○王蒙燕

河南財政金融學(xué)院 河南鄭州 451464

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，產(chǎn)業(yè)與數(shù)字技術(shù)的融合度在不斷增加，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化與數(shù)字產(chǎn)業(yè)化成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要方式。在這個過程中，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的價值日漸凸顯，成為推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深方向發(fā)展的新動力。2020年4月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《配置的意見》）中，首次將數(shù)據(jù)與資本、勞動力、技術(shù)、土地作為并列的生產(chǎn)要素，并提出通過深化數(shù)據(jù)要素的價格、治理體系改革，推動全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場構(gòu)建，逐步破除影響數(shù)據(jù)流動的障礙。2020年12月，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》指出，要推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場配置機(jī)制體制改革，加快建立全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)中心和協(xié)同創(chuàng)新體系?！笆奈濉币?guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要通過健全數(shù)據(jù)要素市場交易及流動規(guī)則，完善數(shù)據(jù)要素競爭治理體系，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)制度改革，明確數(shù)據(jù)跨境傳輸標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，逐步構(gòu)建數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場。2022年4月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》），指出加快培育全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護(hù)、交易流動、開放共享、安全認(rèn)證等制度和規(guī)范，深入開展數(shù)據(jù)資源調(diào)查，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。從國家政策導(dǎo)向看，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的作用，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建，對于暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局具有重要意義。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的數(shù)據(jù)、算法及算力等競爭已經(jīng)逐步成為國際競爭的重要指標(biāo)，各國正在大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的融合發(fā)展，全面提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)對實體經(jīng)濟(jì)的滲透力。無論是美國推出的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)計劃，還是日本推出的價值鏈提升行動，均將數(shù)據(jù)要素作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。國際數(shù)據(jù)公司（IDC）的預(yù)測顯示，以中國現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，到2025年各行各業(yè)的數(shù)據(jù)量將會達(dá)到48.6ZB，在全球中占比將達(dá)到30%。龐大數(shù)據(jù)規(guī)模的產(chǎn)生體現(xiàn)了我國數(shù)據(jù)市場的巨大需求。因此，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，拓寬數(shù)據(jù)要素使用范圍，是實現(xiàn)我國龐大線上數(shù)據(jù)與線下市場協(xié)同發(fā)展的基本要求，也是人口紅利、生產(chǎn)成本紅利轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)紅利、技術(shù)創(chuàng)新紅利的保障，對于提升我國在全球價值鏈中的地位具有現(xiàn)實意義。在“十四五”時期，推進(jìn)我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、夯實雙循環(huán)新發(fā)展格局的基礎(chǔ)。

一、我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建的目標(biāo)與框架體系

（一）國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀

1.美國。美國作為世界上數(shù)字經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，構(gòu)建了多樣化的數(shù)據(jù)交易模式及完善的法律政策體系。具體而言：第一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合。2009年4月，美國聯(lián)邦政府出臺《開放政府指令》，提出要建立“一體化”的政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺，2012年5月，“Data.gov”數(shù)據(jù)平臺建立。此后，聯(lián)邦及各州政府、職能部門及企業(yè)、社會組織等主體均可以將數(shù)據(jù)上傳至該平臺。聯(lián)邦政府按照醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)、社會、生物、地理等不同數(shù)據(jù)類型分別設(shè)置不同的訪問及開放權(quán)限，將各類數(shù)據(jù)進(jìn)行整合。在開放和訪問期間，數(shù)據(jù)控制主體還可以登錄該平臺對數(shù)據(jù)進(jìn)行二次加工處理。第二，構(gòu)建多元化的交易模式。當(dāng)前美國數(shù)據(jù)要素市場交易主要有C2B、B2B和B2B2C三種模式，其中B2B2C是主要交易模式。C2B交易模式是自然人將自身的相關(guān)數(shù)據(jù)上傳到平臺以換取相應(yīng)的貨幣、積分或商品等利益，并將匯總的個人信息出售給買方，如Car and driver等；B2B交易模式下，該平臺以中間人的身份為交易雙方提供撮合服務(wù)，如微軟建立的Azure平臺；B2B2C是平臺作為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商購買或收集企業(yè)及個人數(shù)據(jù)，對外進(jìn)行交易或與其他主體共享，如Acxiom等。第三，平衡產(chǎn)業(yè)利益和數(shù)據(jù)安全。在數(shù)據(jù)安全方面，美國聯(lián)邦政府尚未專門立法，但各州及行業(yè)領(lǐng)域有相應(yīng)的法規(guī)或指令。因美國政府主張數(shù)據(jù)跨境自由流動，導(dǎo)致在立法上對個人數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)展緩慢。

2.歐盟。歐盟委員會一直以來都希望以立法等手段在歐盟內(nèi)部建立數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場，解決成員國之間數(shù)據(jù)要素市場割裂等問題，同時強(qiáng)化自身的數(shù)字主權(quán)，擺脫對美國大型科技公司的依賴。具體而言：第一，完善數(shù)據(jù)流動的法律體系。2018年5月，《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）生效，該法注重數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)、產(chǎn)業(yè)利益、數(shù)據(jù)自由流動之間的平衡，對世界其他國家數(shù)據(jù)立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但因該法對個人數(shù)據(jù)保護(hù)較為嚴(yán)苛，使得歐盟本土數(shù)字企業(yè)獲得的風(fēng)險投資大大減少，至2020年，歐盟本土數(shù)字企業(yè)獲得的風(fēng)險投資比該法實施之前減少了35%。第二，大力推進(jìn)數(shù)據(jù)在歐盟范圍內(nèi)開放共享。2018年8月，歐盟委員會提出構(gòu)建“歐盟數(shù)據(jù)空間”戰(zhàn)略，推動教育、交通、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、能源業(yè)等多個領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)與科研部門、私人部門實施數(shù)據(jù)共享。

3.日本。日本數(shù)據(jù)要素交易市場是以“數(shù)據(jù)銀行”為核心建立起來的市場體系。日本基于自身的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及模式，創(chuàng)新性地提出“數(shù)據(jù)銀行”交易模式，以此來釋放個人數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值。數(shù)據(jù)銀行作為市場主體，與個人簽訂協(xié)議，在個人數(shù)據(jù)商店（PDS）對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。在獲得個人明確授權(quán)且知情同意的情況下，數(shù)據(jù)銀行將個人數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)在市場上進(jìn)行交易。從交易的類型看，數(shù)據(jù)包括個人行為數(shù)據(jù)、個人金融數(shù)據(jù)、個人醫(yī)療數(shù)據(jù)、個人生物數(shù)據(jù)等；從業(yè)務(wù)流程看，數(shù)據(jù)銀行類似于數(shù)據(jù)交易中心，承擔(dān)經(jīng)紀(jì)平臺職能，先從個人處購買數(shù)據(jù)，然后進(jìn)行交易和販賣，但不對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工。當(dāng)然，并不是所有的個人數(shù)據(jù)均可以通過數(shù)據(jù)銀行交易，按照日本《個人信息保護(hù)法》的規(guī)定，個人生物、醫(yī)療健康等數(shù)據(jù)交易時除了需要個人授權(quán)和同意之外，還要求購買方出具保證書，明確其數(shù)據(jù)用途，且個人作為原始主體可以隨時對購買方使用這類數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督，一旦違背保證書的用途，數(shù)據(jù)銀行須承擔(dān)連帶責(zé)任。日本通過打造數(shù)據(jù)銀行體系，為個人數(shù)據(jù)交易構(gòu)筑了流通的中介，促進(jìn)了數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。

