李曉燕

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 102249)

多邊主義是現(xiàn)代民族國家間交往的歷史產(chǎn)物，是主權(quán)平等原則充分實現(xiàn)的需要。自19世紀初萌芽以來，多邊主義的生成都是在國際關(guān)系局部地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上凝聚共識，然后又將這些共識轉(zhuǎn)化成具體的規(guī)范和可執(zhí)行的規(guī)則而漸次推進的。與此同時，多邊主義產(chǎn)生作用的方式在其三個主要階段：凝聚共識、形成規(guī)范、執(zhí)行規(guī)則方面的表現(xiàn)也存在明顯差異。多邊主義合作的常見方式是召開國際會議、締結(jié)國際協(xié)定或條約、創(chuàng)建國際制度或國際組織，但是并不能說有這些方式的國際互動都是多邊主義。多邊主義的本質(zhì)內(nèi)涵——主權(quán)平等、政治權(quán)責不可分割、擴散性互惠——才是辨識紛繁復(fù)雜的國際合作是否是多邊主義的根本依據(jù)。

一、界定多邊主義

多邊主義即多數(shù)國家參與的國際治理，旨在定義一些原則性的問題，特別是反對歧視性的國際安排。〔1〕針對20世紀以來兩次世界大戰(zhàn)的深刻教訓(xùn)，大國政治中的歧視性國際安排往往被認為是加劇國際沖突的根源。某種意義上來說，正是由于被賦予了這樣的預(yù)期，關(guān)于多邊主義的具體定義也逐漸表現(xiàn)出分歧，有學(xué)者將其界定為一種要求很高的制度形式，有學(xué)者則認可其為一種生成性原則框架。然而，無論傾向于具體的制度還是抽象的原則，分歧都是發(fā)生在概念的外延層面，關(guān)于多邊主義的本質(zhì)內(nèi)涵——主權(quán)平等、政治權(quán)責不可分割、擴散性互惠——并不存在矛盾。主權(quán)平等是形成多邊主義合作的前提，多邊主義源于對歧視性國際安排的糾正，特別是二戰(zhàn)后出現(xiàn)的多邊主義國際安排大多數(shù)都強調(diào)主權(quán)平等，在公開的章程中有效規(guī)避了參與合作的障礙。政治權(quán)責不可分割是確保多邊主義合作生效的關(guān)鍵，也是將參與者的合作意愿轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的過程。不可分割即指任何一方成員或者少數(shù)力量不能改變多邊主義中經(jīng)過協(xié)商達成的一致，換言之，決策會影響所有參與者的行為。擴散性互惠(diffuse reciprocity)即指一旦達成一致，多邊主義框架下沒有任何角色可以預(yù)期使合作中的特定利益惠及特定成員，更不能對收益過程予以實際控制，只要合作按規(guī)則運行，產(chǎn)生的收益就是可持續(xù)的，這也是多邊主義合作被追求的根本原因。

多邊主義既不是一勞永逸的國際制度安排，也不是能夠自我約束的機制化系統(tǒng)，它需要有關(guān)各方的積極維護，合作可能有先來后到之分，但是不應(yīng)內(nèi)外有別。為了實現(xiàn)上述內(nèi)涵，多邊主義合作從形成共識到生成合作的過程離不開成員方、合作目標、持續(xù)的行為及恰當?shù)男问皆O(shè)計四方面外延。將外延等同于多邊主義本身也是妨礙理解多邊主義的常見偏差，是需要作出的概念辨析，比如多邊主義不等于多邊外交，多邊主義也不等于任何具體的多邊制度。

(一)多邊主義、多邊制度、多邊外交

多邊主義不等于多邊制度/機制，后者是前者的一種形式但不是全部形式，二者存在的一個根本差別是多邊制度可能具有排他性，而多邊主義的首要內(nèi)涵就是主權(quán)平等與開放性。比如，歐洲一體化合作進程從起步到統(tǒng)一大市場形成階段都體現(xiàn)了明確的多邊主義開放性，但是宣布成立歐盟和建立歐元區(qū)后則成為具有排他性的多邊制度。因此對歐盟的研究應(yīng)該適用于多重多元的理論工具，有學(xué)者就將歐盟視為雙邊主義、多邊主義、復(fù)合主義(polylateralism)的系統(tǒng)化運行產(chǎn)物?！?〕

多邊主義是一個不斷演進的政治過程，〔3〕將多邊主義等同于多邊制度事實上就把多邊主義視為了一勞永逸的結(jié)果，特別是認為有了多邊制度的多邊主義合作就能徹底解決成本—收益的核算，加入和遵守多邊制度是唯一選擇。事實上，多邊主義在凝聚共識、形成規(guī)范、執(zhí)行規(guī)則三個不同階段能夠產(chǎn)生作用的方式并不相同，維護多邊主義是一個持續(xù)、動態(tài)的過程而非最終結(jié)果?！?〕并非所有的多邊主義合作都可能經(jīng)歷完整的三個發(fā)展階段，有些問題領(lǐng)域不可能也不需要經(jīng)歷三個階段。多邊制度的出現(xiàn)是第三階段“執(zhí)行規(guī)則”的產(chǎn)物，而且制度的有效性離不開資金和資源的供應(yīng)，一旦供應(yīng)機制失靈就會引發(fā)制度失靈，進而損害甚至中止多邊主義合作。再比如，即使有了多邊制度，制度能否實現(xiàn)參與方的訴求？關(guān)于制度中的遵約行為產(chǎn)生的意義也有很多爭議，并非一味遵約就能使制度奏效，遵約也不等同于維護多邊主義。〔5〕更何況新千年以后的國際制度體系明顯已經(jīng)不能滿足全球治理的需要，由國家、國際組織、跨國公司等行為體組合而成的新型全球治理復(fù)合行為體也在重新定義著多邊主義，有學(xué)者將其稱為“復(fù)雜多邊主義”(complex multilateralism)?！?〕

多邊主義不能簡單等同于多邊外交，前者是抽象的外交形式，后者是具體的外交行為。可以舉一個例子說明二者的不同。比如，1945年舊金山會議引入“工作語言”和“官方語言”的建設(shè)性概念，賦予了英語、俄語、漢語、法語、西班牙語“官方語言”的地位，被認為是秉持“多邊主義”精神結(jié)束18世紀以來現(xiàn)代外交史上的語言之爭的重要創(chuàng)新實踐，與此同時，舊金山會議對英語和法語是“工作語言”的規(guī)定又是確保外交活動能夠順利進行的必要平衡，是一種能夠?qū)崿F(xiàn)妥協(xié)和盡快達成一致的“多邊外交”行為?！?〕簡言之，多邊主義需要兼顧主權(quán)平等、政治權(quán)責不可分割、擴散性互惠三原則，而多邊外交不必兼顧，多邊外交更多要以持續(xù)性推動交往和產(chǎn)生結(jié)果為目標，往往是在三原則之間權(quán)衡和妥協(xié)后偏向某些方面的優(yōu)先性而取得成果。

將多邊主義等同于多邊外交是常見的誤區(qū)之一，比如，19世紀初多邊主義萌芽時期，頻次很低的大國會議是很受歡迎和重視的多邊外交形式，往往能凝聚共識、形成規(guī)范，甚至制定出具體規(guī)則，有效推動多邊主義的進展。但是到了20世紀末，大國會議頻繁且備受指責，矛盾重重也很難通過任何一次峰會得到解決，于是會議外交的挫折和低效往往被輿論過度解讀為多邊主義的前景渺茫和不容樂觀。可以說，新千年以來全球化進程的加速和挫折一直也沒有讓多邊主義擺脫這種責難，其中很重要的原因就是多邊主義與多邊外交被不恰當?shù)貏澤狭说忍?。從這個意義上說，2020年以來新冠疫情及其引發(fā)的世界政治經(jīng)濟分裂危機大大降低了首腦峰會的頻次，在轉(zhuǎn)為線上的視頻峰會中，國家元首們的發(fā)言和表態(tài)以更加清晰、直觀、即時的方式呈現(xiàn)給輿論界，從中更容易分辨各方的立場分歧與可能形成的共識，對重啟多邊主義合作進程是有一定積極價值的。與此同時，來自社交媒體的獨立聲音也受到更多關(guān)注，關(guān)于應(yīng)對疫情和經(jīng)濟復(fù)蘇的各國舉措是否積極有效更容易形成真實的評判，因此重啟多邊主義合作的過程中不可避免要更多體現(xiàn)出來自民眾的意愿和共識，這也是對傳統(tǒng)多邊外交方式的挑戰(zhàn)與稀釋，需要以創(chuàng)新的理念和實踐方式來凝聚有效共識和形成相應(yīng)的規(guī)范、規(guī)則。換言之，多邊主義的本質(zhì)是不變的，多邊外交的形式卻在不斷調(diào)整以適應(yīng)新的時空與議題。

