劉柯（浙江工業(yè)大學公共管理學院，浙江杭州 310023）

陳寶勝（浙江大學馬克思主義學院，浙江杭州 310058）

一、問題提出

20 世紀90 年代以來，為適應經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實要求，我國各地積極探索以減少行政層級、優(yōu)化政府職能、促進基層自治和提高行政效能等為目標的“扁平化”改革，如“省管縣”“大部制”“撤銷街道辦”“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”“市直管社區(qū)”等，然而，在實際改革過程中卻出現(xiàn)了基層治理存在“管區(qū)”“片區(qū)”“管理區(qū)”等“準行政組織”或“逆扁平化組織”①根據(jù)王兆剛等人考證，管區(qū)是在我國農村地區(qū)以及部分城市轄區(qū)設置的一類比較獨特的行政管理層級。在人民公社時期，管區(qū)就已存在。從建制上來說，管區(qū)是由公社直接管轄的區(qū)域機構與一級生產單位，介于公社和村之間，地位與生產大隊相同，主要職能是在公社領導下管理本區(qū)域內的生產與行政工作。目前，山東省青島、濟寧、棗莊等地依然設有管區(qū)，管區(qū)是連接村組織與基層政權的紐帶，承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派發(fā)的治理任務。管區(qū)在不同地區(qū)有著不同的名稱設置，有的也被稱為“管理區(qū)”“片區(qū)”等。由于國家并未從法律層面賦予管區(qū)合法性地位，部分學者也將管區(qū)稱為“準行政組織”或“逆扁平化組織”。。這些組織的性質、職能、作用以及是否有存在必要性等，已經成為學界關注的重要問題。有研究指出，“管區(qū)”等“準行政組織”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）與行政村之間的一級管理組織［1］，盡管不具備完整的組織結構與獨立的人事權、財政權等職權，但承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）的治理任務，起到幫助基層政府減壓、調動基層干部積極性、整合社會資源、促進公共政策執(zhí)行以及提升國家治理效能等方面的作用［2］。也有研究指出，類似“管區(qū)”等“準行政組織”的存在，事實上造成了行政權力擴大、村民自治受阻［3］，以及懶政、庸政等致使基層治理復雜化的問題［4］。

減少行政管理層級、擴大行政管理幅度、推進行政管理體制扁平化，既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升政府行政管理效能、更好地回應社會訴求的必然要求，也是數(shù)字化時代政府組織變革的潮流與趨勢。在此過程中，如何有效避免行政體制改革的“逆扁平化”傾向，是政府改革必須解決的一個重要問題。從行政體制改革的實踐效果看，扁平化組織結構確實更具靈活性和適應性，能夠打破政府信息壟斷、克服信息層級傳播的不對稱［5］，促進精減政府人員、整合機構與降低行政成本，推動基層民主自治與激發(fā)社區(qū)自主性［6］。隨著信息技術在社會治理領域中的廣泛運用，人們對政府扁平化改革方向的認識，不應局限于政府結構的縱向層級縮減與橫向幅度擴大，應該看到，扁平化還涉及政府部門關系、權力配置、業(yè)務流程、人員分配、體制機制等方面的重整以及政府與企業(yè)、社會等外部行動者關系的重塑［7］。扁平化為“打破”“超越”“摒棄”作為現(xiàn)代行政組織范式的科層制提供了極大的想象空間。

由于理論界與實務界尚未給出政府組織模式變革的清晰圖景，當下的行政體制改革實踐主要表現(xiàn)為對傳統(tǒng)科層制所進行的技術性修繕，有的甚至陷入扁平化還是逆扁平化左右徘徊的困境?；诖?，本文聚焦的問題是：在理論上，扁平化實現(xiàn)了對科層制的哪些突破，這些突破是如何在基層改革實踐中加以具體操作的。本文立足數(shù)字政府建設的時代背景，以浙江省龍港市“市直管社區(qū)”改革為研究對象，在對龍港市“市直管社區(qū)”扁平化改革的實踐方式及所面臨的困境加以客觀分析的基礎上，從組織模式變革角度研究政府扁平化改革的發(fā)展面向。

二、理論基礎

19 世紀末20 世紀初，以弗雷德里克·泰勒、亨利·法約爾和馬克斯·韋伯等人為代表的西方古典管理思想家，主要著眼于“效率至上”的組織模式設計。在此過程中，由韋伯所設計的“科層體制”，因順應了組織管理的專業(yè)化、技術化和效率化要求，成為工業(yè)社會占主導地位的組織形式。在現(xiàn)實的行政管理過程中，科層制作為政府壟斷公共權力的行政執(zhí)行體系，呈現(xiàn)為“金字塔式”的層級結構、“分工—協(xié)作”的工作模式、嚴格的“紀律化”控制手段、“機械化”的工作原則以及“價值中立”的行為方式等特征?？茖又圃诖龠M社會發(fā)展進步的同時，也因集權、低效、封閉、割裂、僵化、壓抑人性和缺乏創(chuàng)新等飽受詬病。

