柯芳 蘇回水 王招治

黨的十九大報(bào)告提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要堅(jiān)持以人民為中心，充分激發(fā)人民的創(chuàng)造活力，積極利用人民的智慧和力量來提升國家治理的效能。

國家治理、社會(huì)公眾與國家審計(jì)的關(guān)系辨析

人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民委托國家政府經(jīng)營管理整個(gè)國家，同時(shí)授權(quán)國家審計(jì)對(duì)國家政府進(jìn)行監(jiān)督，防止公共權(quán)力被異化，從而在人民、國家政府和國家審計(jì)之間形成了一種相互制衡的機(jī)制。

一、國家審計(jì)是國家治理體系的重要組成部分

國家審計(jì)是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家所實(shí)施的審計(jì)，關(guān)于國家審計(jì)的產(chǎn)生有不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為是民主法治的產(chǎn)物，也有人認(rèn)為是源于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)相分離所形成的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。本文參照前審計(jì)長劉家義的觀點(diǎn)，國家審計(jì)是國家治理體系的重要組成部分，不管是民主法治的產(chǎn)物還是三權(quán)分立的產(chǎn)物，本質(zhì)上都是基于國家治理的需要而產(chǎn)生的。人民將治理國家的權(quán)力授權(quán)給國家政府，國家政府代表人民的意志依法使用公共權(quán)力，而公共權(quán)力的配置和運(yùn)行需要有第三方的監(jiān)督制約，因此國家審計(jì)便成為監(jiān)督制約的第三方。國家審計(jì)站在國家治理的角度定位自身的功能，通過審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于國家治理，從而更好地保障人民的利益。

二、公眾參與國家治理契合了國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求

公眾是指自然人、法人和其他組織，公眾參與是指社會(huì)公眾為表達(dá)自身意愿、維護(hù)自身利益，通過合法的途徑與方式參與國家制定重大決策和管理社會(huì)事務(wù)，公眾參與治理包括參與城市治理、志愿服務(wù)、腐敗治理、公共產(chǎn)品再分配等領(lǐng)域。公眾維護(hù)自身利益的意識(shí)在不斷增強(qiáng)，公眾有動(dòng)力也有能力參與國家的管理活動(dòng)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化對(duì)政府提出了更高的要求，國家治理方式和治理理念急需轉(zhuǎn)變，公眾參與國家治理可以改善公共服務(wù)供給、維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)。公眾參與國家重大政策的制定過程，不僅能夠讓政府聽到公眾的意見和利益訴求，還能吸取公眾的智慧、凝聚公眾的共識(shí)，讓制定的政策更科學(xué)、更民主，也會(huì)大大提升政策執(zhí)行的效果，從而形成一個(gè)共建共治共享的社會(huì)治理局面。

三、公眾參與國家審計(jì)有助于更好服務(wù)國家治理

國家審計(jì)的目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益，如果脫離了人民群眾，這個(gè)目標(biāo)也就變成了空談。公眾是最熟悉基層治理情況的群體，也是掌握著最真實(shí)證據(jù)的群體，可以對(duì)政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品做出最客觀的評(píng)價(jià)，通過意見的交流、思想的碰撞及時(shí)為政府提供有用的信息，避免產(chǎn)生沖突和矛盾。公眾通過監(jiān)督可以為審計(jì)部門提供重要的審計(jì)證據(jù)，強(qiáng)化審計(jì)部門揭示重大違法違紀(jì)案件的能力，提高國家審計(jì)工作的效率和質(zhì)量，從而促進(jìn)國家審計(jì)更好地服務(wù)于國家治理。

國家治理視角下公眾參與國家審計(jì)的重要意義

我國審計(jì)部門已認(rèn)識(shí)到公眾參與審計(jì)活動(dòng)的重要性，各地審計(jì)機(jī)關(guān)也在紛紛探索建立公眾參與的制度?！秶覍徲?jì)準(zhǔn)則》里多次提到社會(huì)公眾，要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員選擇審計(jì)項(xiàng)目、做出審計(jì)判斷、反映審計(jì)事項(xiàng)重要性時(shí)都要充分考慮社會(huì)公眾的需要。

一、公眾參與國家審計(jì)有利于審計(jì)機(jī)關(guān)科學(xué)立項(xiàng)