(二)多邊主義的發(fā)展階段及其效用評估

多邊主義生成有效的國際合作大致會經(jīng)歷三個階段：凝聚共識、形成規(guī)范、執(zhí)行規(guī)則。但是，并不是說所有的多邊主義合作都要經(jīng)歷完整的三個階段，具體在哪個階段產(chǎn)生作用主要取決于兩個條件，一是合作領(lǐng)域的信息透明度，二是該領(lǐng)域是否存在主導(dǎo)國。因此，并不能依據(jù)其發(fā)展階段評判多邊主義的有效性和國際關(guān)系意義。特別是就問題領(lǐng)域的限制條件而言，在事關(guān)人類發(fā)展進步的問題領(lǐng)域，比如消除貧困、基本人權(quán)問題上，多邊主義無論在哪個階段生成有效的合作，都是有歷史價值的。這就是多邊主義符合國際關(guān)系的原生本質(zhì)的根本體現(xiàn)，因為多邊主義是糾正歧視性國際安排的基本形式。

第一，凝聚共識是多邊主義的起步階段，通過廣泛接觸與對話尋找到各方關(guān)心和關(guān)注的議題點，并將擬實現(xiàn)的目標闡明，這就是多邊主義經(jīng)過協(xié)商一致達成的共識(consensus)，也是最困難和可貴的階段。一旦找到共識，其他觀望的和疑慮的潛在參與方就可能在求同存異的基礎(chǔ)上加入共識，即使分歧和矛盾仍然無法克服，但是有了共識，多邊主義才有生效的前提。凝聚共識階段大體由四個步驟組成：(1)來自倡議方經(jīng)驗的細致論證；(2)提出具有一般意義的立場主張；(3)闡明該主張的廣泛適用性；(4)其他方同意該主張，使其成為共識。不難看出，在凝聚共識階段，多邊主義非常依賴于倡議方的知識供應(yīng)，這種知識和經(jīng)驗的供應(yīng)很可能還與其資源和力量密不可分，但是沒有一般性和適用性主張是無法形成共識的，因此，主權(quán)平等原則在凝聚共識階段發(fā)揮的作用最為突出。如果說多邊主義與多邊外交具有一定的重合度，多邊外交容易被誤解為多邊主義本身，那也主要是發(fā)生在凝聚共識階段，倡議方需要通過充分的細致溝通與相關(guān)方取得共識，多邊外交官和多邊外交平臺是這個階段不可或缺的活躍行為體。

第二，形成規(guī)范是指將參與方達成的共識轉(zhuǎn)化成可行路線圖的過程，旨在明確多邊主義合作中主權(quán)平等和政治權(quán)責不可分割原則的具體實現(xiàn)方式，規(guī)定可實現(xiàn)的范圍和輕重緩急之處。不同的問題領(lǐng)域和不同的參與方對同一多邊主義共識給出的再定義都可能存在明顯的差異，因此形成適合本國和本地區(qū)經(jīng)驗和條件的具體規(guī)范是多邊主義合作生效的關(guān)鍵階段。比如，關(guān)于國際人權(quán)保護的共識，1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》形成的規(guī)范就將“民族平等是人的平等”的前提這項屬于非洲發(fā)展特有的地區(qū)經(jīng)驗納入進來，是多邊主義合作生效的必要保障。

第三，執(zhí)行規(guī)則是通過系統(tǒng)性規(guī)定指導(dǎo)和約束參與方行為的過程，需要在已有規(guī)范的基礎(chǔ)上形成落實規(guī)范的細則，并對其有階段性補充和修訂，還可能為指導(dǎo)和監(jiān)督規(guī)范的落實而成立相應(yīng)的職能部門。比如，旨在制止破壞臭氧層的氣體排放行為的《蒙特利爾議定書》是應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的諸多議題中成效最為突出的，與其得以明確獎懲措施的細則規(guī)定有必然的因果關(guān)系。再比如，《歐洲人權(quán)公約》是《世界人權(quán)宣言》之后第一個達成的區(qū)域性人權(quán)條約，而且自1950年簽署以來就設(shè)立了歐洲人權(quán)委員會和歐洲人權(quán)法院，并陸續(xù)補充了十余項議定書。

需要指出的是，并非所有的多邊主義合作都要完整經(jīng)歷三個發(fā)展階段，更不是一定要演進到執(zhí)行規(guī)則階段。事實上真正能將共識轉(zhuǎn)化成規(guī)范和規(guī)則的多邊主義合作畢竟是少數(shù)，但是，多邊主義仍是符合國際關(guān)系本質(zhì)的基本國際交往形式，即努力從差異和矛盾中尋求協(xié)商一致與合作的可能，而不是從根本上消除矛盾和分歧。就已經(jīng)生效的多邊主義而言，成效主要表現(xiàn)為三個方面：一是擴散性互惠帶來的實際利益可能在一定時期內(nèi)使多邊主義成為某些參與方實現(xiàn)訴求的工具和手段；二是不同參與方可以通過多邊主義平臺表達意愿、訴求和不滿；三是多邊主義在具體規(guī)范和規(guī)則的運行中事實上不斷追求著自主性，由此可能衍生出對基礎(chǔ)性共識的發(fā)展、突破甚至背離。

一方面，多邊主義生效后實際是扮演工具、論壇，抑或是自主行為體的角色，其實是參與方和設(shè)計者不能預(yù)先設(shè)定的，多邊主義具體發(fā)揮的作用和表現(xiàn)出的形式取決于議題領(lǐng)域和參與方的歷史與現(xiàn)實條件。另一方面，參與者的確是通過設(shè)計多邊主義的合作方式來實現(xiàn)共同目標和訴求的，這種設(shè)計要圍繞參與各方的意愿凝聚共識和制定恰當?shù)囊?guī)范與規(guī)則并確保其順利實施兩個層面展開。換言之，多邊主義在輸入和輸出功能兩個方面都產(chǎn)生作用，但是輸入功能是將參與各方的差異性匯聚起來，輸出功能是將協(xié)商一致后達成的共識轉(zhuǎn)化成能夠影響參與方實際行為的結(jié)果。前者是從差異性中尋找一致性，主要遵循的是主權(quán)平等原則，因此容易得到參與方的支持。后者是用一致性去干預(yù)差異性，主要遵循的是政治權(quán)責不可分割與擴散性互惠原則，各參與方的矛盾就會突出表現(xiàn)出來。不同功能產(chǎn)生于多邊主義發(fā)展的不同階段，也并非任何多邊主義合作都需要完整實現(xiàn)全部功能，通過匯聚各方的差異性輸入多邊主義框架，與由多邊主義框架輸出具體規(guī)范和可執(zhí)行的規(guī)則這兩大類功能之間存在著明顯差別，明確這一差別對于我們理解和評判多邊主義的實際效用，認識多邊主義與參與各方的國際關(guān)系行為之間并非一一對應(yīng)的現(xiàn)實是有幫助的。

二、舊多邊主義的時代價值與局限性

多邊主義自生成以來就是以局部地區(qū)的國際經(jīng)驗追求全球性國際體系目標的產(chǎn)物，無論19世紀至兩次世界大戰(zhàn)期間由歐洲大國主導(dǎo)的多邊主義實踐，還是二戰(zhàn)結(jié)束后由美國霸權(quán)主導(dǎo)的多邊主義理論研究和制度成果都概莫能外。多邊主義在其產(chǎn)生的時代都發(fā)揮了不可替代的作用，它業(yè)已得到肯定的價值確保其延續(xù)至今，成為國際交往的基本形式之一。與此同時，我們也要清楚，多邊主義是一種不斷演進的政治過程，并非一勞永逸的結(jié)果或者某種固定不變的互動模式。所以，每個歷史時期形成的多邊主義都有不可避免的局限性，只有在恰當?shù)男拚透潞蟛拍苓m應(yīng)新的時代主題與國際環(huán)境。

歐洲主導(dǎo)和美國主導(dǎo)的多邊主義經(jīng)驗對國際關(guān)系發(fā)展的重要貢獻都在于它們探索的工業(yè)化發(fā)展道路和共識奠定了使世界市場連為一體的堅實基礎(chǔ)，肯定了主權(quán)平等的歷史進步性。但是在進入21世紀后，歐洲經(jīng)驗和美國經(jīng)驗都不能將聯(lián)合國框架下的和平與發(fā)展宗旨有效轉(zhuǎn)化成多邊主義共識，仍在不斷擴大的發(fā)展鴻溝和南北分裂說明了舊有的多邊主義經(jīng)驗要作出恰當?shù)男拚?，任何排斥特定參與方的倡議都是違背多邊主義本質(zhì)內(nèi)涵的“偽多邊主義”。堅持主權(quán)平等和開放性原則的真正多邊主義才能帶來國際關(guān)系理論與實踐的創(chuàng)新和突破。