面對科層制的諸多弊端，公共選擇理論、新公共行政、新制度主義、黑堡學派、新公共服務理論以及后現(xiàn)代主義等不同學派的學者，分別從不同角度對科層制政府進行了猛烈抨擊。例如，文森特·奧斯特羅姆認為，官僚行政已嚴重背離了啟蒙思想家與《聯(lián)邦黨人文集》的精神。他主張，要用權威分散的多中心治理結構替代對命令集權的科層體制，“合法強制工具的控制和使用，并不為單一權威結構所壟斷。民主制行政的特質是多中心而不是單中心的”［8］。新公共行政學派代表人德懷特·沃爾多主張建立一種分權、靈活且完全不同于科層制的新型政府組織形態(tài)［9］。新公共服務理論認為，一個具有民主性質的政府應重視公共利益、公民參與和民主公民權等價值問題，追求公共利益是政府開展社會治理活動的核心原則，因而重視人的價值與道德力量、擴展公民權、鼓勵公民參與、建立信任關系以及重新分配社會權力等措施，是促進公共利益得以實現(xiàn)的基本保障［10］。與之不同的是，后現(xiàn)代主義則通過對倫理、正義、責任、公共利益等價值因素的強調，提出了對現(xiàn)代科層制加以全面解構的思想。如查爾斯·J·福克斯和休·T·米勒指出的，“民主政治中的官僚制”無法從根本上解決公共行政的合法性問題，公共行政要想獲得真正的合法性，就必須與官僚制徹底斷絕聯(lián)系，并建立可以自由對話的“公共能量場”［11］。綜合來說，批判科層制的學者強調，政府權力的去中心化、行政過程的民主性以及行政體制的靈活性和開放性，是政府組織變革的趨勢。這些學術思想為扁平化組織模式的建立奠定了理論基礎。

社會發(fā)展使公眾的公共服務需求與日俱增，但“公共服務的供給卻因缺乏創(chuàng)新性、創(chuàng)造力和靈活性而變得僵化。以這種觀點來看，公共組織充滿官僚習氣，疲軟無能且越來越了無生氣。因此，試圖用數(shù)字化手段來克服這些問題和不足的想法獲得了廣泛認同，并被認為能夠為公共政策和公共服務的供給提供理想結果”［12］。近年來，隨著人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等高新技術的迅猛發(fā)展，人類邁入了數(shù)字化時代。數(shù)字化時代的到來，不僅為社會治理提供了數(shù)字化的改革方案，也為政府組織變革帶來了新的發(fā)展機遇。

就信息技術對科層結構的影響而言，一方面，它以縱向層級結構為載體，實現(xiàn)了組織權力的跨層級流動和組織邊界的跨部門延展，進而讓“金字塔式”的組織結構變得更加扁平；另一方面，它通過加強橫向職能部門間的信息流動，虛化職能邊界、重組部門結構，讓組織橫向結構發(fā)生了虛擬化與網絡化的改變，機構間關系變得更具靈活性和回應性［13］。由此可見，數(shù)字化時代，支撐科層制范式的政治、知識和技術條件已經發(fā)生巨大改變，“這直接導致了對科層制基本假設的修改或否定，帶來了科層制失靈”［7］。所謂政府扁平化，是指通過打破部門職權界限、縮減中間管理層次，采用分權管理、整合服務與部門協(xié)作等方式，促進政府機構整合、條塊關系融合、權力分布均衡以及多元主體合作。在此過程中，信息技術既是促進組織扁平化的主要動力，也是突破科層制內在藩籬的關鍵引擎。需要注意的是，政府扁平化并不僅僅是組織結構扁平的外在形態(tài)變化，還包括組織體制、機制以及價值觀念等發(fā)生的整體性變革［14］。因而，相較傳統(tǒng)科層制，扁平化組織具有如下四個特征：

一是整合式任務承擔形式。出于專業(yè)化和效率化的追求，科層制政府采用“分工—協(xié)作”的工作方式，但在日常行政管理過程中，政府內部各職能部門往往面臨協(xié)調不暢、整合不足與效能不佳等困境。為了有效解決現(xiàn)代組織因專業(yè)分工與部門間工作目標不同所導致的橫向溝通困境，挪威學者湯姆·克里斯滕森提出整體性政府概念，整體性政府的目的是促進行政部門的合作進程與跨部門合作的實施［15］。信息技術恰恰為組織跨部門合作創(chuàng)造了可能，通過虛實融合、一體聯(lián)動的數(shù)字化網絡平臺，可以將社會治理任務以整體形式呈現(xiàn)給每一個部門及其成員，這有助于在突破組織內部縱橫管理邊界基礎上，加強各職能部門間的合作［16］。對此，烏爾里?！へ惪嗣鞔_指出，數(shù)據(jù)和信息的集中瓦解了以分工—層級為原則的科層組織，組織職能的集中、信息的融合與去科層化的過程相互滲透［17］。也就是說，扁平化組織可以借助信息技術實現(xiàn)對多個分立機構的整合，并以整合式的任務執(zhí)行方式，促使組織從分工—協(xié)作的科層體制演變?yōu)橐惑w聯(lián)動的合作體制［18］。

