李含琳

全面深化改革和建立中國特色的治理體系，是黨的十八大以來中央作出的重要戰(zhàn)略決策之一，這項決策的核心問題是要根據(jù)習近平新時代中國特色社會主義思想，建立符合時代特征和發(fā)展需要的城鄉(xiāng)體制架構和社會治理體系，對農(nóng)村來說，就是如何根據(jù)黨中央國務院的一系列重要決定和文件精神，推進農(nóng)村體制改革，設計科學的農(nóng)村治理架構，建立新型的農(nóng)村治理體系。本文提出農(nóng)村村級“1+3”的立體型治理體系架構設想，其中，所謂“1”是指村級黨支部，也可以是指村級黨組織；“3”是指農(nóng)村村級的“行政+實體+法治”綜合治理體系。試圖用這個“1+3”的改革新模式，來探索在鄉(xiāng)村振興條件下如何實現(xiàn)農(nóng)村治理體系科學化的有效途徑。

一、引言

本文的研究主題是如何建立新型農(nóng)村治理體系問題，主要概念是治理體系。從經(jīng)濟學和管理學的角度出發(fā)，在20世紀改革開放初期和中期(從1980年代到2000年)，當時只講“管理”，而不講“治理體系”。到了21世紀初期，中國引進了西方國家關于“治理結構”的概念及其理論。在現(xiàn)代西方經(jīng)濟學中，所謂治理體系實質(zhì)上就是講管理體系和管理機制問題。但是，在當代西方經(jīng)濟學中經(jīng)常使用的是治理結構，而不是治理體系。從概念本身的內(nèi)涵上看，治理結構與治理體系實際上沒有多大的區(qū)別。

從理論淵源上看，所謂治理體系，不論是內(nèi)部治理體系，還是外部治理體系，實際上都是現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學的產(chǎn)物，是解釋資源、要素和市場運行中的各種權力與管理主動權關系的范疇。關于治理結構的概念，比較一致的解釋為公司權力機關的設置、運行及權力機關之間的法權關系。而對治理體系的解釋一般是指在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。在這些關于治理結構或者治理體系的概念解釋中明顯加進了不同國家的制度因素。

由此可見，以上關于治理結構的概念內(nèi)涵，其實當時是指企業(yè)管理問題，而后來的治理結構或者治理體系的概念內(nèi)涵已經(jīng)擴大到一個國家最重要的體制運行管理問題。2019年10月31日，習近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上的講話中指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是關系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題?！?1)習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期，第1頁。所以，治理體系在內(nèi)涵上要比治理結構更為豐富。也可以這樣說，治理結構比較側重于企業(yè)管理和微觀層次，而治理體系側重于宏觀層次。但是，二者的共同點也很明顯，都是研究管理的制度形式、制度安排和制度運行效率問題。

二、研究意義、背景及目的

中國農(nóng)村村級治理體系問題，是在黨的十八大以來黨中央特別關注的農(nóng)村改革與發(fā)展大事，涉及許多相關問題，難度比較大。本文試圖提出一種比較適合中國農(nóng)村實際情況且有一定可行性的思路。

(一)研究意義

設計和構建新型治理體系，是黨的十八大以來黨中央國務院宏觀決策的一個重點問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對新時代體制改革作了全面部署。(2)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民網(wǎng)[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387.html，2022年1月1日。2021年4月28日，中共中央國務院發(fā)布了《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，提出了系統(tǒng)化建立治理體系的思路和政策安排，其中，包括如何完善農(nóng)村治理體系的政策和戰(zhàn)略思路。(3)中共中央國務院：《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/11/content_5624201.htm，2022年1月1日。2022年中央經(jīng)濟工作會議突出強調(diào)，“必須堅持高質(zhì)量發(fā)展，堅持以經(jīng)濟建設為中心是黨的基本路線的要求，全黨都要聚精會神貫徹執(zhí)行，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長。”(4)定調(diào)2022！速讀中央經(jīng)濟工作會議要點，引用日期2022-01-01。中央再次提出“以經(jīng)濟建設為中心”的命題，實際上是就下一步農(nóng)村體制改革提出了新的要求，即農(nóng)村治理體系建設必須充分考慮經(jīng)濟因素。

(二)研究背景

實際上，中國農(nóng)村治理體系建設是與農(nóng)村經(jīng)濟體制改革同步進行的。從1978年到現(xiàn)在，大概經(jīng)歷了以下幾個階段：一是從1978年到1988年，為實施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的階段。農(nóng)村承包制改變了計劃經(jīng)濟體制條件下農(nóng)村的生產(chǎn)方式、土地經(jīng)營方式和土地收入分配方式，核心是對生產(chǎn)治理結構進行初步改變。這種治理結構打破了農(nóng)村土地的集體經(jīng)營模式，提高了土地產(chǎn)出效率。二是從1989年到1997年，為實行 “完善家庭承包制”的階段。在這個階段，土地承包制與農(nóng)村村辦企業(yè)同步進行，農(nóng)民也可以從事工業(yè)、商業(yè)和貿(mào)易，核心是農(nóng)村經(jīng)營方式和治理體系的內(nèi)涵多元化。三是從1998年到2003年，為實行工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的階段，核心是“增加分子，減少分母”，農(nóng)村和農(nóng)民可以大量發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工以及勞務產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村新的產(chǎn)業(yè)形式。四是從2003年到2012年，為實行“三農(nóng)”戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設戰(zhàn)略階段，核心是創(chuàng)新農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式和形成中國特色的農(nóng)村新型治理體系。五是從2012年到現(xiàn)在，為推進“土地制度改革和完善”與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段，核心是構建“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營”體系，提升農(nóng)村發(fā)展的整體實力，主要政策有新型城鎮(zhèn)化、打造脫貧產(chǎn)業(yè)、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、“新土改”等。