(一)歐洲多邊主義經(jīng)驗的身份同質(zhì)性

所謂身份同質(zhì)性是指參與多邊主義的各方對“自我—他者”的認知具有高度的一致性。歐洲國家在宗教信仰、歷史互動的經(jīng)驗積累、經(jīng)濟發(fā)展水平、意識形態(tài)、政黨政治等方面的地區(qū)內(nèi)趨同性是當今世界的任何其他地區(qū)都無法效仿的，因此歐洲發(fā)展的歷史上也形成了長期的歐洲與歐洲以外的“自我—他者”邊界觀念。這種觀念早在重商主義驅(qū)動歐洲大陸發(fā)現(xiàn)新大陸的對外行為時期就有明確的體現(xiàn)，此后雖然經(jīng)歷世界政治經(jīng)濟的變遷，但是歐洲以外世界的變化要遠遠超過歐洲內(nèi)部的變化，而且歐洲以外的世界變化日益強化了歐洲身份的自我認知，進一步塑造了歐洲地區(qū)特殊的身份同質(zhì)性。

多邊主義實踐最早在歐洲萌芽與歐洲地區(qū)由來已久的“國家間聯(lián)合”思想有關(guān)，18世紀早期圣-皮埃爾(Abbe de Saint-Pierre)在《給歐洲以永恒和平的方案》和《在基督教國家君主間建立永恒和平的方案》中完整表達了歐洲國家實現(xiàn)永久和平的可行路徑，即“建立一個由歐洲各個國家在平等的基礎(chǔ)上組成、擁有由各國全權(quán)代表組成的常設(shè)組織機構(gòu)，各國保持其主權(quán)相對完整，但又必須部分地讓渡主權(quán)的超國家聯(lián)盟”，〔8〕并且認為國家間聯(lián)合的可能性是進入民族國家時代后產(chǎn)生的，因此明確強調(diào)了主權(quán)平等與國家間交往的內(nèi)在聯(lián)系，說明歐洲國際關(guān)系中孕育出多邊主義思想與實踐的合理性，同時也說明了多邊主義經(jīng)驗往往產(chǎn)生于地區(qū)的積極價值與不可避免的局限性。

二戰(zhàn)即將結(jié)束時，歐洲一體化的共識開始從倡議轉(zhuǎn)為具體的合作規(guī)范，因為合作的前提是修補自凡爾賽體系以來造成的歐洲分裂，身份同質(zhì)性的基礎(chǔ)共識也成為歐洲重啟多邊主義合作不可分割的一部分，法德合作并共同發(fā)揮帶頭作用則是將歐洲共識轉(zhuǎn)化成可操作規(guī)范的固有內(nèi)容。二戰(zhàn)后的歐洲一體化進程選擇多邊主義路徑是內(nèi)外兩方面因素作用的結(jié)果，外部因素主要是受美國提供的馬歇爾援助計劃影響，美國希望通過馬歇爾計劃增強西歐作為一個整體的實力從而有效遏制蘇聯(lián)。歐洲內(nèi)部為了消除兩次大戰(zhàn)造成的分裂，就必須確保大小國家一律平等，同時有效讓渡主權(quán)和開展對話，多邊主義顯然是比大國均勢或者其他路徑都恰當?shù)倪x擇。

自從1952年正式開啟一體化進程以來，歐洲一體化的發(fā)展經(jīng)歷了70年的變遷，一體化進程無論取得進展還是遭遇挫折都成為國際關(guān)系理論思考和實踐探索的焦點問題與典型案例，盡管(新)功能主義、政府間主義為代表的宏觀理論也不斷演繹出各種邏輯對歐洲一體化的經(jīng)驗予以解釋，但是這些理論還是以認可歐洲經(jīng)驗的針對性和局限性為前提的，并沒有像美國的國際關(guān)系研究和實踐那樣一直試圖解釋普遍性和全球性規(guī)律。歐洲之所以能從兩次世界大戰(zhàn)造成空前分裂的國家間關(guān)系中建立起超國家的治理模式，身份同質(zhì)性其實是不可或缺的條件。這也是研究歐洲安全共同體的理論始終無法解釋歐洲以外的一體化嘗試與探索的原因。僅就這一點而言，阿米塔·阿查亞將東盟地區(qū)經(jīng)驗定義為規(guī)范習得結(jié)果的“安全共同體”，〔9〕中國主張的“人類命運共同體”都是對參與多邊主義合作各方的身份同質(zhì)性的準確把握，都符合多邊主義的解釋框架。

當然，一體化進程的成果并不能掩飾始終伴隨的差異化和分歧，從1950年代新功能主義對一體化自我持續(xù)性的合作“外溢”(spillover)解釋，〔10〕到1960年代開始政府間主義強調(diào)成員國的自主性起決定性作用，〔11〕再到1990年代經(jīng)過重構(gòu)的自由政府間主義明確將多邊方式視為歐洲的必然出路，〔12〕應(yīng)該說歐洲一體化始終是在“克服危機—重建共識”的反復(fù)中前行的，這恰恰說明多邊主義不是一勞永逸的結(jié)果，而是一種持續(xù)演進的政治過程。特別是2008年以來接連發(fā)生的主權(quán)債務(wù)危機、英國脫歐、難民危機，實際反映出的也是：一體化經(jīng)驗雖然給歐洲多邊主義在戰(zhàn)后相當長歷史時期內(nèi)提供了有效方案，但是不能調(diào)和的區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距(比如西歐與東歐)和價值觀裂痕(比如南歐與北歐)反復(fù)挑戰(zhàn)維護一體化必不可少的身份同質(zhì)性，一旦失去這一共識基礎(chǔ)，歐洲的多邊主義經(jīng)驗也會陷入失靈的境地。身份同質(zhì)性是歐洲多邊主義的催化劑，同時也是助燃劑，脫離身份同質(zhì)性的歐洲不僅在一體化合作方面要停滯和倒退，甚至可能出現(xiàn)極右傾向的政治風險。

需要指出的是，歐洲遇到的問題與歐洲國家遇到的問題不能簡單劃等號，〔13〕特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來的歐洲一體化進展就在很大程度上與美國霸權(quán)主導(dǎo)下的世界政治經(jīng)濟形勢演進變得密不可分，制度主義理論對歐洲一體化和多邊主義進程的解釋與影響成為無法回避的因素。20世紀90年代以來歐洲一體化的成果就是集中體現(xiàn)為高度制度化的，甚至在新千年后表現(xiàn)為歐盟制度的社會化過程，制度主義的繁榮無可厚非，但是由此取代和稀釋了多邊主義的消極結(jié)果也清晰可見。理性選擇制度主義將參與方與歐盟制度之間的所有互動解釋為降低成本的最佳選擇，事實上拋棄了多邊主義的任何進展都離不開協(xié)商一致的本質(zhì)，歐洲一體化的進展也就變成了靜態(tài)的決策博弈。歷史制度主義看重歐洲一體化的歷時性政治過程，準確解釋了不同的歐盟政策和制度的穩(wěn)定性與造成的路徑依賴和政策鎖定程度也各不相同。但是如果制度的慣性產(chǎn)生消極影響，甚至發(fā)生合作的斷裂，哪些路徑和選擇能重建共識和重啟多邊主義并不是歷史制度主義的研究重點。社會制度主義將歐盟制度與成員國之間的關(guān)系解釋為制度對成員身份和行為的塑造與重構(gòu)，與歐洲一體化的身份同質(zhì)性基礎(chǔ)有高度的契合，卻由于漠視從未消失的差異性而始終備受批評，特別是在多邊主義處于凝聚共識發(fā)展階段的情況下，社會制度主義反而可能刺激政治極化的聲音。

無論功能主義、政府間主義，還是各種制度主義，他們都試圖解釋歐洲一體化的最重要決定因素，也就是一體化的最根本動力。他們并不把歐洲一體化視為一個獨特的研究領(lǐng)域，也不認為研究歐洲一體化需要專屬的方法?！?4〕歐洲一體化在國際關(guān)系研究中的持續(xù)熱度事實上也在一定意義上反映了多邊主義作為基本國際交往形式的重要價值，歐洲多邊主義的經(jīng)驗具有的特殊性和一般性從這些理論解釋力的變化中也得到了證明。

(二)美國多邊主義經(jīng)驗的排他性

如果說歐洲多邊主義的經(jīng)驗還在堅持將實現(xiàn)歐洲成員間的平等作為共識與目標的話，美國的多邊主義經(jīng)驗則是通過創(chuàng)造象征性平等的國際制度，以代表權(quán)的象征性關(guān)系模糊了實際運行中的等級制。換句話說，歐洲多邊主義因為始終發(fā)生在歐洲地區(qū)內(nèi)，所以在多邊主義的三個階段都遵循主權(quán)平等原則。而美國推行的多邊主義是發(fā)生在地區(qū)差異極大的全球體系，因此通過具體的國際制度取代全面的多邊主義過程是美國經(jīng)驗的關(guān)鍵成分，由此產(chǎn)生了多邊主義框架下的等級制?！?5〕

