及政府與社會(huì)之間一直保持著穩(wěn)固而靈活的適應(yīng)關(guān)系。尤其是黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央固本培元、繼往開(kāi)來(lái),探索出了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者相統(tǒng)一的中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路,明確了黨和人民、黨和國(guó)家、國(guó)家和人民之間的關(guān)系定位,切實(shí)防止了西方國(guó)家黨政之間權(quán)力掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重,人民形式有權(quán)而實(shí)際無(wú)權(quán)等現(xiàn)象。

(三)融通性與互補(bǔ)性的黨政功能發(fā)揮

政黨最重要和最本質(zhì)的特征就是其作為政府與社會(huì)的“紐帶”和“通道”②楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011:141.。政黨既能夠?qū)⑸鐣?huì)組織和民眾整合到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系之中,也能夠?qū)⑸鐣?huì)組織和民眾的利益訴求輸入到國(guó)家治理體系之中,從而使政黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的意志和政府的意志與人民的意志在本質(zhì)上具有高度統(tǒng)一性,黨對(duì)人民負(fù)責(zé),決定了政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。黨的政治功能主要是對(duì)國(guó)家進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào),發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用。黨通過(guò)組織嵌入和人事嵌入,完善政府行政體制和運(yùn)行機(jī)制,避免政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫繁雜、職能重疊交叉、事權(quán)配置混亂的行政科層化發(fā)展趨勢(shì)。與此同時(shí),黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,最大限度增強(qiáng)國(guó)家回應(yīng)社會(huì)的能力,發(fā)揮黨和政府相輔相成的優(yōu)勢(shì)。此外,政府在優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置時(shí)也劃定了各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限,有效防止了黨的政治職能和政府的行政職能“角色混淆”和“缺位錯(cuò)位”問(wèn)題,形成了黨政各司其職、各負(fù)其責(zé)的復(fù)合體制。在這種復(fù)合體制中,作為立法機(jī)關(guān)的人大起到了“雙向通道”作用,黨通過(guò)人大程序?qū)Ⅻh的意志上升為國(guó)家意志,將黨的決策部署以立法形式變成政府執(zhí)行的路線、方針和政策。同樣,政府通過(guò)人大向黨和人民匯報(bào)工作執(zhí)行情況以及關(guān)于國(guó)家改革發(fā)展的計(jì)劃、建議和措施。政協(xié)起到了“參謀助手”作用,通過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政,為黨和政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策提供重要參考。依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法行政的制度體系則為黨政關(guān)系提供了法治保障,同時(shí)對(duì)于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)起到了前提性和基礎(chǔ)性作用。黨政之間的這種功能機(jī)制一方面發(fā)揮了黨對(duì)政府“負(fù)功能”的矯正作用,另一方面實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的主導(dǎo)性與基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性與常規(guī)性、合法性與程序性的辯證統(tǒng)一,產(chǎn)生了政治有力引領(lǐng)行政、深度統(tǒng)籌行政和有機(jī)融通行政的功能效果,促進(jìn)了國(guó)家治理的規(guī)范性和高效性,強(qiáng)化了黨和政府應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)協(xié)同能力。

五、黨政分工關(guān)系的未來(lái)發(fā)展指向

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出,要“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型?!雹僦泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室.十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014:76.這無(wú)疑為黨政關(guān)系的未來(lái)發(fā)展指明了方向,提供了根本遵循。黨政分工的“成熟定型”就意味著既要保持黨政分工的穩(wěn)定性,又要保持黨政分工的延續(xù)性,使其朝著制度化方向發(fā)展,朝著規(guī)范化方向轉(zhuǎn)化。