(三)研究目的

本文的研究目的在于，一方面，客觀地回顧和總結改革開放以來中國農(nóng)村體制改革與治理體系建設的做法和基本經(jīng)驗，突出體制變化對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力，突出制度安排的合理性分析；另一方面，按照中央提出的“三新一高”總體戰(zhàn)略部署以及鄉(xiāng)村振興的政策要求，探討如何進一步深化以行政村為重點的農(nóng)村治理體系建設，設計新型農(nóng)村治理體系的基本架構，為提高農(nóng)村治理效率提供思路。

三、現(xiàn)行農(nóng)村治理體系架構及其缺陷

回顧農(nóng)村改革與治理體系建設歷程，表現(xiàn)出多方面與計劃經(jīng)濟時期不同的特點。同時，經(jīng)過多年的改革與重建，已構成了現(xiàn)行的農(nóng)村體制和治理體系架構。與實施國家“三新一高”戰(zhàn)略要求比較，這個架構仍然存在不足。

(一)農(nóng)村治理體系創(chuàng)新的基本特點

總體來看，在過去的幾十年中，中國農(nóng)村治理體系建設取得了顯著的效果。但是，與現(xiàn)代化和中央關于建立新型治理體系的要求比較，還存在許多問題，需要再思考。與計劃經(jīng)濟時期的農(nóng)村管理體制或者治理體系相比較，從1978年到現(xiàn)在的農(nóng)村治理體系建設的主要特點有：一是農(nóng)村體制改革與治理體系建設的主線是圍繞土地經(jīng)營方式，核心在承包制和雙層經(jīng)營。但是，對經(jīng)營主體培育的考慮比較少。二是在農(nóng)村基本治理體系中，村民自治在一定程度上代替了經(jīng)濟規(guī)律的作用，社會管理代替了經(jīng)濟管理。三是與新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村振興相配合，到底如何構建農(nóng)村法制機制，目前還沒有成熟的思路。四是農(nóng)村“兩委”是農(nóng)村治理體系運行的主要控制者。

對以上特點進行再聚焦，實際上中國農(nóng)村治理體系的建設存在一些值得深入思考的問題：一是雖然多年來村民自治制度改革的制度架構很完善，但是，村民自治制度到底屬于什么性質(zhì)的制度，能不能代替經(jīng)濟和治理，仍然需要考慮。二是近年來中央反復強調(diào)管理要重視經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律，這種要求如何體現(xiàn)在農(nóng)村治理中？三是中國提出建設法治國家、法治政府的時間已經(jīng)很長了，但是，在農(nóng)村基層(行政村以下)到底如何建設法治機構，方便村民就近辦理法律事務，協(xié)調(diào)法治與經(jīng)濟管理、行政管理之間的關系，目前仍然沒有成熟的政策規(guī)定，也沒有明確的法治機構。

近年來，為了加強農(nóng)村治理體系建設，國家也采取了一些政策和措施，最具有特色的有兩項改革舉措。一是增加兩個機構和一個村官。(5)2020年農(nóng)村村委會大變化：增加兩個機構一個官，搜狐網(wǎng)[EB/OL].https://www.sohu.com/a/422364299_120509380，2020年10月3日。即從2020年開始，在村委會增加兩個機構，一個是村務監(jiān)督委員會，這是由村民選舉產(chǎn)生的，主要職責是監(jiān)督村委會的工作、村委成員、監(jiān)督村務和財務的公開程度等。另一個是駐村工作隊，主要任務是幫助“兩委”提高能力和管理水平，指導和建議發(fā)展方案，開展法治教育等。新增崗位即“第一書記”，主要職責任務是幫助建強基層組織、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、為民辦事等。二是實行支書、村主任“一肩挑”。2019年的中央一號文件中提到，今后要建立從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的制度。這就大大拓寬了村干部的未來晉升和發(fā)展空間，有利于提高“兩委”人才的年輕化和知識化。

但是，這些措施能不能真正建立起新型的治理體系，還有待進一步研究。這是因為，村務監(jiān)督委員會在一定程度上可以增強農(nóng)村基層的治理效能，但是，不可能從根本上解決問題，因為現(xiàn)在的主要問題是治理架構本身的設計問題，基本設計有問題，架構不合理，監(jiān)督再認真，實際上作用非常有限。而駐村工作隊遲早是要離開的。至于增加了“第一書記”的崗位，實際上不改變農(nóng)村基層的總體治理格局。從更加深遠的角度看，目前我國農(nóng)村基層整理架構存在的主要問題是行政化和法治化難以真正到位。所以，新的改革舉措必須綜合考慮解決這些問題。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村治理體系架構