美國多邊主義為實現(xiàn)其單向最大化利益的流入而處處根據(jù)排他性原則轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)性共識，實則是公開或者隱蔽地破壞主權(quán)平等原則，要么會被其他參與方抵制和反對，要么就是用局部方案加以替代，這也是美國主導(dǎo)多邊主義合作中長期存在“搭便車”(free ride)現(xiàn)象的根本原因。2014年8月中國國家主席習近平在訪問蒙古國時發(fā)表演講，明確表示了“中國愿意為包括蒙古國在內(nèi)的周邊國家提供共同發(fā)展的機遇和空間，歡迎大家搭乘中國發(fā)展的列車，搭快車也好，搭便車也好，我們都歡迎”。〔16〕既明確了中國多邊主義主張的開放性，強調(diào)其與美國舊多邊主義的根本差別，也切中要害地指出了對發(fā)展問題的關(guān)注才是多邊主義成為國際交往基本形式的源動力，在國際關(guān)系發(fā)展史上，尋找基于主權(quán)平等的不同國家和地區(qū)的有效發(fā)展方式是任何階段能夠生成有效多邊主義的共識基礎(chǔ)，沒有發(fā)展就沒有和平，更談不上繁榮，舊多邊主義不能消除的地區(qū)差距和南北分裂已經(jīng)成為不得不克服的弊病。

美國外交中根深蒂固的排他性和美國利益優(yōu)先原則決定了歷屆美國政府在其認為涉及美國根本利益時，聯(lián)合國框架下的協(xié)商一致就變成了毫無用處的無休止爭論，繞開聯(lián)合國甚至公然違背聯(lián)合國決議而悍然行動才是美國的行為規(guī)律。比如，20世紀70年代國際格局多極化的發(fā)展導(dǎo)致美國操控聯(lián)合國的時代一去不復(fù)返，美國國內(nèi)反對承擔25%的聯(lián)合國會費的人士就持續(xù)拋出所謂改革方案。1975年11月美國國會眾議員馬休·里蘭多提出議案，建議美國對聯(lián)合國的預(yù)算只負擔5.6%，依據(jù)是美國人口占世界人口的比率。1985年美國國會通過《凱撒巴姆修正案》規(guī)定美國支付聯(lián)合國和其他國際組織的會費不得超過其總額的20%，同時又要求在討論重要問題時擁有25%的投票權(quán)，公然否定聯(lián)合國大會的一國一票原則。以財政施壓來達到操控聯(lián)合國的目的反映了美國多邊主義主張的排他性，主權(quán)平等和政治權(quán)責不可分割原則在美國的利益優(yōu)先性目標面前都變得可有可無。

再比如，20世紀90年代美國借用聯(lián)合國“預(yù)防外交”的理念提出所謂“人權(quán)高于主權(quán)”“人道主義干預(yù)”的口號，主張凡是不符合西方民主標準的國家都具有天然的不穩(wěn)定性，要徹底實現(xiàn)這些國家的無侵略性就必須對其進行民主改造。“9·11”事件后，小布什政府認定“失敗國家”是滋生恐怖主義的溫床，可以對其發(fā)起“先發(fā)制人”的打擊，甚至在2003年繞過聯(lián)合國授權(quán)通過戰(zhàn)爭方式摧毀和重建伊拉克國家。這也是冷戰(zhàn)結(jié)束后依仗權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的特殊國際環(huán)境，美國假借聯(lián)合國多邊主義框架實現(xiàn)單極霸權(quán)目標的最極端表現(xiàn)。美國把聯(lián)合國在維持和平事業(yè)中形成的基礎(chǔ)性共識轉(zhuǎn)化成僅僅符合美國意愿的排他性規(guī)范，以美國的民主標準制定規(guī)則，企圖肆意侵犯別國主權(quán)。然而，這種排他性“偽多邊主義”終究還是被聯(lián)合國框架識破和否決了。同樣是以聯(lián)合國的名義發(fā)動對外戰(zhàn)爭，同樣是借聯(lián)合國的多邊主義框架提出規(guī)范和規(guī)則，老布什政府的海灣戰(zhàn)爭與小布什政府的伊拉克戰(zhàn)爭在爭取聯(lián)合國授權(quán)面前得到的不同結(jié)果，事實上也說明了排他性不是真正的多邊主義，美國可以借助霸權(quán)實施侵犯他國主權(quán)的行動，但是不能用排他性綁架多邊主義。

2009年奧巴馬執(zhí)政后希望消除伊拉克戰(zhàn)爭對美國國際威望的損害，著名智庫美國戰(zhàn)略與國際研究中心曾經(jīng)在一份研究報告中強調(diào)美國必須摒棄將聯(lián)合國視為“過時的工具”的觀念，建立新多邊主義，與聯(lián)合國合作解決包括氣候變化、全球健康、人道主義危機等在內(nèi)的全球性問題。〔17〕與聯(lián)合國合作就需要與多極力量的大國協(xié)商一致，這與美國主導(dǎo)的多邊主義方案中突出的排他性原則卻是難以相容的，因此也始終無法成為美國政府的現(xiàn)實選擇。僅以美國與聯(lián)合國人權(quán)理事會的互動為例，自2006年聯(lián)合國人權(quán)理事會成立以來，美國經(jīng)歷了三年抵制(2006—2009年)、一次退出(2018年)、兩次重返(2009、2022年)的反復(fù)無常外交，足以說明“與聯(lián)合國合作的新多邊主義”并不是美國政府的基本原則，“霸權(quán)國推卸責任”實則是導(dǎo)致多邊主義制度失靈的關(guān)鍵原因。

美國多邊主義主張的排他性具有明確的議題指向和參與方指向。議題方面，以美國自1970年第一次在聯(lián)合國安理會投否決票以來的50年(1970—2020年)行使否決權(quán)記錄來看，〔18〕美國全部81次否決權(quán)行使要么是美國單獨進行(57次)，要么就是與英國、法國兩國共同行使(24次)。美國單獨行使否決權(quán)的議題中有41次是關(guān)于中東局勢或阿拉伯國家被占領(lǐng)土問題的，充分說明了美國在這兩個議題上始終明確的立場是為實現(xiàn)本國訴求，不惜排斥任何不同參與方的主張而破壞聯(lián)合國框架下的協(xié)商一致。然而在多邊貿(mào)易安排議題上，無論是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的時代還是世界貿(mào)易組織時期，美國不僅遇到來自發(fā)展中國家的不同聲音，而且與同為工業(yè)化國家的西方經(jīng)濟伙伴也有諸多摩擦，但美國卻從二戰(zhàn)后至今都沒有放棄對相關(guān)談判進程的主導(dǎo)權(quán)，并且不斷設(shè)計排他性規(guī)則，旨在維護利益單向最大化流動的多邊制度。

參與方層面，美國也是在多邊主義框架之內(nèi)或者之外都堅持排斥不同意見的其他方，比如聯(lián)合國早期運行的20世紀五六十年代，蘇聯(lián)只能以頻繁動用否決權(quán)抵制美國，1973年以前在聯(lián)合國的128次否決權(quán)投票中，美國與蘇聯(lián)的投票比例是4∶109。但是此后，美國為應(yīng)對多極化格局的新形勢，反而成了聯(lián)合國安理會里否決權(quán)使用最多的大國，1973—1986年間美國與蘇聯(lián)的動用否決權(quán)比例變?yōu)?4∶8，〔19〕意識形態(tài)左右美國投票行為的意圖清楚可見。再比如，1983年以后美國國務(wù)院每年都向國會呈交年度聯(lián)合國投票行為報告，聯(lián)合國內(nèi)美國獲得的投票一致率成為影響美國與相關(guān)國家外交關(guān)系的重要指標之一。在其2020年報告中統(tǒng)計的2019年聯(lián)合國大會31項“重要議題”(important final plenary votes)全年投票行為中，與美國保持60%以上高一致率的國家有50個，與美國投票一致率低于30%的國家有15個，其余國家與美國的投票一致率都在30%～60%之間?！?0〕美國對投票一致率的分析與其外交行為有明確的聯(lián)系，也是美國在聯(lián)合國系統(tǒng)中動輒以排他性取代開放性原則的重要原因。2017年1月美國駐聯(lián)合國代表妮基·黑莉就公開表示，“我們在聯(lián)合國的目標是展示美國的價值觀，展示美國價值觀的方式是展示我們的力量”，“對于那些不支持我們的人，我們將記下他的名字，并作出相應(yīng)的反應(yīng)”。〔21〕