4.中國。自2015年8月國務(wù)院出臺《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）以來，財政部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工信部等多個部門相繼出臺了多個大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的政策文件，如2015年12月，原農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見》；2016年3月，生態(tài)環(huán)境部出臺《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》。在國家政策的推動下，數(shù)據(jù)要素交易平臺紛紛建立，區(qū)域性的數(shù)據(jù)要素交易市場基本成型。截至2021年末，我國已建有83家大數(shù)據(jù)交易中心或大數(shù)據(jù)交易所，如貴陽大數(shù)據(jù)交易所、北京大數(shù)據(jù)交易所、上海大數(shù)據(jù)交易所等。除了這些政府主導(dǎo)的區(qū)域交易平臺之外，國內(nèi)數(shù)字頭部企業(yè)也依托自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，構(gòu)建了各自的數(shù)據(jù)交易平臺，如阿里、騰訊、百度等均依托云計算系統(tǒng)，構(gòu)建了各自的數(shù)據(jù)API平臺。在區(qū)域數(shù)據(jù)交易平臺及數(shù)字企業(yè)交易平臺的推動下，我國數(shù)據(jù)要素市場邁入了高速發(fā)展時期。國家工信安全中心數(shù)據(jù)顯示，2020年我國數(shù)據(jù)要素市場交易規(guī)模達(dá)545億元，整個“十三五”期間數(shù)據(jù)要素市場交易年均增速超過30%。同時，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模也急劇增長。中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示，2020年我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到6388億元，與2019年相比增長18.6%。

（二）我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建的目標(biāo)

1.致力于推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國建設(shè)。我國已經(jīng)是僅次于美國的全球第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)國家。雖然距離數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國還有差距，但我國有人口多、市場大、市場主體多、數(shù)據(jù)產(chǎn)生量大、數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式創(chuàng)新力度強(qiáng)等優(yōu)勢。據(jù)國家工信安全中心預(yù)測，到2025年我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到1.5萬億元；IDC預(yù)測，到2025年我國數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模將達(dá)到250億美元?？梢姡瑯?gòu)建數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場的條件已經(jīng)具備，利用大市場的杠桿優(yōu)勢，將推動我國從數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國走向數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。一方面，數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建可以推動數(shù)據(jù)在全國范圍內(nèi)自由流動。當(dāng)前我國東、西部地區(qū)的數(shù)據(jù)資源與支持?jǐn)?shù)據(jù)交易的算力資源不匹配，83.7%的數(shù)據(jù)資源集中在東部地區(qū)，區(qū)域性數(shù)據(jù)交易平臺（中心）也主要集中在北京、上海、廣州、深圳、武漢等大城市，西部地區(qū)除了貴陽，其他地區(qū)數(shù)據(jù)交易市場并不發(fā)達(dá)，然而，西部地區(qū)有支持?jǐn)?shù)據(jù)要素交易的算力資源。要解決當(dāng)下的“東數(shù)西算”倒掛問題，就必須要打造全國一體化的數(shù)據(jù)要素市場和構(gòu)建一體化的交易規(guī)則、價格核算、市場配置等體系，如此才能推進(jìn)數(shù)據(jù)要素在全國范圍內(nèi)自由流動和交易。另一方面，數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建，可以更好地實現(xiàn)政府和企業(yè)數(shù)據(jù)的對接及共享，從整體上提升數(shù)據(jù)要素的價值。當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)資源總量占全國數(shù)據(jù)資源總量的77.6%，體量極為龐大。這些龐大的數(shù)據(jù)資源一旦得到釋放，必將對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極大的推動效應(yīng)。但在實踐中，政府和企業(yè)數(shù)據(jù)對接困難，政府?dāng)?shù)據(jù)開放度有限，大量的政府?dāng)?shù)據(jù)“沉睡”。IDC數(shù)據(jù)顯示，我國政府開放數(shù)據(jù)規(guī)模不及美國的10%，企業(yè)或個人能夠使用到的政府?dāng)?shù)據(jù)不及美國的7%。因此，通過構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，加速推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場化，建立國家統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)”，使政企數(shù)據(jù)融合，必將大大提升市場數(shù)據(jù)價值。