綜觀對當前中國農(nóng)村治理體系架構綜合效果分析，目前國內(nèi)還沒有一個定型的指標體系，或者說是定論的說法，大多數(shù)相關研究和觀點都是相對意義上的。所以，只能在相對意義上以客觀存在為基本依據(jù)，進行大概的描述。目前，我國農(nóng)村與治理體系建設相關的現(xiàn)行制度形式主要有以下幾種。

1.村黨支部及其領導制度。行政村的黨支部可以簡稱為“村支部”，是根據(jù)黨章和有關黨的組織條例，由村屬農(nóng)民中的黨員民主選舉產(chǎn)生的一個政治組織形式，是目前我國最基層的黨組織。村支部一般由支部書記、副書記、支部委員等組成，一般是五人左右，每五年選舉一次，沒有終身制。目前，在許多地方開始實行村支書與村主任“一肩挑”的制度。村支部的職能是宣傳共產(chǎn)黨政策、促進黨的路線方針政策在基層得到落實。

2.村委會及村民自治制度。農(nóng)村村委會是按照《村委會組織法》由村屬農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的村民群眾性、自治性質(zhì)的組織形式，簡稱“村委會”。村民委員會一般由主任、副主任和委員三至七人組成，每五年選舉一次，沒有終身制。由于村委會是村民自治組織，一般也不具備法人資格。但是，村委會在處置土地等具體經(jīng)濟資源的產(chǎn)權經(jīng)營活動中，是具備法人資格的。

3.農(nóng)村村民小組及運行制度。村民小組是在村民委員會下設立的小組，不是一級組織，也不具法人資格。村民小組不是經(jīng)濟組織，更不是行政組織，實際上是由村委會劃分的行政編組。一般來說，村民小組不具法人資格，但是，在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能活動時，具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人資格。村民小組的行政負責人稱為“村民小組組長”。組長沒有工資，一般給予少量補貼。

4.村土地等資源的產(chǎn)權管理制度。雖然目前我國農(nóng)村村級還沒有真正意義上的經(jīng)濟組織形式，但是，在處置和經(jīng)營具體的經(jīng)濟資源的時候，是有相關的制度和政策規(guī)定的。從2017年農(nóng)村實行“三變改革”以來，全國農(nóng)村已經(jīng)有43.8萬個村的6億多人參與此項改革，并且發(fā)生經(jīng)濟關系，涉及全國74.5%的村。截至2019年底，全國共清查核實集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，全國村集體經(jīng)營收益超過5萬元以上的村占到48.2%，資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝，其中宅基地面積1.7億畝。(6)楊仕?。骸洞迕褡児蓶| 全國共有43.8萬個村6億多人完成集體產(chǎn)權制度改革》，《華夏時報》2020年09月08日，第1版。同時，有大多數(shù)集體林地也實行了“林權改革”、水面承包、果園承包、荒山承包等。

5.其他與治理相關的制度或者經(jīng)營方式。除以上治理制度之外，還有一些與治理體系建設相關的經(jīng)營方式和管理辦法。比如，發(fā)生在民間的租賃活動和規(guī)則、民間借貸行為和規(guī)則、農(nóng)村集貿(mào)市場的運行管理制度、不同行政村落的風俗習慣、“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社”以及各種形式的家庭農(nóng)場等。這些形式不一定是具有特定制度定義的治理形式，但是，在具體的運行中也確實會產(chǎn)生治理或者管理的效能和作用。

(三)城鄉(xiāng)差別及治理體系建設的缺陷

以上五個方面的制度形式是目前我國農(nóng)村治理體系的主要構成內(nèi)容，農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展整體上就是靠這些制度來進行規(guī)范和約束的。相對于城鎮(zhèn)社會治理，農(nóng)村的治理結構存在許多缺陷。

1.社會基礎的差異性。對于城市、城鎮(zhèn)社會的治理體系，一般都有比較明確的社會基礎。比如，企業(yè)家、市民、干部、工人等。到目前，中國城市的社會治理體系已經(jīng)非常完整，而且運行高效，一個主要原因就是城市人口的文化程度都比較高，科技素養(yǎng)好，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的水平比較高，接受新生事物的能力非常強。相反，農(nóng)村人口的基本素質(zhì)、特別是文化和技術素養(yǎng)要比城市人口低得多。這是歷史形成的，在短期內(nèi)難以改變，必然影響農(nóng)村治理體系建設的層次。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展的差異性。自從1750前后英國產(chǎn)業(yè)革命以來，人類發(fā)展資源開始大規(guī)模向城市流動，城市成為優(yōu)勢資源的聚集地，工業(yè)化開始拼命地支持城市化進程，這就必然對農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。換句話說，工業(yè)化和現(xiàn)代化帶動社會治理的重點向城市傾斜。從中國城鎮(zhèn)化的進程看，也是如此規(guī)律?！白屢徊糠值貐^(qū)和人口先富起來”，實際上變成首先讓城鎮(zhèn)人口富起來。隨著大面積“空殼村”現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)村治理問題似乎已經(jīng)不那么重要了。

3.制度安排的差異性。實際上，單就社會治理體系而言，城鎮(zhèn)與農(nóng)村確實是兩個不同的環(huán)境和架構，這種架構又與相關的制度安排有著密切的關聯(lián)。比如，在城市中我們可以有“四大班子”的治理概念，政府有各種機關機構，分工明確，專司其職。但是，在農(nóng)村地區(qū)，上述的五個方面的治理形式實際上是些極其不對稱的治理概念。相對而言，農(nóng)村“兩委”似乎比較規(guī)范，但是，村支部是管理黨員的，不直接管理村民；村委會從表面看是管理村民的，但是，又是一個帶有很強的“行政”色彩的自治組織。