二是流動共享的組織資源。科層制政府是一個有著嚴格制度規(guī)范和等級權力界限的正式結構體系。通過對科層制的理性設計以及為其主觀劃界的方式，的確可以起到締造組織權威、促進組織發(fā)展、明晰組織職責、維持組織秩序和提高組織效率等方面的作用，但邊界在形塑整個組織結構與輪廓的同時，也在組織內部各崗位、各部門、各層級以及組織與外部環(huán)境之間建立了一道無形藩籬，因此，“基于邊界的傳統(tǒng)管理方法具有抑制作用，會抑制組織整合資源的能力”［19］3推薦序一，但數(shù)字化的公共事務處理方式，則為信息、權力、人力和物資等的跨界流動和互惠共享創(chuàng)造了可能。誠如達雷爾·韋斯特所言，技術向公共部門的整合，促使電子政府與傳統(tǒng)政府在運行與思維方式上存在明顯差異，電子政府打破了以單獨部門為單位的工作建制，實現(xiàn)了跨部門、跨界限之間的工作整合，電子政府的建立和運行須采取信息共享和服務基礎設施共有這一嶄新的思維方式［20］。彼得·布勞和馬歇爾·梅耶則明確指出，技術對組織結構具有決定影響：“技術優(yōu)勢與組織的更大結構、權威更分散程度有關，也和對工作流程控制線依賴性的降低有關?！保?1］也就是說，技術能夠促進行政分權，分權化的政府更傾向于通過廣泛授權實現(xiàn)權力、信息、人員、資源等的共享與流動。

三是多主體構成的靈活開放體制?；谛畔⒓夹g對組織發(fā)展帶來的深刻影響，羅恩·阿什克納斯等人指出：“21 世紀的商業(yè)處在社會和經濟的大變革中，正在從鐵板一塊向可穿透的結構和流程轉變，正在創(chuàng)造出某種全新的組織形式：無邊界組織?！保?9］1盡管人們并不承認未來的組織會朝著阿什克納斯等人闡述的徹底消失邊界方向發(fā)展，但不可否認，組織邊界形態(tài)正在發(fā)生變化，組織正在從等級森嚴的有界走向靈活柔韌的跨界［22］。這是因為有效的公共產品和公共服務供給建立在不同層級、不同部門以及不同地區(qū)政府職能的高度配合與內部資源的高度整合基礎上，也因為我們正在走向的數(shù)字化時代是一個有著多樣化訴求且充滿高度復雜性和高度不確定性的社會，為適應數(shù)字化時代的治理需求，政府需要與企業(yè)、社會、公眾等多元行動者共擔社會治理職責。社會治理主體的多元化意味著政府組織必須從封閉走向開放。

四是合作意識與服務公眾的價值取向。韋伯指出，從正式的與技術的角度看，科層體制是最理想的類型［23］。韋伯所建構的科層體制，是不允許任何價值因素介入的工具理性體系，由此，也就導致科層制喪失了對人的價值認同和對整個社會的公共責任。為了突出人在組織中的中心地位和增強行政官員的道德責任，人們主張組織發(fā)展與組織結構設計的價值屬性。扁平化組織則充分注意到人主體性價值的重要性，也“正是基于對組織人文價值的重新重視使組織結構扁平化”［24］。扁平化組織強調分權與參與的重要性。公眾參與社會治理，既有利于公共服務與公共決策質量的提升，也有利于多元化與多樣化公共治理需求的滿足。因此，相較于價值中立的科層制，扁平化組織更強調服務精神與合作意識，“即使組織依然保留層級結構，也會因為從屬于服務原理而體現(xiàn)出合作的特征。在每一個層級中以及層級間，都通過服務而實現(xiàn)合作。同時，也借助于合作來達到服務目的的實現(xiàn)”［25］。

顯然，信息技術對作為工業(yè)社會組織典型形態(tài)的科層制造成了挑戰(zhàn)與沖擊。就政府自身而言，信息技術使科層體制呈現(xiàn)扁平化、網絡化與整合性等特征，這意味著政府的組織結構、工作流程、體制機制以及價值取向等發(fā)生了質的改變；就政府與社會關系而言，多元治理主體依托信息技術開展公共事務的方式，實現(xiàn)了政治權力與社會權力的關系重組和社會治理模式的重構。這就使得走向數(shù)字化時代的政府組織變革成為一個必須正視的問題，然而，在基層治理實踐中，政府組織變革是一項規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程，既關涉組織結構、體制、機制的整體性變革，也包含平等、開放、參與、共享、合作等公共價值的回歸。基層政府扁平化，強調把政府與企業(yè)、社會等多元行動者作為一個整體加以看待，要以促進行政體制改革和價值理性重塑作為推進政府結構扁平化的旨歸。因此，本文以探究數(shù)字化轉型背景下的基層政府扁平化改革為切入點，試圖在“結構—體制—機制—價值”的分析框架下，揭示基層政府扁平化改革的具體實踐方式與基本行動邏輯。

