陳 光，張棟凱

（1.大連理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116024；2.大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從關(guān)系黨和國家生死存亡的高度，以強(qiáng)烈的歷史責(zé)任感推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，“打虎”“拍蠅”“獵狐”相結(jié)合，嚴(yán)肅查處腐敗分子，取得了反腐敗斗爭的壓倒性勝利。黨的二十大報告指出，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，堅(jiān)決打贏反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)?；鶎游⒏瘮∫呀?jīng)成為了反腐敗斗爭中的一個重要方面，而“拍蠅”主要就是對基層微腐敗現(xiàn)象的一種治理。2016 年，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話中第一次使用了“微腐敗”這一概念：“相對于‘遠(yuǎn)在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切?！⒏瘮　部赡艹蔀椤蟮満Α?，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處，維護(hù)群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實(shí)際成果?！盵1]治理腐敗既是全面從嚴(yán)治黨的基本要求，也是依法治國的重要內(nèi)容與保障，因此需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接與協(xié)同。如何更好地實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接，真正發(fā)揮出黨紀(jì)國法對基層微腐敗行為治理的強(qiáng)大規(guī)范合力，是我們要認(rèn)真思考的一個新課題。

一、基層微腐敗的含義新釋及其隱蔽特性

基層微腐敗是由“基層”和“微腐敗”兩個詞語組成的偏正短語。事實(shí)上，這兩個詞語在生活中都十分常見，但是真正界定清楚基層微腐敗的含義并非易事。由于“微腐敗”在短語中是中心詞，我們不妨先從“微腐敗”著手進(jìn)行理解。從字面上不難看出，“微腐敗”是腐敗行為的一種。然而，“微腐敗”并非一個嚴(yán)格意義上的法律概念。這一概念不同于挪用公款、濫用職權(quán)等法律概念有非常明確的含義。我們對“微腐敗”的理解首先要從對腐敗的界定開始。腐敗作為一種現(xiàn)象，在人類歷史上已經(jīng)存在了相當(dāng)長的時間。包括法學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科，如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)以及管理學(xué)等不同學(xué)科，分別從不同的視角用不同的方法研究腐敗現(xiàn)象或問題。從法學(xué)的視角來看，腐敗現(xiàn)象是由腐敗行為產(chǎn)生的，具有可規(guī)制性或可懲罰性的是腐敗行為。于風(fēng)政認(rèn)為：“腐敗是國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認(rèn)的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或?yàn)槟骋粏挝弧⒛骋恍袠I(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為?！盵2]這一定義指出了腐敗行為最重要的三個特征：主體特定性、手段不合規(guī)性以及利益不正當(dāng)性。具體而言，主體特定性是指腐敗行為主體限于公職人員，手段不合規(guī)性是指這種行為違反了包含黨的紀(jì)律和國家法律在內(nèi)的特定規(guī)范。在這里，濫用公共權(quán)力或公共資源與手段不合規(guī)性其實(shí)是同一問題的兩個方面。利益不正當(dāng)性則是指腐敗行為所謀取的利益往往具有不合理性，而且多是一種滿足私人欲求的利益。當(dāng)然這里的私人并不僅僅指一個人的利益，小團(tuán)體、小團(tuán)伙的利益同樣具有私人性質(zhì)。綜上，腐敗就是公職人員利用違法或者不合規(guī)的手段謀取不正當(dāng)?shù)乃饺死娴男袨椤?/p>

據(jù)此，“微腐敗”首先可以視為一種情節(jié)輕微的腐敗行為。所謂的“情節(jié)輕微”，在這里是指相關(guān)行為尚不構(gòu)成刑事犯罪。然而，如果我們對目前關(guān)于“微腐敗”的研究成果做一個簡單梳理會發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對于“微腐敗”這一概念的使用并不統(tǒng)一。在現(xiàn)有相關(guān)研究中，學(xué)者們對“微腐敗”的定義往往會加上發(fā)生在基層或者公職人員級別較低這一限制。例如，鄒東升、姚靖認(rèn)為：“‘微腐敗’系指經(jīng)常發(fā)生在群眾身邊的基層單位、基層公職人員所涉情節(jié)較輕、損害程度相對較小的違規(guī)違紀(jì)行為。”[3]劉寧主張“‘微腐敗’的主體范圍應(yīng)更為特定，僅限于基層工作人員，這也與‘微腐敗’的小微性、直接性等特征不謀而合?！盵4]任中平、馬忠鵬則認(rèn)為：“所謂‘微腐敗’，就是由縣級及以下基層工作人員濫用公權(quán)力所導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象?！盵5]從這些論述中不難看出，學(xué)者們對于“微腐敗”的界定大都加上了發(fā)生在基層這一限定。筆者認(rèn)為，就“微腐敗”的原本含義而言，它突出的是腐敗情節(jié)“微”，而非發(fā)生在基層這一空間屬性。目前相關(guān)研究之所以為“微腐敗”增加了基層干部這一限定，多是因?yàn)榛煜恕盎鶎痈瘮　保窗l(fā)生在基層的腐敗）和“微腐敗”這兩個概念。