4.理念認識的差異性。通過以上分析可以看出，現(xiàn)行農(nóng)村的治理體系建設明顯缺乏基本因素。從宏觀上看，對于農(nóng)村社會的綜合治理，不論是“兩委”同時管理，還是“一肩挑”式的管理，都明顯缺乏基本因素的支撐。我們經(jīng)常說村民自治管理有多么優(yōu)越，而實際上存在理念差異：一是農(nóng)民、村民的概念不是經(jīng)濟概念，而是社會概念，由此必然發(fā)生用社會理念代替經(jīng)濟理念的問題。二是行政村發(fā)生的重大事情必須由村民民主決策，而到底是經(jīng)濟決策，還是行政決策，值得深入思考。三是行政村發(fā)生與法律相關的事件的時候，到底應該由誰來負責管理，仍然需要再思考。

四、相關有益探索及創(chuàng)新思路

黨的十八大以來，對農(nóng)村如何建立新型治理體系問題，我國學術界已經(jīng)進行了大量研究，做了許多有益的探索，但是，許多探索并沒有觸及問題的實質(zhì)。研究中國特色的農(nóng)村治理體系建設問題，必須依據(jù)黨的十八大以來的一貫方針政策，核心是思路明確、機構健全、職責清楚和運行有效。

(一)有益探索

圍繞農(nóng)村基層治理體系建設，近年來許多學者和政府主管部門一直在做積極的探索。這些探索對現(xiàn)行農(nóng)村治理體系建設的相關問題都有一些有益的思考，對本文設計科學的治理架構有重要啟示。

1.去“行政化”是農(nóng)村治理體系建設的主要任務。在理論上，村民自治制度建設到底屬于民間群眾自治制度，還是一般意義上的行政制度，還很難說得清楚。從現(xiàn)實來看，村民自治式的“行政化”確實彌補了農(nóng)村市場改革后的農(nóng)村基本管理問題，但是，也帶來了一些新的問題，比如，村民自治與政府的關系、自治與農(nóng)村經(jīng)濟運行的關系、村民自治與法治的關系等，都存在界限不清楚的難題。(7)王春光：《中國鄉(xiāng)村治理結構的未來發(fā)展方向》，搜狐網(wǎng)，[EB/OL].https://m.sohu.com/a/393777333_774224，2022年1月5日。為了解決這些問題，我國在農(nóng)村又開始建立村委會、村黨組與村民代表等“三位一體”的機制。但是，這三者的核心仍然是村委會，又回到了行政化。

2.“縣政村治”是客觀存在的，縣級行政管理對鄉(xiāng)村治理影響太大。從中國歷史上看，農(nóng)村基層管理確實長期執(zhí)行的是“縣政村治”，這種模式有其特殊性：一是縣級行政管理專業(yè)化分工，而村級行政管理是“一攬子”式的綜合管理。二是村級的大多數(shù)事務屬于農(nóng)村基本公共服務項目，村民基本可以通過自治管理解決，而發(fā)展的大政方針確實需要縣級政府提供宏觀指導和政策規(guī)定。三是政府會從多方面強化對村支部、村干部、村委會的行政干預，在一定程度上弱化了村級的自治功能。四是長此以往，部分村干部的身份也會發(fā)生變化，而成為近似于政府官員的身份，并由此強化了村干部與真正的行政干部之間的某些關聯(lián)。

3.用“議行分離”來解決“行政化”的可能性。為了解決農(nóng)村治理的行政化現(xiàn)象，有學者提出了“議行分離”的改革新思路。這種思路的具體做法是，政府在村級設立政府工作站，將政府的管理職能和交給村委會的工作任務轉(zhuǎn)交給工作站，由工作站具體來負責落實。而村委會回歸本位，專司行政村和村民的自治和管理事務。在實踐中這種“議行分離”的效果并不好。一是政府在村級又安排了一批純粹的行政人員，多了一套人馬，追加了額外行政成本。二是工作站的站長又由村支書或者村長擔任，實際上還是交叉任職，職責不明確，站長不一定清楚到底應該當好站長，還是當好村長。三是如果聘請農(nóng)村“兩委”成員擔任工作人員，實際上造成工作站與村委會的重疊，問題照樣不能得到解決。

4.“政社互動”的有益嘗試。與“議行分離”的改革設想相似的是主張將政府治理與社會治理分開, 但不同的是，還要實現(xiàn)政府與村落之間的某些分工與合作?！罢缁印笔侵刚畬σ郧敖唤o村委會的工作列出清單目錄, 分為兩大類，一類是必須由村委會完成的工作，另一類是不需要交給村委會完成的工作。這項改革設想的思路是，村委會不是政府的下屬機構，而是與政府平等的管理主體。其改革的意義在于：一是落實行政村治理中的“費隨事轉(zhuǎn)”規(guī)定。二是改變村委會和政府的“隸屬關系”，將上下級關系變?yōu)槠降群献麝P系。三是提升村委會的自治能力，調(diào)動村干部和村民的公共參與積極性。這種治理模式到底如何，還需要通過實踐來檢驗。

