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“一帶一路”倡議下中國(guó)海外投資面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

2022-12-24 14:06田海
中國(guó)商論 2022年21期
關(guān)鍵詞:東道國(guó)中國(guó)政府爭(zhēng)端

田海

(西北大學(xué)法學(xué)院 陜西西安 710127)

近年來(lái),隨著“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進(jìn),帶動(dòng)了中國(guó)海外投資的快速發(fā)展,但是潛在的投資法律風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯出來(lái)。在海外投資過(guò)程中,中國(guó)投資者與東道國(guó)政府投資爭(zhēng)端的案件屢屢發(fā)生,代表性的如“北京城建訴也門案”“中國(guó)平安訴比利時(shí)案”“黑龍江國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)公司訴蒙古案”等,表明中國(guó)海外投資在享有巨大機(jī)遇的同時(shí),也面臨著極大的法律風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)政府和相關(guān)投資主體應(yīng)警惕風(fēng)險(xiǎn),并及早做好相關(guān)的應(yīng)對(duì)工作。

1 “一帶一路”倡議下中國(guó)海外投資的特點(diǎn)

1.1 國(guó)有企業(yè)為主力軍

從世界來(lái)看,海外投資通常以私人企業(yè)作為主要投資者,即海外投資者一般限于私人。然而,與大多數(shù)國(guó)家不同,在中國(guó)的海外投資中,中央各部委和各省市的專業(yè)外貿(mào)公司、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作公司、國(guó)有金融企業(yè)、國(guó)有工業(yè)企業(yè)等是海外投資的主辦單位,這類投資主體無(wú)一例外屬于國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分?!耙粠б宦贰背h實(shí)施以來(lái),中國(guó)政府拿出大量資金刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和拓展海外市場(chǎng),其中大部分資金撥付給了中央直屬企業(yè),這些資金雄厚的央企掀起了一波海外“抄底”式的企業(yè)并購(gòu)潮,使得中國(guó)對(duì)外投資的數(shù)額直線上升。

因此,中國(guó)海外投資在很大程度上是中國(guó)政府和國(guó)有企業(yè)帶領(lǐng)下的海外投資,這就難以避免外國(guó)政府和民間將中國(guó)海外投資者與中國(guó)政府混同,也決定了外國(guó)政府和民間并不會(huì)將中國(guó)國(guó)有企業(yè)和中國(guó)政府的行為進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。同樣道理,中國(guó)企業(yè)遭受的損失實(shí)際上是中國(guó)政府國(guó)有資產(chǎn)的損失,這與私人投資者的損失影響程度和范圍是不同的。例如,近年來(lái)在伊拉克、利比亞等國(guó)發(fā)生的戰(zhàn)亂事件中,中國(guó)國(guó)有企業(yè)在這些國(guó)家的投資受到嚴(yán)重?fù)p害,最終承受者是中國(guó)政府。

1.2 投資地域?qū)儆谕顿Y爭(zhēng)端高發(fā)區(qū)

從地域分布來(lái)看,亞洲、非洲、拉丁美洲的發(fā)展中國(guó)家是中國(guó)海外投資的重要地區(qū),這些區(qū)域的很多國(guó)家由于政局不穩(wěn)、政策變動(dòng)頻繁等原因,導(dǎo)致國(guó)際投資爭(zhēng)端案件頻發(fā)。據(jù)2020年解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心(ICSID)統(tǒng)計(jì),在投資者根據(jù)《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》《解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心仲裁程序規(guī)則》和《解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心附加便利規(guī)則》提起的所有解決投資爭(zhēng)端的案件中,投資爭(zhēng)端高發(fā)區(qū)依次分布在南美洲、東歐和中亞、撒哈拉沙漠以南非洲、中東和北非、南亞和東亞及太平洋地區(qū)、中美洲和加勒比海地區(qū)。由此可見(jiàn),中國(guó)海外投資的地區(qū)分布屬于國(guó)際投資爭(zhēng)端高發(fā)地區(qū)。

