余雅風(fēng)， 姚 真

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部， 北京 100875)

“法律關(guān)系”一詞最早在1789年由德國(guó)法學(xué)家古斯塔夫·胡果提出[1]，后經(jīng)各國(guó)學(xué)者不斷完善，有關(guān)法律關(guān)系的論述日趨定型化，不同國(guó)別、不同時(shí)期的法學(xué)教科書和學(xué)術(shù)著作中普遍將“法律關(guān)系”界定為“法律所規(guī)定的以及在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中所形成的人們之間的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)關(guān)系”[2]。以“教育”并“法律關(guān)系”為篇名，在中國(guó)知網(wǎng)檢索到1995—2020年的期刊文獻(xiàn)60篇。進(jìn)一步以“教育”并“行政”并“法律關(guān)系”、“教育”并“民事”并“法律關(guān)系”為檢索詞，分別檢索到相關(guān)文獻(xiàn)37篇和10篇?？傮w來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)教育法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)定尚不統(tǒng)一，且對(duì)不同類型教育法律關(guān)系的具體表現(xiàn)形式研究不夠深入，對(duì)于立法實(shí)踐中教育法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)確立的理論指導(dǎo)不足。

教育法律關(guān)系是教育法學(xué)研究的基本范疇。從教育的復(fù)雜性、重要性出發(fā)，對(duì)于教育法律關(guān)系的研究不應(yīng)再尋求單一的性質(zhì)界定，而要從多個(gè)層面、多個(gè)類別展開(kāi)，對(duì)不同主體間的法律關(guān)系作出深入、多元化的分析和研究。認(rèn)識(shí)我國(guó)教育法律關(guān)系變遷的過(guò)程及社會(huì)背景，科學(xué)、合理界定教育法律關(guān)系的性質(zhì)，厘清現(xiàn)行法律框架下教育法律關(guān)系的類型，并基于教育的特殊性及要求分析未來(lái)我國(guó)教育法律關(guān)系，既是為教育立法提供理論基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的基本要求，也是明晰主體權(quán)利義務(wù)、推進(jìn)教育法治化的應(yīng)有之義。

一、我國(guó)教育法律關(guān)系的變遷

教育法律關(guān)系是法律調(diào)整教育關(guān)系的產(chǎn)物，是教育關(guān)系在法律上的表現(xiàn)[3]。中華人民共和國(guó)成立以后，我國(guó)相繼頒布《憲法》及相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)教育做出相關(guān)規(guī)定，由此形成教育法律關(guān)系。伴隨著我國(guó)教育法律體系的初步建立與完善，圍繞教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、教師、學(xué)生、父母及其他監(jiān)護(hù)人等不同主體所產(chǎn)生的教育法律關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜。

1. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代：?jiǎn)我坏膬?nèi)部行政關(guān)系

1949年中華人民共和國(guó)成立以后，隨著國(guó)家工業(yè)化的推進(jìn)和社會(huì)主義改造的完成，我國(guó)逐步建立起高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一時(shí)期，教育基本被定位為政治上層建筑，成為一個(gè)封閉的、與市場(chǎng)無(wú)涉的領(lǐng)域[4]。認(rèn)識(shí)到教育對(duì)個(gè)人成長(zhǎng)和民族、國(guó)家發(fā)展的重要意義之后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行國(guó)家辦學(xué)和集體辦學(xué)并舉的“兩條腿走路”方針，并針對(duì)不同教育階段實(shí)行不同的辦學(xué)體制，即高等教育由中央集中統(tǒng)一管理，中小學(xué)教育由中央和地方共同管理。同時(shí)，在民辦教育領(lǐng)域，受土地改革影響，民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)和生源急劇減少。在民辦學(xué)校辦學(xué)困難、難以為繼的情況下，我國(guó)政府于1952年先后發(fā)出全面接管私立高等學(xué)校和私立中小學(xué)校的指示，將其轉(zhuǎn)設(shè)為公辦。到1956年，全國(guó)1 412所私立中等學(xué)校(占全國(guó)中等學(xué)?？倲?shù)的26%)和8 925所私立小學(xué)(占全國(guó)小學(xué)總數(shù)的3%)接管完成[5]。至此，民辦學(xué)校暫時(shí)退出歷史舞臺(tái)，所有學(xué)校均為公辦性質(zhì)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“政府舉辦、計(jì)劃調(diào)控、封閉辦學(xué)、集中統(tǒng)一”[4]的教育體制形成。20世紀(jì)60年代初期，《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》和《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》經(jīng)中共中央批準(zhǔn)試行[6]。這是三部專門調(diào)整教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、教師和學(xué)生等不同主體在教育活動(dòng)中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的教育行政法規(guī)。1980年前，我國(guó)沒(méi)有制定頒布關(guān)于教育的專門法律。

在這種高度集權(quán)的教育管理體制下，學(xué)校是政府的附屬機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部管理制度、工資制度、財(cái)務(wù)制度，以及課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃、招生計(jì)劃、畢業(yè)生分配均由政府決定；教師是“國(guó)家干部”，其工作甚至生活皆由政府安排，與政府之間是命令與服從、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部行政法律關(guān)系，教師按照體制內(nèi)國(guó)家工作人員序列相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)享受工資配額和住房分配待遇[7]，且同其他行政人員一樣，就自己的行政行為向行政系統(tǒng)承擔(dān)行政責(zé)任；學(xué)生是公營(yíng)造物的使用者，學(xué)校與學(xué)生之間的特別管束關(guān)系是公法上的內(nèi)部行政關(guān)系，受行政法的調(diào)整[8]。政府與學(xué)校、政府與教師、政府與學(xué)生、學(xué)校與學(xué)生等之間的關(guān)系，均受行政命令調(diào)控，具有強(qiáng)烈的政治化和行政化色彩，呈現(xiàn)出強(qiáng)制性和隸屬性，屬于典型的內(nèi)部行政關(guān)系。無(wú)論基礎(chǔ)教育階段，還是高等教育階段，在學(xué)理上公立學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系均被定位為特別權(quán)力關(guān)系的一種，稱作“營(yíng)造物利用關(guān)系”[9]。

2. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下：復(fù)合型教育法律關(guān)系

教育體制改革及法治中國(guó)建設(shè)背景下，我國(guó)形成由教育基本法、教育單行法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)(含地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等)、政府規(guī)章等組成的縱向五層次、橫向六部門的教育法律體系，加速了原有教育法律關(guān)系主體地位的變化，同時(shí)還分化出新的教育法律關(guān)系主體，形成復(fù)合型的教育法律關(guān)系。政府、學(xué)校與社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。