(一)強(qiáng)化黨有力領(lǐng)導(dǎo)、黨政融合貫通的結(jié)構(gòu)關(guān)系

縱觀黨政關(guān)系的發(fā)展歷史,既有黨政合一帶來(lái)的黨政不分、以黨代政問(wèn)題,也有因片面理解和執(zhí)行黨政分開(kāi)而導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨政脫節(jié)問(wèn)題。因此,黨政分工應(yīng)在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上,走一條黨有力領(lǐng)導(dǎo)、黨政融合貫通的新型黨政關(guān)系發(fā)展道路?!吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出,黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要遵循“增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力,提高政府執(zhí)行力”原則進(jìn)行②習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:168.。這既是對(duì)歷史實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的正確認(rèn)識(shí),也是黨政關(guān)系發(fā)展的基本價(jià)值取向。從增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力上看,要求政府必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),即堅(jiān)持黨對(duì)政府行政的全領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)和全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo),一個(gè)不能丟、一點(diǎn)不能少。通過(guò)黨對(duì)政府的政治領(lǐng)導(dǎo),樹(shù)立政府的正確政治方向,使其始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前行;通過(guò)黨對(duì)政府的思想領(lǐng)導(dǎo),使其切實(shí)將馬克思主義世界觀和方法論充分運(yùn)用于國(guó)家治理實(shí)踐,從而保證行動(dòng)實(shí)踐的科學(xué)性;通過(guò)黨對(duì)政府的組織領(lǐng)導(dǎo),使黨“橫向到邊、縱向到底”的組織體系有機(jī)融入政府各層級(jí),不斷強(qiáng)化黨的意志在各級(jí)政府機(jī)關(guān)的貫徹執(zhí)行,使政府與黨始終保持步調(diào)一致。從提高政府的執(zhí)行力上看,要求政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制,不斷提高經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的執(zhí)行力和落實(shí)力。政府要嚴(yán)格依法行政,按照自身在國(guó)家治理中的地位和作用明確“應(yīng)該做什么、可以做什么、能夠做成什么”,對(duì)于自身職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)不折不扣、不遺余力地做好,創(chuàng)新行政管理方式和服務(wù)方式,有效履行政府職能,最大限度維護(hù)公共利益、增進(jìn)人民福祉。

(二)深化黨政系統(tǒng)內(nèi)部更深層次的功能統(tǒng)合

黨政分工的關(guān)鍵在于黨政之間如何分工,而前提是黨政職能如何配置、機(jī)構(gòu)如何設(shè)置。建國(guó)初期的黨政合一實(shí)質(zhì)上打破了黨政界限,但在黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上并沒(méi)有統(tǒng)籌考慮,使黨的組織對(duì)政府行政事務(wù)完全介入并進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理,最終導(dǎo)致黨政不分、以黨代政。改革開(kāi)放初期的黨政分開(kāi)則過(guò)分強(qiáng)調(diào)了黨政界限,主張行政事務(wù)應(yīng)全部由政府負(fù)責(zé),黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo),久而久之便在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)虛化、弱化和邊緣化問(wèn)題。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央在充分借鑒以往正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置,科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”①習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:31.和“對(duì)一些領(lǐng)域設(shè)置過(guò)細(xì)、職能交叉重疊的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合?!雹诹?xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:168.需要注意的是,黨政機(jī)構(gòu)整合并不是不要界限。具體而言:第一,要堅(jiān)持黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的執(zhí)政原則。所謂“總攬全局”就是指一些帶有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問(wèn)題必須由黨掌握和決定,但總攬不等于包攬,黨不能事無(wú)巨細(xì)地介入政府所有行政事務(wù)。所謂“協(xié)調(diào)各方”就是指政府在黨的集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,與其他國(guó)家機(jī)關(guān)一起積極主動(dòng)作為,各司其職、各盡其責(zé),但協(xié)調(diào)不等于代替,黨不能直接介入不屬于自身職能范圍內(nèi)的事務(wù)③王觀松.正確處理“六大關(guān)系”,改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2004(09):11-13.。第二,在黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上,要打通黨政分工的堵點(diǎn)和難點(diǎn)??v觀改革開(kāi)放以來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革,基本都將重點(diǎn)放在黨政部門(mén)各自調(diào)整和整合上,而對(duì)黨政部門(mén)之間的職能交叉、業(yè)務(wù)重復(fù)問(wèn)題的改革相對(duì)有限。因此,未來(lái)黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)籌設(shè)置,繼續(xù)沿著黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的“路線圖”穩(wěn)妥做好黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門(mén)權(quán)責(zé)的調(diào)整與優(yōu)化,把原來(lái)黨政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)內(nèi)部更深層次的統(tǒng)籌整合,實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力和政府執(zhí)行力的內(nèi)在統(tǒng)一和相融互促,發(fā)揮黨政整體效能。