通過排他性規(guī)則實現(xiàn)美國收益的最大化是美國多邊主義的不變規(guī)律，因此美國并不排斥多邊主義本身，無論是二戰(zhàn)后塑造自由國際秩序，還是冷戰(zhàn)后維護世界霸主地位，美國在每個階段都借助了多邊主義安排，從成立聯(lián)合國到亞太經(jīng)合組織，再到成立二十國集團，包括拜登政府試圖組建的擴展版民主俱樂部。這些多邊主義安排的參與方不同、議題領(lǐng)域不同，具體規(guī)范和規(guī)則也不同，但是能夠得到美國支持的前提是相同的，即美國要有絕對的主導(dǎo)權(quán)，不利于美國保持優(yōu)勢的議題和參與方則會成為美國排他性規(guī)范和規(guī)則針對的目標。以多邊之名搞小集團政治則是美國多邊主義經(jīng)驗自二戰(zhàn)以來就無法擺脫的排他性本質(zhì)，排他性多邊主義(exclusive multilateralism)終究會加劇世界的分裂與對抗，〔22〕即使在冷戰(zhàn)時期也并不具有充分的合法性，更不可能成為后疫情時代重啟多邊主義合作和支撐美國復(fù)興霸權(quán)目標的有效途徑。

與歐洲多邊主義的身份同質(zhì)性局限和美國多邊主義動輒訴諸的排他性規(guī)則不同，冷戰(zhàn)結(jié)束后廣大發(fā)展中國家和地區(qū)積極探索了適應(yīng)自身發(fā)展條件與現(xiàn)實發(fā)展需求的多邊主義共識與有效的合作生成方式。這些多邊主義共識與合作始終強調(diào)參與方的主權(quán)平等地位，包容不同參與方的差異性與多元訴求，堅持協(xié)商一致的基本途徑，是符合主權(quán)平等、政治權(quán)責不可分割和擴散性互惠原則的新多邊主義，也是真正意義上的多邊主義。

三、堅持主權(quán)平等與充分發(fā)展的新多邊主義

多邊主義的出現(xiàn)是民族國家互動交往中確保主權(quán)平等原則實現(xiàn)的自然產(chǎn)物，新多邊主義則是適應(yīng)冷戰(zhàn)后國際政治經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，為有效多邊主義合作的生成注入新內(nèi)涵的結(jié)果。為確保主權(quán)平等的真正實現(xiàn)，新多邊主義旨在兼顧不同國家和地區(qū)的發(fā)展條件與訴求，而不是片面輸出發(fā)達工業(yè)國家的經(jīng)驗。新多邊主義正視世界的差異性，強調(diào)參與各方的多元共生，而不是壓制和模糊不同行為體之間的個性與差距。新多邊主義強調(diào)公平公正基礎(chǔ)上的合作共識，能夠有效發(fā)揮發(fā)展中國家的主動性與創(chuàng)造力，為全球治理體系變革注入活力。

(一)主權(quán)平等的充分實現(xiàn)需要適應(yīng)不同時代和不同地域的發(fā)展條件

發(fā)展是主權(quán)平等的固有內(nèi)涵，也是民族國家捍衛(wèi)和實現(xiàn)國家利益的最有效方式。17世紀中期進入民族國家時代的標志就是以英法為先導(dǎo)的歐洲各國開啟尋找適合各自條件的民族國家利益最大化道路，擺脫土地生產(chǎn)方式和王權(quán)利益至上原則束縛的國家內(nèi)外變革的過程。作為島國的英格蘭與位于歐洲大陸邊緣的法蘭西，選擇了海外擴張和連通世界市場的發(fā)展道路，同時借鑒了重商主義時代歐洲的擴張方式，完全漠視了亞非拉民族國家應(yīng)有的主權(quán)權(quán)利。19世紀世界市場雛形初現(xiàn)的時候，英國在維也納會議上提出“禁止黑人奴隸貿(mào)易”的規(guī)范，一定程度上反映了歐洲大國開始在鐵板一塊的國際體系中，預(yù)留歐洲以外國家和地區(qū)主權(quán)權(quán)利實現(xiàn)的合法性空間，以適應(yīng)歐洲大國繼續(xù)主導(dǎo)工業(yè)化加速發(fā)展的世界市場的需要。20世紀初為扭轉(zhuǎn)第一次世界大戰(zhàn)中協(xié)約國集團的劣勢，主權(quán)平等和民族自決原則才從少數(shù)歐洲大國掌握的權(quán)力資源慢慢轉(zhuǎn)化成為全球性國際體系規(guī)范，廣大亞非拉國家也是從這個歷史起點上開始爭取民族國家主權(quán)權(quán)利實現(xiàn)和獨立發(fā)展機會的道路的。然而，探索的道路相較17世紀的歐洲要曲折和艱難得多，最大的壓力來自于工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)將世界市場分裂為“中心—邊緣”的對立面，因此二戰(zhàn)結(jié)束后出現(xiàn)的人類歷史上第一個普遍性國際組織——聯(lián)合國才會將和平與發(fā)展作為同等重要和彼此關(guān)聯(lián)的多邊主義共識和目標。

聯(lián)合國也是迄今最為有效的實現(xiàn)民族國家主權(quán)平等地位的多邊主義框架，回顧聯(lián)合國的成就可知，之所以能維持人類歷史上最長時段的體系和平，也是因為聯(lián)合國在不斷探索有助于成員國實現(xiàn)充分發(fā)展的有效方式。從1960年以來聯(lián)合國先后提出的“發(fā)展十年”戰(zhàn)略、千年發(fā)展目標、可持續(xù)發(fā)展目標中不難看出，只有切實有效解決發(fā)展難題的共識才能成為真正的多邊主義共識，發(fā)展的模式也不是任何國家和國際制度可以單向供應(yīng)的，無視他國發(fā)展訴求的模式和經(jīng)驗必然被拒絕和拋棄，充分尊重主權(quán)平等原則和經(jīng)過協(xié)商一致產(chǎn)生的合作才具有持久的生命力，才符合多邊主義的本質(zhì)內(nèi)涵。

發(fā)展是確保民族國家充分實現(xiàn)主權(quán)平等的根本保障，但是不同國家和地區(qū)的發(fā)展道路和模式不是既定不變的，要在嘗試、改革和創(chuàng)新中尋找和確定合適的發(fā)展模式。20世紀以來的國際關(guān)系表明，一方面，發(fā)達國家主導(dǎo)的國際金融體系對于國家層面的“增長”沒有給予足夠的關(guān)注。2008年金融危機和2019年新冠疫情的爆發(fā)都對國家治理能力的現(xiàn)代化提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，清楚暴露了西方現(xiàn)代化理論的弊端。另一方面，聯(lián)合國千年發(fā)展目標更側(cè)重個體層面的減貧，沒有提到發(fā)展中國家迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展等議程，也不能從根本上給有關(guān)國家和地區(qū)帶來持續(xù)的發(fā)展和根本的改變。中國深化改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略推動了經(jīng)濟增長和社會進步，由此總結(jié)經(jīng)驗?zāi)毜摹耙粠б宦贰卑l(fā)展倡議由最初被西方強國詆毀到聯(lián)合國2016年11月將其寫入大會決議，充分說明了建立在發(fā)展基礎(chǔ)上的主權(quán)平等原則是新多邊主義的重要標志。

(二)矛盾與沖突的各方可以是多元共生的行為體

新多邊主義源于不同于西方工業(yè)化世界的認識論基礎(chǔ)，并不回避事物發(fā)展的規(guī)律和矛盾對立方的存在，但是能從矛盾中更多看到合作的可能性而不是認為差異和矛盾必然導(dǎo)致沖突。這也是后發(fā)現(xiàn)代國家和地區(qū)能夠更好適應(yīng)17世紀中期以來的國際政治經(jīng)濟環(huán)境，不是局限于發(fā)展鴻溝帶來的矛盾，反而能從對立面中尋找機遇，通過學(xué)習和融入舊國際體系，進而改革和完善舊制度與舊規(guī)則，最終實現(xiàn)真正的發(fā)展的重要經(jīng)驗。

中華傳統(tǒng)文化主張的中庸辯證法就是一種將矛盾辯證看待的認知論，雖然中庸辯證法也認為事物皆有兩極，兩極各有差異，但中庸思想中的兩極不是對立對抗，而是互存互容，互為生命的?！爸轮泻?，天地位焉，萬物育焉?！睋?jù)此而言，全球化發(fā)展形成的“地球村”就是一個多元共生的共同體，盡管多種成員在思想觀念、體制機制、生活方式、利益訴求等方面都存在差異，但是差異并不必然導(dǎo)致沖突，而是可以構(gòu)成和而不同、互鑒互補的關(guān)系。中庸辯證法既界定了事物共同生存的依據(jù)和共同進化的條件，也解釋了人與人、人與社會、人與自然的適切關(guān)系。這對于人類命運共同體解決沖突、相向而行的生存和發(fā)展之道提供了重要的認識論依據(jù)。〔23〕