一方面，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷分化及教育法律法規(guī)的頒布實(shí)施，不同法律關(guān)系主體之間形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府、學(xué)校、教師和學(xué)生等主體的地位也相應(yīng)地發(fā)生調(diào)整和變化，形成不同于以往的教育法律關(guān)系。政府作為教育產(chǎn)品和服務(wù)唯一提供者的角色受到?jīng)_擊，社會(huì)力量開(kāi)始與政府一道向公民提供教育服務(wù)[10]。學(xué)校不再是政府的附屬機(jī)構(gòu)，尤其是1995年《教育法》確立學(xué)校法人制度以后，包括大中小學(xué)和幼兒園在內(nèi)的公立學(xué)校的傳統(tǒng)定位開(kāi)始發(fā)生動(dòng)搖。公立學(xué)校成為具有獨(dú)立法人資格的辦學(xué)實(shí)體，獲得辦學(xué)自主權(quán)。教師原來(lái)的任命制、終身制的國(guó)家干部身份出現(xiàn)松動(dòng)。隨著20世紀(jì)80年代中央人事制度改革政策的推行以及20世紀(jì)90年代《教師法》的頒布，聘任制被引入教育領(lǐng)域，教師成為由學(xué)校聘任的專業(yè)技術(shù)人員。學(xué)生成為獨(dú)立的權(quán)益主體。基于《憲法》《教育法》等教育法律中對(duì)學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)的一系列規(guī)定，學(xué)生既是行政法上的特殊行政相對(duì)人，也是民法上的特殊民事主體[11]，在與學(xué)校、政府等其他主體的法律關(guān)系中不再處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。政府、學(xué)校、教師和學(xué)生等教育法律關(guān)系主體地位的調(diào)整，促使教育法律關(guān)系呈現(xiàn)公法與私法融合的特點(diǎn)，成為兼有縱向型和橫向型兩類性質(zhì)的復(fù)合型法律關(guān)系。

另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，促使社會(huì)教育權(quán)從國(guó)家教育權(quán)中獨(dú)立，逐步形成政府、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人等多元參與的辦學(xué)體制。新的教育法律關(guān)系主體(如教育中介組織、民辦學(xué)校)的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)教育法律關(guān)系產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而催生一系列新的教育法律關(guān)系。尤其是2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布以來(lái)，全國(guó)各地興起民辦教育熱潮。截至2020年，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校18.67萬(wàn)所，占全國(guó)比重34.76%，各類教育在校生5 564.45萬(wàn)人[12]，形成公立學(xué)校與民辦學(xué)校并存的局面。作為國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校，民辦學(xué)校與政府、教師、學(xué)生等主體形成新的法律關(guān)系。2021年8月，《家庭教育促進(jìn)法(草案二次審議稿)》提請(qǐng)審議，明確規(guī)定“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)實(shí)施家庭教育。國(guó)家、學(xué)校、社會(huì)為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)”。如果未來(lái)有望正式施行，父母及其他監(jiān)護(hù)人與政府、學(xué)校、學(xué)生等主體間的法律關(guān)系將會(huì)發(fā)生調(diào)整。

二、教育法律關(guān)系的類型

法律關(guān)系的類型是指根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律關(guān)系進(jìn)行的分類。其中，按照法律關(guān)系賴以建立的法律規(guī)范所屬的不同法律部門，法律關(guān)系可以劃分為憲法關(guān)系、行政法關(guān)系、民法關(guān)系、刑法關(guān)系和訴訟法關(guān)系等；按照法律關(guān)系主體的相互地位，可分為平權(quán)的法律關(guān)系和隸屬的法律關(guān)系；按照法律關(guān)系主體的具體化程度不同，可以劃分為一般的法律關(guān)系和具體的法律關(guān)系；按照法對(duì)社會(huì)關(guān)系作用的基本方式(調(diào)整職能和保護(hù)職能)，可以劃分為調(diào)整性的法律關(guān)系和保護(hù)性的法律關(guān)系[13]。

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者已形成“教育法律關(guān)系是一種復(fù)合型法律關(guān)系”的普遍共識(shí)，但不同學(xué)者對(duì)教育法律關(guān)系的類型劃分仍有所不同，主要存在以下觀點(diǎn)：余立力[14]、蔣少榮[15]等人持二分說(shuō)，主張教育法律關(guān)系既包括法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的行政性質(zhì)的法律關(guān)系，又包括法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)對(duì)等的民事性質(zhì)的教育法律關(guān)系；王申義和潘愛(ài)斌[3]持三分說(shuō)，認(rèn)為教育法律關(guān)系應(yīng)包括教育行政法律關(guān)系、教育經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系和教育民事法律關(guān)系三種類型；周光禮和劉獻(xiàn)君[10]、吳殿朝[16]等也持三分說(shuō)，但劃分有所不同，主張教育法律關(guān)系不但包括行政性質(zhì)與民事性質(zhì)的法律關(guān)系，而且包括憲政性質(zhì)的法律關(guān)系。

不同學(xué)者均以法律關(guān)系賴以建立的法律規(guī)范所屬的不同法律部門為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行教育法律關(guān)系的類型劃分，且均將“教育行政法律關(guān)系”和“教育民事法律關(guān)系”作為教育法律關(guān)系的重要類型，主要分歧在于是否包括教育憲政法律關(guān)系和教育經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。事實(shí)上，依托憲法所產(chǎn)生的憲政性質(zhì)的法律關(guān)系以及依托經(jīng)濟(jì)法所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的法律關(guān)系均是直接基于法律規(guī)定、以法律設(shè)定的一般模式形態(tài)而存在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它們不存在于特定主體之間，而存在于抽象法律主體或法律角色之間，如公民之間、公民與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間、立法機(jī)關(guān)與法院之間等，其主體、內(nèi)容、客體均具有普遍性和概括性。也就是說(shuō)，憲政法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系不僅存在于教育領(lǐng)域，也廣泛存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，并非教育領(lǐng)域內(nèi)部典型的、常見(jiàn)的教育法律關(guān)系，如果從教育領(lǐng)域內(nèi)部的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系出發(fā)進(jìn)行分析，它們不應(yīng)被納入教育法律關(guān)系。