誠然，基層腐敗是發(fā)生在基層空間中的各種腐敗行為。實(shí)踐中我們對基層一詞的使用較為普遍，而且這一概念會被適用于多種語境，從而形成多重含義。例如，基層人民政府、基層人民法院和基層黨組織都是常見的概念。其中，基層人民政府一般認(rèn)為是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，而基層人民法院是指區(qū)縣一級人民法院?；鶎狱h組織則與行政級別無關(guān)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的相關(guān)規(guī)定，在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所、街道社區(qū)、社會組織中成立的黨的組織，都屬于黨的基層組織。由于基層腐敗的一個突出特點(diǎn)是發(fā)生在群眾身邊，所以基層腐敗中的公職人員往往是負(fù)責(zé)人民群眾日常生活事項(xiàng)的公職人員。據(jù)此而言，將基層腐敗的主體限定為鄉(xiāng)科級干部及以下的公職人員是比較合適的。然而，基層腐敗中有一些行為是“微腐敗”，也即腐敗行為的情節(jié)較為輕微，但是也存在一些腐敗行為的情節(jié)較為惡劣，并造成了嚴(yán)重的后果，甚至構(gòu)成了職務(wù)犯罪等，比如說“小官巨貪”現(xiàn)象。因此，基層微腐敗可以視為“微腐敗”和“基層腐敗”這兩個概念的交集。換言之，如果把“微腐敗”命名為集合A，將“基層腐敗”命名為集合B，那么“基層微腐敗”就是A∩B 的范圍，如下圖所示：

圖1 作為微腐敗和基層腐敗交集的基層微腐敗

在對基層微腐敗的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定后，基層微腐敗所具有的特點(diǎn)也值得關(guān)注。前文已經(jīng)指出了基層微腐敗所具有的兩個重要特點(diǎn)——腐敗情節(jié)“微”與公職人員行政級別“低”。除此之外，基層微腐敗還有一個非常重要的特點(diǎn)——隱蔽性。隱蔽性在此具有雙重含義：一方面基層微腐敗發(fā)生在基層，并且情節(jié)談不上嚴(yán)重，往往不會造成特別嚴(yán)重的后果，也可能沒有直接的受害人，這就導(dǎo)致了各方面的監(jiān)督主體難以及時發(fā)現(xiàn)或者了解到基層微腐敗行為。另一方面基層微腐敗行為在很多情況下會披上一層傳統(tǒng)交往習(xí)俗的偽裝，這使得很多情況下人們對基層微腐敗的危害性認(rèn)識不足，在基層微腐敗的違規(guī)性認(rèn)定上也就存在一定的模糊性。在中國傳統(tǒng)交往文化中，親友走動、禮尚往來、相互吃請等是非常常見的現(xiàn)象，也可以視為民間交往習(xí)俗。如果某人與他的親戚朋友總是處于一種不相往來的狀態(tài)，他很有可能會得到一個不懂人情世故的負(fù)面評價。所以，進(jìn)行往來互動的交往雙方往往都認(rèn)為禮物、禮金的流動是正常且合理的。然而，正是有了這樣一層“掩護(hù)”，基層微腐敗中利益的私人性和不正當(dāng)性就容易被掩蓋，人們對于基層微腐敗不正當(dāng)性的認(rèn)識也會很模糊。因此，這兩方面的原因都使得基層微腐敗行為難以及時被發(fā)現(xiàn)、被規(guī)制。