2.致力于解決數(shù)據(jù)要素市場交易的痛點。當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場交易存在諸多痛點。第一，數(shù)據(jù)權(quán)屬不明。數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)清晰是推進(jìn)市場交易的前提。2021年實施的《數(shù)據(jù)安全法》《民法典》《個人信息保護(hù)法》等法律雖然解決了數(shù)據(jù)人格權(quán)與國家主權(quán)的關(guān)系，但數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)與人格權(quán)的關(guān)系尚未解決。與實物相比，數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)更加復(fù)雜，一方面是其涉及多個主體，原始主體與數(shù)據(jù)控制者之間的利益應(yīng)當(dāng)如何分配，法律尚未明確規(guī)定；另一方面是數(shù)據(jù)要素具有獨特屬性，如可復(fù)制、非排他等特點，使得數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)在不同主體之間分配較為困難。正是因為數(shù)據(jù)權(quán)屬不明，在實踐中很多交易是在私下進(jìn)行的。國家工信安全中心數(shù)據(jù)顯示，2020年我國大約有50%的大數(shù)據(jù)交易是私下進(jìn)行的，特別是企業(yè)之間的數(shù)據(jù)交易。第二，定價困難。數(shù)據(jù)要素市場中，數(shù)據(jù)要素的價值在實踐中難以直接測定，只能通過市場競爭將其按照傳統(tǒng)信息產(chǎn)品來進(jìn)行定價。數(shù)據(jù)要素具有固定成本高、邊際成本低、結(jié)構(gòu)多邊等屬性，交易雙方對數(shù)據(jù)價值的判斷均存在雙向不確定性，使得按照數(shù)據(jù)要素的質(zhì)量、數(shù)量、稀缺程度來進(jìn)行定價十分困難。第三，信任機(jī)制難建立。數(shù)據(jù)是信息的載體，數(shù)據(jù)交易本身是信息交易。數(shù)據(jù)要素交易是信息權(quán)利的互換，當(dāng)前數(shù)據(jù)信息頻頻泄露，互信機(jī)制建立較為困難。交易前，交易雙方對于對方的信用、履約能力、數(shù)據(jù)控制能力缺乏第三方專業(yè)評估和擔(dān)保；交易中，對數(shù)據(jù)信息的保密、安全性、隱私風(fēng)險等缺乏有效的評估，加大了風(fēng)險的不確定性；交易后，對數(shù)據(jù)的使用、去向難以掌控。第四，市場準(zhǔn)入難。一方面，現(xiàn)有的區(qū)域性數(shù)據(jù)要素市場的交易規(guī)則和機(jī)制不健全，無法體現(xiàn)其場內(nèi)交易優(yōu)勢，反而會加大交易主體的成本，致使很多主體愿意在場外交易。國家工信安全中心數(shù)據(jù)顯示，2020年我國23家政府主導(dǎo)的大數(shù)據(jù)交易中心年交易量均低于500筆，最低的僅有50筆。另一方面，數(shù)字頭部企業(yè)搭建的交易平臺封閉性強(qiáng)，一般的市場主體難以進(jìn)入。如阿里、騰訊等企業(yè)均構(gòu)筑了自身的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，對系統(tǒng)外的市場主體不開放，進(jìn)而也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)要素市場的碎片化。第五，監(jiān)管難度大。近年來，隨著數(shù)字金融的發(fā)展，國家對金融數(shù)據(jù)監(jiān)管日漸規(guī)范，但對于非金融類數(shù)據(jù)監(jiān)管力度小。一方面，數(shù)據(jù)反壟斷難度大，執(zhí)法部門存在信息、技術(shù)等劣勢。另一方面，我國屬地監(jiān)管和分行業(yè)監(jiān)管的分割體制難以適應(yīng)數(shù)據(jù)要素跨行業(yè)、跨區(qū)域流動的需求。數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建要打破這些痛點，按照《意見》的要求，構(gòu)建統(tǒng)一市場準(zhǔn)入、統(tǒng)一競爭制度來確保數(shù)據(jù)要素在全國范圍無障礙流動和交易。

3.致力于推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場改革與其他要素市場改革的互動。一方面，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場可以借鑒其他要素市場的成功經(jīng)驗。例如，可以借鑒知識產(chǎn)權(quán)交易市場中的價值評估制度，探索對數(shù)據(jù)要素價值進(jìn)行評估，從而解決定價難的問題。深圳數(shù)據(jù)交易所2020年委托第三方機(jī)構(gòu)對能源、司法、通信三大領(lǐng)域的數(shù)據(jù)要素進(jìn)行價值評估，為交易雙方提供價格指引。還可以借鑒資本市場的交易所和券商分離制度，培育一批具有數(shù)據(jù)、技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)成為“數(shù)商”。上海數(shù)據(jù)交易所2020年開展了這方面的探索，劃定了10家數(shù)據(jù)企業(yè)、4家交通類企業(yè)、2家能源類企業(yè)、3家技術(shù)類服務(wù)企業(yè)成為“數(shù)商”，并對其資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，頒發(fā)了相應(yīng)的牌照。另一方面，數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建過程中還可以嵌入人才、土地、資本等要素市場，助推這些要素的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生產(chǎn)要素全數(shù)字化，構(gòu)建不同生產(chǎn)要素之間的數(shù)字協(xié)同體系。

4.致力于推進(jìn)數(shù)據(jù)要素制度創(chuàng)新。數(shù)據(jù)要素明顯不同于其他傳統(tǒng)要素，我國應(yīng)借助數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建的機(jī)會，致力于推進(jìn)部分制度創(chuàng)新，為其他國家提供“中國智慧”?？梢栽趦蓚€方面進(jìn)行探索與創(chuàng)新：一是關(guān)于數(shù)據(jù)要素權(quán)屬問題。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家在數(shù)據(jù)要素權(quán)屬界定方面也存在很多問題，沒有確定的數(shù)據(jù)權(quán)屬體系。我國可以在國家主權(quán)、人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)三權(quán)協(xié)同的情況下，探索不同權(quán)利主體的財產(chǎn)權(quán)配比，以及自然人的人格權(quán)保障模式。二是探索建立數(shù)據(jù)要素的動態(tài)化標(biāo)識機(jī)制。通過動態(tài)化標(biāo)識機(jī)制，明確數(shù)據(jù)背后信息載體類型，進(jìn)而為數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)倫理、隱私保護(hù)等提供多層次的保護(hù)機(jī)制。

（三）我國數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場的基本架構(gòu)

《意見》中指出，數(shù)據(jù)要素大市場的建立，要充分體現(xiàn)“有效市場、有為政府”的互動，發(fā)揮市場對數(shù)據(jù)要素資源配置的決定性作用，發(fā)揮政府法律、政策等公共制度供給的有效性，確保政府調(diào)節(jié)的專業(yè)化。因此，統(tǒng)一大市場的架構(gòu)包括以下幾個方面：第一，市場主體。數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場的構(gòu)建就是要確保政府、企業(yè)和個人作為平等的市場主體共同參與到市場體系中，按照市場的交易規(guī)則來進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨層次的自由流動。第二，基礎(chǔ)設(shè)施。硬件設(shè)施搭建有兩個方案，一個是重建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素交易平臺，另一個是仿照碳排放權(quán)交易市場，利用現(xiàn)有區(qū)域市場來構(gòu)建全國統(tǒng)一市場。當(dāng)前全國存在多個數(shù)據(jù)要素交易市場，可以仿照全國碳排放權(quán)交易市場的建立模式，如可以將武漢作為登記中心，將北京、上海、深圳或貴陽作為交易中心。軟件設(shè)施需要構(gòu)建數(shù)據(jù)資源登記、存儲、定價、交易、流動、安全保障等技術(shù)規(guī)范。第三，制度體系。一是完善數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場構(gòu)建的法律法規(guī)及政策體系，明確市場構(gòu)建的原則、方式、登記、交易、流動等規(guī)則；二是完善數(shù)據(jù)要素權(quán)屬制度，可在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，對不同類型、不同載體的數(shù)據(jù)要素進(jìn)行權(quán)屬界定探索；三是完善執(zhí)法監(jiān)管體系，一方面，統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度，明確市場準(zhǔn)入規(guī)則，另一方面，完善競爭執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)不正當(dāng)競爭和反壟斷調(diào)查，建立統(tǒng)一的競爭執(zhí)法體系。