1. 教育行政法律關(guān)系及類型

教育行政法律關(guān)系是指教育行政主體在對(duì)教育實(shí)施行政管理的過(guò)程中,與教育行政管理相對(duì)人之間形成的具有教育法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政關(guān)系[17]，其特點(diǎn)是雙方當(dāng)事人之間存在行政上的隸屬關(guān)系，內(nèi)容由行政機(jī)關(guān)單方面決定，行政管理相對(duì)人應(yīng)予服從。這種關(guān)系既包括在教育行政活動(dòng)過(guò)程中所形成的教育行政主體與教育行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也包括因教育行政活動(dòng)產(chǎn)生或引發(fā)的救濟(jì)或監(jiān)督關(guān)系。需要注意的是，作為培養(yǎng)人的社會(huì)活動(dòng)，教育有其自身的規(guī)律和相對(duì)獨(dú)立性。尤其是隨著近年來(lái)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與教師專業(yè)化的推進(jìn)，教育行政法律關(guān)系的特征發(fā)生了一些微妙的變化，如學(xué)校成為具有獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)的獨(dú)立實(shí)體、教師在科研與教學(xué)方面有了更多的自主權(quán)等，所有這些變化都需要我們?cè)诰唧w問(wèn)題中具體分析[18]。

(1)基于教育投入與經(jīng)費(fèi)保障形成的行政給付法律關(guān)系

行政給付是指行政主體依照有關(guān)法律、法規(guī)，向符合條件的申請(qǐng)人提供物質(zhì)利益或者賦予其與物質(zhì)利益有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為[19]。在教育領(lǐng)域，受教育權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，要求國(guó)家履行給付義務(wù)。因此，教育行政機(jī)關(guān)基于給付義務(wù)而進(jìn)行的教育投入或經(jīng)費(fèi)保障，均可以被納入教育行政。在教育活動(dòng)中，教育行政機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律法規(guī)，給予學(xué)校、教師、學(xué)生等具有特定情形的行政相對(duì)人相關(guān)教育行政補(bǔ)助或教育行政獎(jiǎng)勵(lì)，構(gòu)成行政給付法律關(guān)系。

教育行政補(bǔ)助主要涉及各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)：在義務(wù)教育階段對(duì)公辦義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)的全額保障，對(duì)適齡兒童就近入學(xué)的保障，對(duì)流動(dòng)兒童平等接受義務(wù)教育的條件保障，為家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童提供的免費(fèi)教科書和生活費(fèi)補(bǔ)助等；在特殊教育領(lǐng)域用于幫助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)設(shè)立的助學(xué)金，為特殊教育教師提供的特殊崗位補(bǔ)助津貼，為中西部貧困地區(qū)定向培養(yǎng)特殊教育教師所采取的公費(fèi)培養(yǎng)、學(xué)費(fèi)減免、助學(xué)貸款代償?shù)却胧辉诼殬I(yè)教育領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)困難學(xué)生和殘疾學(xué)生采取的酌情減免學(xué)費(fèi)政策；在民辦教育領(lǐng)域?qū)γ褶k學(xué)校所采取的助學(xué)貸款和獎(jiǎng)助學(xué)金扶持，對(duì)非營(yíng)利民辦學(xué)校所采取的政府補(bǔ)貼扶持和以劃撥等方式給予的用地優(yōu)惠等；以及為少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師提供的補(bǔ)貼、為農(nóng)村中小學(xué)教師提供的住房便利；等等。

教育行政獎(jiǎng)勵(lì)主要是教育行政機(jī)關(guān)對(duì)在義務(wù)教育、職業(yè)教育、民辦教育等領(lǐng)域的學(xué)校體育、衛(wèi)生、藝術(shù)教育、幼兒保育教育、幼兒園管理、中小學(xué)教師繼續(xù)教育、中小學(xué)校長(zhǎng)培訓(xùn)、中外合作辦學(xué)、國(guó)家通用語(yǔ)言文字事業(yè)、殘疾人教育事業(yè)和教育統(tǒng)計(jì)等工作中，以及在其他發(fā)展教育事業(yè)中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人所給予的獎(jiǎng)勵(lì)。

(2)基于公立學(xué)校校長(zhǎng)、教師聘任等形成的行政合同法律關(guān)系

隨著中央人事制度改革的推進(jìn)以及《教師法》的頒布，我國(guó)學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)開(kāi)始逐步實(shí)行教師聘任制，教師身份由任命制、終身制的國(guó)家干部轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校聘任的專業(yè)技術(shù)人員。教師職務(wù)聘任行為不是由學(xué)校單方面決定的,它必須征得教師的同意,并通過(guò)簽訂聘任合同確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[20]。盡管公立學(xué)校與其校長(zhǎng)、教師簽訂的聘任合同在形式上具備“平等”“協(xié)商”等勞動(dòng)合同的某些特征[7]，但其基礎(chǔ)是教育行政法律關(guān)系，且目的決定了教師合同行為的附從性，以及政府相關(guān)職能部門和(或)學(xué)校與教師合同地位的不平等性[21]，因此屬于行政合同。

公立學(xué)校通過(guò)與校長(zhǎng)、教師簽訂聘任合同，依照法律授權(quán)和聘任合同對(duì)校長(zhǎng)、教師實(shí)施管理，政府負(fù)責(zé)資格審查和宏觀調(diào)控、監(jiān)督，構(gòu)成行政合同法律關(guān)系。在這類法律關(guān)系中，學(xué)校代表教育行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家意志，校長(zhǎng)、教師不可避免地成為學(xué)校行使教育行政管理職權(quán)的相對(duì)人，雙方的法律地位具有不平等性。這一過(guò)程中，既容易發(fā)生由于學(xué)校不正確行使法律、法規(guī)授予的教育行政管理職權(quán)而損害校長(zhǎng)、教師合法權(quán)益的情形，也可能發(fā)生校長(zhǎng)、教師在教育教學(xué)活動(dòng)中不履行法律法規(guī)所規(guī)定義務(wù)而影響學(xué)校正常教育教學(xué)秩序的情形，導(dǎo)致教育行政糾紛的產(chǎn)生。

(3)基于對(duì)學(xué)校、教師、學(xué)生等的申請(qǐng)進(jìn)行依法審查形成的行政許可法律關(guān)系

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。根據(jù)《行政許可法》《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》等法律法規(guī)，行政許可由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定，臨時(shí)行政許可由國(guó)務(wù)院決定、省級(jí)政府規(guī)章設(shè)定。國(guó)務(wù)院教育行政部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件、地方各級(jí)教育行政部門制定的規(guī)范性文件不得設(shè)定教育行政許可，但其制定的規(guī)章可以對(duì)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的教育行政許可規(guī)定具體實(shí)施的程序、條件等。

在教育活動(dòng)中，教育行政部門以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生等從事特定活動(dòng)，構(gòu)成行政許可法律關(guān)系。常見(jiàn)的教育行政許可事項(xiàng)包括：學(xué)校設(shè)立、變更和終止審批，中外(含內(nèi)地與港澳臺(tái))合作辦學(xué)項(xiàng)目審批，學(xué)校章程核準(zhǔn)，高職(?？?、本科專業(yè)審批，學(xué)位授予單位及其可以授予學(xué)位的學(xué)科名單審核，授予名譽(yù)博士學(xué)位審批，教師資格認(rèn)定，教材審定，教學(xué)地圖審定，校車使用許可，等等。教育行政部門違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定處理。