(三)以法治思維和法治方式推進(jìn)黨政分工成熟定型

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求重大改革要“于法有據(jù)”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革,在改革中完善法治”④習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:286.。黨政分工也不能例外,必須在法治框架下進(jìn)行。這就決定了黨政分工必須堅(jiān)持法治思維和法治方式,用法治規(guī)范黨和政府自身的行為,促進(jìn)黨政之間的良性互動(dòng)。具體而言,第一,依規(guī)治黨是黨政分工的前提?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定,“黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)的專門(mén)規(guī)章制度”,事實(shí)上就是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的使用范圍、效力及運(yùn)作程序加以規(guī)范。正如習(xí)近平總書(shū)記所言,“執(zhí)政黨對(duì)資源的支配權(quán)力很大,應(yīng)該有一個(gè)權(quán)力清單。”①中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2016:55.在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)黨政分工規(guī)范化進(jìn)程中,依規(guī)治黨是黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、黨內(nèi)治理與國(guó)家治理等若干重大主題的交匯點(diǎn),黨治理好了,其他各領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也就通暢了,黨和國(guó)家的改革發(fā)展穩(wěn)定戰(zhàn)略全局也就有了“定海神針”。第二,依法執(zhí)政是黨政分工的關(guān)鍵。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“能不能做到依法治國(guó),關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能堅(jiān)持依法行政?!雹谥泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2017:90.和“要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志?!雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015:19.這就要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭遵守法律、帶頭依法辦事、嚴(yán)格依法執(zhí)政。第三,黨規(guī)與國(guó)法的有機(jī)銜接是消除黨政分工“梗阻”的重要保障。各級(jí)黨的組織和黨員個(gè)人以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為行為準(zhǔn)則,而各級(jí)政府的組織和運(yùn)行則以國(guó)家法律為依歸,雖然兩者在規(guī)范國(guó)家政治生活方面具有高度的同一性,但并不排除在實(shí)際運(yùn)行中有相互矛盾沖突的潛在可能。因此,要實(shí)現(xiàn)黨政分工的制度化、規(guī)范化,就必須要處理好黨內(nèi)法規(guī)和政府組織法之間的配套銜接問(wèn)題。在憲法中對(duì)黨政分工加以明確規(guī)定,制定黨政分工的具體法律法規(guī),加強(qiáng)促進(jìn)黨政融合貫通的相關(guān)工作機(jī)制建設(shè),使黨政分工實(shí)現(xiàn)程序化、制度化和規(guī)范化。

六、結(jié)語(yǔ)

西方黨政關(guān)系理論和黨政關(guān)系模式根本無(wú)法解釋我國(guó)黨政關(guān)系實(shí)際,更不可能為我國(guó)黨政關(guān)系發(fā)展提供理論支撐和經(jīng)驗(yàn)借鑒。我國(guó)的黨政關(guān)系需要自己探索。新中國(guó)成立至今,在不斷探索實(shí)踐中,黨政關(guān)系大體經(jīng)歷了黨政合一、黨政分開(kāi)和黨政分工三個(gè)時(shí)期,黨政分工是在前兩者遇到理論和實(shí)踐雙重困境基礎(chǔ)上而提出的一種新型的黨政關(guān)系理論。從價(jià)值定位上看,黨政分工既不是對(duì)黨政分開(kāi)的全盤(pán)否定,也不是重走黨政合一的老路,而是在執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間找尋一種新型關(guān)系的具體路徑。在這一理念下,堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是根本前提,黨的定位是“總覽全局、協(xié)調(diào)各方”,政府的作用是將黨的執(zhí)政理念變成現(xiàn)實(shí),堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念則是黨政分工不分家、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的價(jià)值旨?xì)w。從實(shí)踐邏輯來(lái)看,黨政分工是對(duì)中國(guó)特色黨政關(guān)系的科學(xué)總結(jié)和理論創(chuàng)新。這種黨政關(guān)系扎根于中國(guó)大地,符合中國(guó)實(shí)際,既可以保證黨的決策部署快速落實(shí),又能有效避免政府行政行為的固有弊端,從一個(gè)側(cè)面透視出了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)越性。從發(fā)展指向來(lái)看,黨政分工必然會(huì)朝著“成熟定型”方向發(fā)展。在此進(jìn)程中,應(yīng)著力構(gòu)建黨有力領(lǐng)導(dǎo)、黨政融合貫通的黨政結(jié)構(gòu)關(guān)系,促進(jìn)黨政系統(tǒng)內(nèi)部更深層次的功能統(tǒng)合,并在法治框架內(nèi)推進(jìn)黨政分工成熟定型,使黨政關(guān)系實(shí)現(xiàn)程序化、制度化和規(guī)范化。

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