二、我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建的重要意義

（一）鞏固數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的互動

中國信息通信研究院2021年4月發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2021）》（以下簡稱《白皮書》）顯示，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模為39.2萬億元，在GDP中的比重達(dá)到了38.6%。我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的體量優(yōu)勢明顯，對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率也較高。在看到我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的同時，也應(yīng)該認(rèn)知其在發(fā)展中存在的問題，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)融合度不高、數(shù)字技術(shù)的核心研發(fā)能力和創(chuàng)新能力不足、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平不高。要解決這些問題，構(gòu)筑全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場極為必要。一方面，數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場的構(gòu)建能夠為鞏固我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)勢提供助力。就數(shù)字技術(shù)發(fā)展而言，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場可以更好地推進(jìn)我國不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)流動和交融，進(jìn)而為數(shù)字技術(shù)的更新迭代提供更多應(yīng)用場景及潛力支持。從算法的角度而言，數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場的構(gòu)建可以為算法體系的完善提供數(shù)據(jù)量的支撐，更好地推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟硬件升級。另一方面，數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場的建立能夠推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的互動。現(xiàn)階段，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面優(yōu)勢較為明顯，紛繁復(fù)雜的商業(yè)應(yīng)用模式創(chuàng)新帶動了三次產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，各類新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，但是，我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展不盡如人意?！栋灼窋?shù)據(jù)顯示，2020我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)化率只有31.2%，而美國達(dá)到了85.4%。換言之，我國在數(shù)字技術(shù)研發(fā)能力及創(chuàng)新能力等方面還存在較大的不足，對數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的貢獻(xiàn)較為有限，數(shù)字技術(shù)中的核心知識產(chǎn)權(quán)及硬件設(shè)施還需要依賴于進(jìn)口。因此，有必要通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建，完善數(shù)據(jù)交易規(guī)則，加速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的同步，不斷提升我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心競爭力。

（二）促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的跨區(qū)域流動，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素能夠為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，可以確保數(shù)據(jù)要素的跨區(qū)域流動，進(jìn)而發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對各類產(chǎn)業(yè)形態(tài)的滲透力。一方面，數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場建立后，可以保障數(shù)據(jù)要素在全國不同地區(qū)之間實現(xiàn)流動和交易，進(jìn)而實現(xiàn)各地特色產(chǎn)業(yè)、特色資源與不同類型數(shù)據(jù)要素的融合，促進(jìn)新業(yè)態(tài)、新模式的產(chǎn)生。另一方面，數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場建立后，可以推動?xùn)|部地區(qū)的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)資源向中、西部地區(qū)延伸及轉(zhuǎn)移，更好地帶動中、西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的融合發(fā)展。此外，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，東部、中部、西部各區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)失衡問題也是客觀存在的。東部地區(qū)技術(shù)、商業(yè)應(yīng)用模式創(chuàng)新能力強(qiáng)，但支撐創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施及資源相對不足，中、西部地區(qū)有支撐算力發(fā)展的資源、能源，但創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)業(yè)層次相對落后。我國現(xiàn)有的數(shù)據(jù)交易平臺、數(shù)據(jù)處理中心呈現(xiàn)出西部過剩、中部和東部不足的情況，截至2021年末，中、東部地區(qū)數(shù)據(jù)處理的柜目數(shù)為146.9萬臺，全部處于飽和狀態(tài)，西部地區(qū)的柜目數(shù)只有40.6萬臺，使用率不足30%。構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，可以通過合理的交易及流動規(guī)則，推動各類數(shù)據(jù)資源在不同區(qū)域之間進(jìn)行合理流動，從而帶動各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）助力科技競爭，提升創(chuàng)新的核心競爭力

未來科技創(chuàng)新對數(shù)據(jù)的依賴度會不斷提升，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的技術(shù)創(chuàng)新將會成為一國科技競爭力的核心部分。中共中央、國務(wù)院的《意見》中也指出，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的目標(biāo)之一就是“培育參與國際競爭合作新優(yōu)勢”。當(dāng)前，基因科學(xué)、空間科學(xué)、腦科學(xué)等領(lǐng)域已經(jīng)形成了大數(shù)據(jù)融合發(fā)展及驅(qū)動創(chuàng)新的模式。2017年，美國政府啟動的大數(shù)據(jù)創(chuàng)新計劃，就高度重視全球各類數(shù)據(jù)向美國流動，將數(shù)據(jù)收集技術(shù)及算法分析作為創(chuàng)新的重點方向。與歐、美、日等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國因數(shù)據(jù)收集、歸集、流動等方面進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)對科技創(chuàng)新的支撐力不足，大量有基礎(chǔ)價值的數(shù)據(jù)，包括科技數(shù)據(jù)并沒有得到充分地利用。例如，在基因科學(xué)領(lǐng)域，早在20世紀(jì)80年代中期，美國就建立了生物數(shù)據(jù)庫；日本也在20世紀(jì)90年代建立了DNA數(shù)據(jù)平臺。如今，美國生物數(shù)據(jù)庫、日本DNA數(shù)據(jù)平臺和歐洲生物信息數(shù)據(jù)中心掌握了全球90%的生物數(shù)據(jù)。我國至今尚未建立生物數(shù)據(jù)庫，多數(shù)的研究和創(chuàng)新均依賴于上述三大數(shù)據(jù)庫，在相關(guān)生物數(shù)據(jù)下載量上，我國科研機(jī)構(gòu)年度下載量占到了全球的65%。推進(jìn)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建，能夠更好地實現(xiàn)不同區(qū)域、行業(yè)、領(lǐng)域的數(shù)據(jù)融合、流動和共享，對于提升我國的科技創(chuàng)新能力，確保能夠在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)創(chuàng)新競爭的制高點具有重要意義。

三、我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建存在的主要問題

（一）數(shù)據(jù)權(quán)屬法律規(guī)定不明

1.數(shù)據(jù)所有權(quán)法律規(guī)定缺失。原始數(shù)據(jù)在很多情況下并不具有直接的使用價值，數(shù)據(jù)要發(fā)揮其新型生產(chǎn)要素的價值，就需要經(jīng)過收集、分析、加工、挖掘等處理過程。中國信通院《白皮書》中顯示，98.1%的能夠在市場上交易的數(shù)據(jù)均是二次數(shù)據(jù)，只有1.9%的原始數(shù)據(jù)能夠直接產(chǎn)生價值。由此而言，數(shù)據(jù)要素的權(quán)利主體至少涉及兩類生產(chǎn)者：一類是數(shù)據(jù)的原始權(quán)利人，另一類是數(shù)據(jù)的處理人。在這種情況下，如果數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在數(shù)據(jù)要素市場上進(jìn)行交易，哪類主體應(yīng)當(dāng)是最終的權(quán)利主體，我國法律對此并未作出相應(yīng)的規(guī)定。從2021年先后實施的《民法典》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法律規(guī)定來看，現(xiàn)有的法律規(guī)范淡化了數(shù)據(jù)所有權(quán)，并未視其為權(quán)利，而是將其規(guī)定為權(quán)益，本質(zhì)上是一種財產(chǎn)賦權(quán)，而不是確立動態(tài)化和多元化的權(quán)利歸屬。這種靜態(tài)化的財產(chǎn)權(quán)益規(guī)定，不利于數(shù)據(jù)要素的流動和交易。