(4)基于行政責(zé)任追究形成的行政處罰法律關(guān)系和行政處分法律關(guān)系

行政制裁是指國(guó)家對(duì)行政違法者依其所應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任而實(shí)施的強(qiáng)制措施，包括行政處罰和行政處分。其中，行政處罰指由國(guó)家特定的行政機(jī)關(guān)給予違反行政法規(guī)的個(gè)人或組織的一種懲罰措施，為外部行政行為；行政處分是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照行政隸屬關(guān)系給予有違法失職行為的國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的一種懲罰措施[22]，為內(nèi)部行政行為。

一方面，教育行政部門以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，依據(jù)《教育法》《義務(wù)教育法》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等法律法規(guī)，對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、父母及其他監(jiān)護(hù)人、教師、學(xué)生等違法主體實(shí)施教育行政處罰，構(gòu)成行政處罰法律關(guān)系。常見(jiàn)的教育行政處罰包括：警告；罰款；沒(méi)收違法所得，沒(méi)收違法頒發(fā)、印制的學(xué)歷證書、學(xué)位證書及其他學(xué)業(yè)證書；撤銷違法舉辦的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)；取消頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位和其他學(xué)業(yè)證書的資格；撤銷教師資格；?？?，停止申請(qǐng)認(rèn)定資格；責(zé)令停止招生；吊銷辦學(xué)許可證；法律、法規(guī)規(guī)定的其他教育行政處罰；等等。

另一方面，政府、教育部門及其他有關(guān)部門等依據(jù)《教育法》《義務(wù)教育法》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等對(duì)教育部門及其工作人員、學(xué)校、教師、學(xué)生、其他有關(guān)部門及其工作人員等違法主體實(shí)施教育行政處分，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)依據(jù)《教師法》等對(duì)教職工等實(shí)施教育行政處分，學(xué)校依據(jù)《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則(試行)》對(duì)學(xué)生等實(shí)施教育懲戒，均可構(gòu)成行政處分法律關(guān)系。常見(jiàn)的教育行政處分主要包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等。

(5)基于對(duì)教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校等依法實(shí)行監(jiān)督形成的行政監(jiān)督法律關(guān)系

教育治理的現(xiàn)代化，包括管理者和被管理者的現(xiàn)代化、教育者和受教育者的現(xiàn)代化，意味著要從政府單方面支配教育過(guò)渡到教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校、教師和公民之間的良性互動(dòng)與相互制衡，涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與公民、公共權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的深刻重構(gòu)。作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的重要手段，教育行政監(jiān)督在最廣義上既包括政府對(duì)教育行政部門、上級(jí)教育行政部門對(duì)下級(jí)教育行政部門、教育主管機(jī)構(gòu)對(duì)存在隸屬關(guān)系的有教育行政主體地位的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督，也包括社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織以及公民對(duì)教育行政主體執(zhí)法的監(jiān)督。當(dāng)前，我國(guó)教育行政監(jiān)督的主體逐步從由國(guó)家公共權(quán)力監(jiān)督主體向黨委、政府、學(xué)校、教師和公民的多元監(jiān)督主體轉(zhuǎn)變。

一方面，政府依法對(duì)教育行政部門、教育部門、勞動(dòng)部門、交管部門、食品安全部門、體育部門、衛(wèi)生部門進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和督導(dǎo)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)等依法對(duì)各級(jí)各類學(xué)校進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和督導(dǎo)，構(gòu)成自上而下的行政監(jiān)督法律關(guān)系。它通常涉及：指導(dǎo)教師、未成年人的父母和其他監(jiān)護(hù)人有效地防止、矯治未成年人的不良行為；監(jiān)督省域內(nèi)學(xué)校轉(zhuǎn)學(xué)行為、高校招生計(jì)劃執(zhí)行情況、高校招生和評(píng)價(jià)制度等的信息公開(kāi)情況、民辦學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等；評(píng)估民辦學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量、高校辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量等；檢查學(xué)校統(tǒng)計(jì)工作、學(xué)校安全工作、禁止使用童工情況；監(jiān)測(cè)學(xué)生體質(zhì)；等等。

另一方面，社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織以及公民依法對(duì)教育行政主體執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，形成自下而上的行政監(jiān)督法律關(guān)系?！侗O(jiān)察法》第6條規(guī)定，監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)依靠群眾。監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度，公民、法人或者其他組織對(duì)于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違反行政紀(jì)律行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉。在教育行政管理過(guò)程中，教育行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織依照法定步驟、方式、方法、時(shí)限和順序行使相關(guān)職權(quán)，社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織以及公民等依法享有對(duì)教育行政主體執(zhí)法實(shí)行監(jiān)督的權(quán)利。

2. 教育民事法律關(guān)系及類型

民事法律關(guān)系是指民事主體之間就一定的物或其他對(duì)象(客體)而發(fā)生的由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)現(xiàn)的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，經(jīng)民法確認(rèn)的民事法律關(guān)系分為財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系和人身法律關(guān)系[23]。在教育領(lǐng)域，民事法律關(guān)系伴隨著教育體制變革和教育法律體系的建立而產(chǎn)生，主要表現(xiàn)為平等主體之間在教育教學(xué)活動(dòng)過(guò)程中所形成的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，其特征是雙方當(dāng)事人地位平等，基于當(dāng)事人的自愿而發(fā)生，并在一定程度上體現(xiàn)等價(jià)有償。教育民事法律關(guān)系涉及的范圍和種類較廣，其中既包括具有一般民事法律關(guān)系特征、應(yīng)當(dāng)由民法加以確認(rèn)和調(diào)整的法律關(guān)系，也包括具有明顯教育法律關(guān)系特征、需由教育法調(diào)整的法律關(guān)系。為有效維護(hù)不同法律關(guān)系主體的合法權(quán)益，真正推進(jìn)教育法治化，必須由教育法和民法來(lái)共同完成這一任務(wù)。

(1)基于部分購(gòu)買教育服務(wù)、民辦學(xué)校聘用教師、公立中小學(xué)編外聘用教師等形成的合同法律關(guān)系

合同法律關(guān)系是指由合同法律規(guī)范調(diào)整的、當(dāng)事人在民事流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在教育領(lǐng)域主要體現(xiàn)為：

