惠建利

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村人口大量外遷、宅基地和農(nóng)房閑置浪費(fèi)、農(nóng)村“人氣”不足等現(xiàn)象已成為新時(shí)代眾多鄉(xiāng)村共同面臨的難題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在2017年黨的十九大報(bào)告中被提出，正式跨入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之列。五年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了多個(gè)有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件，2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也正式以法律的形式出臺(tái)。2021年、2022年中央一號(hào)文件連續(xù)兩年對(duì)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”作出重要部署。其中，2021年中央一號(hào)文件提出：全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。整個(gè)文件共有37處提到鄉(xiāng)村振興。2022年中央一號(hào)文件提出：推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新局面。整個(gè)文件共有42處提到鄉(xiāng)村振興。

土地問(wèn)題是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的根本問(wèn)題。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興亟須解決大量農(nóng)房和宅基地閑置問(wèn)題(1)韓松：《論鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民戶有所居的住房保障》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2022年第2期，第21頁(yè)。，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅(2)鄭興明：《探索閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式：內(nèi)在邏輯、困境與路徑——基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2022年第2期，第30頁(yè)。，緩和宅基地的固定性和農(nóng)民的流通性這一“人地”矛盾，為社會(huì)主體進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)提供條件。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村宅基地盤活利用主體開放問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。中央文件(3)如2020年7月《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》提出“探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排和具體路徑”，鼓勵(lì)繼續(xù)試點(diǎn)探索。2021年中央一號(hào)文件要求探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，持續(xù)推進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房盤活改革等。2022年中央一號(hào)文件再次提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。鼓勵(lì)地方在宅基地向非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(下文簡(jiǎn)稱社會(huì)主體)開放上進(jìn)行試點(diǎn)探索。中央各部委制定了更加具體的文件，鼓勵(lì)培養(yǎng)宅基地盤活利用的主體(4)2019年10月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》。，支持下鄉(xiāng)人才對(duì)閑置農(nóng)房加以利用(5)如2016年11月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》。等。在我國(guó)地方實(shí)際應(yīng)用中，特別是在一些宅基地試點(diǎn)地區(qū)，社會(huì)主體通過(guò)發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，建民宿、建養(yǎng)老院、經(jīng)營(yíng)零售業(yè)等模式適度利用宅基地的現(xiàn)象逐漸增多。但應(yīng)多大程度上向社會(huì)主體開放宅基地？如何規(guī)范閑置宅基地和閑置住宅盤活利用行為等問(wèn)題頻頻出現(xiàn)于宅基地試點(diǎn)過(guò)程中。正如2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一號(hào)文件指出，除了繼續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)探索，還需要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)形成一批確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)的制度成果，還需要進(jìn)一步完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策。

自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首次提出以來(lái)，有關(guān)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的學(xué)術(shù)研究成果逐漸增多，呈現(xiàn)由面到點(diǎn)、由抽象到具體的發(fā)展態(tài)勢(shì)。開始集中于宅基地制度改革的意義、宅基地“三權(quán)分置”的必要性、迫切性等方面的探索。代表性的觀點(diǎn)有：宅基地“三權(quán)分置”改革具有很大必要性和迫切性(6)鄭風(fēng)田：《讓宅基地“三權(quán)分置”改革成為鄉(xiāng)村振興新抓手》，《人民論壇》2018年第10期，第75頁(yè)。，宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。(7)劉銳：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下的宅基地制度改革》，《理論與改革》2018年第3期，第72頁(yè)。這些研究，對(duì)于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用實(shí)踐探索提供了重要的理論支撐。2020年以來(lái)，研究農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用成果開始增多。研究的內(nèi)容更加具體深入，與實(shí)踐緊密結(jié)合。代表性的觀點(diǎn)有：破解盤活利用閑置宅基地障礙，需激發(fā)農(nóng)民積極性，探索宅基地的多元利用。(8)張勇：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)障礙與破解路徑》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第61頁(yè)。培育盤活利用主體是盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅之需。(9)呂軍書、張琪：《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用制度研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2021年第11期，第90頁(yè)。閑置宅基地入股是閑置宅基地利用的重要方式，可推動(dòng)閑置宅基地高效集約利用等。(10)史衛(wèi)民、董鵬斌：《農(nóng)村閑置宅基地入股利用的制度構(gòu)建》，《西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期，第119頁(yè)。

現(xiàn)有研究成果在宅基地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的政策完善提出了諸多有針對(duì)性的建議。但在對(duì)地方探索的制度成果進(jìn)行總結(jié)上，似嫌不足。對(duì)于主體在閑置宅基地和閑置住宅盤活利用中的重要作用，缺乏系統(tǒng)研究。忽略主體的作用，難免出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興靈魂缺位的困境。有學(xué)者也強(qiáng)調(diào)，在宅基地改革實(shí)踐中，只有農(nóng)民、村干部等主體才是真正的“主角”，但已有研究大多只見制度不見“人”。(11)朱冬亮：《農(nóng)民與土地漸行漸遠(yuǎn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。本研究基本公平效率理論，系統(tǒng)梳理閑置宅基地和閑置住宅盤活利用各類主體的類型，分析其法律地位，提出現(xiàn)有法律制度對(duì)于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的規(guī)定分散、保護(hù)宗旨向度不同，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度，為推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”奠定理論基礎(chǔ)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。

本研究認(rèn)為，農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體(下文簡(jiǎn)稱“盤活利用主體”)包括宅基地的所有權(quán)主體、使用權(quán)主體，還包括了宅基地的監(jiān)管主體、自治主體，以及對(duì)宅基地盤活利用的社會(huì)主體等。