2.數(shù)據(jù)使用權(quán)相關(guān)規(guī)定較為模糊。當(dāng)前大規(guī)模利用數(shù)據(jù)的主體主要是企業(yè)和政府部門，這兩類主體在什么條件下能夠使用其收集到的數(shù)據(jù)，法律的規(guī)定較為模糊。例如，按照《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律規(guī)定，平臺企業(yè)在獲得消費(fèi)者知情同意的情況下，可以使用消費(fèi)者提供的數(shù)據(jù)，但應(yīng)保護(hù)消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全。對于政府部門基于公共管理、公共利益等目的使用數(shù)據(jù)，按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，但無需獲得個人同意。最典型的就是農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，政府部門收集到的家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的相關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營等方面的數(shù)據(jù)，政府部門在使用時幾乎不會行使告知權(quán)。例如，2021年11月，浙江省麗水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在《關(guān)于印發(fā)基層公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺發(fā)現(xiàn)問題的整改通知》中指出，農(nóng)戶舉報了34起麗水市相關(guān)區(qū)縣農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺和公眾號隨意披露種養(yǎng)大戶的年收入等違規(guī)情況。還有一種情況，如果政府部門是出于商業(yè)目的使用個人數(shù)據(jù)，是否也應(yīng)當(dāng)按照知情同意原則來得到原始權(quán)利人的同意，法律對此并未規(guī)定。

3.數(shù)據(jù)收益分配權(quán)法律規(guī)定缺失。數(shù)據(jù)要素市場建立涉及核心問題就是數(shù)據(jù)收益分配問題。在實踐中，數(shù)據(jù)交易所產(chǎn)生的實際收益應(yīng)該分配給原始權(quán)利人還是數(shù)據(jù)的處理者，這方面存在較大的爭議。就現(xiàn)有的司法實踐看，法院傾向于將數(shù)據(jù)收益分配權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)賦予給經(jīng)營者或政府部門等數(shù)據(jù)處理者或控制者。例如，2017年“新浪微博訴脈脈案”中，法院對脈脈不正當(dāng)濫用新浪微博用戶信息和頭像，最后判決的賠償金額全數(shù)歸新浪微博，并未考慮新浪微博用戶的利益，而用戶信息和頭像恰是典型的個人數(shù)據(jù)，新浪微博對此并未進(jìn)行二次加工和處理。顯然，作為數(shù)據(jù)產(chǎn)生的源頭，原始權(quán)利人應(yīng)當(dāng)對數(shù)據(jù)收益享有一定的分配權(quán)。只有確立了合理的數(shù)據(jù)收益分配機(jī)制，確保各個主體的實際利益，才能從根本上調(diào)動各類主體參與數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建的積極性。

（二）數(shù)據(jù)要素市場壁壘森嚴(yán)

1.就部門壁壘看，條塊分割及重復(fù)建設(shè)等問題突出。自2015年8月國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以來，國家發(fā)改委、科技部、交通運(yùn)輸部、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多個部門先后出臺了14個行業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展的方案、規(guī)劃及綱要，并相繼啟動了各自的大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，以加強(qiáng)與本行業(yè)相關(guān)的大數(shù)據(jù)管理及利用。在這個過程中，各個部門出臺的方案、實施意見、規(guī)劃等存在一定的沖突，在實際建設(shè)過程中，各系統(tǒng)均按照本系統(tǒng)的規(guī)劃或方案來實施，部門之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，管理上的條塊分割導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題突出，不僅造成了資源的浪費(fèi)，還影響了數(shù)據(jù)要素的流動，難以形成應(yīng)有的市場合力。

2.就區(qū)域壁壘看，輻射范圍小及同質(zhì)化競爭等問題突出。自2015年4月全國第一家大數(shù)據(jù)交易平臺——貴陽大數(shù)據(jù)交易所成立以來，在各地政府的推動下，區(qū)域性的大數(shù)據(jù)交易平臺紛紛成立。以湖北武漢為例，華中、東湖、長江三大數(shù)據(jù)交易中心并立，而登記、定價、交易等規(guī)則各不相同，本身就容易產(chǎn)生壁壘效應(yīng)。當(dāng)前我國區(qū)域性數(shù)據(jù)交易平臺建設(shè)呈現(xiàn)出多頭齊發(fā)的現(xiàn)象，對于建立全國統(tǒng)一大市場不利。另外，各地的大數(shù)據(jù)交易平臺建設(shè)因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，其交易標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)則存在較大的差異，甚至還存在數(shù)據(jù)存儲格式的差異，嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)要素的跨區(qū)域交易和流動。例如，2021年3月成立的北京大數(shù)據(jù)交易所，定位是成為國內(nèi)領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)交易中心和跨境數(shù)據(jù)流動服務(wù)中心，2021年11月成立的上海大數(shù)據(jù)交易所，定位建立“數(shù)商”孵化中心，兩個交易所在登記、確權(quán)、清算和支付等方面的規(guī)則完全不同。

3.就行業(yè)壁壘看，大型平臺企業(yè)互聯(lián)互通程度較低，網(wǎng)絡(luò)開放性不足。當(dāng)前，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中化趨勢較為明顯，在很多領(lǐng)域呈現(xiàn)出“雙寡頭”競爭或一家獨大的局面。阿里系、頭條系、百度系、騰訊系四大平臺生態(tài)系統(tǒng)中的相關(guān)企業(yè)數(shù)據(jù)開放度較低，相互之間數(shù)據(jù)兼容性較差。在平臺生態(tài)系統(tǒng)壟斷日漸突出的情況下，頭部企業(yè)憑借自身在數(shù)據(jù)、技術(shù)、資金、市場等方面的優(yōu)勢發(fā)起了大量的并購，形成了跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的壟斷體系，并限制與其他平臺生態(tài)系統(tǒng)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，難以實現(xiàn)統(tǒng)一大市場構(gòu)建。大型平臺能夠采取不正當(dāng)價格競爭，以及濫用市場支配地位、開展扼殺式并購等不正當(dāng)競爭手段，根源就在于數(shù)據(jù)壟斷和集中。因此，加快推進(jìn)不同行業(yè)之間的數(shù)據(jù)開放共享及互聯(lián)互通是構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場的內(nèi)在要求。