一是基于部分購(gòu)買教育服務(wù)形成的合同法律關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能改革的推進(jìn)，政府由原本對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體服務(wù)，體現(xiàn)在教育領(lǐng)域即轉(zhuǎn)換到為教育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，將原本生產(chǎn)、提供教育的權(quán)力分離給其他教育法律關(guān)系主體，將政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。一方面是政府面向民辦學(xué)校、社會(huì)組織以及其他事業(yè)單位、企業(yè)或機(jī)構(gòu)等購(gòu)買教育服務(wù)，主要涉及師資隊(duì)伍培訓(xùn)、支教助學(xué)與扶貧助困服務(wù)、學(xué)生競(jìng)賽及活動(dòng)的組織和實(shí)施、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃及膳食提供服務(wù)、學(xué)生素質(zhì)拓展服務(wù)、校園安全輔助服務(wù)和校車服務(wù)、全民終身教育服務(wù)、教育規(guī)劃和政策研究、教育資訊收集及統(tǒng)計(jì)分析與發(fā)布、教育基礎(chǔ)設(shè)施管理與維護(hù)、教育成果質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)督、教育教學(xué)成果交流與推廣以及其他政府委托的教育服務(wù)等；另一方面是公立學(xué)校面向社會(huì)購(gòu)買教育服務(wù)，如學(xué)校向社會(huì)購(gòu)買教育教學(xué)輔助工作和后勤服務(wù)工作，中小學(xué)因在編教師產(chǎn)假、病假、脫產(chǎn)進(jìn)修、支教及學(xué)科調(diào)整產(chǎn)生的臨時(shí)性空缺教學(xué)崗位的頂崗教學(xué)工作向民辦學(xué)校或其他社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)等。

二是基于民辦學(xué)校聘用教師形成的合同法律關(guān)系。隨著民辦教育綜合改革的推行和《民法典》中對(duì)法人分類的調(diào)整，民辦學(xué)校的法人地位得以明晰。其中，作為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性民辦學(xué)校取得捐助法人資格，作為企業(yè)的營(yíng)利性民辦學(xué)校取得營(yíng)利法人資格。因此，無(wú)論是非營(yíng)利性學(xué)校，還是營(yíng)利性學(xué)校，均具有民事法人的性質(zhì)。民辦學(xué)校通過(guò)與教師簽訂勞動(dòng)合同確立勞動(dòng)關(guān)系，并依照法律規(guī)定和勞動(dòng)合同對(duì)教師實(shí)施管理，政府負(fù)責(zé)資格審查和進(jìn)行法律監(jiān)督，形成典型的合同法律關(guān)系。教師與民辦學(xué)校發(fā)生的爭(zhēng)議屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議，原則上應(yīng)依照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等加以解決。

三是基于公立中小學(xué)編外聘用教師形成的合同法律關(guān)系。為緩解教育發(fā)展需求增加等因素造成的學(xué)校人員編制緊缺困難問(wèn)題，我國(guó)多數(shù)地區(qū)建立了編內(nèi)和編外教師互補(bǔ)制度，公立中小學(xué)開(kāi)始面向社會(huì)招聘“編外聘用教師”。學(xué)校結(jié)合教育教學(xué)工作任務(wù)需要，與被聘用人員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則簽訂勞動(dòng)合同。勞動(dòng)合同訂立、變更、終止和解除，遵照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，形成合同法律關(guān)系。編外聘用教師通常實(shí)行合同制規(guī)范化管理，合同期限、工作職責(zé)與內(nèi)容由學(xué)校根據(jù)聘用人員崗位任務(wù)確定，合同期滿后，經(jīng)用人單位考核稱職且同意續(xù)聘的，可續(xù)簽勞動(dòng)合同；考核不合格用人單位不再續(xù)簽的，勞動(dòng)關(guān)系自然終止。

此外，在教育教學(xué)活動(dòng)過(guò)程中，學(xué)校依據(jù)法律法規(guī)和結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定校規(guī)校紀(jì)對(duì)學(xué)生實(shí)施管理，民辦學(xué)校和公立非義務(wù)教育學(xué)校向?qū)W生收繳學(xué)費(fèi)；學(xué)生依法有權(quán)合理使用學(xué)校教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備和圖書資料，高等學(xué)校的學(xué)生可以在校內(nèi)組織和參加學(xué)生社團(tuán)，符合條件的學(xué)生有權(quán)獲得獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金；學(xué)校與學(xué)生雙方在教材買賣過(guò)程中相互交付教材和支付價(jià)款等，均可以構(gòu)成常見(jiàn)的合同法律關(guān)系。

(2)基于學(xué)校教育、管理義務(wù)形成的教師、學(xué)生人身權(quán)保護(hù)法律關(guān)系

人身法律關(guān)系，是指人們?cè)谏鐣?huì)生活中形成的具有人身屬性，與民事主體的人格和身份密切相關(guān)，以名譽(yù)、隱私、生命健康和人格尊嚴(yán)等人身利益為內(nèi)容，不直接體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的社會(huì)關(guān)系。依據(jù)《教師法》《未成年人保護(hù)法》及其他有關(guān)法律法規(guī)，學(xué)校在教育教學(xué)過(guò)程中，負(fù)有保護(hù)教師和學(xué)生人身權(quán)利的義務(wù)?！督處煼ā返?9條規(guī)定，教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第35條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立安全管理制度，對(duì)未成年人進(jìn)行安全教育，完善安保設(shè)施、配備安保人員，保障未成年人在校、在園期間的人身和財(cái)產(chǎn)安全。最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定，對(duì)未成年人依法負(fù)有教育、管理、保護(hù)義務(wù)的學(xué)校、幼兒園或者其他教育機(jī)構(gòu)，未盡職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)義務(wù)致使未成年人遭受人身?yè)p害，或者未成年人致他人人身?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其過(guò)錯(cuò)相應(yīng)的賠償責(zé)任。《民法典》第1199條規(guī)定：無(wú)民事行為能力人在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身?yè)p害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，能夠證明盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

近幾年由《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》、責(zé)揚(yáng)天下(北京)管理顧問(wèn)有限公司和北京大學(xué)社會(huì)責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際研究中心共同實(shí)施研究的年度系列《金蜜蜂中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告研究》深受社會(huì)各界關(guān)注，并成為研究中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任問(wèn)題的權(quán)威材料。根據(jù)對(duì)2011年前10個(gè)月的研究，發(fā)現(xiàn)各類社會(huì)責(zé)任報(bào)告發(fā)布數(shù)量達(dá)817份，超過(guò)2010年全年發(fā)布量，同比增長(zhǎng)23.2%，東部、中部、西部地區(qū)分別增長(zhǎng)了12.0%、14.0%、17.5%，民營(yíng)企業(yè)發(fā)布了187份，同比增長(zhǎng)41.7%?！?〕