二、農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體的類型化分析及意義

根據(jù)我國(guó)《民法典》《土地管理法》，宅基地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，使用權(quán)主體為農(nóng)村村民，農(nóng)村住宅的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體為農(nóng)村村民。這些主體都內(nèi)生于農(nóng)村，是當(dāng)然利用主體。但是，2020年實(shí)施的新《土地管理法》原則性地規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。雖然該法沒有具體規(guī)定閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的主體類型，但該規(guī)定建立在國(guó)家提出宅基地“三權(quán)分置”政策以及地方閑置宅基地和閑置住宅盤活利用實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，對(duì)于進(jìn)一步的試點(diǎn)探索具有重要的規(guī)范意義，也意味著盤活利用主體范圍開放趨勢(shì)的不可阻擋。對(duì)于宅基地利用保障主體的法律地位，現(xiàn)行法律作了明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā废到y(tǒng)規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村集體土地，包括宅基地的土地規(guī)劃、監(jiān)督檢查、征收征用等管理職責(zé)。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第三十三條，具體規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府的宅基地管理職能。一些試點(diǎn)地區(qū)也通過(guò)制定專門規(guī)定(12)如《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地有序退出和盤活利用實(shí)施意見》(2021)，《西安市高陵區(qū)“共享村落”(農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)示范)工作實(shí)施方案(審議稿)》(2021)。對(duì)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用實(shí)踐探索進(jìn)行規(guī)范。

基于盤活利用相關(guān)立法及實(shí)踐探索現(xiàn)狀，本研究對(duì)盤活利用主體的類型進(jìn)行學(xué)理分析。類型劃分的意義在于：不同盤活利用主體的權(quán)利義務(wù)相區(qū)別，相應(yīng)地，對(duì)各類主體的行為有針對(duì)性地予以規(guī)范，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的土地政策目標(biāo)以及各類主體所追求的價(jià)值目標(biāo)，都非常重要。而且，有效規(guī)范盤活利用主體的行為，保護(hù)其合法權(quán)益，必須明晰盤活利用主體的特點(diǎn)。這都要求須首先明晰各主體的具體類別，在此基礎(chǔ)上，揭示盤活利用主體的體系結(jié)構(gòu)。

(一)盤活利用主體的類型

以實(shí)踐中農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體權(quán)利義務(wù)的不同為根據(jù)，可以將盤活利用主體分為：基本主體、社會(huì)主體和保障主體。

1.盤活利用的基本主體是宅基地所有權(quán)主體和宅基地資格權(quán)主體

對(duì)于何為宅基地所有權(quán)主體，學(xué)術(shù)界存在較大爭(zhēng)議。觀點(diǎn)一認(rèn)為，宅基地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民集體所有與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有并存、同一。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)集體土地享有法人所有權(quán)。(13)宋志紅：《論農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期，第184頁(yè)。觀點(diǎn)二認(rèn)為，宅基地所有權(quán)的主體是“本集體成員集體”，具體由本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表本集體成員集體行使所有權(quán)。因?yàn)閺摹段餀?quán)法》到《民法典》均明確農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，包括宅基地，為本集體成員集體所有。認(rèn)為該規(guī)定適合我國(guó)特色農(nóng)民集體所有權(quán)主體制度選擇。(14)韓松：《論農(nóng)民集體所有權(quán)的成員集體所有與集體經(jīng)濟(jì)組織行使》，《法商研究》2021年第5期，第146頁(yè)。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，通常由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理。學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)議主要在于對(duì)“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵理解不同，相對(duì)而言，觀點(diǎn)二更切近法律本意。

宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”體系中的新概念，學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)主體的觀點(diǎn)也不一。觀點(diǎn)一：集體成員。如資格權(quán)是集體成員宅基地分配中的一種資格。(15)孫建偉：《宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)、使用權(quán)定性辨析——兼與席志國(guó)副教授商榷》，《政治與法律》2019年第1期，第125頁(yè)。觀點(diǎn)二：農(nóng)戶。如宅基地資格權(quán)主體是農(nóng)戶。(16)劉國(guó)棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達(dá)》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2019年第1期，第200頁(yè)。觀點(diǎn)三：縣域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶。如宅基地資格權(quán)主體應(yīng)為縣級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶。(17)朱新華、吳舒心等：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)何以保障：分置還是錯(cuò)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第11期，第115頁(yè)。本研究認(rèn)為，宅基地資格權(quán)包含在傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)概念中，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)村村民一戶”擁有一處宅基地，主體為農(nóng)戶較為合適。農(nóng)戶是分得獨(dú)立宅基地的基礎(chǔ)，但戶內(nèi)集體組織成員(通稱“農(nóng)民”)才是宅基地使用權(quán)主體。當(dāng)前，國(guó)家雖然鼓勵(lì)培育盤活利用主體，認(rèn)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員采用自營(yíng)、出租等多類方式對(duì)閑置宅基地及住宅進(jìn)行盤活利用，但基本底線是農(nóng)民宅基地權(quán)益不受侵犯。作為農(nóng)村宅基地利用的基本主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地的占有、使用、收益和處分權(quán)利。其中的收益及處分權(quán)利為其盤活閑置宅基地及住宅提供了法律可能。農(nóng)民作為宅基地利用的基本主體，其主體地位來(lái)源于農(nóng)民宅基地使用權(quán)人身份。宅基地制度改革始終需堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)益有效保障的底線。新的《土地管理法實(shí)施條例》單列“宅基地管理”一節(jié)，列舉禁止性規(guī)定(18)禁止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷退出宅基地。，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的保障。

2.盤活利用的社會(huì)主體主要包括非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非農(nóng)村戶籍居民，以及其他社會(huì)主體