也正是因?yàn)殡[蔽性這一特點(diǎn)，基層微腐敗很有可能會發(fā)展成“大禍害”。我們必須要清醒地認(rèn)識到，任何腐敗行為不論情節(jié)大小，都會對黨的執(zhí)政根基形成侵蝕。由于基層微腐敗就發(fā)生在群眾身邊，這些行為更會直接影響到群眾的獲得感、幸福感和安全感。因此，對基層微腐敗進(jìn)行治理就顯得尤為必要。從情節(jié)輕微的程度來看，基層微腐敗行為往往不構(gòu)成犯罪，但是可能構(gòu)成職務(wù)違法。既然構(gòu)成職務(wù)違法，那么基層微腐敗行為就不僅違反了黨紀(jì)，還違反了國法。此時就會涉及紀(jì)法銜接的問題。換言之，本文接下來所要討論的問題是，當(dāng)基層微腐敗行為發(fā)生時，如果行為主體是具有黨員身份的公職人員，這一行為同時違反了黨紀(jì)和國法，該如何對這一行為作出評價以及對相關(guān)行為主體進(jìn)行責(zé)任追究？這也就引出了本文另一個關(guān)鍵詞——紀(jì)法銜接。

二、基層微腐敗治理中紀(jì)法銜接相關(guān)規(guī)范的文本分析

（一）紀(jì)法銜接的雙重意涵

紀(jì)法銜接包含了雙重意涵：一是黨紀(jì)與國法是兩種不同的規(guī)范，也即我們只有將二者視為兩種不同的規(guī)范時，才存在銜接的問題。二是雖然黨紀(jì)與國法屬于不同類型的規(guī)范，但是兩者存在諸多連接點(diǎn)以至于兩種規(guī)范實(shí)現(xiàn)銜接是可能的。

黨紀(jì)與國法是兩種不同類型的規(guī)范，黨紀(jì)就是黨的紀(jì)律，國法則是國家法律。其中，國家法律的含義更為明確，而黨的紀(jì)律的含義則需要做進(jìn)一步說明。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上指出：“黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩。黨的紀(jì)律是剛性約束，政治紀(jì)律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩。黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是重要的黨內(nèi)規(guī)矩。紀(jì)律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是不成文的紀(jì)律；紀(jì)律是剛性的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是自我約束的紀(jì)律?！盵6]據(jù)此可知，黨的紀(jì)律就是要求黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)遵守黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的一種黨的規(guī)矩。對此，我們可以通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）中的相關(guān)規(guī)定加以佐證。

其中，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3 條明確區(qū)分了黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀(jì)律，將黨的紀(jì)律視為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障。盡管《紀(jì)律處分條例》中沒有采用“黨的紀(jì)律是……”這種表述來給出黨的紀(jì)律的定義，但是該條例第7 條規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究”。從中我們可以推出，黨的紀(jì)律是對遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、國家法律、黨和國家政策以及社會主義道德等規(guī)范的一種強(qiáng)制性要求。國家法律是黨的紀(jì)律所要求的黨組織和黨員所應(yīng)遵循的規(guī)范的一部分。黨紀(jì)與國法的不同還體現(xiàn)在違反兩種規(guī)范的后果不同。按照《紀(jì)律處分條例》第6條和第7 條的規(guī)定，違反黨的紀(jì)律應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分，而按照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《公職人員政務(wù)處分法》）第2 條的規(guī)定，公職人員違反國家法律需要受到政務(wù)處分。

雖然黨紀(jì)與國法是兩種不同類型的規(guī)范，但是二者存在諸多連接點(diǎn)，以至于這兩種規(guī)范可以實(shí)現(xiàn)銜接。具體而言，黨紀(jì)與國法的可銜接首先由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征。全面依法治國是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展的，而黨的執(zhí)政黨地位也決定了治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。概言之，從嚴(yán)治黨和依法治國的內(nèi)在關(guān)聯(lián)為黨紀(jì)與國法的銜接提供了根本前提。從規(guī)范約束的主體來看，黨員在我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部中所占比例很大，黨紀(jì)和國法在針對腐敗行為的治理過程中，在約束主體方面有著高度的重合性。從規(guī)范的客體指向來看，腐敗行為不僅侵蝕了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也是對法治秩序的破壞，所以相關(guān)黨規(guī)和國法都強(qiáng)調(diào)預(yù)防、制止和懲治腐敗行為。概言之，規(guī)范的約束主體和客體指向都具有高度的重合性，這是兩種規(guī)范可以實(shí)現(xiàn)銜接的重要基礎(chǔ)。