(二)基本思路

上述對當前及今后農(nóng)村治理體系建設的思路和模式的探索，都是有益的。依據(jù)前述分析，建立具有中國特色的農(nóng)村村級治理體系，必須明確以下思路。

1.堅持黨的核心領導地位。建立新型農(nóng)村治理體系必須堅持黨對農(nóng)村工作的核心領導地位，這個核心地位具體體現(xiàn)在必須建設好村級黨支部，只有把黨支部建設好，把支部書記這個關鍵領導者選拔好，才能夠帶領全體村民正常開展工作，才能夠?qū)Ⅻh在農(nóng)村的方針政策貫徹落實到位。

2.堅持統(tǒng)籌觀和系統(tǒng)觀。在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，中央明確指出，深化改革必須堅持統(tǒng)籌觀和系統(tǒng)觀。為此，設計村級治理體系一定要“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進?！?8)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過。準確判斷農(nóng)村治理體系建設的現(xiàn)狀和特點，著力補足治理短板，特別是在經(jīng)濟和法治方面的不足。

3.堅持市場導向。在十九屆五中全會的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，中央提出了許多與治理體系建設相關的新政策，比如，關于“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化”“提高決策科學化、民主化、法治化水平”等。在設計新的農(nóng)村治理體系時，一定要清楚，目前農(nóng)村的微觀經(jīng)濟基礎已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，市場農(nóng)村、市場農(nóng)業(yè)、市場農(nóng)民等，是基本的農(nóng)村區(qū)情。所以，要按照經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)則來考慮農(nóng)村經(jīng)濟治理的基本架構。

4.堅持治理體系創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興同步推進。當前黨在農(nóng)村的工作重點是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其政策，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系本身就應該是鄉(xiāng)村振興的主要任務之一，要通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，協(xié)調(diào)配置“行政、實體、法治”等主要農(nóng)村管理要素，界定各自的職責和功能，劃清工作邊界，提高農(nóng)村管理要素的工作效率。

5.堅持分類指導原則。目前，全國行政村總數(shù)為691510個。2019年底，中國農(nóng)村人口約有5.5億人。(9)《2019年中國人口總量、人口結構、城鄉(xiāng)人口數(shù)量及人口老齡化現(xiàn)狀分析》，[EB/OL].https://www.chyxx.com/industry/202004/854512.html。中國農(nóng)村面積巨大，區(qū)域差別非常大，經(jīng)濟與社會發(fā)展的層次性非常明顯。針對這種情況，創(chuàng)新和建立農(nóng)村新型治理體系，必須從實際出發(fā)，將全國農(nóng)村分成若干個不同的區(qū)域，選擇有差別的治理模式，靈活推進治理創(chuàng)新工作。

五、“1+3”農(nóng)村治理體系的基本架構設計

根據(jù)以上分析，本文認為，在建設中國特色社會主義新農(nóng)村的過程中，要建立新型的農(nóng)村治理體系，必須堅持統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)配置的原則，一方面，要加強對農(nóng)村治理體系建設工作的研究和政策創(chuàng)新，另一方面，要結合中國大部分農(nóng)村地區(qū)的實際環(huán)境和條件，建立適合農(nóng)村情況的新型治理體系。

(一)農(nóng)村村級黨支部

選舉產(chǎn)生村級黨支部，要嚴格按照黨章和中共中央關于農(nóng)村基層黨組織建設的細則執(zhí)行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領導下進行。按照創(chuàng)新治理體系的要求，今后的村級黨支部工作要特別關注：一是在中青年優(yōu)秀黨員中選拔支部書記，帶頭人非常重要?？紤]到農(nóng)村的實際情況，選拔村支書一定要特別慎重，既要做好老同志“退居二線”的工作，更要為農(nóng)村的長遠發(fā)展作打算，鼓勵老同志提前退讓，位居副支書或者村顧問的角色開展工作，支持中青年黨員上位。二是支部成員要結構化，也要堅持以中青年黨員為主，在管理特長上要有特點，要比較熟悉公共管理和公共服務，熱心公益事業(yè)等，也可以在外出打工黨員中選舉兼職型的支部成員，村黨支部會議和黨員大會，在必要的時候可以采取線上會議的形式，也可以通過“釘釘”安排黨員學習。三是為了不斷提高支委成員的能力，建議省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，要把農(nóng)村“兩委”人才培養(yǎng)作為大事，持續(xù)向農(nóng)村黨支部補充新生力量。四是村黨支部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下開展工作，職責完全依據(jù)黨章和有關規(guī)定執(zhí)行，在條件成熟的地方，村支書可以與村主任“一肩挑”，但是，村支書最好不要再擔任村集體農(nóng)業(yè)公司或者集團公司的董事長，權力不宜過于集中。