西方學(xué)界持文化多元主義觀點的研究者也認為未來將出現(xiàn)一個明顯深刻的、嵌入式的、多元主義的國際社會，建立在共同首要制度的強大基礎(chǔ)之上，并受到一系列共同命運問題的威脅。于是，如何平衡新興的深度多元主義國際社會的發(fā)展，使其既能在全球?qū)用鎽?yīng)對共同命運問題，又能滿足國際社會對文化多元化的需求，成為全球治理體系變革中的關(guān)鍵問題。任何大國，無論新舊，都需要在更廣泛的政治和文化方面追求容忍和共存，并把注意力集中到應(yīng)對共同命運問題所必需的全球?qū)用娴木唧w功能領(lǐng)域的合作上來?！?4〕這也就揭示了新多邊主義及其生成的有效合作是矛盾對立、但又需要多元共生的各種國際行為體應(yīng)對共同命運問題的正確選擇。

四、共識稀缺困境及其可能的出路

多邊主義與全球治理具有內(nèi)在聯(lián)系，與任何形式的霸權(quán)結(jié)構(gòu)秩序則是背道而馳的。一旦多邊主義成為普遍有效的國家間交往形式，傳統(tǒng)意義上的外交作為管控國家間矛盾和利益沖突的形式也就大大削弱，轉(zhuǎn)而成為了一種全球治理的工具?！?5〕然而，21世紀前二十年的世界政治經(jīng)濟發(fā)展清楚表明全球化的進路充滿坎坷，全球治理時代的國家間互動并不比歷史上任何一個時期更少矛盾和更易合作。相反，經(jīng)濟和技術(shù)的進步使人類世界更深入地交織成為一個你中有我、我中有你的命運共同體之后，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的威脅都比以往更復(fù)雜，民族國家的內(nèi)外決策能力遭到前所未有的削弱，國家治理和全球治理同時進入了需要更新觀念和方式的歷史階段，多邊主義遇到的困難和挑戰(zhàn)也是空前復(fù)雜的。

(一)主觀意愿與客觀成效雙低導(dǎo)致的共識稀缺

多邊主義作為二戰(zhàn)后國際交往的基本形式始終是與雙邊主義并行發(fā)展的，是在民族國家為實現(xiàn)主權(quán)利益而權(quán)衡多元路徑選擇的過程中不斷演進的。哪種共同利益符合自身的國家利益，哪種價值目標與本國的價值觀體系能夠契合，都是在反復(fù)的交流溝通和充分的協(xié)商一致基礎(chǔ)上才能成為多邊主義共識，進而生成多邊主義合作的。因此，多邊主義的實現(xiàn)過程從來都比其他國際交往方式面臨更多的挑戰(zhàn)。當前階段的最突出障礙則是自二戰(zhàn)結(jié)束以來前所未有的共識稀缺困境：一方面是出現(xiàn)民族國家多邊主義合作意愿的最低點，凝聚共識成為最大難題，難度超過了此前長期存在的轉(zhuǎn)化規(guī)范和執(zhí)行規(guī)則分歧。另一方面是現(xiàn)有多邊主義合作的成效產(chǎn)出進入周期性發(fā)展最低點，也是“百年未有之大變局”必然要求多邊主義合作方式革新的重要原因之一。民族國家的主觀意愿低，多邊主義的客觀成效差，進退兩難的多邊主義陷入了發(fā)展歷史上罕見的谷底期。

當前多邊主義合作面臨的共識稀缺困境源于二戰(zhàn)結(jié)束以來從未出現(xiàn)的“霸權(quán)國推卸責任”安全閥被執(zhí)政四年的特朗普政府觸動，此后引發(fā)了國際社會對多邊主義合作的悲觀判斷情緒持續(xù)蔓延，2020年新冠疫情全球擴散進一步使得民族國家行為體對利益目標和價值目標的估算呈現(xiàn)出加劇的高度內(nèi)聚狀態(tài)，多邊合作的外溢性則呈現(xiàn)最低點，多邊主義合作的意愿池幾近枯竭，出現(xiàn)了“大河無水小河干”的窘境。尤其是2016年以來民粹現(xiàn)實主義強勢回歸歐美政治，西方工業(yè)世界的高失業(yè)率、恐怖主義和難民危機三重挫折統(tǒng)統(tǒng)被歸咎于多邊主義?！?6〕多邊主義為維護勞動者權(quán)利和基本人權(quán)而生成的絕大多數(shù)國際規(guī)范和規(guī)則都被質(zhì)疑和否定，“我們—他者”的邊界被前所未有地劃分為本國利益與外國利益的鴻溝，二戰(zhàn)結(jié)束以來最活躍的多邊主義推助力量在短短兩三年的時間內(nèi)幾乎徹底隱匿甚至成為最激烈的反對聲音。G7集團代表的西方民主和資本主義在冷戰(zhàn)后一度被認為是實現(xiàn)持久和平與繁榮的最佳模式，卻在遭遇2008年世界金融危機后急轉(zhuǎn)直下地迅速失去吸引力，原本被認為理應(yīng)最支持全球化和多邊主義的精英階層在反全球化的政治決策中竟然毫無違和感，輿論的轉(zhuǎn)向造成的觀念困惑和主張分裂成為多邊主義發(fā)展史上最糟糕的環(huán)境條件。科技革命特別是信息技術(shù)的突飛猛進也史無前例地激發(fā)了每一個普通個體的人對國家治理和全球治理事務(wù)的多元感知和觀點表達，以至于任何一國政府在內(nèi)外決策及其執(zhí)行過程中都相對減弱了權(quán)限，都需要爭取更多的國內(nèi)民眾和國際輿論的支持和認可才能制定和執(zhí)行決策，這也是當前多邊主義發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)。

以美國為例，2021年10月國務(wù)卿布林肯在外交服務(wù)局(Foreign Service Institute)的講話中作了所謂“美國外交政策現(xiàn)代化”的發(fā)言?！?7〕明確闡釋了“美國外交政策現(xiàn)代化”的五大支柱分別是：第一，在對未來幾年國家安全至關(guān)重要的領(lǐng)域重塑實力和優(yōu)勢，特別是氣候、全球衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)安全、新興技術(shù)、經(jīng)濟、多邊外交。第二，宣揚新聲音，鼓勵更多創(chuàng)新和創(chuàng)造，設(shè)立新的政策思想渠道，讓世界各地的職員能夠與政府部門領(lǐng)導(dǎo)人直接溝通他們的政策觀點。第三，建設(shè)和培養(yǎng)一支多元化、有活力、富有創(chuàng)業(yè)精神的工作隊伍，充分發(fā)揮美國在種族、宗教、民族和國家來源方面的多元化優(yōu)勢。第四，實現(xiàn)技術(shù)、通訊、分析能力的現(xiàn)代化，充分發(fā)揮美國的技術(shù)最強國優(yōu)勢。第五，重振對提升美國國家利益至關(guān)重要的現(xiàn)場外交(in-person diplomacy)和公眾參與(public engagement)?？梢哉f，目前拜登政府對美國外交的改革創(chuàng)新幾乎全都建立在適應(yīng)多邊主義發(fā)展的新方向之上，是適應(yīng)新變化而試圖重塑其多邊主義領(lǐng)導(dǎo)力的應(yīng)時之舉。

當前多邊主義發(fā)展陷入困境的另一方面原因是20世紀以來與多邊主義進展相伴相生的工業(yè)化繁榮周期進入邊際收益最低點，迫切需要根本性變革和轉(zhuǎn)型。西方工業(yè)化模式帶來的繁榮在經(jīng)過了一個世紀的發(fā)展周期后，無可避免地陷入了生產(chǎn)增長和經(jīng)濟繁榮的邊際收益顯著低于環(huán)境污染、氣候變化、南北差距等負面效應(yīng)的谷底期。西方工業(yè)強國供應(yīng)的發(fā)展道路和經(jīng)驗不僅不能解決大多數(shù)發(fā)展中國家和地區(qū)面臨的問題，而且恰恰相反會加劇相關(guān)問題造成的困境和惡劣影響。各國對自身安全與發(fā)展道路的探索都需要找到更適配自身地理、歷史、文化條件的途徑，〔28〕因此多邊主義也進入尋求最大公約數(shù)的艱難時期，業(yè)已走過了僅靠少數(shù)西方強國供應(yīng)的模式就能奏效的發(fā)展階段。二戰(zhàn)結(jié)束以來逐步建立的多邊主義合作框架相繼暴露出無法調(diào)和的矛盾，西方工業(yè)強國的經(jīng)驗從經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域的布雷頓森林制度設(shè)計到政治安全領(lǐng)域的聯(lián)合國體系，從氣候變化領(lǐng)域的減排方案到公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)機制，在倍速發(fā)展的全球化進程中陷入幾乎全面失靈的僵局。