具體包括對(duì)宅基地盤活利用的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主體、城鎮(zhèn)戶籍居民主體、企業(yè)主體等。雖然在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員是閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用的基本主體，也是目前國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的宅基地權(quán)利主體，但其他利用主體盤活利用宅基地的需求和力量也不容忽視。實(shí)踐中，一些地方，大膽探索不同措施，開放宅基地利用主體；一些地方，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；一些地方，引導(dǎo)企業(yè)參與盤活利用宅基地；一些地方，通過(guò)讓村外人士取得本村戶籍或類似“榮譽(yù)村民”稱號(hào)從而取得宅基地使用權(quán)；甚至有些地方，允許城鎮(zhèn)戶籍居民作為宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體。宅基地的其他利用主體的盤活利用行為，也帶來(lái)了積極的效應(yīng)。一方面，農(nóng)村閑置宅基地及住宅得到了有效利用，土地資源荒蕪問(wèn)題得到了有效緩解；另一方面，農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值得到了體現(xiàn)，社會(huì)主體也達(dá)到或居住鄉(xiāng)間、或增加經(jīng)營(yíng)收入等目的。

3.盤活利用的保障主體主要是宅基地利用引領(lǐng)主體、宅基地利用管理主體及宅基地政策執(zhí)行主體

各級(jí)黨組織是宅基地利用的黨建引領(lǐng)主體，負(fù)責(zé)對(duì)黨員、公職人員、村干部的宅基地利用行為進(jìn)行監(jiān)督管理，包括對(duì)黨員、公職人員、村干部違法違規(guī)占用土地或超占、多占宅基地建房的行為進(jìn)行監(jiān)督和查處等。宅基地利用管理主體主要是指，我國(guó)部分地方已建立有的“市級(jí)政府指導(dǎo)、區(qū)級(jí)政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主責(zé)、村級(jí)主體自治”的宅基地管理主體。這類宅基地利用管理主體，層層分工，職責(zé)明確。(19)市級(jí)相關(guān)政府部門的指導(dǎo)工作主要體現(xiàn)在通過(guò)政策法規(guī)文件的制定對(duì)宅基地利用進(jìn)行抽象意義上的指導(dǎo)管理。區(qū)級(jí)政府的主要職責(zé)主要體現(xiàn)在：一是將市級(jí)政府的宅基地利用指導(dǎo)意見下達(dá)；二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的具體實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是宅基地利用的直接管理機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)宅基地利用政策的具體實(shí)施，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)宅基地及房屋建設(shè)管理工作負(fù)主責(zé)。宅基地盤活利用，除了需要管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮主要力量進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督外，還離不開村民事務(wù)理事會(huì)、鄉(xiāng)賢等執(zhí)行主體的發(fā)力。這些主體，從性質(zhì)上講，屬于宅基地利用政策的非政府組織執(zhí)行主體，其在宅基地利用政策的執(zhí)行實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。(20)如余江縣宅基地制度改革試點(diǎn)中建立的村民事務(wù)理事會(huì)，在宅基地改革過(guò)程中，與各級(jí)政府配合，發(fā)揮了舉足輕重的作用。此外，村委會(huì)作為宅基地村民自治管理主體，直接管理本村的宅基地及建房申請(qǐng)、施工、用地調(diào)整、超面積治理、退出、糾紛調(diào)解等，協(xié)助村集體經(jīng)濟(jì)組織展開閑置宅基地及住宅的盤活利用。

(二)盤活利用法律關(guān)系分析

對(duì)主體進(jìn)行分類，除了有針對(duì)性地分析其權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任等問(wèn)題外，也可從分類中，發(fā)現(xiàn)不同主體之間圍繞著客體存在交集。因此，對(duì)主體制度的創(chuàng)新研究，還需分析這些主體之間組合后的法律關(guān)系，完善理論，借以解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.不同主體間法律關(guān)系的性質(zhì)

圍繞閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用，主體間組成不同的法律關(guān)系。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間主要組成宅基地使用權(quán)關(guān)系，農(nóng)戶可無(wú)償占有、使用、收益宅基地，取得宅基地上所建住宅的所有權(quán)。二者還可因閑置宅基地的退出、收回、入股，組成其他宅基地法律關(guān)系。這些法律關(guān)系性質(zhì)上屬于私權(quán)關(guān)系，受私法調(diào)整。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶與其他社會(huì)主體間因閑置宅基地和閑置住宅盤活利用方式的不同，組成租賃、入股、合作等法律關(guān)系，這些關(guān)系中的主體地位是平等的，權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)，也受私法調(diào)整。此外，盤活利用的保障主體因閑置宅基和閑置住宅的管理、規(guī)劃、監(jiān)督等會(huì)與以上兩類主體分別組成不同的法律關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，盤活利用的保障主體包括：各級(jí)政府及政府主管部門，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，保障主體的職能和角色多元化，不僅僅具有傳統(tǒng)的政治職能，還承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。它們不僅是行政法主體，還可以是社會(huì)法主體等。因而，盤活利用保障主體在閑置宅基地和閑置住宅盤活利用中與其他主體的法律關(guān)系需要具體分析。