(二)農(nóng)村行政治理體系

對農(nóng)村村級行政管理還是按照行政管理進行定性定位比較準確，在目前階段要完全實行村民自治狀態(tài)，條件還不成熟，必要性也不大。今后的村級行政管理工作：一是要按照《2020年中華人民共和國村民委員會組織法》，建設好村委會的組織和工作機制，其中，最重要的是選拔有行政管理能力的中青年農(nóng)民擔任村主任和村委會成員?！?020年中華人民共和國村民委員會組織法》共有41條，對相關事項進行了細致周到的界定和制度安排，按照這個基本法律依據(jù)進行工作即可，外出打工能人、到農(nóng)村實際投資辦企業(yè)的外地企業(yè)家、城鄉(xiāng)科技公司的農(nóng)業(yè)技術專家等都可以做兼職村委，兼職村委與本村村委同等對待。二是職能重新定位。過去在許多相關文件中，對村委會職責的規(guī)定幾乎包括農(nóng)村工作的全部，是個“全能”部門。農(nóng)村治理體系的創(chuàng)新，新的村委會職責應該聚集農(nóng)村基本公共服務管理，定位于農(nóng)村社會管理、公共服務、公共事務、五保養(yǎng)老、紅白事務等。三是實行“村財鄉(xiāng)管或鎮(zhèn)管”制度，給村委會所有成員一定的定額工作報酬，由省市縣鄉(xiāng)四級政府共同承擔。建議中央政府在中央財政預算中，充分考慮農(nóng)村的實際情況，對中部、西部農(nóng)村地區(qū)的村級干部工作報酬進行定額補貼。四是村監(jiān)督委員會在村委會下工作，受村黨支部和村委會的雙重領導。五是村委會在黨支部領導下開展工作。

(三)農(nóng)村實體治理體系

當前，農(nóng)村村級治理體系改革與創(chuàng)新難度最大的是經(jīng)濟方面，是農(nóng)村經(jīng)濟改革的“深化點”。農(nóng)村經(jīng)濟改革土地制度是主線，在改革開放以來，大致經(jīng)歷了“公有共營”“公有私營”“公有共享”三個階段。(10)張紅宇：《中國農(nóng)村改革的未來方向》，《個人圖書館》，[EB/OL].http://www.360doc.com/content/19/1222/12/6143324_881348955.shtml.2022年01月06日。創(chuàng)新經(jīng)濟治理要以實體建設為核心：一是將農(nóng)村經(jīng)濟工作和經(jīng)濟發(fā)展問題納入經(jīng)濟發(fā)展的軌道。村民自治不可能解決實體發(fā)展問題，合理不合法。解決經(jīng)濟治理問題，必須依靠企業(yè)，必須依靠實體。二是必須加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。具體操作方法是，將村改造成不同形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。選拔有經(jīng)營能力的能人擔任公司經(jīng)理，公司成員基本由合作社社長、村辦公司、外來公司的經(jīng)理擔任，相當于一個小型董事局。三是加快改造村級經(jīng)濟組織，比如，將農(nóng)民合作社改造成經(jīng)濟實體、各種家庭農(nóng)場按照商業(yè)公司開展經(jīng)營、農(nóng)村能人獨立或者聯(lián)合創(chuàng)辦規(guī)模經(jīng)濟實體、農(nóng)戶合作創(chuàng)辦經(jīng)營公司等。四是要堅持分類指導的原則。根據(jù)統(tǒng)計，到2019年底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達到220萬多家，家庭農(nóng)場87萬家，大大小小的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織接近10萬家。(11)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的體制機制設計與保障》，中農(nóng)富通，[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1686393476046122675&wfr=spider&for=pc.2022年01月06日。對于農(nóng)村經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，可以跨越村級行政區(qū)劃建設大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，比如，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為范圍組建集團型農(nóng)業(yè)公司。五是建議在今后的農(nóng)村經(jīng)濟改革與體制建設中明確提出，農(nóng)村也要建立現(xiàn)代企業(yè)制度的政策，并且研究出臺農(nóng)村經(jīng)濟實體管理若干規(guī)定。六是對于村級經(jīng)濟實體的定性，如果是集體辦的公司按照集體經(jīng)濟定性，如果是個人投資或者城鎮(zhèn)工商資本向農(nóng)村投資的，按照民營企業(yè)對待。

(四)農(nóng)村法治治理體系

建設法治國家是黨中央的一貫方針，在黨的十九大以來的幾乎所有重要文件中都有明確的政策要求。建設農(nóng)村村級法治體系：一是要對當前農(nóng)村法治基礎有清楚的判斷。以往大量的政策要求一直在提加強農(nóng)村法治建設，但是，實質(zhì)性的組織和機構安排并不多，致使農(nóng)村法治工作難以正常開展。二是借鑒西方國家的做法和經(jīng)驗，在村級建設基礎性的法治機構，比如，村警務所、粗暴法庭、村民事務調(diào)解機構等，專業(yè)人員可以少些，但機構必須健全，使得農(nóng)村基本的法律事務、區(qū)域安全、應急事件、刑事案件等有明確的管理機構，村上法治機構解決不了的，再向上移交。在條件成熟的地方，可以在合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者規(guī)模移民安置區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大中型村民居住區(qū)、居住點等，同樣有必要安排和建設這些機構。三是加大鄉(xiāng)村法律人才的培養(yǎng)，有針對性地培養(yǎng)一批了解農(nóng)村、熟悉鄉(xiāng)情、熟知法律法規(guī)的法律人才；加大農(nóng)村人民調(diào)解員的培養(yǎng)和選拔，建立鄉(xiāng)村法律志愿者隊伍。四是鼓勵城鎮(zhèn)法律服務個人和各類機構加入農(nóng)村法治體系建設，在有規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、人口集中區(qū)創(chuàng)辦形式靈活的專業(yè)法律服務機構。(12)王宏瓔：《法治鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興重要保障》，《甘肅日報》2021年12月27日，第6版。五是整合農(nóng)村法律資源，建好村級法律服務中心，建好“一站式”公共法律服務平臺。