2 “一帶一路”倡議下中國(guó)海外投資面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

2.1 東道國(guó)的環(huán)境規(guī)制

20世紀(jì)90年代,世界各國(guó)都開(kāi)始重視本國(guó)的環(huán)境保護(hù),并不斷提高環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則,部分東道國(guó)甚至專門針對(duì)外國(guó)投資者制定了非常嚴(yán)格的環(huán)保準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管要求。另外,從國(guó)際投資的實(shí)踐來(lái)看,隨著東道國(guó)市民社會(huì)權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒與環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng),導(dǎo)致海外投資者僅獲得東道國(guó)的行政許可還不夠,還必須獲得市民社會(huì)的理解和支持,取得所謂“社會(huì)許可證”。在ICSID已裁決的案件中,很多國(guó)際投資爭(zhēng)端是由于東道國(guó)公眾以保護(hù)環(huán)境為由拒絕給予海外投資者“社會(huì)許可證”,導(dǎo)致東道國(guó)拒絕頒發(fā)行政許可證引起的。實(shí)際上,即使海外投資者獲得了許可證,東道國(guó)迫于民眾的壓力,也可能停止續(xù)發(fā)或撤銷許可證。例如,2003年墨西哥政府拒絕給外國(guó)投資者主辦的有害廢物填埋場(chǎng)續(xù)發(fā)許可證,主要推動(dòng)力是當(dāng)?shù)毓姷膹?qiáng)烈反對(duì),因?yàn)檫@個(gè)填埋場(chǎng)距離市中心僅8公里,當(dāng)?shù)毓姄?dān)心環(huán)境污染問(wèn)題。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,中國(guó)的海外投資近年來(lái)逐漸面臨著東道國(guó)環(huán)境規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)。例如,2007年中國(guó)投資者紫金礦業(yè)集團(tuán)花費(fèi)14億美元購(gòu)得位于秘魯?shù)膴W布蘭科(Rio Blanco)銅礦項(xiàng)目并進(jìn)行開(kāi)發(fā),然而秘魯當(dāng)?shù)氐娜齻€(gè)市鎮(zhèn)投票反對(duì)該項(xiàng)目,因?yàn)樗麄儞?dān)心該項(xiàng)目會(huì)污染農(nóng)業(yè)用地,根據(jù)秘魯現(xiàn)行法律,開(kāi)礦必須征得當(dāng)?shù)鼐用竦耐?。本案值得引起中?guó)投資者的高度重視,因?yàn)楸景钢兄袊?guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行等多家國(guó)內(nèi)大型商業(yè)銀行都參與了項(xiàng)目融資,也一并面臨著東道國(guó)環(huán)境規(guī)制帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 部分東道國(guó)“卡爾沃主義”復(fù)活

近年來(lái),部分國(guó)家由于深陷國(guó)際仲裁的危機(jī)或出于對(duì)國(guó)家主權(quán)的維護(hù),出現(xiàn)了卡爾沃主義的復(fù)活現(xiàn)象。雖然對(duì)卡爾沃主義的理解包括實(shí)體意義和程序意義上兩種含義,但需強(qiáng)調(diào)的往往是程序意義上的卡爾沃主義。具體表現(xiàn)為這些國(guó)家堅(jiān)持投資爭(zhēng)議由東道國(guó)專屬管轄,甚至不再承擔(dān)原本在國(guó)際條約中規(guī)定的國(guó)際義務(wù)。例如,玻利維亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉、阿根廷等分別于2007年、2009年、2012年、2013年退出了《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民投資爭(zhēng)端國(guó)際公約》。而且各國(guó)還修改了國(guó)內(nèi)立法、分別終止了一些雙邊投資條約,以徹底甩掉制約其行為的“投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決”條款。再如,澳大利亞頒布一項(xiàng)貿(mào)易政策申明,宣稱其在將來(lái)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定中,不再接受“投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決”條款,原因是該條款給予了外國(guó)企業(yè)高于本國(guó)企業(yè)的法律權(quán)利,且限制了政府的公共政策權(quán)力。不僅如此,澳大利亞在締約實(shí)踐中也堅(jiān)持了這一立場(chǎng),在中國(guó)與澳大利亞就修訂1998年簽訂的雙邊投資條約進(jìn)行談判時(shí),中國(guó)強(qiáng)烈要求保留“投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決”條款,而澳大利亞則堅(jiān)決反對(duì)。

這些國(guó)家大部分是中國(guó)主要的投資目標(biāo)國(guó),中國(guó)當(dāng)前的投資目標(biāo)國(guó)既有澳大利亞這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家,又有厄瓜多爾、玻利維亞和委內(nèi)瑞拉這樣的拉丁美洲發(fā)展中國(guó)家,這些國(guó)家共同的特點(diǎn)是礦產(chǎn)資源豐富,對(duì)中國(guó)具有長(zhǎng)久的投資吸引力。

這些國(guó)家卡爾沃主義的復(fù)活現(xiàn)象對(duì)中國(guó)海外投資者的威脅是:一旦中國(guó)投資者與東道國(guó)政府發(fā)生投資爭(zhēng)議,將不能訴諸國(guó)際仲裁機(jī)制保護(hù)自己的合法權(quán)益,只能利用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)途徑解決爭(zhēng)議,必將對(duì)中國(guó)的海外投資保護(hù)產(chǎn)生重要影響。

3 “一帶一路”倡議下中國(guó)海外投資法律風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

3.1 積極利用國(guó)際仲裁機(jī)制

中國(guó)政府于1992年2月9日簽署參加《華盛頓公約》,并于1993年2月6日正式成為《華盛頓公約》的締約國(guó)之一,接受了ICSID的仲裁管轄權(quán)。此外,中國(guó)政府也在大量簽訂的國(guó)際投資條約中規(guī)定了將國(guó)際仲裁作為爭(zhēng)端解決方式之一。