審計(jì)立項(xiàng)是審計(jì)工作的第一個(gè)環(huán)節(jié)，解決審什么的問題。審計(jì)機(jī)關(guān)的資源是有限的，安排審什么項(xiàng)目是關(guān)系到審計(jì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的重要一步。政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否滿足公眾的需求，以及公眾對(duì)國家政策的反饋都需要社會(huì)公眾的參與才能得到最真實(shí)的答案，所以審計(jì)機(jī)關(guān)在立項(xiàng)前要先了解社會(huì)公眾的訴求，再?zèng)Q定審計(jì)哪些項(xiàng)目。社會(huì)公眾是基層的普通老百姓，他們關(guān)心自己的民生問題、福祉問題，通過社會(huì)公眾的參與可以給審計(jì)機(jī)關(guān)提供重要的信息，公眾參與的審計(jì)項(xiàng)目更能滿足社會(huì)公眾的需求，也更能得到社會(huì)公眾的支持和配合，從而提高國家審計(jì)部門的審計(jì)能力。

二、公眾參與國家審計(jì)有利于提升審計(jì)取證技術(shù)

審計(jì)取證是指審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員圍繞審計(jì)目標(biāo)收集審計(jì)證據(jù)的過程，是形成審計(jì)結(jié)論的基礎(chǔ)。審計(jì)部門在進(jìn)行績效審計(jì)、民生審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、環(huán)境審計(jì)等項(xiàng)目時(shí)可以直接向公眾取證，因?yàn)楣妼?duì)這些項(xiàng)目有著最直觀的感受和評(píng)價(jià)，也是跟這些項(xiàng)目密切相關(guān)的群體，可以提供最直接、最真實(shí)的證據(jù)。社會(huì)公眾可以成為審計(jì)部門取證的直接對(duì)象，還可以為審計(jì)活動(dòng)建言獻(xiàn)策。公眾參與國家審計(jì)可以拓寬審計(jì)取證渠道，變革取證方法，從而提高審計(jì)部門獲取審計(jì)證據(jù)的能力。

三、公眾參與國家審計(jì)有利于提升審計(jì)整改效果

國家審計(jì)一直面臨著“審計(jì)難，整改更難”的困境，破解這個(gè)困境需要引入新的力量監(jiān)督審計(jì)整改。審計(jì)整改效果不好的主要原因是審計(jì)部門對(duì)審計(jì)整改的監(jiān)督權(quán)限太小，大部分情況下要將審計(jì)整改建議移送給其他部門，整改效果好壞取決于其他部門是否重視整改。讓社會(huì)公眾知情審計(jì)結(jié)果及審計(jì)整改的責(zé)任部門，借助社會(huì)公眾的監(jiān)督力量對(duì)整改的負(fù)責(zé)部門進(jìn)行施壓，倒逼責(zé)任部門徹底整改、有效整改。社會(huì)公眾還是很多整改項(xiàng)目的直接受益者和直接感受者，對(duì)于整改效果他們最有發(fā)言權(quán)，所以要充分引入社會(huì)公眾的力量，監(jiān)督審計(jì)整改的落實(shí)，從而增強(qiáng)審計(jì)整改的強(qiáng)制性和權(quán)威性。

四、公眾參與國家審計(jì)有利于提升審計(jì)服務(wù)水平

國家審計(jì)是依法用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的機(jī)構(gòu)，審計(jì)部門本身作為一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，也需要接受外界的監(jiān)督，這個(gè)監(jiān)督來自社會(huì)公眾比較具有合理性。審計(jì)機(jī)構(gòu)為了趕任務(wù)可能會(huì)出現(xiàn)敷衍審計(jì)、虛假審計(jì)的情況，鑒于社會(huì)公眾的監(jiān)督，審計(jì)部門不得不加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法行為，提升服務(wù)水平。在社會(huì)公眾的監(jiān)督下還可以增強(qiáng)審計(jì)廉政建設(shè)，避免審計(jì)人員自身出現(xiàn)腐敗問題。