三、案例選擇與研究方法

（一）案例選擇

本文所選取的個案的具體情況如下：龍港市地處浙江省南部，歷史上曾是溫州市蒼南縣方巖下村的一個渡口。1983 年正式建鎮(zhèn)后，龍港鎮(zhèn)堅持市場經濟引領下的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，達到了“鎮(zhèn)級”行政體制下的“市級”經濟與人口發(fā)展規(guī)模。行政體制建制與經濟社會發(fā)展的不平衡，對龍港鎮(zhèn)的進一步發(fā)展形成制約。為有效適應類似龍港鎮(zhèn)這樣的特大鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展和社會治理的需要，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣、鎮(zhèn)，可以依法有序改市。2019 年，經國務院批準，撤銷了蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設立了縣級龍港市。龍港市成為全國首個“鎮(zhèn)”改“市”（縣級市）的改革示范窗口。借此機會，龍港市逐步探索實施以行政體制扁平化改革賦能新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣域治理之路。

撤鎮(zhèn)設市以來，龍港市緊跟國家“新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”要求與浙江省“扎實推進數(shù)字化改革”的步伐，從建立“大部制、扁平化”的行政體制改革出發(fā)，全面取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級，按照不因設市而大幅增加行政管理人員的原則，精簡行政管理機構、優(yōu)化行政組織結構，通過“基層治理委員會”“片區(qū)制”“三位一體”①“三位一體”是市級相關部門和基層社區(qū)之間溝通對接的實體性通道，其設立初衷是解決片區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”問題，讓基層百姓置身社區(qū)便可享受一站式公共服務，但調研發(fā)現(xiàn)，“三位一體”在實際運行中依然呈現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”傾向。等工作機制，探索弱化中間層的“市直管社區(qū)”體制。同時，配套運用信息技術，推動政務服務、行政執(zhí)法與社區(qū)治理等領域的深層次變革，力爭以“大部制、扁平化、市社一體、條抓塊統(tǒng)”的整體智治形式，打造簡約高效、一體協(xié)同的社會治理格局。龍港設市的行政管理體制改革，是在縮減行政管理層級的基礎上，為促進新型城鎮(zhèn)化建設與政府數(shù)字化改革需求，探索具有扁平化組織特性的基層行政管理體制的過程。因此，對龍港市改革個案加以研究，既可以有效尋求將扁平化組織理論付諸地方改革實踐的具體行動方案，也有利于促進國家“鎮(zhèn)改市”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效推進。

（二）研究方法

本文所用資料，均來自研究團隊2021 年11 月在龍港市開展的實地調研。獲取案例資料的具體方法有：第一，非參與式觀察。為深入了解龍港市扁平化改革的現(xiàn)實狀況，研究團隊對龍港市部分市級政府職能部門、市基層治理委員會、社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站、社區(qū)綜合服務中心等地進行了實地參觀考察。第二，非結構式訪談。研究團隊在非參與式觀察基礎上，有針對性地對所參觀部門開展了非結構式訪談，訪談對象包括市委改革辦、市綜合行政執(zhí)法局、市社會事業(yè)局、市經濟發(fā)展局、市公安局、市財政局、市基層治理委員會、社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站等部門負責人、普通公務員以及部分市民，訪談內容涉及改革后的市級職能部門構成、上下級之間的溝通協(xié)調方式、部門履職方式、財政支出與行政人員編制變化、市直管社區(qū)的機制與方法、社區(qū)對接市委市政府及其職能部門的工作方式、網格與社區(qū)間的關系、干部考核激勵制度以及改革后取得的成效、面臨的問題和未來規(guī)劃等。第三，政策文本收集。研究團隊在實地調研中收集了大量有關龍港市改革前后的政策文件、工作報告、規(guī)劃方案與研究報告。

四、案例分析：龍港市“市直管社區(qū)”的扁平化改革

為有效建立一種既可以精簡縱向層級又可以擴展橫向協(xié)作的扁平化組織模式，龍港市在設市后，全面撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦），以建立“市直管社區(qū)”的行政體制為目標，探索促進基層政府扁平化的改革行動路徑。結合改革實施情況，可將龍港市扁平化改革實踐概括如下：

（一）龍港市扁平化改革的實踐方式

為建立一種全新的不同于傳統(tǒng)科層制的扁平化組織模式，龍港市在改革過程中借助網絡信息技術，通過整合性的治理思維、數(shù)字化的治理手段、共享性的制度安排和為人民服務的價值取向等，對整個政府組織結構開展系統(tǒng)性變革。