（三）數(shù)據(jù)要素定價機(jī)制缺失

1.數(shù)據(jù)要素定價會受到多種因素的影響。一方面，數(shù)據(jù)要素定價受零價格服務(wù)模式的影響。在現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)應(yīng)用模式中，因雙邊市場屬性，平臺會通過交叉補(bǔ)貼的方式為消費(fèi)者提供免費(fèi)服務(wù)，對免費(fèi)服務(wù)背后的生產(chǎn)要素難以準(zhǔn)確定價。另一方面，數(shù)據(jù)要素面對不同的使用者會存在較大的價值差異，也會影響價格的厘定。在現(xiàn)有的區(qū)域性大數(shù)據(jù)交易平臺，很多時候同一數(shù)據(jù)并沒有固定的價格，而是針對不同的消費(fèi)者制定不同的價格。例如，貴陽大數(shù)據(jù)交易中心2021年2月交易的兩起類型近似的農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)（農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供給服務(wù)），價格完全不同，前者交易價為3.14萬元，后者交易價達(dá)到了21.5萬元。這種定價形式無法真正反映出數(shù)據(jù)要素的市場價格及實際供需狀況，大多數(shù)消費(fèi)者很難了解其他消費(fèi)者獲得相同數(shù)據(jù)的確切價格，同時，現(xiàn)在的數(shù)據(jù)交易平臺可選的數(shù)據(jù)范圍有限，削弱了消費(fèi)者的議價能力。

2.數(shù)據(jù)要素定價會受到數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程的影響。數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)涉及收集、傳輸、存儲、加工、交易、使用等多個不同環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均有眾多的參與者，準(zhǔn)確評價每個不同環(huán)節(jié)參與主體的貢獻(xiàn)較為困難，所以定價也就較為困難。同時，與傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素不同，因無法直接對其進(jìn)行質(zhì)量檢驗，數(shù)據(jù)要素在交易完成之前很難準(zhǔn)確判定實際價值及完整程度，其價值的發(fā)揮是在使用過程中體現(xiàn)出來的。如果數(shù)據(jù)提供方惡意提供殘損的數(shù)據(jù)，對于購買方而言不僅不會產(chǎn)生價值，甚至可能會造成額外損失。例如，2021年3月28日，開鑫科技與南京數(shù)字金融產(chǎn)業(yè)研究院在無錫大數(shù)據(jù)交易公司平臺上掛牌交易中涉嫌數(shù)據(jù)造假及數(shù)據(jù)內(nèi)容不齊全，引起了中介方的注意，并停止了此項交易。從這個角度看，數(shù)據(jù)定價需要對其質(zhì)量進(jìn)行評估，這實際上也提升了定價的難度。

（四）數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管體制機(jī)制滯后

1.傳統(tǒng)的監(jiān)管體系難以適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場快速流動需求。與土地、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)要素的最大特點就是響應(yīng)快速。數(shù)據(jù)資源一旦聚集，規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)就較為突出。在這種情況下，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式一般難以快速識別和應(yīng)對。特別是社交、電商、搜索、移動支付等領(lǐng)域，經(jīng)營者所掌握的數(shù)據(jù)量及資源價值極為巨大，在快速的數(shù)據(jù)流動及轉(zhuǎn)換中會產(chǎn)生很多新的問題。如國際清算銀行（BIS）在2021年的一份報告中指出，微信和支付寶占據(jù)了中國移動支付94%的市場，其數(shù)據(jù)量和市場占有率巨大，中國監(jiān)管部門需予以關(guān)注。

2.傳統(tǒng)的監(jiān)管手段難以應(yīng)對數(shù)據(jù)要素市場線上、線下并行的特性。全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場的建立，不是僅依賴幾個大型平臺，也不是依賴幾個政府部門，而是要全方位吸引社會各行業(yè)、各領(lǐng)域的參與。線上、線下數(shù)據(jù)要素呈融合發(fā)展態(tài)勢，而傳統(tǒng)的監(jiān)管手段主要是線下監(jiān)管，面對這種多渠道、多類型的數(shù)據(jù)融合趨勢，監(jiān)管部門難以發(fā)揮監(jiān)管作用。例如，能源、金融、碳排放權(quán)等多種數(shù)據(jù)的融合及交易，不僅數(shù)據(jù)類型復(fù)雜，還可能會涉及國家能源安全、金融安全等問題，監(jiān)管難度大。同時，多種類型、不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)融合，也增加了數(shù)據(jù)交易和流動的復(fù)雜性，迫切需要監(jiān)管部門明確相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。

3.條塊化的監(jiān)管機(jī)制難以適應(yīng)統(tǒng)一市場發(fā)展要求。目前，我國對數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管還是采取條塊化分割機(jī)制，以屬地管理為主。但是，在全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場建構(gòu)中，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的交易勢在必行。在這種數(shù)據(jù)要素市場協(xié)同發(fā)展的過程中，僅憑單個部門或單個地方政府的力量是無法應(yīng)對數(shù)據(jù)要素市場協(xié)同發(fā)展要求的。

（五）數(shù)據(jù)安全風(fēng)險較為突出

1.數(shù)據(jù)及隱私泄露風(fēng)險。工信部的數(shù)據(jù)顯示，2015—2020年，我國大數(shù)據(jù)市場規(guī)模年均增長率超過了30%，2020年底市場規(guī)模高達(dá)1萬億元。由于數(shù)據(jù)市場規(guī)模大、數(shù)據(jù)要素價值高，使得數(shù)據(jù)成為了很多不法分子竊取的目標(biāo)，數(shù)據(jù)販賣、數(shù)據(jù)泄露等現(xiàn)象層出不窮。例如，2020年5月，建設(shè)銀行河北分行5萬多條客戶信息泄露，其中包括大量的高凈值客戶信息。當(dāng)前，我國在推進(jìn)數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場構(gòu)建中，線下、線上數(shù)據(jù)整合力度在不斷加大，特別是公安戶籍、鐵路民航、社會保障、疾病防控等部門的大量數(shù)據(jù)正在整合，形成了極為龐大的數(shù)據(jù)集合。如果這些數(shù)據(jù)泄露，對于個人而言，大量的隱私會被曝光，對人格權(quán)造成巨大侵害；對于經(jīng)營者而言，可能會使部分商業(yè)機(jī)密曝光，從而導(dǎo)致市場競爭力下降；對于政府部門而言，會引發(fā)管理及決策的混亂。所以，數(shù)據(jù)安全問題是數(shù)據(jù)要素市場建構(gòu)必須面對的首要問題。

2.網(wǎng)絡(luò)攻擊風(fēng)險?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)多是在存儲、使用中通過設(shè)定密碼、指紋、關(guān)鍵字詞等方式來進(jìn)行保障的，客觀而言，這些防護(hù)技術(shù)難以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊。國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)布的《2020年中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全報告》顯示，2020年我國境內(nèi)用戶遭到惡意程序、惡意代碼攻擊頻次超過了120億次。日益增多的網(wǎng)絡(luò)攻擊行為對于數(shù)據(jù)安全造成較大的隱患，不利于全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場的建立。