2.明確法律關(guān)系的重要意義

首先，有助于完成法律適用。區(qū)分不同主體在不同部門法中所擔(dān)負(fù)的角色及其具體的權(quán)利和義務(wù)，有助于確定與此種法律關(guān)系相同或類似的法律規(guī)范，完成法律適用，以定紛止?fàn)?。因?yàn)槟骋恢黧w的權(quán)利，究竟處于哪一種法律關(guān)系中，決定了應(yīng)當(dāng)適用何種法律、具體的法律條文，以及法律關(guān)系的生效要件、實(shí)現(xiàn)條件、效力強(qiáng)弱等。以閑置住宅盤活利用中的“以房出租”“以房入股”為例，雖然二者都是農(nóng)戶閑置住宅盤活利用的方式，但“以房出租”屬于租賃，“以房入股”屬于入股，二者法律屬性不同。從法律性質(zhì)上講，租賃權(quán)屬民法上的債權(quán)，適用的法律為我國(guó)《民法典》合同編有關(guān)規(guī)定，租賃主體雙方的權(quán)利義務(wù)依租賃合同確定，權(quán)利產(chǎn)生方式比較簡(jiǎn)要，一般不需登記。缺點(diǎn)是沒有納入不動(dòng)產(chǎn)登記，權(quán)利的法律流通性不足，將它用來(lái)設(shè)置擔(dān)保不具有安全性(21)孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期，第154頁(yè)。，權(quán)利穩(wěn)定性差且權(quán)利期限短(22)劉燦：《民法典時(shí)代的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑》，《法學(xué)論壇》2022年第1期，第116頁(yè)。。因此，出租閑置住宅意味著對(duì)農(nóng)戶一方來(lái)說(shuō)，租價(jià)固定，農(nóng)戶很難獲得增值收益，對(duì)承租方來(lái)說(shuō)無(wú)法對(duì)房屋抵押。而農(nóng)戶“以房入股”后，換取的是企業(yè)的股權(quán)，閑置住房所有權(quán)移轉(zhuǎn)到企業(yè)，每年可與投資者按比例分配企業(yè)利潤(rùn)，農(nóng)戶可以持續(xù)性獲得增值收益，但同時(shí)也存在如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善可能無(wú)分紅的情況。兩種方式適用法律不同，農(nóng)戶權(quán)利義務(wù)也不同。

其次，有助于解決實(shí)踐糾紛與矛盾。通過(guò)上文分析，可以看出，在法律實(shí)踐中，圍繞閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用，形成的法律關(guān)系是一種較為復(fù)雜的具有復(fù)合性的法律關(guān)系，其中既包括盤活利用基本主體與社會(huì)主體之間的私主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，還包括盤活利用保障主體與其他權(quán)利主體之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系。盤活利用保障主體擁有管理權(quán)、登記權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、監(jiān)督權(quán)，其他權(quán)利主體享有受監(jiān)督權(quán)、接受管理責(zé)任等，這種權(quán)力與責(zé)任關(guān)系受公法規(guī)制。盤活利用中的私法關(guān)系和公法關(guān)系往往互有交織，但兩種關(guān)系既不可相互混淆，也不可合二為一。明晰法律關(guān)系內(nèi)容的復(fù)合性非常有價(jià)值，不僅有利于明確基本法律概念及其關(guān)系，而且能更好地解釋法律實(shí)踐中出現(xiàn)的復(fù)雜法律關(guān)系，解決實(shí)踐糾紛和矛盾。

(三)現(xiàn)有立法對(duì)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用法律關(guān)系規(guī)定之不足

閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度與多個(gè)部門法緊密相關(guān)。以閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體資格的取得為例，盤活利用基本主體和社會(huì)主體的資格取得多與民商法相連，盤活利用保障主體的資格取得或與憲法性法律相關(guān)、或與行政法相關(guān)、或與經(jīng)濟(jì)法相關(guān)，使得閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體的取得具有多源性。其中，《民法典》《土地管理法》是與閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度關(guān)系密切的兩個(gè)部門法?！睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā冯m然為宅基地盤活利用中各主體關(guān)系的建構(gòu)與規(guī)范提供了基本制度框架，但規(guī)定簡(jiǎn)略。首先，《民法典》作為私法，僅對(duì)盤活利用的私主體做了簡(jiǎn)略規(guī)定?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l只是規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，并沒有對(duì)宅基地的基本利用主體專門規(guī)定，但根據(jù)該條，宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)由“本集體成員集體”所有。根據(jù)《民法典》第十三章專章規(guī)定的“宅基地使用權(quán)”，農(nóng)村村民作為宅基地的使用權(quán)人。至于盤活利用的其他主體，《民法典》沒有規(guī)定。根據(jù)《民法典》第三百六十三條，適用土地管理的法律及國(guó)家相關(guān)規(guī)定。其次，《土地管理法》作為公法，主要對(duì)宅基地管理作出規(guī)定。新修訂的《土地管理法》系統(tǒng)規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村集體土地的土地規(guī)劃、監(jiān)督檢查、征收征用等管理職責(zé)。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第三十三條，規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府的宅基地管理職能。新修訂的《土地管理法》第九條、第十一條規(guī)定明確“宅基地”屬于農(nóng)民集體所有，但由村集體經(jīng)濟(jì)組織、或由村民委員會(huì)、或由村民小組經(jīng)營(yíng)、管理，對(duì)農(nóng)村集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組的關(guān)系作了厘清。對(duì)于宅基地盤活利用，根據(jù)《民法典》的指引條款，新修訂的《土地管理法》作了進(jìn)一步肯認(rèn)，但對(duì)于宅基地盤活利用的其他主體沒有相關(guān)規(guī)定。該法第六十二條規(guī)定，進(jìn)城落戶的村民自愿有償退出其宅基地的，國(guó)家予以允許。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員對(duì)閑置宅基地及其住宅盤活利用的，國(guó)家予以鼓勵(lì)。

綜上，現(xiàn)有立法關(guān)于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用各主體的資格取得、權(quán)利義務(wù)、行為責(zé)任等規(guī)定存在很大的空白，難以完成法律適用，以解決實(shí)踐糾紛與矛盾，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度。

三、農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度創(chuàng)新的價(jià)值基礎(chǔ)