此次工業(yè)化繁榮的周期持續(xù)了自二戰(zhàn)結(jié)束以來接近70年的超長時段，基本涵蓋了當今國際社會的認知形成過程，出現(xiàn)了現(xiàn)有的國際關(guān)系知識精英和相關(guān)理論都無法充分解釋和預(yù)測的現(xiàn)象。然而，再長的周期也只能是歷史長河的一部分，2020年美國大選暴露的兩黨政治“古稀兩難”和全球國際關(guān)系學(xué)對所謂自由國際秩序的全面唱衰都標志著“美國世紀”的終結(jié)。美國的經(jīng)驗僅僅是多邊主義發(fā)展史中一個時期的經(jīng)驗，既不具有普世性也不是永恒真理。多邊主義本身才是國際關(guān)系的歷史產(chǎn)物，是國家間交往的基本方式，旨在實現(xiàn)充分的主權(quán)平等與不同國家和地區(qū)的真正可持續(xù)發(fā)展。多邊主義在不同的歷史時期和不同的國際環(huán)境中需要不同的實現(xiàn)方式，也是國際社會克服危機和重建世界秩序的必由之路。

(二)克服共識稀缺困境的可能出路

針對上述兩方面困境，生成新共識就成為當前推進多邊主義合作的首要難題，結(jié)合歷史經(jīng)驗和發(fā)展現(xiàn)狀可以預(yù)期幾個可行的突破方向：一是另辟蹊徑，積極開發(fā)民族國家以外的多邊主義共識供應(yīng)者。長期以來，多邊主義共識的來源主要是民族國家，經(jīng)民族國家充分協(xié)商后達成一致，凝聚共識，轉(zhuǎn)化成規(guī)范和規(guī)則。如果該議題領(lǐng)域的多邊主義合作長期化和常設(shè)化，則會建立相應(yīng)的多邊制度或國際組織，但常設(shè)化制度的出現(xiàn)并不是必然的和向好的，二戰(zhàn)后大量多邊制度和國際組織雖然提高了多邊主義合作的效率，但其深受少數(shù)西方大國影響的弊端也飽受批評。有學(xué)者就提出，反全球化其實是反美主義的一種表達。〔29〕1999年西雅圖抗議者對世界貿(mào)易組織的激烈批判就是針對其偏狹地將美國等少數(shù)西方大國的共識替代了真正的多邊主義共識，嚴重地損害了勞動者的權(quán)利，以貿(mào)易自由之名塑造的世界經(jīng)濟和工業(yè)化生產(chǎn)模式破壞了人類共有的環(huán)境。2018年特朗普政府大搞貿(mào)易戰(zhàn)和公然違背世界貿(mào)易組織規(guī)則更是用霸權(quán)國的意志直接扼殺了國際社會的多邊主義共識。在經(jīng)歷了漫長的世界政治經(jīng)濟分裂危機后，國際社會的合作訴求逐漸回溫，與全球治理議題密切相關(guān)的國際組織已經(jīng)表現(xiàn)出從多邊主義共識的需求方向供給方轉(zhuǎn)化的明確動向。比如，世界衛(wèi)生組織在組織目標的實現(xiàn)方式中持續(xù)強調(diào)應(yīng)對氣候變化的意義，〔30〕有望規(guī)避大國戰(zhàn)略競爭對多邊主義合作的阻滯作用，盡快生成有效的新多邊主義共識，將現(xiàn)有的資金資源投入到實際的國際合作中去。這種新變化需要國際社會共同維護，在民族主義高筑圍墻之外積極生長的新多邊主義共識也是多邊主義發(fā)展的新特征和新方向。

二是求同存異，重申民族國家的舊共識，避免共識稀缺的議題領(lǐng)域出現(xiàn)失控的風險。比如在2022年初大國戰(zhàn)略競爭形勢明顯超過合作訴求的情況下，五個核大國發(fā)表了《關(guān)于防止核戰(zhàn)爭與避免軍備競賽的聯(lián)合聲明》(簡稱《聯(lián)合聲明》)，“中華人民共和國、法蘭西共和國、俄羅斯聯(lián)邦、大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國和美利堅合眾國認為，避免核武器國家間爆發(fā)戰(zhàn)爭和減少戰(zhàn)略風險是我們的首要責任。”堅定表達了避免大國戰(zhàn)爭，維護戰(zhàn)后世界和平是當前國際關(guān)系的共識基礎(chǔ)，無論世界政治經(jīng)濟形勢發(fā)生多么不同的變化，決不能讓歷史倒退的基本共識不會變。同時，和平的保障離不開世界各國的努力，深化合作仍然是堅定的方向和國際社會共同的目標，任何合作都應(yīng)建立在此共識基礎(chǔ)上，因此《聯(lián)合聲明》指出五大國“強調(diào)愿與各國一道努力，創(chuàng)造更有利于促進裁軍的安全環(huán)境，最終目標是以各國安全不受減損的原則建立一個無核武器世界。我們將繼續(xù)尋找雙、多邊外交方式，避免軍事對抗，增強穩(wěn)定性和可預(yù)見性，增進相互理解和信任，并防止一場毫無裨益且危及各方的軍備競賽。我們決心在相互尊重和承認彼此安全利益與關(guān)切的基礎(chǔ)上開展建設(shè)性對話”?！?1〕

三是多重疊加，在不同的多邊制度之間互相激發(fā)可能的共識，尋找與國際合作的歷時性外溢并行不悖的共時性黏連。針對當前多邊主義面臨的最突出挑戰(zhàn)，有學(xué)者提出了通過多邊制度間合作的方式重啟新多邊主義的方案，認為合作不僅是為了戰(zhàn)勝疫情，也是確保世界和平穩(wěn)定、國際社會有序進化和人類命運共同體健康發(fā)展的重要條件。重啟多邊主義合作離不開對多邊制度的改革，從目前的國際條件看，“G20+1”的模式就是可行路徑之一，亦即G20承擔政治領(lǐng)導(dǎo)責任，聯(lián)合國專門機構(gòu)發(fā)揮咨詢實施作用。比如在全球公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，G20的政治領(lǐng)導(dǎo)和世界衛(wèi)生組織的咨詢實施就可能形成一種比較有效的全球行動模式。G20包含了世界主要國家和歐盟等重要國際行為體，有高度的權(quán)威性和比較充分的代表性，并且因為成員較少，更容易達成危機決策。一旦出現(xiàn)全球性公共安全威脅，G20可以宣示合作意愿，提出指導(dǎo)原則，協(xié)調(diào)各國政策，承擔全面推進國際合作的領(lǐng)導(dǎo)責任，是霸權(quán)合作的時代終結(jié)后最為有效的多邊集體領(lǐng)導(dǎo)的國際制度框架。聯(lián)合國專門機構(gòu)可以在全球合作框架中發(fā)揮政策咨詢和任務(wù)實施的作用。在當前的國際環(huán)境中，由于缺乏相應(yīng)的政治權(quán)威和權(quán)力資源，要求聯(lián)合國專門機構(gòu)發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用是不現(xiàn)實的?！?2〕但是，作為某一專門領(lǐng)域凝聚共識后形成的多邊主義合作框架，聯(lián)合國專門機構(gòu)的知識和技術(shù)權(quán)威性不容顛覆，多邊主義是全球治理的最合理途徑，多邊合作是應(yīng)對全球性威脅的最有效方式。

四是包容創(chuàng)新，鼓勵源自發(fā)展中國家的新多邊主義合作方式。比如，在全面參與全球治理的進程中，金磚國家是一支建設(shè)性力量。金磚成員國都是地區(qū)或全球性大國，雖然各國實力和發(fā)展水平有所不同，但是在多邊制度和全球治理中，金磚國家基于主權(quán)平等和協(xié)商一致原則加強協(xié)調(diào)和溝通，摒棄實力原則，也沒有采取多數(shù)決策原則，是構(gòu)建新型國際關(guān)系的有效創(chuàng)新實踐?！?3〕不同于傳統(tǒng)南南合作主要集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，金磚合作致力于發(fā)展領(lǐng)域的全方位合作，包括落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標，促進新興的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，等等。傳統(tǒng)南南合作主要“以說為主”，強調(diào)發(fā)展中國家用“同一個聲音說話”以維護發(fā)展中國家的共同利益，而金磚合作增加了“以做為主”的務(wù)實合作新內(nèi)涵，創(chuàng)建體現(xiàn)新發(fā)展理念的新型開發(fā)銀行，在平權(quán)治理結(jié)構(gòu)、與借款國關(guān)系、本幣投融資與可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目等方面實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，進一步豐富了國際發(fā)展融資體系的理念和實踐，一定程度上引領(lǐng)了全球發(fā)展融資體系的制度變革?！?4〕2022年適逢中國擔任金磚國家輪值主席國，也是中共二十大召開的重要歷史時刻，可以說，以中國為代表的發(fā)展中國家以有效的新多邊主義合作為全球治理體系變革注入了新共識和新規(guī)范，也向世界其他國家和地區(qū)提供了具有啟發(fā)意義的發(fā)展經(jīng)驗和創(chuàng)新觀念。