六、“1+3”農(nóng)村治理架構的運行

“1+3”立體型治理體系只是一個依據(jù)國家有關政策所設計的農(nóng)村新型治理體系架構，要理解這個架構的內(nèi)涵和意義，建設好和管理好這個治理體系，在理論和實踐上仍然有許多問題值得注意。

(一)基本形勢判斷要準確

要對當前農(nóng)村村級治理結構和現(xiàn)狀有個清醒的認識，對現(xiàn)行的農(nóng)村村民自治制度的建設成就、治理農(nóng)村社會經(jīng)濟運行的效果等，要有一個準確的判斷，不宜過于樂觀，也不宜評價過高。宏觀地看，在改革開放以來，中國農(nóng)村的體制改革與治理體系建設實際上是圍繞兩個主線進行的，一個是耕地承包制和雙層經(jīng)營，核心是承包制。另一個是村民自治和村委會，核心是村委會。黨的十九屆五中全會以來，中央相關文件已經(jīng)明確提出在第三輪耕地承包中將繼續(xù)執(zhí)行承包制30年，這就奠定了農(nóng)村經(jīng)濟的微觀基礎。但是，到底在農(nóng)村如何設計比較完整的治理體系，使得農(nóng)村的經(jīng)濟、社會、生態(tài)、法治等各項工作都能夠得到妥善協(xié)調(diào)，仍然需要繼續(xù)改革。

(二)先規(guī)劃設計后建設實施

本文提出的“1+3”模式，是基于對近年來黨中央國務院相關文件精神、現(xiàn)行農(nóng)村治理體系和治理效果的綜合分析，所做的嘗試性探索，目的是要統(tǒng)籌解決農(nóng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)、法治等重大問題的管理協(xié)調(diào)問題。對于這樣重大的問題，必須進行專題調(diào)查與討論，既要對現(xiàn)狀進行調(diào)查與判斷，又要對未來農(nóng)村的現(xiàn)代管理進行預期分析，并在此基礎上，編制相關的治理體系建設規(guī)劃，設計不同區(qū)域農(nóng)村建立新型治理體系的不同實踐模式和工作機制。中國農(nóng)村區(qū)域之間的差異性非常大，農(nóng)民的素質(zhì)、村干部的能力等都會以直接或間接的方式影響治理體系的創(chuàng)新，要特別注意對這些問題的研究。

(三)必須先做好村組空間調(diào)整工作

先做好農(nóng)村村組合并調(diào)整工作，再開展治理體系建設工作，否則，就會給將來的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、人口聚集和農(nóng)村基本公共服務項目使用，帶來不必要的成本。農(nóng)村治理體系建設的核心是以人為本，管理人與管好人。根據(jù)工業(yè)化和城市化進程，預測到2025年，中國仍有大量農(nóng)民進城或者提高生態(tài)移民、異地搬遷、人口流動等方式發(fā)生居住地的空間改變。再過5—10年，中國將有75%左右的人口居住在城鎮(zhèn)或小城鎮(zhèn)等地方。為此，建立新的治理體系，要先做好人口空間布局調(diào)整工作。人口較少的村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等可以進行再合并、再重組，實現(xiàn)農(nóng)村人口聚集與資源聚集的同步推進。在比較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，甚至可以撤消行政村，直接在小城鎮(zhèn)的基礎上進行建設。

(四)正確處理“1+3”的內(nèi)部關系

要科學認識“1+3”的相互關系，擺正各自在農(nóng)村治理中的地位和權力，協(xié)調(diào)推進新治理體系建設。村黨支部是領導機構，負責全面工作，主要任務是把關定向，核心是負責將黨中央國務院的大政方針及時向村民宣傳告知，對村上經(jīng)濟與社會發(fā)展等重大問題進行把關定調(diào)。而村委會、實體公司、法治機構等，是具體工作機構，主要任務是負責各方面的具體工作，村委會負責社會管理，核心是負責農(nóng)村基本公共基礎設施建設、公共產(chǎn)品、公共服務、養(yǎng)老保障、公共事件等；實體公司是經(jīng)濟工作部門，核心是負責村上的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略選擇、政策落實、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)品銷售等，在必要的地方，可以將村民小組改造成分公司；法治部門負責村上的法律事務。這四個之間是平等關系、工作關系、協(xié)調(diào)關系。但是，要突出村黨支部的核心地位、指導作用和協(xié)調(diào)功能。