3.技術(shù)漏洞風(fēng)險。數(shù)字技術(shù)本身作為一項復(fù)雜、系統(tǒng)的集成技術(shù)，需要依托系列的應(yīng)用程序、Web、操作系統(tǒng)等來運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，由于數(shù)字技術(shù)本身的更新迭代速度快，安全漏洞是不可避免的。國際信息安全漏洞共享平臺（CNVD）的統(tǒng)計顯示，2020年該平臺收集到的各類網(wǎng)絡(luò)技術(shù)漏洞為27410萬個，與2019年相比增加了28.1%，其中高危漏洞占比達(dá)39.8%。因此，數(shù)字技術(shù)自身存在的一些難以避免的技術(shù)漏洞，也對數(shù)據(jù)安全產(chǎn)生了負(fù)面影響，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)要素的流動、交易與使用。

四、我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構(gòu)建的基本路徑

（一）厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬動態(tài)結(jié)構(gòu)，降低數(shù)據(jù)流動的制度成本

首先，就所有權(quán)而言，明確不同權(quán)利主體的權(quán)屬。第一，賦予數(shù)據(jù)主體（個人）原始數(shù)據(jù)所有權(quán)。數(shù)據(jù)主體是數(shù)據(jù)最初來源的控制者和提供者，不論是出于經(jīng)濟(jì)利益還是隱私保護(hù)的考量，都應(yīng)具備對原始數(shù)據(jù)的絕對控制力和所有權(quán)。第二，賦予數(shù)據(jù)處理者（經(jīng)營者）開發(fā)及加工后的數(shù)據(jù)所有權(quán)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)體系中，只有少數(shù)的原始數(shù)據(jù)具有直接使用價值，多數(shù)原始數(shù)據(jù)需要加工處理后才有使用價值。在數(shù)據(jù)處理過程中，相關(guān)主體得到了數(shù)據(jù)主體同意及授權(quán)，并且保障二次加工后的數(shù)據(jù)不會侵犯數(shù)據(jù)主體的初始權(quán)利的情況下，理應(yīng)獲得加工后的數(shù)據(jù)所有權(quán)。第三，政府部門對公共、政務(wù)數(shù)據(jù)享有所有權(quán)，因為這些數(shù)據(jù)會涉及公共利益，只有賦予政府部門所有權(quán)，才能更好地推進(jìn)這類數(shù)據(jù)的開放共享，發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用。

其次，就使用權(quán)而言，明確使用過程中的權(quán)利邊界。第一，數(shù)據(jù)來源應(yīng)當(dāng)合法。這是數(shù)據(jù)使用的前提條件，如果來源非法，其在數(shù)據(jù)要素市場就難以進(jìn)行交易和流動。第二，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素使用過程中的人格權(quán)保護(hù)。人格權(quán)保護(hù)主要包括數(shù)據(jù)知情權(quán)和個人數(shù)據(jù)修改權(quán)，前者是數(shù)據(jù)使用的邏輯起點，數(shù)據(jù)收集、使用、流動等過程必須得到權(quán)利人的同意，在同意的基礎(chǔ)上，應(yīng)該賦予原始權(quán)利人選擇權(quán)，即有權(quán)拒絕他人使用；就后者而言，原始的權(quán)利主體對原始數(shù)據(jù)享有所有權(quán)，如果其他的數(shù)據(jù)控制者或處理者不能保障其信息的完整及準(zhǔn)確，本質(zhì)上是對其人格權(quán)的侵犯，因此原始的權(quán)利主體有權(quán)要求其他主體修訂錯誤信息。第三，注重數(shù)據(jù)要素使用過程的邊界限制。經(jīng)營者在數(shù)據(jù)收集前應(yīng)遵循法律的要求，確保合法性標(biāo)準(zhǔn)的落實。如果是經(jīng)營者自行收集，必須要得到數(shù)據(jù)主體的同意和授權(quán)；如果是通過共享方式得到的數(shù)據(jù)，必須要經(jīng)過前一經(jīng)營者的授權(quán)，即必須得到前一經(jīng)營者和數(shù)據(jù)主體的雙重授權(quán)及同意。

最后，就數(shù)據(jù)收益分配權(quán)而言，明確不同主體的收益范圍。第一，保障經(jīng)營者的收益權(quán)。從數(shù)據(jù)價值產(chǎn)生的過程看，分析、加工、處理等多個環(huán)節(jié)是數(shù)據(jù)要素的增值環(huán)節(jié)。這個過程中，經(jīng)營者是數(shù)據(jù)處理主體，其對數(shù)據(jù)的處理和加工付出了相應(yīng)的勞動，所以在不損害原始權(quán)利人利益的情況下，經(jīng)營者應(yīng)該獲得二次開發(fā)后的數(shù)據(jù)收益。第二，保障原始權(quán)利人收益樣態(tài)的多樣化。原始權(quán)利人作為原始數(shù)據(jù)的控制者，當(dāng)其提供的數(shù)據(jù)獲得了經(jīng)濟(jì)效益，理應(yīng)得到其中的部分利益。但考慮到實際可操作性，這種收益可以是貨幣形式，也可以是經(jīng)營者提供的免費(fèi)服務(wù)。第三，確保政府?dāng)?shù)據(jù)收益權(quán)的公共及公益屬性。政府部門所掌握的政務(wù)、公共數(shù)據(jù)，應(yīng)在保障個人隱私、經(jīng)營者商業(yè)秘密和國家安全的基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)數(shù)據(jù)的開放和共享，將數(shù)據(jù)紅利與社會大眾共享。

（二）破除市場壁壘，確保數(shù)據(jù)暢通流動

首先，強(qiáng)化制度的頂層設(shè)計，搭建數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場管理框架。在組織結(jié)構(gòu)方面，建議在國家市場監(jiān)督管理總局下成立專門的數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管部門，來協(xié)調(diào)各部門之間的數(shù)據(jù)要素管理權(quán)限，強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管的統(tǒng)一性。在制度建設(shè)方面，要不斷完善現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，為數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場構(gòu)建提供法律支撐。同時，還可以借鑒歐盟的經(jīng)驗，對于金融、氣候、交通出行、醫(yī)療等重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)要素，要進(jìn)一步完善其存儲格式及流動標(biāo)準(zhǔn)，確保這些特殊行業(yè)的數(shù)據(jù)要素能夠有序自主流動。

其次，建立數(shù)據(jù)要素清單制度，提升數(shù)據(jù)共享水平。政務(wù)、公共數(shù)據(jù)要保持高度的公益及公共屬性，各級政府應(yīng)構(gòu)建本地的公共、政務(wù)數(shù)據(jù)清單及名錄，按照數(shù)據(jù)開放及共享的要求，發(fā)布清單管理規(guī)則，將清單內(nèi)的數(shù)據(jù)內(nèi)容放在政務(wù)數(shù)據(jù)平臺上，并對其保持動態(tài)更新，確保有數(shù)據(jù)需求的企業(yè)或經(jīng)營者能夠隨時下載。