由此可見(jiàn)，學(xué)校、幼兒園或者其他教育機(jī)構(gòu)對(duì)教師和學(xué)生依法負(fù)有教育、管理、保護(hù)義務(wù)，且不得侵犯其人身權(quán)利，如不得公布學(xué)生成績(jī)和排名、不得因查找被盜財(cái)物對(duì)教師或?qū)W生非法搜身等。在教育教學(xué)過(guò)程中，學(xué)校基于上述義務(wù)對(duì)教師和學(xué)生進(jìn)行教育、管理，維護(hù)其名譽(yù)、隱私、生命健康和人格尊嚴(yán)，保障其人身權(quán)利不受侵犯，構(gòu)成教師、學(xué)生人身權(quán)保護(hù)法律關(guān)系。在這一過(guò)程中，由于學(xué)校教育管理疏漏或教育不到位發(fā)生的教師、學(xué)生人身權(quán)利損害，屬于民事?lián)p害賠償糾紛，原則上應(yīng)依照《民法典》加以調(diào)整。

(3)基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、管理、保護(hù)和行使等形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系是指經(jīng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法規(guī)范和調(diào)整而形成的，以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系，包括發(fā)生在平等主體之間的民事法律關(guān)系和發(fā)生在不平等主體(知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門和知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人、受讓人、被許可人等)之間的行政法律關(guān)系。本處僅對(duì)狹義上的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系即發(fā)生在平等主體之間的民事法律關(guān)系進(jìn)行分析。作為國(guó)家賦予創(chuàng)造者對(duì)其智力成果在一定時(shí)期內(nèi)享有的專有權(quán)或獨(dú)占權(quán)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)主要包括著作權(quán)和工業(yè)產(chǎn)權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)雙重性質(zhì)[24]。因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系既屬于財(cái)產(chǎn)關(guān)系，也屬于人身關(guān)系。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系廣泛存在于教育領(lǐng)域，尤其是高等教育領(lǐng)域?！陡叩葘W(xué)校知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)管理規(guī)定》指出，侵犯高等學(xué)校及其教職員工和學(xué)生依法享有或持有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。在教育活動(dòng)中，各級(jí)教育行政部門全面規(guī)劃、推動(dòng)、指導(dǎo)和監(jiān)督高等學(xué)校知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的開(kāi)展；高等學(xué)校組織知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律、法規(guī)的教育和培訓(xùn)，向教職工、學(xué)生宣傳和普及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的知識(shí)，并對(duì)在科技開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作中有突出貢獻(xiàn)人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，學(xué)校、教師、學(xué)生等依法行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)，形成知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系。在教育領(lǐng)域，常見(jiàn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系糾紛主要包括學(xué)校強(qiáng)行占用學(xué)生或教師參加比賽所獲取的獎(jiǎng)金、教師占有學(xué)生實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)侵犯學(xué)生的著作權(quán)或?qū)＠麢?quán)、學(xué)生抄襲他人論文或其他成果等。發(fā)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，原則上應(yīng)依照《民法典》加以調(diào)整。

三、我國(guó)教育法律關(guān)系的未來(lái)思考

從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)教育法所調(diào)整的法律關(guān)系不僅包括法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)不對(duì)等、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的教育行政法律關(guān)系，又包括基于雙方或多方意思表示一致成立的、平等主體間的教育民事法律關(guān)系。未來(lái)，隨著法律向不同教育領(lǐng)域、不同教育階段滲透和擴(kuò)散，教育法律的調(diào)整對(duì)象和范圍將更為廣泛、深入和復(fù)雜。需要注意的是，有的教育法律關(guān)系具備了行政法律關(guān)系的特點(diǎn)，有的教育法律關(guān)系具備了民事法律關(guān)系的特點(diǎn)。法律在調(diào)整教育法律關(guān)系的過(guò)程中，既要遵循法理規(guī)范，也要遵循教育規(guī)律，體現(xiàn)教育的特殊性及其要求。

1. 教育行政法律關(guān)系的未來(lái)思考

(1)基于教育的專業(yè)性，強(qiáng)化平等觀念，賦予學(xué)校和教師應(yīng)有的自主權(quán)、教育權(quán)

教育關(guān)系的形式平等與實(shí)質(zhì)上的不平等的矛盾是市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)教育法治面臨的主要困境[10]。在我國(guó)教育活動(dòng)中，受法律制度供給不足、決策者和管理者服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等因素影響，行政化管理傾向嚴(yán)重。一方面表現(xiàn)為政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向，如政府對(duì)學(xué)校管得過(guò)多過(guò)細(xì)、干預(yù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的情況普遍存在；另一方面則表現(xiàn)為學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向，如違法辦學(xué)、違規(guī)招生、違規(guī)收費(fèi)等問(wèn)題在個(gè)別地區(qū)和學(xué)校仍不時(shí)發(fā)生。教育具有專業(yè)性，學(xué)校和教師作為教育者的專業(yè)權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo(hù)，這就要求政府尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、減少過(guò)多過(guò)細(xì)管理，學(xué)校尊重和保障教師專業(yè)自主權(quán)、不以行政權(quán)力干預(yù)或侵犯教師的專業(yè)自由。在教育行政管理過(guò)程中，強(qiáng)化平等觀念，賦予學(xué)校和教師應(yīng)有的自主權(quán)、教育權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校的共識(shí)和努力方向。

具體而言，教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變政府角色，改變政府把學(xué)校當(dāng)作下屬行政機(jī)構(gòu)來(lái)管理和“統(tǒng)、包、管”模式，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)基礎(chǔ)教育階段學(xué)校，政府不得違反教育法律法規(guī)的規(guī)定，直接干預(yù)學(xué)校的辦學(xué)，動(dòng)輒用行政權(quán)力對(duì)學(xué)?！爸甘之嬆_”；對(duì)高等教育階段學(xué)校，政府應(yīng)改變直接管理高校的機(jī)制和對(duì)資源的分配方式，可成立由各界人士組成的大學(xué)撥款委員會(huì)，可通過(guò)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)高校評(píng)估[25]。從學(xué)校層面來(lái)看，應(yīng)充分尊重教師的專業(yè)自主權(quán)，保障教師依法行使學(xué)術(shù)權(quán)利和學(xué)業(yè)評(píng)定權(quán)利，特別是高等學(xué)校應(yīng)劃清行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的范圍與界限，保障教師學(xué)術(shù)自由。

(2)基于教育的民主性，保障教育行政決策中公眾的知情權(quán)