黨紀(jì)與國法這兩類規(guī)范實(shí)現(xiàn)銜接的目的，在于更好地服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的實(shí)踐。從規(guī)范運(yùn)行的角度看，不同規(guī)范之間的銜接包括規(guī)范制定、規(guī)范執(zhí)行等環(huán)節(jié)的銜接。規(guī)范制定環(huán)節(jié)的銜接固然是重要前提，但是規(guī)范執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接直接影響紀(jì)法銜接的實(shí)效。黨紀(jì)與國法在執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接在很大程度上體現(xiàn)在黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的銜接。

（二）黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用關(guān)系

按照《紀(jì)律處分條例》第6 條和第7 條的規(guī)定，違反黨的紀(jì)律應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分。違反國家法律則要區(qū)分兩種情況：第一種情況是監(jiān)察法所規(guī)定的涉嫌職務(wù)違法的行為。監(jiān)察法第11 條對監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)做出了規(guī)定。其中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以就涉嫌貪污受賄等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)查認(rèn)定某一行為構(gòu)成職務(wù)違法，那么此種情形即《公職人員政務(wù)處分法》第2 條所規(guī)定的“本法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動”。此種情形下，公職人員的違法行為需要受到政務(wù)處分。第二種情況是不涉及職務(wù)工作性質(zhì)的其他違法行為，比如違反《道路交通安全法》的情形。在這種情況下，公職人員的違法行為有時也會涉及到紀(jì)法銜接的問題，比如《公職人員政務(wù)處分法》第41 條的情形。另外，《公職人員政務(wù)處分法》第3 條第1 款和第2 款確立了政務(wù)處分與處分雙軌并行的模式。政務(wù)處分由監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法的公職人員做出，而處分則由公職人員任免機(jī)關(guān)、單位做出。《公職人員政務(wù)處分法》第16 條則明確規(guī)定了對于同一違法行為，政務(wù)處分與處分不能同時給予。廣義上來講，黨紀(jì)處分與處分之間的銜接也可以納入紀(jì)法銜接的范疇，但是本文討論的是黨紀(jì)處分和由于職務(wù)違法而受到的政務(wù)處分二者銜接過程中所涉及的紀(jì)法銜接問題。對比黨紀(jì)處分和政務(wù)處分可知，從作出的主體來看，黨紀(jì)處分的作出主體是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，政務(wù)處分的作出主體是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。從適用身份來看，黨紀(jì)處分是針對黨員作出的，政務(wù)處分是針對公職人員作出的。從處分事由來看，黨紀(jì)處分適用于違反黨的紀(jì)律的行為，而政務(wù)處分主要適用于職務(wù)違法的行為。

在明確了黨紀(jì)處分和政務(wù)處分等相關(guān)概念后，接下來需要對黨紀(jì)處分與政務(wù)處分二者適用關(guān)系進(jìn)行分析。對此，首先要明確兩個前提：一是黨紀(jì)嚴(yán)于國法。黨的紀(jì)律所指向的規(guī)范形式既包括國家法律，也包括包含黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和社會主義道德等規(guī)范。黨紀(jì)對于黨員的要求比法律對于公民或者公職人員的要求更高更嚴(yán)。這里的“嚴(yán)”并非處分的嚴(yán)厲性，而是規(guī)范的嚴(yán)密性。[7]二是法的安定性原則。法的安定性原則要求法律規(guī)則必須足夠明確，相應(yīng)主體可以清楚地從法律條文中得知自己的權(quán)利義務(wù)等。[8]法的安定性原則主要是指處罰法定原則，在刑法領(lǐng)域主要表現(xiàn)為“罪刑法定”原則的適用，即法無明文規(guī)定為犯罪的不以犯罪來認(rèn)定和處罰。2021 年修訂后的《行政處罰法》也確立了行政處罰法定原則。根據(jù)法的安定性原則，我們可以推出法無明文規(guī)定不處分的原則?！豆毴藛T政務(wù)處分法》第6 條也對這一點(diǎn)進(jìn)行了確認(rèn)。既然黨紀(jì)嚴(yán)于國法，那么就會存在一些違反了黨紀(jì)但是沒有違反《公職人員政務(wù)處分法》等國家法律的情形。在此種情形下，行為主體只應(yīng)受到黨紀(jì)處分而不應(yīng)受到政務(wù)處分。簡言之，對于具有黨員身份的公職人員來說，違法一定構(gòu)成違紀(jì)，但違紀(jì)不一定構(gòu)成違法。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的基層微腐敗行為也一定要受到黨紀(jì)處分，而受到黨紀(jì)處分的行為不一定要受到政務(wù)處分。這一點(diǎn)可以在《紀(jì)律處分條例》關(guān)于執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的規(guī)定中得到印證。在“四種形態(tài)”中，只有“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查”的行為才涉及紀(jì)法銜接問題，而適用前三種執(zhí)紀(jì)形態(tài)情形中的違紀(jì)行為，并不涉及到違反《公職人員政務(wù)處分法》等國家法律的問題。