1.實施業(yè)務整合的大部門組織體制。根據(jù)龍港撤鎮(zhèn)設市改革方案，上級編制機構嚴格限定了改革后的龍港市人員編制數(shù)量。在組織規(guī)模既定的情況下，“市直管社區(qū)”意味著必須縮減組織管理層級，也就相應要求職能部門必須在橫向上擴展管理幅度。為了促進行政成本的最小化與行政執(zhí)行的高效化，龍港市在打破職責同構與原有部門職能分類基礎上，建立了跨業(yè)務整合和職能有機統(tǒng)一的大部門組織體制。首先，系統(tǒng)集成職能機構。按照綜合管理、系統(tǒng)協(xié)調、精簡高效的原則，推行大部門機構改革，如整合環(huán)境保護、城市規(guī)劃、土地管理、交通建設等四大相關職能機構，組建自然資源與規(guī)劃建設局；整合教育、衛(wèi)生、民政、社保等九個民生相關部門，組建社會事業(yè)局。大部門機構以模塊化的運行方式，促進了上下業(yè)務的有效對接。其次，科學配置公共權力。按照審批、監(jiān)管、執(zhí)法、市場、社會的分類管理原則，重新梳理政府權力清單，逐步厘清部門業(yè)務與科室權力任務。最后，協(xié)同優(yōu)化內部職責。在將原有職能部門改造為大部門機構內的不同科室后，以事項為“最小顆粒”梳理部門職責業(yè)務，拆分重組部門結構，利用網絡信息技術，再造跨越部門、科室的一體化業(yè)務流程，形成“T”字形的靈活性內部組織結構，即一個部門對上承接溫州市、浙江省多個部門的相關業(yè)務工作，整合形成內部業(yè)務，直接對下行使職權、提供服務，如將分散零碎的行政審批事項統(tǒng)一納入行政審批服務中心，形成了“只蓋一枚章、最多跑一次”的審批服務。大部制是扁平化改革的推動力，調研發(fā)現(xiàn)，大部門體制建立后，龍港市的機構數(shù)量和人員編制僅為同類縣級行政區(qū)域的40%，基本解決機構繁多、職能交叉與多頭領導問題。

以龍港市財政局為例：“龍港財政就只有一個預算科，龍港預算科是什么概念呢？我們預算科這里目前總共只有八個人，C 縣的預算局再加上業(yè)務科室總共大概有四十幾號人，所以我們八個人干了他們四十幾號人的活。我們龍港市財政局目前是38 個人，干了C 縣財政局120 多個人的活。不管是從科室配置，還是從人員配置上講，我們都已經做到了大部制的概念。”①資料來源：龍港市財政局某干部，訪談編號為LG2021111106。不僅如此，如果算上相應縣級行政區(qū)劃中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級從事預算等財政工作的人員，龍港市財政局38 個人事實上承擔了遠超于120 人的工作。

2.探索跨中間層級的市直管機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為連接上級政府與基層群眾的橋梁，承載著管理基層社會事務、維護基層社會秩序等多項職能，不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），意味著基層行政執(zhí)行工作需要由各業(yè)務部門承擔，這在無形中增加了市級職能部門的工作負擔。為解決這一問題并保障行政管理體制的有效運轉，龍港市不斷探索適應“市直管社區(qū)”的治理機制。

（1）設立基層治理委員?；鶎又卫砦瘑T作為市委下設工作機關，統(tǒng)一負責片區(qū)派駐工作及派駐人員編制的歸屬與管理，同時，統(tǒng)籌協(xié)調村居（社區(qū)）與基層治理平臺相關事務。其主要職能是通過統(tǒng)籌、協(xié)調與監(jiān)管，增強對基層治理工作的組織與領導。

（2）設立片區(qū)。撤鎮(zhèn)設市之初，在綜合考慮龍港經濟社會發(fā)展情況與社會治理需求等因素的基礎上，龍港市按照“市管村居、分片服務”的理念設計改革路徑，通過撤并、改制，將市內原有行政村、社區(qū)改組成102 個社區(qū)，在市與社區(qū)之間設立非行政層級、無固定編制且不具有獨立法人機構性質的“片區(qū)”，用來解決管理幅度和管理層級間存在張力的現(xiàn)實問題。全市共成立九個片區(qū)，由市委基層治理委員會負責片區(qū)人員派駐、統(tǒng)籌協(xié)調片區(qū)事務。每個片區(qū)設立黨工委，聚焦黨建服務、綜合治理、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務等五大工作模塊。為明確片區(qū)職能定位，龍港市按照經濟建設職能上移、社會治理職能下沉原則，將片區(qū)的職能定位為基層黨建、信訪維穩(wěn)、安全生產、政策執(zhí)行與環(huán)境整治等九個方面。片區(qū)的設立，提供了將業(yè)務部門治理任務與政務服務供給直接傳遞到社區(qū)的通道，但在實際運行中，片區(qū)存在一定的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”傾向，與“市直管社區(qū)”的改革目標存在沖突。