知情權(quán)又稱為信息權(quán)或了解權(quán)，指知悉、獲取信息的自由與權(quán)利，包括從官方或非官方知悉、獲取相關(guān)信息。本處所說(shuō)的知情權(quán)，僅指狹義的知情權(quán)，即知悉、獲取官方信息的自由與權(quán)利。1946年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第59(1)號(hào)決議，將知情權(quán)列為基本人權(quán)之一。教育具有民主性，確認(rèn)和保障人民的教育民主，是社會(huì)主義教育法律法規(guī)區(qū)別于剝削階級(jí)教育法律法規(guī)的一個(gè)重要原則，主要體現(xiàn)為任何公民都享有平等的教育權(quán)利和義務(wù)。在教育領(lǐng)域，知情權(quán)作為教育民主化的一種必然要求和結(jié)果，是教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、教師、學(xué)生、父母及其他監(jiān)護(hù)人、社會(huì)公民等法律關(guān)系主體的共同權(quán)利。在“官本位”傳統(tǒng)十分嚴(yán)重的中國(guó),目前行政相對(duì)人知情權(quán)在理論和實(shí)踐上均與世界發(fā)達(dá)國(guó)家差距甚遠(yuǎn)[26]。知情權(quán)保障不足，不僅不利于法治政府建設(shè)和依法治校，也極易加劇教育信息不對(duì)稱，影響教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。保障行政相對(duì)人依法獲取教育行政信息，充分發(fā)揮信息對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，提高教育工作的透明度，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督，需要保障教育行政決策中公眾的知情權(quán)。

一是教育行政機(jī)關(guān)在行政決策中要按照《政府信息公開(kāi)條例》等法律以及行政法規(guī)規(guī)定，通過(guò)多種形式和渠道主動(dòng)公開(kāi)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或需要公眾參與決策的政府信息，如機(jī)構(gòu)概況，行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，教育發(fā)展規(guī)劃、方針及政策，教育年度統(tǒng)計(jì)信息，教育行政許可情況等，保障公眾的知情權(quán)，充分發(fā)揮政府信息對(duì)教育活動(dòng)的服務(wù)作用。二是學(xué)校應(yīng)建立健全信息公開(kāi)的制度機(jī)制，依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》《高等學(xué)校信息公開(kāi)實(shí)施辦法》《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)信息公開(kāi)工作的意見(jiàn)》等法律法規(guī)，綜合利用學(xué)校網(wǎng)站、校長(zhǎng)信箱、公告欄、電子顯示屏、校內(nèi)廣播電視等載體，依法主動(dòng)公開(kāi)學(xué)?；厩闆r、現(xiàn)行規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃、招生信息、收費(fèi)信息、教學(xué)科研信息、招聘信息、經(jīng)費(fèi)收支信息、安全管理情況等，保障教師、學(xué)生、父母及其他監(jiān)護(hù)人等依法獲取學(xué)校信息，促進(jìn)依法治校。三是學(xué)校、教師、學(xué)生可以根據(jù)自身生活、科研等特殊需要，采用書面形式(信函或數(shù)據(jù)電文形式)申請(qǐng)獲取相關(guān)教育行政信息。

(3)基于教育的正面引導(dǎo)性，加強(qiáng)柔性執(zhí)法

教育具有正面引導(dǎo)性，正面教育與紀(jì)律約束相結(jié)合的德育原則要求以事實(shí)、道理、榜樣等進(jìn)行啟發(fā)教育和正面引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)受教育者的主動(dòng)性，同時(shí)又輔之以必要的紀(jì)律約束。隨著行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)，“柔性執(zhí)法”這一概念被提出，旨在克服以往命令式執(zhí)法(也稱“剛性執(zhí)法”)的單一性、僵化性和機(jī)械性，通過(guò)行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政給付和行政信息服務(wù)等非強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)行政管理目的[27]。在教育行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)將“柔性執(zhí)法”作為前置性手段，在“柔性執(zhí)法”這種非強(qiáng)制手段不能產(chǎn)生教育效果或無(wú)法達(dá)到教育目的的情況下，再采取行政處罰、行政處分、行政強(qiáng)制、行政命令等強(qiáng)制手段。

當(dāng)前，教育領(lǐng)域開(kāi)展的柔性執(zhí)法主要包括教育行政指導(dǎo)、教育行政合同、教育行政資助、教育行政獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。受基礎(chǔ)性制度建設(shè)缺失、教育數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后、執(zhí)法隊(duì)伍和能力建設(shè)不足[28]等因素影響，教育柔性執(zhí)法的功能難以得到真正、有效發(fā)揮。因此，未來(lái)在教育行政執(zhí)法過(guò)程中要進(jìn)一步強(qiáng)化和推進(jìn)柔性執(zhí)法的開(kāi)展。一是教育行政機(jī)關(guān)要將行政柔性執(zhí)法作為首選方式，貫穿于教育行政執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程和行政管理工作各方面，在法定權(quán)限、范圍內(nèi)給予行政相對(duì)人容錯(cuò)糾錯(cuò)空間，對(duì)不觸碰底線的新領(lǐng)域適當(dāng)給予一定的“觀察期”，對(duì)需要達(dá)標(biāo)整改的給予必要的“過(guò)渡期”，進(jìn)行適度有效監(jiān)管；對(duì)事項(xiàng)簡(jiǎn)單、影響較小的輕微違法情形，可以依法不處罰、只糾正。二是各級(jí)教育行政部門要把推行行政柔性執(zhí)法作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，納入法治建設(shè)績(jī)效考核體系。三是組織開(kāi)展宣傳和培訓(xùn)工作，不斷提高教育行政執(zhí)法人員的柔性執(zhí)法意識(shí)與能力，提高教育行政柔性執(zhí)法社會(huì)認(rèn)知度和群眾知曉率。四是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，防止“以罰代教”“以罰代管”和“同事不同罰”等情形的發(fā)生。

2. 教育民事法律關(guān)系的未來(lái)思考

(1)基于教育主體的平等人格，更多的教育管理關(guān)系可以通過(guò)民事法律關(guān)系加以協(xié)調(diào)

在現(xiàn)代國(guó)家的行政管理活動(dòng)中，以融入更多協(xié)商精神與民主因子的行政契約來(lái)替代行政高權(quán)性行為，已成為行政法制發(fā)展的一個(gè)越來(lái)越明顯的趨勢(shì)[29]。當(dāng)前，由于沒(méi)有通過(guò)制度化改革來(lái)重新預(yù)設(shè)教育各主體間法律關(guān)系，以至于對(duì)學(xué)生與教師、學(xué)生與學(xué)校、教師與學(xué)校之間的關(guān)系缺少相應(yīng)法律規(guī)范來(lái)認(rèn)可，直接導(dǎo)致學(xué)校法律糾紛案件尤其是內(nèi)部法律糾紛案件逐年增多。調(diào)查顯示，學(xué)校與學(xué)生的糾紛是學(xué)校法律糾紛的主要形式，占比高達(dá)40.49%[30]，而學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系不清[31]，是造成學(xué)校法律糾紛增多的主要原因。在教育教學(xué)活動(dòng)中，無(wú)論是作為教育者的學(xué)校和教師，還是作為受教育者的學(xué)生，均具有相同的價(jià)值和尊嚴(yán)，在人格上是一種平等關(guān)系。因此，未來(lái)更多的教育管理關(guān)系尤其是學(xué)校與學(xué)生之間的管理關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事法律關(guān)系加以協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)教育權(quán)力與教育權(quán)利的平衡，促進(jìn)教育管理的法治化。