還需注意的是，違法一定違紀(jì)但違紀(jì)不一定違法，這一結(jié)論適用于情節(jié)認(rèn)定而非行為種類的確認(rèn)上。由于《中國共產(chǎn)黨章程》第40 條規(guī)定了黨的紀(jì)律主要包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等，所以《紀(jì)律處分條例》在分則部分用了六章來詳細(xì)規(guī)定違反六大紀(jì)律的情形以及相應(yīng)處分。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，盡管《公職人員政務(wù)處分法》并未采用分章的形式對違法行為進(jìn)行規(guī)定，但是《公職人員政務(wù)處分法》從第28 條到第40 條共計(jì)13 條的內(nèi)容，同樣按照六大紀(jì)律的順序進(jìn)行規(guī)定。①《公職人員政務(wù)處分法》第28 條對應(yīng)違反政治紀(jì)律的行為，第29、30、31、32 條的內(nèi)容對應(yīng)違反組織紀(jì)律的行為，第33、34、35、36 條對應(yīng)違反廉潔紀(jì)律的行為，第37、38 條對應(yīng)違反群眾紀(jì)律的行為，第39 條對應(yīng)違反工作紀(jì)律的行為，第40 條對應(yīng)違反生活紀(jì)律的行為。因此，紀(jì)嚴(yán)于法是體現(xiàn)在情節(jié)認(rèn)定而非行為種類的確認(rèn)上。違反黨紀(jì)的行為在《公職人員政務(wù)處分法》中都有可以涵蓋的條款，不過二者對于情節(jié)的要求有所不同。這一點(diǎn)在《公職人員政務(wù)處分法》第12 條的規(guī)定中也有所體現(xiàn)，即在違法情節(jié)輕微且具備特定情形時，可以免予或者不予政務(wù)處分。盡管本文所討論的基層微腐敗主要涉及違紀(jì)行為與職務(wù)違法行為所引申出的紀(jì)法銜接，但如果把視野放大到包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的所有的腐敗行為，那么特定腐敗行為的嚴(yán)重程度按照從輕到重有“違紀(jì)—違法—犯罪”三個層次。與這三個層次相對應(yīng)的處分和處罰分別是黨紀(jì)處分、政務(wù)處分與刑事處罰。由于對政務(wù)處分和刑事處罰做出規(guī)定的主要是《公職人員政務(wù)處分法》與刑法，所以這兩者的銜接也可以稱為“法法銜接”。但從整體上看，由于職務(wù)犯罪必然構(gòu)成職務(wù)違法，職務(wù)違法行為又必然違反黨紀(jì)，所以這三種處分或處罰在不同階段的銜接都屬于紀(jì)法銜接的范疇。在對腐敗行為的治理體系中，黨紀(jì)處分主要承擔(dān)的是前端預(yù)防功能，政務(wù)處分主要負(fù)責(zé)中端整治，而刑事處罰則屬于末端嚴(yán)懲。

總的來說，違紀(jì)與違法的區(qū)別以及黨紀(jì)處分和政務(wù)處分在適用范圍上的差異，既符合現(xiàn)代法治精神也符合我國實(shí)際情況。一方面，法律相較于其它規(guī)范需要保持一定的謙抑性；另一方面，二者在適用范圍上的差異也體現(xiàn)了紀(jì)嚴(yán)于法這一特點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)對基層微腐敗的有效治理，首先需要對基層微腐敗治理實(shí)踐中紀(jì)法銜接的現(xiàn)狀有更準(zhǔn)確的把握。

三、基層微腐敗治理中紀(jì)法銜接效果的實(shí)踐考察與提升建議

（一）實(shí)踐考察：黨紀(jì)處分與政務(wù)處分銜接的案例分析

學(xué)理上的分析還需要在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)和落實(shí)。然而，在當(dāng)前的基層微腐敗治理實(shí)踐中，尚未制定明確而詳細(xì)的銜接標(biāo)準(zhǔn)可供參考。例如，對于基層微腐敗行為尤其是涉及到金錢數(shù)額的腐敗行為，目前無法確定行為情節(jié)達(dá)到何種程度（數(shù)額）只需要受到違紀(jì)處分，達(dá)到何種程度（數(shù)額）在受到黨紀(jì)處分的同時還需要受到政務(wù)處分。這一點(diǎn)我們可以從各地通報的案例中得到驗(yàn)證。筆者從遼寧省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站上選取了兩例違規(guī)收受禮金、禮品的案例，作為分析的對象。案情具體如下：