（3）設立“三位一體”的工作機制。為有效解決片區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”問題，龍港市于2021 年全面撤銷了片區(qū)，并將轄區(qū)內的102 個社區(qū)劃分為26 個基層治理單元，分別在每個單元內建立了由社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站、社區(qū)綜合服務中心等三個部門組成的一體化公共服務平臺。其中，社區(qū)聯(lián)合黨委由多個社區(qū)黨組織、屬地部分企事業(yè)單位及“兩新”②“兩新”是指新經濟組織和新社會組織。黨組織聯(lián)合組建，是黨建引領下的協(xié)商議事平臺。聯(lián)合黨委書記由基層治理委員會下派的專員擔任，聯(lián)合黨委下設由轄區(qū)黨組織負責人兼任的黨委委員，依照分工協(xié)作原則，負責不同事務。社區(qū)聯(lián)勤工作站是市級職能部門延伸至社區(qū)的管理機構，與市級部門直接對接工作，工作站站長由基層治理委員會下派專員擔任。在此基礎上，利用信息技術對轄區(qū)進行網格化治理，將公安、市監(jiān)、綜合行政等部門“下沉”的行政干部與社區(qū)干部、專職網格員一起編組入格，形成“三五成群”的“聯(lián)勤巡查、快速響應”機制，就地解決安全、生產、消防、維穩(wěn)等基層社會治理問題。社區(qū)綜合服務中心集便民服務、協(xié)商議事、矛盾化解、文化體育、養(yǎng)老托幼等功能于一體，目標是為人民群眾提供就近的便捷服務，工作人員由基層治理委員會“下沉”人員、社區(qū)干部和專職社工組成。

（4）制定市直管社區(qū)的工作制度。實施以市領導、市直單位及社區(qū)聯(lián)合黨委相結合的責任捆綁、同獎同罰制度；市委直接任命并管理社區(qū)主職干部的用人制度；將各職能部門的工作指令直接下達至社區(qū)、社區(qū)重要事項直報市委市政府解決的日常管理制度；市委相關部門直接負責社區(qū)干部的考核制度與薪酬管理制度，比如，“現(xiàn)在是組織部直接負責我們村干部的報酬，原來是想通過把錢給到聯(lián)合黨委，然后由聯(lián)合黨委再發(fā)給村里的干部，但后來我們財政的意見就是要組織部直接發(fā)給村干部。你可以讓聯(lián)合黨委參與你的考核，但是不能夠讓聯(lián)合黨委去幫你發(fā)這個錢，是這么個概念”①資料來源：龍港市財政局某干部，訪談編號為LG2021111106。。

3.建立多主體合作的網絡化組織結構。“三位一體”作為“市管社區(qū)、組團服務”的基層治理創(chuàng)新機制，在其運行中促進了由政府、企業(yè)和社會等多元治理主體所共同組成的合作化網絡治理結構的形成。合作化網絡治理結構是扁平化改革實踐在社區(qū)層面的充分體現(xiàn)，既有利于推進職能部門人員、權力與服務的下沉，又有利于促進社區(qū)自治能力的提升。在社區(qū)層面，為了形成以政府領導、部門人員下沉、社會組織參與的網絡化治理結構，一方面將綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、一線民警、基層治理等職能部門下沉干部、社區(qū)干部以及社區(qū)聯(lián)勤工作站人員整編納入社區(qū)治理網格；另一方面，堅持“四治融合”②“四治融合”指將自治、法治、德治、智治等四種治理手段有機結合的社會治理方式。原則，積極加強社區(qū)干部隊伍的職業(yè)化建設，組建了由社區(qū)黨組織、駐社區(qū)市直單位、非公企業(yè)、社會組織、物業(yè)公司、社區(qū)黨員以及社區(qū)志愿者等共同組成的黨政群共治聯(lián)盟，不斷推動多元主體“共建共治共享”社會治理新格局的形成。

4.秉持服務與共享的價值理念。信息共享難、業(yè)務不協(xié)同是制約基層政府改革的一大難題。為了促進政務服務的協(xié)同性、一體化與便民度，龍港市建設了以數(shù)據(jù)共享為核心的數(shù)字平臺，按部門業(yè)務，拆解出以聯(lián)勤處置、專項任務、精準治理等為基礎的職能事項，通過整理、歸集和共享基礎數(shù)據(jù)條目，建立了“一屏可知全局、一圖全面感知”的縣域整體智治平臺。在實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合與信息資源共享基礎上，打造了智慧應急、消防管控、城市治理等跨多場景應用系統(tǒng)。同時，以整合式的任務執(zhí)行理念，推動人員、權力和資源的共享與流動，如通過建立綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)，將全市九個政府部門的3，000 多項執(zhí)法事項，統(tǒng)一劃轉至綜合行政執(zhí)法局，形成了“審批—監(jiān)管—執(zhí)法”的聯(lián)動機制。