當(dāng)前，學(xué)校與學(xué)生的特別權(quán)力關(guān)系在法治、民主觀念下受到持續(xù)抨擊，顯然已經(jīng)不適應(yīng)教育發(fā)展的需要。學(xué)校與學(xué)生之間基于錄取行為或入學(xué)行為，形成行政法律關(guān)系，而除了這種行政法律關(guān)系以外的行為活動(dòng)基本都可以通過(guò)合同或契約實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系的民事化，如學(xué)校在學(xué)生入學(xué)時(shí)可以就有關(guān)權(quán)利與義務(wù)之事項(xiàng)與學(xué)生簽訂教育服務(wù)合同，形成民事法律關(guān)系。在高等教育領(lǐng)域，可以通過(guò)引入契約管理理念創(chuàng)新高校學(xué)生管理制度[32]，在餐飲管理、宿舍管理、網(wǎng)絡(luò)使用管理以及付費(fèi)資源管理等方面與學(xué)生訂立合同，促使學(xué)生參與高校管理，以有效滿足學(xué)生需求，為學(xué)生提供高效、便捷的教育服務(wù)。學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系的民事化可以促使雙方之間的權(quán)利與義務(wù)更為明晰，雙方行為可通過(guò)《民法典》加以調(diào)整，在發(fā)生糾紛時(shí)也便于通過(guò)民事訴訟途徑解決，有效避免或化解學(xué)校與學(xué)生之間的法律糾紛，實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理的法治化。

(2)基于公立義務(wù)教育學(xué)校與政府法律關(guān)系的變化，由政府替代承擔(dān)學(xué)生人身?yè)p害賠償責(zé)任

2006年新修訂的《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照該法規(guī)定予以保障。公立義務(wù)教育學(xué)校不再具備民法上的獨(dú)立法人地位，其教育經(jīng)費(fèi)除由政府安排的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和各省義務(wù)教育補(bǔ)助?？钣枰员Ｕ现?，不得有任何收費(fèi)和謀利行為，也沒(méi)有任何獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，成為附屬于教育行政部門的非法人組織。在公立義務(wù)教育學(xué)校不具備民法上民事法人獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任資格和能力的情況下，發(fā)生學(xué)生傷害事故、造成學(xué)生人身?yè)p害、需由學(xué)校承擔(dān)法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由其設(shè)立者政府替代承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任。

3.基于法律對(duì)教育領(lǐng)域調(diào)整范圍的深入和擴(kuò)大，思考和研究新產(chǎn)生的教育法律關(guān)系

教育法是現(xiàn)代教育發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)重要的立法領(lǐng)域。隨著現(xiàn)代教育的發(fā)展，它不僅表現(xiàn)為法律數(shù)量的大規(guī)模增長(zhǎng)，而且表現(xiàn)為法律的地位增強(qiáng)、法律調(diào)整范圍的擴(kuò)大，以及法律向教育領(lǐng)域的各個(gè)方面、各個(gè)層次所進(jìn)行的愈來(lái)愈大規(guī)模的功能擴(kuò)張[33]?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》2021年2月報(bào)道，在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)交付全國(guó)人大教科文衛(wèi)委審議的87件代表議案中，已將“制定學(xué)前教育法、修改職業(yè)教育法、修改教師法、制定學(xué)位法”等13個(gè)立法或修法項(xiàng)目或納入本屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2021年立法工作計(jì)劃，或納入強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法或修法項(xiàng)目。同時(shí)，教科文衛(wèi)委還建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門加強(qiáng)修改《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》、修改《高等教育法》、制定《終身教育法》等立法或修法前期調(diào)研，抓緊開(kāi)展相關(guān)法律草案起草工作，條件成熟時(shí)列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃[34]。

未來(lái)，隨著《家庭教育法》《學(xué)前教育法》《學(xué)位法》《終身教育法》等各個(gè)方面、各個(gè)層次教育法律的出臺(tái)，以及《職業(yè)教育法》《教師法》《高等教育法》《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的修訂，法律對(duì)教育事務(wù)調(diào)整范圍將更為廣泛和深入，更多的主體將會(huì)被納入教育法調(diào)整的范圍。同時(shí)，教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、教師、學(xué)生等主體的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)隨之發(fā)生變化，從而在不同主體間形成新的法律關(guān)系。基于法律對(duì)教育領(lǐng)域調(diào)整范圍的深入和擴(kuò)大，應(yīng)對(duì)新產(chǎn)生的教育法律關(guān)系進(jìn)行綜合思考和研究，促進(jìn)教育立法，有效調(diào)整教育法律關(guān)系。

4.以法典化的目標(biāo)與要求研究和確立教育法律關(guān)系，推進(jìn)教育法律體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)與完善

教育法治發(fā)展的最高目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“教育法法典化”，但是該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以教育法的體系化為前提和基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為教育法律關(guān)系主體與客體相關(guān)規(guī)定的系統(tǒng)化、統(tǒng)一化[35]?！艾F(xiàn)階段我國(guó)教育法體系呈現(xiàn)出分散性特征，造成教育法體系的臃腫化、教育法規(guī)范的碎片化和教育內(nèi)容的對(duì)立沖突等結(jié)構(gòu)性缺陷?！盵36]從我國(guó)教育立法現(xiàn)狀看，一方面，除了《民辦教育促進(jìn)法》，我國(guó)其他教育法律均為20世紀(jì)制定。在我國(guó)教育法體系初具形態(tài)期，也即教育法學(xué)作為一個(gè)學(xué)科的初具形態(tài)階段[37]，立法具有一定的應(yīng)景色彩，立法技術(shù)也存在一定的問(wèn)題。另一方面，隨著國(guó)家現(xiàn)代教育體系的建立與完善，對(duì)法治的需要也進(jìn)一步強(qiáng)化、深入，而目前我國(guó)教育領(lǐng)域還存在諸多立法空白。在朝向教育法法典化推進(jìn)的過(guò)程中，無(wú)論是完善現(xiàn)有法律法規(guī)，還是制定新法，都應(yīng)以法典化的目標(biāo)與要求研究和確立教育法律關(guān)系，推進(jìn)教育法律體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)與完善。