(五)做強集體經(jīng)濟是基本保證條件

培育集體經(jīng)濟是加強農(nóng)村治理的一個主要任務。許多調(diào)查與研究證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)正常成長、農(nóng)村“兩委”有效發(fā)揮對農(nóng)戶組織職能、帶領全體村民完成鄉(xiāng)村振興任務的主要保證。農(nóng)村集體經(jīng)濟強大了，一方面，可以統(tǒng)籌村級資源的合理空間配置，方便經(jīng)濟區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)布局，形成“一村一品”“一鄉(xiāng)一品”的發(fā)展格局；另一方面，可以通過集體經(jīng)濟對農(nóng)戶經(jīng)濟產(chǎn)生直接有效的調(diào)節(jié)功能，增強集體經(jīng)濟(特別是集體公司或者集團公司)的資源調(diào)配能力，“兩委”說話農(nóng)戶才愿意聽。從實際情況看，近年來全國各地農(nóng)村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)效果比較好的，大多數(shù)與集體經(jīng)濟強大有關。所以，建立新型農(nóng)村經(jīng)濟治理體系與壯大集體經(jīng)濟之間有著必然關系。在許多少數(shù)民族地區(qū)、扶貧縣比較集中的地區(qū)，集體經(jīng)濟薄弱是個關鍵問題。比如，根據(jù)對甘肅省16073個行政村的調(diào)查，集體經(jīng)濟非常薄弱，2019年集體經(jīng)濟總收入只有7.62億元，村均4.74萬元。(13)調(diào)研組：《關于鄉(xiāng)村治理情況調(diào)研建議的報告》，《甘肅參事》2021年第6期，第41頁。越是集體經(jīng)濟薄弱的地方，村委會對村民的調(diào)配能力就比較低。

七、結論

(一)準確研判現(xiàn)行體系的不足

現(xiàn)行農(nóng)村村級基層治理體系還存在許多不足，需要正確判斷和認識。建議研究現(xiàn)行我國農(nóng)村治理體系建設的機構和學者，要按照中央提出的“三新一高”戰(zhàn)略思路，客觀公正地分析目前農(nóng)村治理體系存在的不足，準確判斷治理體系建設的成就，準確估計農(nóng)村治理體系建設的發(fā)展階段特征，高度重視經(jīng)濟治理、法律治理與行政治理之間的協(xié)調(diào)推進問題，著重探討如何補齊經(jīng)濟治理和法律治理這兩個明顯的短板。同時，要從推動鄉(xiāng)村振興的意義上考慮治理體系創(chuàng)新問題，為鄉(xiāng)村振興提供扎實的體制保證。

(二)農(nóng)村治理體系須綜合統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進

按照國家關于綜合治理和協(xié)調(diào)關系的原則，對農(nóng)村村級經(jīng)濟、社會、生態(tài)、法治等重大問題，要通過建立合適的組織機構和工作機制來進行系統(tǒng)安排。對現(xiàn)代化農(nóng)村治理體系的架構設計不宜只考慮村支部構成和支部工作運行問題以及村級行政管理(村民自治)，還要充分考慮如何科學設計村級經(jīng)濟治理和法律治理的架構問題?？傮w原則應該是各方面治理要素之間要綜合設計、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)互補、同步推進、高效銜接。縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該把建設科學的、立體的村級治理體系作為農(nóng)村新的工作重點。

(三)“1+3”治理新模式具有實踐意義

根據(jù)中國農(nóng)村的實際情況，建立“1+3”治理新模式，有比較好的實踐意義。不論如何設計現(xiàn)代化或者新時代我國農(nóng)村村級治理體系，都要堅持把加強黨對農(nóng)村工作的領導放在第一位，黨支部要加強對農(nóng)村綜合管理問題的思考和工作制度設計，不僅要考慮經(jīng)濟發(fā)展，更要考慮經(jīng)濟管理，不僅要考慮管理體制順暢，還要考慮合理合法。在“1+3”的架構中，村黨支部是絕對的領導和宏觀領導組織形式，對村級重大發(fā)展問題有充分的決策權力。同時，合理配置行政、經(jīng)濟與法律三者在村級治理體系中的地位、權力、作用和運行方式。

(四)“1+3”模式的建設和運行需做好規(guī)劃

為了提高“1+3”模式的建設和運行效率，還需要做好先規(guī)劃后建設、先調(diào)整行政區(qū)劃再進行布局建設的工作。根據(jù)對甘肅農(nóng)村多地的調(diào)查和了解發(fā)現(xiàn)，近年來，隨著城市化和農(nóng)民進城速度的加快，農(nóng)村現(xiàn)行的村級行政區(qū)劃已經(jīng)出現(xiàn)許多不足。比如，出現(xiàn)大量“空殼村”和人口極少村落。為此，建議國家對農(nóng)村現(xiàn)行的行政區(qū)劃進行調(diào)查與分析，有必要對部分農(nóng)村地區(qū)的行政村甚至鄉(xiāng)級的行政區(qū)劃進行適應性調(diào)整，這對下一步科學設置農(nóng)村治理體系和加強農(nóng)村治理管理非常緊迫。

(五)農(nóng)村治理體系建設要堅持分類指導的原則

建立中國特色的農(nóng)村村級治理體系要堅持分類指導的方針。從近年來我國各地農(nóng)村的發(fā)展情況看，有些地方人口變動不大，有些變動非常大；有些地方發(fā)展快，有些地方發(fā)展慢；有些地方治理體系比較成熟，而有些地方比較滯后。所以，研究我國農(nóng)村治理體系建設問題，一是必須堅持實事求是和分類指導的原則，不搞“一刀切”。二是必須依據(jù)城鎮(zhèn)化和市場化的實際情況。三是必須突出重點地區(qū)，比如中西部發(fā)展慢的農(nóng)村地區(qū)。因為這些地區(qū)農(nóng)村人口和區(qū)劃變動變數(shù)很大，應該進行重點研究和突破。