為了能夠給社區(qū)群眾提供更為便捷的公共服務，龍港市積極鼓勵全市廣大干部扎根社區(qū)一線，為此，溫州市委專門出臺了鼓勵龍港市改革的上派下掛、跨縣交流、基層經歷認定等干部激勵政策。同時，不斷探索下派干部服務群眾的工作方式，目前，“龍港市范圍之內的下沉干部是以成立專班的形式進行工作的，集中力量專門解決基層事務中的難題……對我們這些下派干部來說，就在于服務群眾，然后維護社會穩(wěn)定，這個是我們根本職責所在”③資料來源：龍港市某社區(qū)下派干部，訪談編號為LG2021111220。。

（二）龍港市扁平化改革存在的問題

借助于網絡信息技術的政府扁平化改革，通過創(chuàng)造面對面的直接溝通平臺，既能準確清晰地將上級政府信息傳遞到基層社區(qū)和人民群眾，也能讓基層社區(qū)及時有效地向上級政府反映群眾訴求。因此，政府扁平化是促進政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。就此而言，龍港市立足數(shù)字化改革背景，圍繞“基層治理改革創(chuàng)新實踐區(qū)”的目標定位，事實上已經走出了一條“大部制、扁平化、市社一體”的改革新路。盡管龍港市的扁平化改革在精簡政府機構、推進政府職能一體化、促進公共服務下沉、提升社會治理效能等方面取得了巨大成效，但依然存在一些需要進一步思考解決的關鍵問題。

1.扁平化改革不徹底，中間層事實存在且運行不暢。為緩解市級各職能部門難以直接對接基層社區(qū)的管理幅度問題，龍港市采取了“基層治理委員會”加“三位一體”的工作機制，在市與社區(qū)之間設立了一個沒有人事權、財政權、物權的中間管理層，但“三位一體”事實上履行了“準鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”角色，主要負責“社區(qū)吹哨、部門報到”，幫助履行市級部門職能。在實際運行中，一方面由于缺乏人財物等實際工作抓手，還要接受各職能部門考核任務，導致“三位一體”的管理部門既難以有效協(xié)調各職能部門開展工作，也無法有效服務各基層社區(qū)；另一方面，聯(lián)勤工作站行政事業(yè)干部主要來自原“片區(qū)”，實行“三位一體”改革時將編制掛靠到各職能部門，再以職能部門干部身份“下沉”到工作站，幫助對接相應掛靠職能部門所屬職能事項，但在實際工作中，他們與職能部門之間的關系相對松散，職務晉升優(yōu)勢不明顯，積極性受到較大挫傷。

“改革過程中精干的力量都被抽調到上面去了，工作站責任比較大，事比較多，我們下沉人員要干兩份活。工作站的事情要干以外，部門下派的事項也要承接，因為你編制是部門的，評職還要回歸到部門……所以說為什么這么多基層人員一定要調到部門去”①資料來源：龍港市某社區(qū)聯(lián)勤工作站人員，訪談編號為LG2021111219。。

2.部門職能定位不清，履職方式不準確。從行政職能分工看，市、縣政府更多地履行領導與決策職能，更具公共決策的宏觀性與自主性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔執(zhí)行與服務職能，更強調政策執(zhí)行的靈活性與公共服務的高效性。扁平化改革后的龍港應兼取二者優(yōu)點，做到“宏觀視野、自主決策、靈活執(zhí)行、高效服務”，從實際來看，龍港市市級職能部門的領導能力與決策意識顯著增強，但直面社區(qū)的政策執(zhí)行意識與直面群眾的公共服務意識未能充分體現(xiàn)。改革后的龍港市也未真正實現(xiàn)向社區(qū)的放權賦能，人員、權力更多地上移至市級層面。由此，也就造成了日常行政運營成本不降反增的現(xiàn)象?！褒埜凼信c龍港鎮(zhèn)比，行政成本肯定是增加的，因為從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣級市的改革，導致政府承擔了縣鄉(xiāng)兩級職能，也就相應增加了一些原來沒有的行政成本，但是如果跟其他縣市區(qū)來比的話，它的整個行政運行成本還是非常低的”②資料來源：龍港市財政局某干部，訪談編號為LG2021111107。。