本研究關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體類型的劃分是建立在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上的一種理論分析。事實(shí)上，在當(dāng)前社會(huì)生活中，關(guān)于閑置宅基地和閑置住宅可以多大范圍向社會(huì)主體開放是一個(gè)備受各界爭(zhēng)議的話題。從本質(zhì)上講，這些爭(zhēng)議的根源是閑置宅基地盤活利用中公平與效益的矛盾問(wèn)題。一般而言，公平與效率可以和諧共存，但二者又天然存在對(duì)抗的張力。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，公平與效率兩種價(jià)值目標(biāo)間的對(duì)抗張力是學(xué)術(shù)界改革觀點(diǎn)分歧的主要因素，部分學(xué)者認(rèn)為，宅基地改革中公平具有較高的價(jià)值，不能為了追求效率而舍棄公平。開放、變相開放農(nóng)村宅基地都不具有正當(dāng)性和公平性。(23)孟勤國(guó)：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期，第25頁(yè)。部分學(xué)者則認(rèn)為，效益是評(píng)價(jià)宅基地改革成功與否的首要標(biāo)準(zhǔn)。宅基地非市場(chǎng)化是農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)利益損失的重要因素，應(yīng)建立農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。(24)韓康：《啟動(dòng)中國(guó)農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化改革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，第4頁(yè)。本研究認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村宅基地上的公平效益有著獨(dú)特的價(jià)值和體現(xiàn)，是農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度創(chuàng)新的基本價(jià)值遵循。

(一)公平價(jià)值是農(nóng)村宅基地基本利用主體社會(huì)保障的價(jià)值基礎(chǔ)

農(nóng)村宅基地上的公平價(jià)值主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.農(nóng)戶獲取宅基地的機(jī)會(huì)公平

農(nóng)村宅基地及其住房是農(nóng)民賴以生存的必需品，農(nóng)村宅基地利用主體制度需堅(jiān)守公平的價(jià)值邏輯，賦予宅基地基本利用主體充分的宅基地權(quán)利，保障其基本生活。農(nóng)戶獲取宅基地的機(jī)會(huì)公平表現(xiàn)在，在農(nóng)村宅基地的取得上，基于法律規(guī)定的一戶一宅、戶有所居政策，每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員均可“非歧視性”地?zé)o償取得宅基地，享受機(jī)會(huì)均等的宅基地保障。這種機(jī)會(huì)公平，表現(xiàn)在農(nóng)戶獲取宅基地使用權(quán)的次數(shù)限制上。由于農(nóng)戶最初無(wú)償取得宅基地，具有極強(qiáng)的集體成員福利性，因此，須明確這種福利每戶只可享受一次。這意味著農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地后，戶內(nèi)人口無(wú)權(quán)再申請(qǐng)宅基地。(25)諸培新、曲福田等：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平與效率分析》，《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第5期，第29頁(yè)。2019年9月，兩部委(26)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》明確，經(jīng)批準(zhǔn)易地建造住宅的，應(yīng)按要求將原宅基地交還村集體。農(nóng)村村民以出賣、出租等方式轉(zhuǎn)讓住宅后再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)。

2. 農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利受到限制

首先，現(xiàn)行宅基地制度嚴(yán)禁非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村申請(qǐng)取得宅基地，農(nóng)村宅基地資格權(quán)主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這種制度安排體現(xiàn)了宅基地對(duì)農(nóng)民的居住保障功能。因?yàn)樵试S非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地會(huì)擠壓農(nóng)民的宅基地獲取機(jī)會(huì)，進(jìn)而威脅到宅基地對(duì)農(nóng)民的保障功能。其次，農(nóng)民如無(wú)其他固定住所，不得流轉(zhuǎn)宅基地。包括不得向本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓住宅，此種限制，相比嚴(yán)禁向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓宅基地，更為嚴(yán)格，體現(xiàn)出宅基地具有更為重要的社會(huì)保障功能。

(二)效率價(jià)值是農(nóng)村宅基地基本利用主體財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障的價(jià)值基礎(chǔ)

作為農(nóng)民一項(xiàng)重要的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，宅基地的效率價(jià)值不容忽視。農(nóng)村宅基地上的效率價(jià)值主要體現(xiàn)兩個(gè)方面。

1.宅基地是一項(xiàng)稀缺土地資源

提高土地資源的利用效率是宅基地管理的主要目標(biāo)之一。(27)憲法、法律法規(guī)、國(guó)家政策從宅基地資源有效利用層面，分別對(duì)宅基地資源的有效利用作了規(guī)定。憲法第十條規(guī)定“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。該條通常被看作我國(guó)具體的土地管理法律法規(guī)的邏輯起點(diǎn)，宅基地管理制度正是以憲法第十條規(guī)定為基本依據(jù)。(28)桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學(xué)研究》2014年第4期，第46頁(yè)，第27頁(yè)。土地管理法具體規(guī)定了土地用途管制與合理利用宅基地的要求。2019年9月兩部門(29)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，嚴(yán)禁超面積占用宅基地、鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地等諸多內(nèi)容體現(xiàn)了對(duì)宅基地資源有效利用的重視。

2.閑置宅基地有效利用制度需完善

在我國(guó)農(nóng)村，宅基地閑置的主要原因是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、購(gòu)房。如果進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民已在城鎮(zhèn)“扎根”，基本生活保障已不成問(wèn)題，其在農(nóng)村的宅基地確實(shí)已閑置不用。針對(duì)這種情況，可以通過(guò)宅基地退出制度，釋放宅基地的資源價(jià)值。并且，通過(guò)農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，能夠騰挪出空余宅基地用來(lái)滿足農(nóng)村新增居住需求，推動(dòng)存量宅基地整治，宅基地資源利用效率更高。(30)樊保軍、彭震偉：《宅基地審批管理中的權(quán)利(力)沖突與權(quán)利失配——土地發(fā)展權(quán)配置視角的研究》，《城市規(guī)劃》2017年第6期，第40頁(yè)。新《土地管理法》雖提及“宅基地退出”這一表達(dá)，但未作具體規(guī)定。新《土地管理法實(shí)施條例》明確農(nóng)民退出的宅基地應(yīng)先行滿足本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求等具體規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民宅基地退出是出于自愿的。此項(xiàng)規(guī)定意味著農(nóng)民自愿退出，法律并不禁止。并且，隨著我國(guó)農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，宅基地在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的需求逐步減少，客觀上需要放開宅基地利用主體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擴(kuò)展到非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，甚至本地城鎮(zhèn)居民。而且，社會(huì)主體對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅也有使用需求，從宅基地資源的有效利用角度及農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度講，放開宅基地利用主體的范圍，才能真正盤活宅基地，有利于宅基地物盡其用，提高利用效率。