五、公眾參與國家審計(jì)有利于提高國家治理水平

社會(huì)公眾是政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的直接受益對(duì)象，國家審計(jì)是對(duì)這些公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效益性進(jìn)行績效審計(jì)的部門，公眾通過參與審計(jì)可以為績效審計(jì)提供最直接最有效的評(píng)價(jià)信息，從而有助于審計(jì)部門提高績效審計(jì)的效率和效果。公眾參與國家審計(jì)還可以建立一條表達(dá)民意的通道，可以及時(shí)反饋基層意見，幫助政府提供讓公眾更滿意的公共服務(wù)和更貼合公眾需求的公共產(chǎn)品，建立政府與公眾間的良性互動(dòng)，從而提升國家的治理水平。社會(huì)公眾還掌握著基層貪污腐敗的重要信息，公眾通過參與審計(jì)可以舉報(bào)和揭露這些違法違規(guī)的公權(quán)人，有助于國家審計(jì)更具有針對(duì)性地打擊和防范貪污腐敗現(xiàn)象。已有相關(guān)研究證明，公眾參與治理程度越高，國家對(duì)貪污腐敗的防范效果越好。公眾參與國家審計(jì)還有助于推動(dòng)民主建設(shè)和法制建設(shè)，使政府重大決策更透明、更高效，從而提升國家治理水平。

國家治理視角下公眾參與國家審計(jì)存在的問題

公眾參與國家審計(jì)還處于探索階段，呈現(xiàn)出隨意性和偶然性的特點(diǎn)，可見公眾參與國家審計(jì)的深度融合還需要很長時(shí)間的磨合。

一、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的重要性認(rèn)識(shí)不足

我國審計(jì)機(jī)關(guān)面臨著審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)人員不足的現(xiàn)實(shí)矛盾，特別是提出審計(jì)全覆蓋之后，審計(jì)人員工作更加繁忙，大部分審計(jì)人員經(jīng)常要出差，每次執(zhí)行任務(wù)都要加班加點(diǎn)才能完成。因?yàn)槿蝿?wù)量大，每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的時(shí)限都比較短，所以對(duì)于審計(jì)人員來說按時(shí)按量完成審計(jì)任務(wù)已是比較高的要求了，再對(duì)他們提出要引入公眾參與來提高審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量就顯得勉為其難了。引入公眾參與會(huì)增加審計(jì)人員的一些工作量，比如公布審計(jì)信息，引導(dǎo)公眾參與，整理公眾意見等等，這會(huì)引起本就十分忙碌的審計(jì)人員的抵觸心理，進(jìn)而難以客觀真實(shí)地認(rèn)識(shí)到公眾參與國家審計(jì)的重要性。目前僅有少數(shù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)已制定審計(jì)公示制度，要求審計(jì)組進(jìn)駐被審計(jì)單位時(shí)要公示審計(jì)相關(guān)信息。但大部分的地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與重要性的認(rèn)識(shí)不足，甚至有些審計(jì)人員認(rèn)為審計(jì)專業(yè)性很強(qiáng)，公眾還不具備參與審計(jì)的能力。

二、缺少社會(huì)公眾參與國家審計(jì)的長效機(jī)制

社會(huì)公眾作為活躍在最基層的群體，掌握著龐大的信息，可以為審計(jì)部門提供重要的審計(jì)證據(jù)，但審計(jì)部門尚未建立公眾提供信息的便捷通道和公眾參與的長效機(jī)制，這嚴(yán)重阻礙了公眾參與作用的發(fā)揮。首先，審計(jì)部門沒有向社會(huì)公眾公開審計(jì)項(xiàng)目的具體計(jì)劃。隨著政務(wù)信息越來越公開，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外公布的信息也越來越多，比如審計(jì)結(jié)果公告、審計(jì)數(shù)據(jù)公開、審計(jì)信息公示等，但是審計(jì)項(xiàng)目的事前計(jì)劃和事中過程卻沒有公布。社會(huì)公眾不了解政府審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)展的情況，也就無法提供相對(duì)應(yīng)的信息和證據(jù)，使得公眾參與審計(jì)的積極性受到影響。其次，社會(huì)公眾需要審計(jì)部門的引導(dǎo)才能有秩序有效率地參與審計(jì)工作，但是目前審計(jì)部門并沒有建立引導(dǎo)機(jī)制。社會(huì)公眾參與國家審計(jì)的積極性與熱情參差不齊，部分公眾認(rèn)為國家審計(jì)是審計(jì)機(jī)構(gòu)的事情，和自己無關(guān)。社會(huì)公眾的力量既強(qiáng)大又分散，需要有引導(dǎo)機(jī)制去引導(dǎo)他們才能建立起有秩序有效率的參與，否則就會(huì)出現(xiàn)公眾不愿意參與，或者是人多嘴雜沒有秩序的參與。