五、結(jié) 論

作為國際交往基本形式的多邊主義與國際社會尋求工業(yè)化發(fā)展和世界市場連為一體的進程是相伴相生的，是確保民族國家主權(quán)平等原則充分落實的重要保障。多邊主義的本質(zhì)內(nèi)涵是在主權(quán)平等、政治權(quán)責不可分割、擴散性互惠三原則的基礎(chǔ)上經(jīng)過參與各方的充分協(xié)商一致，達成共識，進而將共識轉(zhuǎn)化成具體規(guī)范和可執(zhí)行的規(guī)則。因此，多邊主義不同的議題領(lǐng)域可能表現(xiàn)出不同的實現(xiàn)方式，在凝聚共識、形成規(guī)范和執(zhí)行規(guī)則的不同發(fā)展階段也產(chǎn)生了不同的作用。

多邊主義的實踐經(jīng)驗雖然源于某些國家和地區(qū)，但是多邊主義的實現(xiàn)方式并不局限于某些經(jīng)驗和模式。在促進工業(yè)化發(fā)展的共識基礎(chǔ)上，歐洲和美國的多邊主義實踐經(jīng)驗都發(fā)揮了不可替代的作用，同時表現(xiàn)出的局限性又越來越無法適應(yīng)全球化進程加速和深化的世界政治經(jīng)濟現(xiàn)實。特別是21世紀前兩個十年里接連出現(xiàn)的恐怖主義、金融危機、氣候變化、大國競爭等世紀難題大大降低了人們對舊有的多邊主義經(jīng)驗的信心。多邊主義的發(fā)展進入兩次大戰(zhàn)結(jié)束以來罕見的主觀意愿與客觀成效雙低疊加的谷底期。

針對前所未有的共識稀缺困境，2021年國際社會在對抗新冠疫情的艱難磨合中渡過了多邊主義的新元年，重啟多邊主義合作的努力已經(jīng)在關(guān)鍵國際組織之間有效推進，核心大國也在盡其所能地“共同發(fā)聲”強調(diào)國際交往的原則和邊界。在經(jīng)歷了民粹現(xiàn)實主義的破壞和疫情全球傳播的災(zāi)難性挫折后，國際社會逐漸認可了多邊主義仍是解決當今世界面臨的難題的基本途徑，但是新形勢和新挑戰(zhàn)又清楚地表明重走老路的選擇是行不通的，旨在以充分協(xié)商一致為基礎(chǔ)，確保實現(xiàn)大多數(shù)國家和地區(qū)的真正可持續(xù)發(fā)展與充分主權(quán)平等的新多邊主義才符合時代之需。

注釋：

〔1〕李曉燕：《多邊主義再思考與世界秩序重構(gòu)》，《東北亞論壇》2021年第6期。

〔2〕G.Wiseman,“‘Polylateralism’and New Models of Global Dialogue”,Discussion Paper,Leicester Diplomatic Studies Programme,1999:59,pp.10-11.

〔3〕Vincent Pouliot,“The Practice of Permanent Representation to International Organizations”,in Ole Jacob Sending, Vincent Pouliot, Iver B.Neumann,Diplomacy and the Making of World Politics,Cambridge University Press,2015,p.81.

〔4〕Robert Kissack,Pursuing Effective Multilateralism:The European Union, International Organizations and the Politics of Decision Making,Palgrave Macmillan,2010.

〔5〕〔美〕喬治·W.唐斯、戴維·M.羅克、彼得·N.巴蘇姆：《遵約的福音是合作的福音嗎？》，〔美〕莉薩·馬丁、貝思·西蒙斯編：《國際制度：國際組織指南》，黃仁偉、蔡鵬鴻等譯，上海：上海人民出版社，2018年，第320-352頁。

〔6〕Robert O’Brien et al.,eds.,Contesting Global Governance:Multilateral Economic Institutions and Global Social Movements,Cambridge University Press,2000.

〔7〕A.Ostrower,Language,Law,and Diplomacy,2 volumes,Philadelphia,PA:University of Pennsylvania Press,1965,p.408.

〔8〕宋新寧：《探尋和平之路:歐洲一體化的歷史淵源》，《世界政治研究》2020年第4期。

〔9〕〔加拿大〕阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，王正毅、馮懷信譯，上海：上海人民出版社，2004年。

〔10〕Ernst B.Hass,The Uniting of Europe:Political,Social and Economic Forces,1950-1957,Standford University Press,1958.

〔11〕Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete?The fate of the nation-state and the case of Western Europe”,Daedalus,1966,95(3),pp.862-915.

〔12〕Andrew Moravcsik,The Choice for Europe:Social Purpose and State Power from Messina to Masstricht,Cornell University Press,1998.

〔13〕宋新寧：《歐洲面臨的多重危機》，《世界政治研究》2020年第2期。

〔14〕〔英〕安特耶·維納、〔德〕托馬斯·迪茲主編：《歐洲一體化理論》，朱立群等譯，北京：世界知識出版社，2009年，“譯者前言”，第11頁。

〔15〕Vincent Pouliot,International Pecking Orders:The Politics and Practice of Multilateral Diplomacy,Cambridge University Press,2016.p.47.

〔16〕《習近平在蒙古國國家大呼拉爾發(fā)表重要演講 強調(diào)互尊互信、聚同化異、守望相助、合作共贏，共創(chuàng)中蒙關(guān)系發(fā)展新時代，共促亞洲穩(wěn)定和繁榮》，中華人民共和國外交部，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/ywzt_675099/2014zt_675101/xjpzxdmgg_675167/zxxx_675169/201408/t20140822_7954338.shtml.

〔17〕CSIS Commission on Smart Power,Investing in a New Multilateralism:A Smart Power Approach to the United Nations,http://www.csis.org/media/csis/pubs/090128_mendelson-forman_un_smartpower_web.pdf.

〔18〕筆者根據(jù)聯(lián)合國官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)作出的分析，https://www.un.org/securitycouncil/zh/content/veto-usa。

〔19〕劉金質(zhì)：《美國與聯(lián)合國》，《國際政治研究》1995年第3期。

〔20〕Report to Congress on Voting Practices in the United Nations for 2020,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/11/Report-Voting-Practices-in-the-United-Nations-2020.pdf.

〔21〕Somini Sengupta,“Nikki Haley Puts U.N.on Notice:U.S.Is ‘Taking Names’”,The New York Times,Jan.27,2017.

〔22〕Yan XueTong, “Becoming Strong: The New Chinese Foreign Policy”,Foreign Affairs, 2021，100(4), pp.40-47.

〔23〕秦亞青：《人類命運共同體的思想價值與實踐意義》，《中國黨政干部論壇》2020年第9期。

〔24〕〔加拿大〕阿米塔·阿查亞、〔英〕巴里·布贊：《全球國際關(guān)系學(xué)的構(gòu)建：百年國際關(guān)系學(xué)的起源和演進》，劉德斌等譯，上海：上海人民出版社，2021年，第288頁。

〔25〕Ole Jacob Sending,Vincent Pouliot, Iver B.Neumann,Diplomacy and the Making of World Politics,Cambridge University Press,2015,pp.300-301.

〔26〕Kathryn C.Lavelle,The Challenge of Multilateralism,Yale University Press,2020,p.234.

〔27〕Secretary Antony J.Blinken on the Modernization of American Diplomacy,https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-on-the-modernization-of-american-diplomacy/.

〔28〕Ian Bremmer, Nouriel Roubini, “A G-Zero World：The New Economic Club Will Produce Conflict, Not Cooperation”,Foreign Affairs 90, 2011.

〔29〕Jagdish Bhagwati,In Defense of Globalization, Oxford University Press,2004,p.27.

〔30〕周逸江：《世界衛(wèi)生組織在促進衛(wèi)生與氣候治理協(xié)同中的角色與中國的戰(zhàn)略選擇》，《國際觀察》2022年第1期。

〔31〕《五個核武器國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于防止核戰(zhàn)爭與避免軍備競賽的聯(lián)合聲明》，中華人民共和國外交部，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202201/t20220103_10478507.shtml。

〔32〕秦亞青：《合作：命運共同體發(fā)展的鐵律》，《國際問題研究》2020年第3期。

〔33〕王磊：《金磚國家合作與全球治理體系變革：路徑及其實踐》，《廣東社會科學(xué)》2017年第6期。

〔34〕朱杰進：《金磚合作引領(lǐng)國際發(fā)展治理體系變革》，《中國社會科學(xué)報》2022年1月13日。