(三)公平與效率原則對(duì)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度創(chuàng)新的啟示

在法律領(lǐng)域，公平與效率既存在不一致的一面，也存在一致的一面。(31)鄧大才：《效率與公平：中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的軌跡與思路》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2000年第5期，第41頁(yè)。公平與效率關(guān)系在閑置宅基地和閑置住房盤活利用上的體現(xiàn)主要有：一方面，二者之間存在對(duì)抗關(guān)系。如果農(nóng)村宅基地上的保障功能過(guò)于凸顯，則財(cái)產(chǎn)功能相應(yīng)受到限制，宅基地上的效率價(jià)值很難發(fā)揮作用，因?yàn)檎刂贫劝才诺纳矸菪浴⒎忾]化特征嚴(yán)重制約著宅基地的利用效率。(32)楊青貴：《落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的實(shí)踐探索與制度因應(yīng)》，《法治研究》2021年第5期，第130頁(yè)。反之，如果宅基地保障功能受到抑制，宅基地可以自由流轉(zhuǎn)，宅基地的閑置率會(huì)大幅度降低，但農(nóng)民戶有所居的情況很難保證，宅基地上的公平價(jià)值很難發(fā)揮作用。改革開放以來(lái)，在向非集體經(jīng)濟(jì)組織成員開放上，我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度經(jīng)歷了法律允許且取得程序等同于農(nóng)民、法律允許但取得程序嚴(yán)格于農(nóng)民，及法律嚴(yán)格禁止取得的制度變遷，總趨勢(shì)是加強(qiáng)管制，傾向于追求宅基地上的公平價(jià)值。但實(shí)踐中，為了追求經(jīng)濟(jì)效益，宅基地隱形流轉(zhuǎn)情形不斷，宅基地上的公平價(jià)值與效率價(jià)值張力明顯。另一方面，二者之間存在協(xié)作關(guān)系。表現(xiàn)在，若宅基地流轉(zhuǎn)不受限制，農(nóng)民的居住保障權(quán)就很難得到基本保障，農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性必受影響。農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，反過(guò)來(lái)會(huì)影響到宅基地流轉(zhuǎn)，抑制宅基地效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

雖然如何處理公平與效率的關(guān)系是任何社會(huì)都必須面對(duì)的問(wèn)題(33)甘藏春：《土地正義——從傳統(tǒng)土地法到現(xiàn)代土地法》，北京：商務(wù)印書館，2021年，第271頁(yè)。，但不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公平效率關(guān)系，法學(xué)意義上的公平效率關(guān)系，更多關(guān)注公平正義。特別是，宅基地屬于稀缺性資源，具有特殊性，不同于一般的資本要素，相比于財(cái)產(chǎn)價(jià)值，他所負(fù)載的社會(huì)保障價(jià)值更重要。因此，宅基地上公平價(jià)值和效率價(jià)值的關(guān)系的處理，應(yīng)傾向于公平價(jià)值，兼顧效率。即在保證集體所有制不變基礎(chǔ)上，應(yīng)重視宅基地的社會(huì)保障功能，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化土地資源配置效率。(34)桂華：《當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革的思路探析》，《人民論壇》2021年第68期，第68頁(yè)。這點(diǎn)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置中農(nóng)地使用權(quán)向社會(huì)主體放開不同，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是既追求效率最高，也追求公平度最高。(35)鄧大才：《效率與公平：中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的軌跡與思路》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2000年第5期，第41頁(yè)。宅基地上公平與效率的關(guān)系，體現(xiàn)在我國(guó)目前階段農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用主體制度的創(chuàng)新上，就是需在重視農(nóng)民宅基地權(quán)益保障基礎(chǔ)上兼顧宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，向社會(huì)主體適當(dāng)開放宅基地。

四、基于公平效率視角創(chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度

農(nóng)村宅基地作為一種重要的自然資源，承載著穩(wěn)定社會(huì)的特殊功能，財(cái)產(chǎn)功能是其輔助功能，如果主次錯(cuò)位，必然抑制宅基地社會(huì)保障功能的發(fā)揮，打破宅基地使用權(quán)專屬于農(nóng)民的現(xiàn)狀，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地利用主體的多樣化。因此，農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用主體制度創(chuàng)新必須堅(jiān)守農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)基本主體的地位，樹立底線思維。在此基礎(chǔ)上，審慎推進(jìn)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體的開放。只有農(nóng)民的“居住正義”得到了充分保障，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有了保證，宅基地的效率價(jià)值才有激活的前提和基礎(chǔ)，閑置宅基地才可向社會(huì)主體放活。盤活利用主體制度創(chuàng)新的具體建議如下。