三、公眾參與國家審計(jì)缺少法律法規(guī)的支持

我國公眾參與國家審計(jì)的時(shí)間不長，雖然《國家審計(jì)準(zhǔn)則》里多次提到要結(jié)合社會(huì)公眾的需求，但是在《審計(jì)法》及其他法律中很少提及社會(huì)公眾的參與。沒有法律法規(guī)的引導(dǎo)和支持，公眾參與審計(jì)活動(dòng)就會(huì)呈現(xiàn)出偶然性和隨意性的特點(diǎn)，這將不利于國家審計(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。從公眾參與的機(jī)理看，每個(gè)人都是國家治理的利益相關(guān)者，國家公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)需要政府與公眾的雙向配合，形成多元治理主體的協(xié)同發(fā)展。國家法律規(guī)定了公民參與政治活動(dòng)的基本權(quán)利與義務(wù)，但目前沒有規(guī)定公民參與國家審計(jì)活動(dòng)的明確章程、制度與規(guī)程，公眾在參與國家審計(jì)活動(dòng)時(shí)缺少能夠保障自身利益與權(quán)利的有效機(jī)制。有效的公眾參與能激發(fā)出無窮的活力，可以化解政府與公眾間的矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

四、公眾參與內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足，缺少激勵(lì)機(jī)制

隨著法治國家建設(shè)的推進(jìn)，公民的參與和監(jiān)督成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量。公眾參與的動(dòng)力之源應(yīng)是來自成熟民主社會(huì)的公民自覺意識(shí)，而我國公眾參與國家治理和社會(huì)管理的內(nèi)生動(dòng)力不足，參與意愿不強(qiáng)。大部分普通民眾不關(guān)心國家治理和社會(huì)管理，認(rèn)為那是國家和政府的事情，與自己無關(guān)，也就無須參與了。對(duì)于涉及公共事務(wù)的立法，公眾認(rèn)為于個(gè)體而言，參不參與對(duì)結(jié)果沒有影響，即便參與了，也不會(huì)采納自己的意見。正是這些普遍心態(tài)，使得公眾參與意愿低下，內(nèi)生動(dòng)力不足。由于缺少激勵(lì)公眾參與的機(jī)制，公眾參與在政府重大行政決策發(fā)揮重要作用之后并沒有推廣至更多領(lǐng)域，導(dǎo)致公眾參與制度發(fā)展非常緩慢。

國家治理視角下推動(dòng)公眾參與國家審計(jì)的對(duì)策

一、進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與重要性的認(rèn)識(shí)

隨著教育水平的提高和民主意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)公眾越來越關(guān)注政府的重大決策和公共事務(wù)，也更加愿意參與進(jìn)去表達(dá)自己的訴求。隨著生活水平的不斷提升，社會(huì)公眾在物質(zhì)方面基本得到了滿足，當(dāng)下更加追求精神上的滿足，對(duì)國家治理水平也提出了更高的要求，所以國家審計(jì)部門要跟隨時(shí)代的變化重新認(rèn)識(shí)社會(huì)公眾參與的重要性。首先，國家審計(jì)部門要認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾中有一部分是熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)的人群，引導(dǎo)他們?yōu)閲覍徲?jì)建言獻(xiàn)策可以提高審計(jì)能力和審計(jì)質(zhì)量。其次，審計(jì)人員要認(rèn)識(shí)到引導(dǎo)社會(huì)公眾的參與不是額外增加工作量，而是提高審計(jì)效率的一股新力量。公眾參與可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量輔助審計(jì)部門更有針對(duì)性地取證，從而提高國家審計(jì)的效率和質(zhì)量。國家審計(jì)部門要深刻認(rèn)識(shí)到公眾參與國家治理是大勢所趨，推進(jìn)公眾參與國家審計(jì)是審計(jì)科學(xué)發(fā)展的新方向。