案例1：遼寧省紀(jì)委監(jiān)委通報鞍山市公安局治安支隊(duì)民警楊美歐違規(guī)收受管理服務(wù)對象錢財問題。2019 年至2020 年，楊美歐利用分管廢舊金屬收購業(yè)治安管理工作的便利，在中秋、春節(jié)前通過給部分廢舊金屬收購業(yè)業(yè)主打電話暗示或違規(guī)單獨(dú)進(jìn)行檢查的方法，先后多次收取業(yè)主禮金，共計(jì)7100元。2021 年10 月，楊美歐受到黨內(nèi)警告、政務(wù)記過處分，違紀(jì)所得予以收繳。①載遼寧省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)：http：//www.lnsjjjc.gov.cn/sfjds/system/2022/01/29/030110424.shtml，最后訪問日期：2022 年04 月21 日。

案例2：遼寧省紀(jì)委監(jiān)委通報營口市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)正科級干部李曉東違規(guī)收送禮品禮金問題。2016 年、2017 年春節(jié)前夕，李曉東送給時任營口市海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)支隊(duì)長周某禮金共計(jì)2 萬元。2018 年，李曉東收受某漁業(yè)公司經(jīng)理李某禮金2 萬元及香煙2 條。2021 年3 月，李曉東受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，違紀(jì)所得予以收繳。②載遼寧省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)：http：//www.lnsjjjc.gov.cn/sfjds/system/2021/04/26/030083423.shtml，最后訪問日期：2022年04月21日。

上述兩個案例有著共同之處：一是從身份來看，案例中的行為人都是具有黨員身份的公職人員，且行政級別都不高于正科級。二是從案例通報的情況來看，涉案金額都不高于目前關(guān)于受賄罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，所以不構(gòu)成受賄罪。三是兩則案例都提到了在傳統(tǒng)節(jié)日前這一關(guān)鍵時間點(diǎn)。從經(jīng)驗(yàn)上來看，在春節(jié)和中秋節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日人們的禮物往來一般是傳統(tǒng)習(xí)俗的要求。正是基于此原因，兩則案例中所涉的相關(guān)行為也具有前文所述隱蔽性的特點(diǎn)，所以兩則案例都符合本文對于基層微腐敗的定義。對比兩個案例可知，從違規(guī)收受禮金、禮品的數(shù)額來看，案例2 的涉案金額要高于案例1 的涉案金額。從行為種類來看，案例2 的當(dāng)事人除了有違規(guī)收受禮金禮品之外，還具有違規(guī)送禮的行為。綜合上述兩點(diǎn)，案例2 的違紀(jì)程度要比案例1 更為嚴(yán)重。從黨紀(jì)處分的角度來看，案例2 的當(dāng)事人受到更為嚴(yán)厲的黨紀(jì)處分并無不當(dāng)。但是，從紀(jì)法銜接的角度看，違規(guī)收受禮金、禮品的數(shù)額越高，也就意味著情節(jié)越嚴(yán)重，也就越可能構(gòu)成職務(wù)違法。根據(jù)“違紀(jì)—違法—犯罪”這一框架展開分析，2015 年《刑法修正案（九）》生效后，受賄罪的立案標(biāo)準(zhǔn)參照貪污罪認(rèn)定中的“數(shù)額較大”，一般是三萬元。也就是不滿三萬元的情況一般不作為刑事案件處理。但是在職務(wù)犯罪與違反黨的紀(jì)律之間，還有職務(wù)違法這一中間地帶。考慮到受賄罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，假定職務(wù)違法的立案標(biāo)準(zhǔn)為X 元，那么金額在X 元以下的情形是違紀(jì)行為，X 元至三萬元的情況既屬于違紀(jì)行為，也屬于職務(wù)違法行為。在這種情形下，具有黨員和公職人員雙重身份的當(dāng)事人既要受到黨紀(jì)處分也要受到政務(wù)處分。案例2 的涉案金額高于案例1，但是案例2 的當(dāng)事人卻僅僅受到了黨紀(jì)處分而沒有受到政務(wù)處分。案例1 的涉案數(shù)額并沒有案例2 的數(shù)額高，但是案例1 的當(dāng)事人卻受到了政務(wù)處分。實(shí)踐中的此種情形并不符合上文根據(jù)相關(guān)規(guī)范所推導(dǎo)出的關(guān)于黨紀(jì)處分與政務(wù)處分適用關(guān)系的結(jié)論。