3.人員分配不合理，制度配套不完善。按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革目標，上級給龍港市設定的改革政策是限定機構與人員編制。作為縣級市的龍港實際上履行了“縣”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級政府職能，增加了很多原龍港鎮(zhèn)無須承擔的行政事務，但核定給龍港市的機構數(shù)量和人員編制僅為同類縣市區(qū)的40%。僅以40%的人員力量，完成同類縣市區(qū)的兩級政府所需履行的職能事務，治理任務繁重、人員配比失衡是無法回避的實際問題。在日常行政管理過程中，龍港市級職能部門一個科室通常要對應銜接溫州市與浙江省兩級十余個職能部門或處室的各種事務。一方面受人員編制與行政能力所限，職能機構應付來自上級的日常事務已分身乏術，因而很難有效履行直接面對社區(qū)的“扁平化”服務職能；另一方面，由于改革后的龍港市缺乏自主性的制度制定權，不具備制定與實際工作量相匹配的薪酬、績效和晉升制度，由此極大損傷了中層干部與普通公務員的積極性，以致一些中層干部與公務員提出“希望回到改革前的龍港”“從龍港鎮(zhèn)到龍港市，只多了200 多個行政事業(yè)人員，龍港鎮(zhèn)那時候我們大概差不多快1，000個左右干部，現(xiàn)在合在一起也就1，000個干部”③資料來源：龍港市社會事業(yè)局某干部，訪談編號為LG2021111103。。

五、結論與討論：基層政府扁平化改革的發(fā)展面向

龍港市作為全國首個“鎮(zhèn)改市”改革示范區(qū)，其從“鎮(zhèn)”跨越到“縣級市”的行政體制改革實踐，已然形成了對傳統(tǒng)科層制進行了系統(tǒng)重塑的扁平化組織模型，但受制于原有的體制、制度束縛，致使龍港市面臨一系列的改革困境。扁平化所帶來的中間管理層削減，在一定程度上增加了與被削減層直接相連的上下兩級政府工作負擔，因此，如何做到權力、資源、人員等合理分配與共享流動，是決定扁平化改革能否成功的關鍵。龍港市改革使市級職能部門面臨“事多人少”的突出性難題。該問題的解決，一方面可以通過數(shù)字賦能，以“數(shù)字換人”緩解部門人員配比失衡；另一方面，可以通過賦權社區(qū)的方式幫助政府“減壓”。因此，從社會治理實踐層面看，基層政府扁平化改革的發(fā)展面向是在促進社會治理體制開放性基礎上，調動基層群眾參與社區(qū)公共事務的積極性。

事實上，基層政府扁平化改革的保障是社區(qū)具備良好的自治能力，能夠以黨政群合作共治模式來為扁平化改革托底。此外，信息技術的應用，既實現(xiàn)了對政府權力、資源、人員等的重新組合，也將政府、企業(yè)、社會等多元行動者納入一個系統(tǒng)化的網絡平臺中，因此，信息技術的應用促進了社會治理體制的開放與社會治理主體的多元。隨之，主客體二分的社會治理邊界將被打破，用以支撐多元主體合作治理的新型組織也將實現(xiàn)對以政府為單一主體的科層制的超越。因而，從組織模式變革層面看，基層政府扁平化的發(fā)展面向是從以政府為單一主體的科層制，朝著適應多元主體合作治理的新型組織模式的躍遷。

基層政府扁平化改革的目標是在精簡縱向層級、打破職責同構與優(yōu)化職權配置等基礎上，形成一個辦事高效、一體整合且能夠直面社區(qū)服務的扁平化政府。龍港市之所以出現(xiàn)扁平化改革不徹底、政府職能定位不清等問題，在于未能真正建立市級職能部門直面社區(qū)服務的工作機制?！叭灰惑w”設置，讓市級部門誤將其看作部門業(yè)務的執(zhí)行機構。為切實推進龍港市的扁平化改革，在撤銷有名無實的“三位一體”機制的同時，改革基層治理委員會的工作職能，可將其建設為一個平臺性機構，專門負責職能部門與社區(qū)之間的對接溝通。也就是說，政府扁平化改革離不開因地制宜的機制創(chuàng)新，機制創(chuàng)新是促進行政體制改革順利進行的基本保障。

如前所述，扁平化是尋求科層制人文救治與促進組織發(fā)展的現(xiàn)實需要［24］，相較于傳統(tǒng)的科層制政府，扁平化的組織模式更加突出人的主體性價值在組織發(fā)展中的重要性。在基層治理實踐中，扁平化改革的思路是賦予基層政府與基層行政人員一定的自主權，讓他們具備自主性制度制定的權力與創(chuàng)新性公共服務的能力。同樣，改革后的龍港市應具備一定的制度自主權，能夠通過制定符合龍港市實際的人才制度、激勵制度和考核制度等，緩解扁平化所帶來的人力資源不足、權責不對等以及干部積極性受挫等問題。需要注意的是，政府扁平化改革的目標既不是停留在形式上的管理層級縮減與管理幅度擴大，也不是單純的以“省管縣”取代“市管縣”或以“市（縣）管社區(qū)”取代“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管社區(qū)”，而是要結合地方經濟、社會及公共治理需求，因地制宜地科學設置部門機構與理順上下權責關系，進而建立符合地方發(fā)展需要的治理體制。就此而言，如何對基層政府扁平化改革的深化作出學理分析與方案設計，既是新型城鎮(zhèn)化階段推進特大鎮(zhèn)行政體制改革中所面臨的一項重要任務，也是數(shù)字化改革背景下促進基層治理效能提升的必然要求。