二、建立健全公眾參與國家審計(jì)的長效機(jī)制

我國需要建立健全公眾參與國家審計(jì)的長效機(jī)制，保障公眾參與的長期性和穩(wěn)定性。我國審計(jì)部門在推動(dòng)公眾參與方面已做了一些嘗試，但效果并不理想，不管是國家審計(jì)署網(wǎng)站還是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的網(wǎng)站都有專門的公眾互動(dòng)板塊，但這些板塊里公眾的活躍度非常低，要提高公眾的參與度就需要拓寬與公眾互動(dòng)的渠道。首先，建立將公眾參與度作為地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作績效的一個(gè)考核指標(biāo)，激勵(lì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)積極引入公眾參與。公眾參與不是走過場，而是真實(shí)有效地參與，設(shè)計(jì)一些可量化的指標(biāo)去測度公眾參與度，在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)要注重參與的有效性和效率性。其次，完善公眾參與的表達(dá)機(jī)制。審計(jì)部門要建立公眾充分表達(dá)意見的通道，要鼓勵(lì)公眾暢所欲言，并調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，讓公眾愿意表達(dá)，有地方可以表達(dá)自己的意愿和要求。最后，建立對(duì)公眾參與的反饋機(jī)制。對(duì)公眾參與的及時(shí)反饋可以有效提高公眾參與的積極性，國家審計(jì)部門要設(shè)置相應(yīng)的反饋機(jī)制，如果公眾參與國家審計(jì)得不到及時(shí)的反饋，公眾參與就會(huì)流于形式，久而久之公眾就會(huì)失去參與熱情。

三、建立健全公眾參與國家審計(jì)的法律法規(guī)

我國沒有建立社會(huì)公眾參與國家審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，最相關(guān)的就是2019年9月起施行的《重大行政決策程序暫行條例》，這個(gè)條例特別強(qiáng)化了公眾參與的意義和公眾參與的有效性。該條例出來后，地方審計(jì)部門也緊跟國家號(hào)召制定了公眾參與的制度。此次國家審計(jì)部門要以落實(shí)《重大行政決策程序暫行條例》為契機(jī)，進(jìn)一步完善《審計(jì)法》。首先，《審計(jì)法》要強(qiáng)制規(guī)定公眾參與要貫穿國家審計(jì)的全過程。其次，審計(jì)部門聽取公眾意見的渠道要多元化。最后，規(guī)定審計(jì)部門對(duì)公眾不同的意見要進(jìn)行歸納整理、研究論證，采納合理的意見。公眾參與國家審計(jì)，既落實(shí)了以人民為中心的思想，又保障了人民群眾當(dāng)家作主的制度安排，應(yīng)加快法律法規(guī)的建設(shè)。

四、建立健全公眾參與國家審計(jì)的激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前國家審計(jì)存在著公眾參與度低的問題，主要原因是缺少對(duì)公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致公眾缺少參與的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。社會(huì)公眾作為國家治理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)公眾積極參與國家審計(jì)活動(dòng)。首先，制定公眾參與國家審計(jì)的獎(jiǎng)勵(lì)條件，對(duì)滿足獎(jiǎng)勵(lì)條件的公眾要及時(shí)兌現(xiàn)。其次，積極倡導(dǎo)公眾參與國家審計(jì)的志愿服務(wù)，動(dòng)員社會(huì)公眾參與，堅(jiān)持自愿參與與社會(huì)化動(dòng)員相結(jié)合，不斷提高公眾參與的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，最大限度激發(fā)全社會(huì)公眾的主體意識(shí)和志愿熱情。最后，開展年度志愿者和公眾參與的先進(jìn)單位評(píng)選，提升社會(huì)公眾參與國家審計(jì)的意識(shí)，營造公眾志愿服務(wù)發(fā)展的良好環(huán)境，激發(fā)全社會(huì)公眾形成工作合力，共同推進(jìn)國家審計(jì)更好服務(wù)國家治理，從而加快實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[本文系2020年福建省社會(huì)科學(xué)研究基地重大項(xiàng)目“突發(fā)重大公共事件的會(huì)計(jì)審計(jì)問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：FJ2020JDZ068）；2021年福建省創(chuàng)新戰(zhàn)略研究計(jì)劃聯(lián)合項(xiàng)目重點(diǎn)項(xiàng)目“‘科技自立自強(qiáng)戰(zhàn)略視角下深化我省科技創(chuàng)新體制改革路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021R0164）階段性研究成果。作者簡介：柯芳，福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院講師；蘇回水，福建江夏學(xué)院副教授，福建省社科研究基地福建江夏學(xué)院財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)研究中心研究員，從事審計(jì)研究；王招治，在讀博士，福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院副教授]