此外，案例2 的當(dāng)事人受到的是黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，案例1 的當(dāng)事人受到的是黨內(nèi)警告處分。按照《紀(jì)律處分條例》中執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的要求，涉及違法犯罪的行為是嚴(yán)重違紀(jì)的行為。從黨紀(jì)處分的種類來看，案例2 的當(dāng)事人受到了更為嚴(yán)厲的黨紀(jì)處分但是卻沒有受到政務(wù)處分，案例1 的當(dāng)事人相較于案例2 的當(dāng)事人受到的是較輕的黨紀(jì)處分，但是卻同時受到了政務(wù)處分。換言之，從黨紀(jì)處分結(jié)果反推，違紀(jì)程度較輕的行為反而同時受到了政務(wù)處分，而違紀(jì)程度較重的行為卻沒有受到政務(wù)處分。這與前文所推導(dǎo)的黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的適用關(guān)系并不相符，同時也不符合執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的規(guī)定。這反映出由于沒有清晰而明確的執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法以及二者銜接的標(biāo)準(zhǔn)，在基層微腐敗行為治理實(shí)踐中，紀(jì)法銜接在規(guī)范的執(zhí)行階段處于一種不夠清晰明確的狀態(tài)。在案件相關(guān)通報中，有關(guān)紀(jì)委監(jiān)委也未說明是否存在減輕處分或者加重處分的情況，我們也無從得知是否考慮到情節(jié)輕微而對行為主體免予或不予政務(wù)處分，或者是否在實(shí)踐中存在一定的以黨紀(jì)處分替代政務(wù)處分的傾向等。

（二）基層微腐敗治理中紀(jì)法銜接效果提升的建議

紀(jì)法銜接是有效治理基層微腐敗現(xiàn)象一個非常關(guān)鍵的問題。針對實(shí)踐中銜接標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的問題，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范制定、規(guī)范執(zhí)行和規(guī)范遵守三個環(huán)節(jié)著手，采取有針對性的措施，進(jìn)一步提升黨紀(jì)與國法兩種規(guī)范銜接的效果。

首先，在有關(guān)黨的紀(jì)律和國家法律中對于執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定?？紤]到黨紀(jì)在相當(dāng)程度上是通過黨內(nèi)法規(guī)的形式確定下來并公布，因此該建議主要針對的是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定，或者涉及今后相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的修改。目前《紀(jì)律處分條例》和《公職人員政務(wù)處分法》對于涉及違規(guī)收受財物的違紀(jì)違法行為，并沒有作出如何認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重程度的具體規(guī)定。從法律層面上來看，盡管法的安定性是一項(xiàng)內(nèi)涵豐富的原則，但是“法的安定性首先立足于法律的明確性，通過明確性的法律，可以準(zhǔn)確地賦予人們行動的向?qū)?，告知人們行動的范圍和界限定位。”[8]42從立法完善的角度看，應(yīng)當(dāng)對《公職人員政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，比如規(guī)定違規(guī)收受禮金禮物達(dá)到多少數(shù)額時，屬于情節(jié)較重，超過多少數(shù)額時，屬于情節(jié)嚴(yán)重。黨內(nèi)法規(guī)雖然不同于國家法律，但是黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的非常重要的組成部分，需要不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性。當(dāng)然，在實(shí)踐操作中，對黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)范條文的細(xì)化未必一定要采取類似于法律修改的方式。例如，國家監(jiān)察委員會通過制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》的方式，對監(jiān)察法相關(guān)條文做出了進(jìn)一步的規(guī)定。這樣既考慮到了法律的明確性，也兼顧了法律的穩(wěn)定性。可以參考上述模式，對于《公職人員政務(wù)處分法》既可以由全國人大常委會制定法律解釋，也可以由國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)。對于《紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的細(xì)化，其方式更加靈活，手段也更加多樣，既可以在條例的相關(guān)條款中做出具體規(guī)定，也可以由有權(quán)機(jī)關(guān)制定單項(xiàng)實(shí)施規(guī)定或者進(jìn)行解釋。