再次，完善數(shù)據(jù)交易機(jī)制，加速統(tǒng)一市場搭建。一是培育數(shù)據(jù)要素市場的交易主體，鼓勵各地數(shù)據(jù)交易中心（所）、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)揮數(shù)據(jù)交易的中介、引導(dǎo)等作用。二是建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易規(guī)則及服務(wù)體系。國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)改委等部門應(yīng)牽頭出臺相應(yīng)的數(shù)據(jù)交易規(guī)則及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮數(shù)據(jù)交易平臺在規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面的監(jiān)督權(quán)，逐步規(guī)范數(shù)據(jù)要素交易過程。

最后，加大數(shù)據(jù)反壟斷力度，促進(jìn)行業(yè)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。一是按照《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》要求，在考慮數(shù)據(jù)要素規(guī)模、作用方式等基礎(chǔ)上來認(rèn)定經(jīng)營者的市場支配地位。二是加大對濫用市場支配地位行為的反壟斷調(diào)查，對拒絕交易、抬升市場準(zhǔn)入壁壘、降低數(shù)據(jù)互操性的行為要加大處罰力度。三是明確大型平臺的拆解及業(yè)務(wù)分離標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)某些大型平臺多次違反反壟斷法律規(guī)范時，為了保障數(shù)據(jù)要素市場競爭的公平和有序，可以考慮在《反壟斷法》修訂時明確業(yè)務(wù)拆分的條件。

（三）完善數(shù)據(jù)要素定價機(jī)制，提升數(shù)據(jù)交易水平

首先，完善行業(yè)指導(dǎo)價機(jī)制。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，在對其定價時，也應(yīng)當(dāng)遵循“成本—收益”的基本原則。行業(yè)部門、交易平臺可以按照不同類型數(shù)據(jù)要素的生成過程、質(zhì)量、預(yù)估作用等因素來開展價格協(xié)商，提出初步的行業(yè)指導(dǎo)價，為交易雙方提供價格參考。當(dāng)然，這種指導(dǎo)價并不是最終的市場交易價，交易平臺還可以根據(jù)市場供需變化、數(shù)據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，確保指導(dǎo)價能夠逐步符合市場規(guī)律。

其次，完善數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)作為交易客體，質(zhì)量的高低對價格變化有重要影響。當(dāng)前，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)范日漸完善，但交易中的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)依然滯后。鑒于此，應(yīng)加大數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的專業(yè)化和規(guī)范化水平。一方面，強(qiáng)化當(dāng)前不同區(qū)域的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通，在分析各自優(yōu)劣的基礎(chǔ)上，推進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和同步。另一方面，要發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化對通用性、綜合性數(shù)據(jù)產(chǎn)品的質(zhì)量評估，將其作為評定某個類型數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的參考，逐步推進(jìn)不同區(qū)域質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，待時機(jī)成熟時，出臺全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)質(zhì)量評估規(guī)則及體系。

（四）完善數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管機(jī)制，確保數(shù)據(jù)交易的規(guī)范有序

首先，進(jìn)一步明確監(jiān)管的對象和范圍。一方面，強(qiáng)化線上、線下數(shù)據(jù)監(jiān)管的銜接，明確數(shù)據(jù)要素市場運(yùn)行中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，強(qiáng)化數(shù)據(jù)生成、使用、交易、流動等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，明確不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)。在“大執(zhí)法”理念下，市場監(jiān)管部門應(yīng)聯(lián)合其他職能部門開展聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化各個環(huán)節(jié)監(jiān)管過程的銜接。

其次，完善事中事后監(jiān)管體系。一方面，要強(qiáng)化監(jiān)管信息的歸集與共享。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)大力提升自身的數(shù)字化水平，強(qiáng)化各類監(jiān)管體系之間的數(shù)據(jù)共享和互通。在監(jiān)管執(zhí)法過程中，各部門要加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)過程的共享，強(qiáng)化數(shù)據(jù)與責(zé)任主體的歸集與對應(yīng)，打破條塊分割的監(jiān)管模式。另一方面，監(jiān)管部門應(yīng)重點關(guān)注平臺壟斷、數(shù)據(jù)泄露等問題，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場及交易主體經(jīng)營、競爭等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)分析，提升事中與事后監(jiān)管結(jié)合的力度。

最后，完善數(shù)據(jù)要素市場風(fēng)險控制機(jī)制。一是建立數(shù)據(jù)要素市場風(fēng)險預(yù)警體系，提升應(yīng)對數(shù)據(jù)流動、交易對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來影響的能力。二是強(qiáng)化社會監(jiān)督的作用，對于數(shù)據(jù)要素市場交易過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法等問題，暢通內(nèi)部舉報人的舉報渠道，同時，還應(yīng)完善社會公眾的投訴及建議渠道，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的效能。三是加強(qiáng)跨境流動數(shù)據(jù)的風(fēng)險控制，建立并完善數(shù)據(jù)跨境流動的事前預(yù)防機(jī)制，將相應(yīng)的風(fēng)險降至最低水平。

（五）完善數(shù)據(jù)安全保障制度，提升數(shù)據(jù)要素市場的風(fēng)險控制能力

首先，完善數(shù)據(jù)分級管理制度。在現(xiàn)有的分級管理制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)分級分類的具體標(biāo)準(zhǔn)，按照數(shù)據(jù)要素市場運(yùn)作情況、數(shù)據(jù)交易模式、數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)內(nèi)容的敏感程度來建立相應(yīng)的分類體系。對于涉及國家安全和經(jīng)濟(jì)安全的特種數(shù)據(jù)，如生物數(shù)據(jù)、地理數(shù)據(jù)、資源分布數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等要嚴(yán)格控制，必須建立本土化控制體系。對于涉及個人隱私的數(shù)據(jù)，在完善數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)及規(guī)范的基礎(chǔ)上，保障個人數(shù)據(jù)的安全、完整及可用。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)訪問控制機(jī)制，對于故意泄露數(shù)據(jù)、盜取數(shù)據(jù)、販賣數(shù)據(jù)的行為加大處罰力度。

其次，提升數(shù)據(jù)要素市場的安全防護(hù)能力。在數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場構(gòu)建過程中，因數(shù)據(jù)被廣泛地交易，在大范圍內(nèi)跨區(qū)域流動，增加了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。因此，各級政府要加大對數(shù)據(jù)要素市場防護(hù)技術(shù)研發(fā)的支持，對區(qū)塊鏈、人工智能等新型數(shù)據(jù)防護(hù)技術(shù)要予以特別支持，通過財稅、金融等優(yōu)惠政策，鼓勵數(shù)據(jù)要素市場的經(jīng)營主體加大數(shù)據(jù)防護(hù)技術(shù)的開發(fā)、完善數(shù)據(jù)要素市場安全規(guī)范、提升數(shù)據(jù)要素市場的風(fēng)險防護(hù)能力。