(一)建構(gòu)中國(guó)特色盤活利用主體制度框架

我國(guó)未來(lái)應(yīng)建立閑置宅基地和閑置住宅“盤活利用基本主體(包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員)+盤活利用社會(huì)主體(包括城鎮(zhèn)戶籍居民、企業(yè)主體等)+盤活利用保障主體(包括各級(jí)政府及其政府部門、村民委員會(huì)、村集體理事會(huì)等)”的多類型盤活利用主體結(jié)構(gòu),并將這些盤活利用主體融于“社會(huì)保障功能優(yōu)先、財(cái)產(chǎn)功能為補(bǔ)充”的中國(guó)特色農(nóng)村宅基地制度中，創(chuàng)新閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度。建議未來(lái)由國(guó)務(wù)院制定具有法律效力的《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法》(下文稱“辦法”)，“辦法”的立法宗旨是通過(guò)對(duì)適度盤活利用閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行規(guī)制，促進(jìn)宅基地資源的有效利用。因而，盤活利用的法律主體具有開放性，既包括盤活利用基本主體，也包括社會(huì)主體?！稗k法”應(yīng)針對(duì)盤活利用各主體的地位、類型、條件等作出規(guī)定，形成規(guī)范的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度體系?！稗k法”的法律屬性為行政法規(guī)，以公法規(guī)范為主，用來(lái)補(bǔ)充法律對(duì)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用規(guī)定之不足。但由于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的客體是宅基地使用權(quán)和房屋所有(使用)權(quán)，盤活后的第三權(quán)或?yàn)樽赓U權(quán)、或?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)，圍繞此客體形成的法律關(guān)系既有公法關(guān)系，又有私法關(guān)系。因而“辦法”應(yīng)以公法規(guī)范為主，兼顧私法規(guī)范，在優(yōu)先宅基地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上，對(duì)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體公私法關(guān)系統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整。近幾年，我國(guó)一些試點(diǎn)地區(qū)，如佛山市南海區(qū)、西安市高陵區(qū)等地已出臺(tái)了以閑置宅基地和閑置住宅命名的地方規(guī)范，這些試點(diǎn)地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)為構(gòu)建相關(guān)立法提供了可能，為在全國(guó)開展相關(guān)改革奠定了制度政策基礎(chǔ)。

(二)盤活利用主體制度創(chuàng)新的具體建議

1.盤活利用基本主體制度創(chuàng)新

閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的基本主體是農(nóng)民集體和農(nóng)民，農(nóng)民集體的代理人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在具體制度完善中，建議：(1)“以人民為中心”核心理念的貫徹。閑置宅基地和閑置住宅如何盤活利用主要是村莊內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)遵循村莊內(nèi)部的邏輯，秉持“村民自治”思維。表現(xiàn)在閑置宅基地的退出、有償使用、流轉(zhuǎn)中，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取農(nóng)民群眾意見。對(duì)于實(shí)踐中引發(fā)爭(zhēng)議較大的“村莊撤并”“合村并居”問(wèn)題，只有農(nóng)民自己才有決定權(quán)。(36)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展布局，按照尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進(jìn)村莊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。盤活利用基本主體制度的創(chuàng)新，關(guān)鍵是充分運(yùn)用村民自治方式實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。(2)盤活利用基本主體權(quán)益制度的創(chuàng)新。對(duì)于盤活利用基本主體權(quán)益，《民法典》沒有規(guī)定。根據(jù)《民法典》的指引條款，新修訂的《土地管理法》第六十二條僅原則性地規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員對(duì)閑置宅基地及其住宅盤活利用的，國(guó)家予以鼓勵(lì)。對(duì)此，建議對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取出租、合作建房、入股等方式盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的行為，允許適當(dāng)放活并依法規(guī)范。(37)惠建利：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實(shí)踐考察及立法回應(yīng)》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。出租是我國(guó)農(nóng)村目前盤活閑置宅基地和閑置住宅的主流方式，雖然有民法典作為法律依據(jù)。但畢竟閑置宅基地和閑置住宅出租在租賃目的、租賃方式、租賃程序等方面都具有特殊性。因此，還需要進(jìn)行精準(zhǔn)立法，明確出租主體的身份條件、規(guī)定承租方可以是任何社會(huì)主體，并對(duì)承租目的、承租人權(quán)利、租賃程序、租賃管理等作出系統(tǒng)規(guī)定。合作建房是包括中央政策和地方規(guī)定都鼓勵(lì)、支持的一種閑置宅基地和閑置住宅盤活利用方式，但因權(quán)能歸屬模糊、無(wú)法律依據(jù)等問(wèn)題，在實(shí)踐中運(yùn)用的并不是非常普遍。對(duì)此，建議進(jìn)一步厘清合作建房的法律屬性和權(quán)屬，在試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，將“合作建房”寫入地方立法。待條件成熟，可以全面推廣的情況下，在未來(lái)的《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法》中進(jìn)行規(guī)定。關(guān)于入股，建議在《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法》中，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的入股登記、股權(quán)設(shè)置與退出、組織機(jī)構(gòu)、盈利分配、風(fēng)險(xiǎn)如何防范等具體事項(xiàng)作出詳細(xì)規(guī)定。