其次，對于嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌職務(wù)違法的行為，在通報時對事實(shí)認(rèn)定和規(guī)范適用進(jìn)行更加充分的說明。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確了我國監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)采取合署辦公的模式。雖然兩個機(jī)關(guān)是合署辦公，但兩個機(jī)關(guān)行使的職權(quán)是不同的。從實(shí)踐操作來看，絕大多數(shù)情況下對于職務(wù)違法行為的通報中都是黨紀(jì)處分和政務(wù)處分同時進(jìn)行。然而，這種模式未能充分體現(xiàn)出紀(jì)挺法前的原則要求。紀(jì)挺法前不僅僅是指在理念和制度上黨紀(jì)要嚴(yán)于國法，更要在實(shí)際的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中有明確而突出的體現(xiàn)。黨紀(jì)處分與政務(wù)處分是由不同機(jī)關(guān)依據(jù)不同規(guī)范做出的，因此紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行案例通報時可以對事實(shí)認(rèn)定和規(guī)范適用進(jìn)行更加充分的說明。在這方面，人民法院有關(guān)裁判文書說理的做法具有很強(qiáng)的參考意義。司法裁判文書需要進(jìn)行充分地說理，這不僅僅是學(xué)術(shù)界達(dá)成的共識，更是司法改革的一個重要方向。對司法裁判文書進(jìn)行說理，不僅可以彰顯審判權(quán)行使的正當(dāng)性和權(quán)威性，同時還可以提高裁判文書的可接受性，并且在特定情形下還可以在社會上起到警示教育作用。如果紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行案例通報時就對事實(shí)認(rèn)定和規(guī)范適用進(jìn)行相應(yīng)的說理，不僅可以使得黨紀(jì)處分和政務(wù)處分行為更加規(guī)范化，還可以增強(qiáng)對社會公眾特別是黨員干部的警示教育作用。

最后，在全社會范圍持續(xù)開展廉潔教育，不斷弘揚(yáng)法治理念，從根本上壓縮基層微腐敗生存空間?！案瘮〉陌l(fā)生需要一定的土壤和氣候條件，腐敗的治理不能就腐敗而論腐敗，而更應(yīng)該關(guān)注腐敗背后的制度和環(huán)境誘因?！盵9]基層微腐敗的一個重要特征就是披著傳統(tǒng)習(xí)俗的偽裝。也正是因?yàn)橛辛诉@層偽裝，社會對于基層微腐敗的容忍度較高。針對這種情況，就需要從黨員干部和社會公眾兩方面發(fā)力，進(jìn)一步加強(qiáng)廉潔教育和弘揚(yáng)法治理念。從對黨員干部的約束上來看，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強(qiáng)調(diào)：“對干部要加強(qiáng)全方位管理，把行為管理和思想管理統(tǒng)一起來，把工作圈管理和社交圈管理銜接起來，把八小時之內(nèi)的管理和八小時之外的管理貫通起來。要在日常監(jiān)督上下功夫，堅(jiān)持抓早抓小、防微杜漸，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題及時批評教育，經(jīng)常敲響思想警鐘，使咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)?！盵10]從社會宣傳層面來看，不僅要引導(dǎo)黨員干部樹立廉潔從政的觀念，更要讓社會公眾認(rèn)識到禮尚往來與基層微腐敗在性質(zhì)上的根本差異，以及基層微腐敗所具有的極大危害性。從而在全社會范圍內(nèi)降低對基層微腐敗的容忍度，激勵社會公眾參與到反對基層微腐敗的行動中來。[11]

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委六次全會上指出：“我們要保持清醒頭腦，永遠(yuǎn)吹沖鋒號，牢記反腐敗永遠(yuǎn)在路上?！盵12]紀(jì)法銜接是我國監(jiān)察體制改革后，基層微腐敗治理領(lǐng)域的重要命題。紀(jì)法銜接的效果會直接影響到對包括基層微腐敗在內(nèi)的腐敗行為治理效果。因此，在規(guī)范的制定層面要明確紀(jì)法銜接的情節(jié)等標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)范的適用層面要加強(qiáng)適用規(guī)范時的說理，在規(guī)范的遵守層面不僅要加強(qiáng)對黨員干部的約束，還要在全社會努力降低社會公眾對基層微腐敗的容忍度，鼓勵社會公眾參與到反腐敗斗爭和廉政文化建設(shè)中來，從根本上減少基層微腐敗現(xiàn)象。