2.盤活利用社會(huì)主體制度創(chuàng)新

農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體結(jié)構(gòu)中，如何對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及成員之外的其他宅基地利用主體適度放開宅基地使用權(quán)是當(dāng)前各界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。根據(jù)各地適度放開的探索，建議：(1)推進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)制度的完善。自2006年我國(guó)《物權(quán)法》頒布，宅基地財(cái)產(chǎn)功能顯現(xiàn)出來(lái)，更加規(guī)范化。非農(nóng)業(yè)戶口居民不得享有宅基地使用權(quán)這些限制條件已發(fā)生了深刻變化。但如何體現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)功能？向社會(huì)主體適度開放宅基地?zé)o疑是體現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能的重要渠道。對(duì)此，我國(guó)一些地區(qū)已有相關(guān)探索，可資借鑒。如《江西省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》(38)2021年3月1日起施行。允許，各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才在符合法律規(guī)定的前提下與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)，村集體與村民簽署宅基地及農(nóng)房租賃協(xié)議，由村集體將流轉(zhuǎn)的宅基地及房屋或自主經(jīng)營(yíng)、或由鎮(zhèn)屬集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)、或負(fù)責(zé)聯(lián)系第三方企業(yè)經(jīng)營(yíng)，打造鄉(xiāng)村人才公寓。(39)上海市委農(nóng)辦：《上海盤活宅基地資源打造鄉(xiāng)村人才公寓》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作指導(dǎo)司網(wǎng)站：http://www.hzjjs.moa.gov.cn/zjdglygg/202012/t20201229_6359035.htm，2022年5月1日。這些地方探索，兼顧到宅基地的資源要素屬性，使宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值得到適度體現(xiàn)。(2)推進(jìn)宅基地管理制度的完善。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定“四個(gè)禁止”規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。建議在《辦法》中合理設(shè)置宅基地放開的積極范圍。如對(duì)于因鄉(xiāng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)需利用閑置宅基地的予以許可；對(duì)于生活保障到位進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的閑置宅基地設(shè)置較寬松的開放條件等。

3.盤活利用保障主體制度創(chuàng)新

建議：(1)明確界定盤活利用保障主體的權(quán)利范圍，凸顯保障主體的義務(wù)和責(zé)任。新修訂的《土地管理法》側(cè)重于對(duì)土地資源的合理利用進(jìn)行管理，各級(jí)政府的宅基地利用管理職權(quán)被突出、放大，但其義務(wù)沒有得到相應(yīng)的重視和明確，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的基本法律原則，賦予權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。因此，有必要補(bǔ)充完善該類主體的義務(wù)與責(zé)任?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知(2019)》，提出在宅基地管理中，市縣起著主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)主責(zé)。這就需要?jiǎng)澢鍏^(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府責(zé)任主體職責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致。建議在《辦法》中采用列舉的方式劃定責(zé)任主體的職責(zé)范圍。列明各區(qū)縣在閑置宅基地和閑置住宅盤活利用中統(tǒng)籌指導(dǎo)的具體領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本轄區(qū)內(nèi)的職責(zé)范圍，杜絕區(qū)縣政府借屬地責(zé)任之名將任務(wù)和責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入責(zé)任大、權(quán)力小的不匹配狀態(tài)。應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其承擔(dān)責(zé)任相對(duì)應(yīng)的職權(quán)，使權(quán)責(zé)一致。一些地方(40)參見2022年1月23日，山西省人民政府發(fā)布的《關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的通告》，2021年12月12日，河北省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)村宅基地規(guī)范管理工作的通知》。，如河北省、山西省已通過(guò)完善地方規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本行政區(qū)域內(nèi)宅基地利用行政執(zhí)法權(quán)，可受理群眾舉報(bào)投訴，對(duì)違法住宅建設(shè)行使行政執(zhí)法權(quán)。(2)賦予保障主體新職能。閑置宅基地和閑置住宅盤活利用是鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。盤活利用保障主體的職能貫穿于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的所有職能中，該職能與促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的宗旨、原則等具有一致性。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，保障主體鄉(xiāng)村振興促進(jìn)新職能主要包括：縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)村振興促進(jìn)的監(jiān)督檢查職能。如嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊職能?？h級(jí)以上地方人民政府鄉(xiāng)村振興促進(jìn)的扶持職能。如鼓勵(lì)城市居民到鄉(xiāng)村旅游度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等。各級(jí)人民政府的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)的市場(chǎng)職能。如鼓勵(lì)農(nóng)民、返鄉(xiāng)人員、入鄉(xiāng)人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。下一步，需將這些主體職能中的閑置宅基地和閑置住宅盤活利用職能進(jìn)一步明確化，在《辦法》中予以專門規(guī)定。盤活利用主體制度創(chuàng)新的主要路徑是“村民自治為主、基層治理潤(rùn)滑其中”。因此，盤活利用保障主體的職能發(fā)揮應(yīng)始終是在遵守法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)守農(nóng)民盤活利用基本主體地位的前提下，通過(guò)有序引導(dǎo)，充分運(yùn)用村民自治方式實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。但同時(shí)也要看到，通過(guò)村民自治難以有效應(yīng)用現(xiàn)代化的管理手段，存在一定缺陷，實(shí)踐中，閑置宅基地和閑置住宅盤活利用離不開基層政府的鼓勵(lì)、推動(dòng)和引導(dǎo)。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅需逐漸向社會(huì)主體開放，形成一種新的、較為復(fù)雜的、具有復(fù)合性的宅基地利用法律關(guān)系。既包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員與社會(huì)主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也包括各級(jí)政府及政府部門與各權(quán)利主體之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，私法關(guān)系和公法關(guān)系互有交織。《民法典》《土地管理法》雖然為宅基地盤活利用中各主體關(guān)系的建構(gòu)與規(guī)范提供了基本制度框架，但規(guī)定簡(jiǎn)略，難以完成法律適用，解決實(shí)踐糾紛與矛盾，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用主體制度?；竟叫世碚摚J(rèn)為需堅(jiān)守公平價(jià)值優(yōu)先的基本邏輯，恪守農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)基本主體的地位，樹立底線思維，同時(shí)，遵循兼顧效率的基本邏輯，審慎推進(jìn)宅基地利用主體范圍的放活。提出我國(guó)未來(lái)應(yīng)建立閑置宅基地和閑置住宅“盤活利用基本主體+盤活利用社會(huì)主體+盤活利用保障主體”的多類型盤活利用主體結(jié)構(gòu)，制定具有法律效力的《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法》，規(guī)定各類主體的權(quán)利義務(wù)，對(duì)適度盤活利用閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行規(guī)制，促進(jìn)宅基地資源的有效利用，形成主體對(duì)資源的和諧利用關(guān)系，助力鄉(xiāng)村振興。