雖然國(guó)際上對(duì)國(guó)際仲裁存在各種爭(zhēng)議,但是對(duì)中國(guó)的海外投資而言,在投資條約中完全排除“投資者—東道國(guó)”國(guó)際仲裁并不是一個(gè)理性選擇,因?yàn)閲?guó)際仲裁機(jī)制畢竟能為母國(guó)保護(hù)其海外投資起到理論上的震懾作用或現(xiàn)實(shí)中的保護(hù)作用。例如,在2011年的利比亞戰(zhàn)亂事件中,由于2010年簽訂的中國(guó)—利比亞投資條約尚未生效,利比亞也未參加《華盛頓公約》,在利比亞投資的中國(guó)企業(yè)無(wú)法依據(jù)投資條約或《華盛頓公約》,要求以仲裁方式解決投資爭(zhēng)端,只能選擇利比亞當(dāng)?shù)胤ㄔ航鉀Q投資爭(zhēng)端。

尤其是當(dāng)今世界上包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家加入了《華盛頓公約》,截至2021年12月31日,已經(jīng)至少有162個(gè)國(guó)家簽署了《華盛頓公約》,其中147個(gè)已經(jīng)批準(zhǔn)了公約。近年來(lái),ICSID仲裁庭受理案件的數(shù)量不斷攀升,逐漸被投資者和大多數(shù)東道國(guó)接受,將投資爭(zhēng)議提交ICSID解決符合國(guó)際投資的發(fā)展趨勢(shì)。雖然有部分南美國(guó)家退出了《華盛頓公約》,但是這絕對(duì)不是主流,不值得中國(guó)效仿,因?yàn)榭栁种髁x會(huì)給投資者帶來(lái)強(qiáng)烈的不信任感和不安全感,卡爾沃主義強(qiáng)調(diào)的投資爭(zhēng)議解決只能由東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和適用東道國(guó)法律解決的事實(shí)后果往往是嚇阻投資者進(jìn)入奉行卡爾沃主義的國(guó)家。

本文認(rèn)為,隨著中國(guó)海外投資的不斷擴(kuò)大,出于強(qiáng)化對(duì)中國(guó)投資者的保護(hù),在未來(lái)的國(guó)際投資協(xié)定中,除了締約對(duì)象明確表示全面放棄國(guó)際仲裁的國(guó)家以外,還普遍包含將國(guó)際仲裁作為投資爭(zhēng)端解決方式的投資條約是中國(guó)的必然選擇。當(dāng)然,中國(guó)當(dāng)前對(duì)ICSID管轄權(quán)存在全盤(pán)接受的弊端,應(yīng)予補(bǔ)救,但是這種補(bǔ)救只是限制ICSID管轄的范圍和提交仲裁的條件更好地為中國(guó)所用,而非放棄國(guó)際仲裁機(jī)制。

3.2 完善應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)工作

3.2.1 指導(dǎo)投資者在投資合同中約定爭(zhēng)端解決方式

在本文看來(lái),外國(guó)投資者與東道國(guó)發(fā)生爭(zhēng)端對(duì)雙方而言是一個(gè)“雙輸”的結(jié)局。對(duì)東道國(guó)而言,意味著可能要“花錢消災(zāi)”,對(duì)投資者而言,也意味著要面臨放棄東道國(guó)市場(chǎng)和資源的后果。同時(shí),考慮到資本的逐利性特征,在對(duì)中國(guó)海外投資的保護(hù)上,雖然通過(guò)國(guó)際投資協(xié)定來(lái)改善中國(guó)海外投資目標(biāo)國(guó)(地區(qū))的投資環(huán)境很重要,但中國(guó)不必過(guò)分看重投資條約的作用,應(yīng)給予投資者一定的利益選擇空間。有些東道國(guó)的投資環(huán)境不盡如人意,直接影響了中國(guó)海外投資企業(yè)的投資安全,但是基于各種原因,該東道國(guó)和中國(guó)沒(méi)有簽訂過(guò)投資條約,或雖然簽訂過(guò)投資條約,但是可申請(qǐng)國(guó)際仲裁的范圍過(guò)小,前置程序更嚴(yán)格等。

針對(duì)這種情況,除了政府在今后的締約工作中在投資條約層面上予以改進(jìn)外,本文認(rèn)為,由于中國(guó)當(dāng)前對(duì)外投資的主力是國(guó)有企業(yè),因此中國(guó)政府對(duì)這些企業(yè)有較強(qiáng)的控制力和影響力,中國(guó)政府可以直接指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)在與東道國(guó)政府簽訂的投資合同中約定將爭(zhēng)議提交ICSID等國(guó)際仲裁作為爭(zhēng)端解決方式,或擴(kuò)大提交仲裁的范圍等內(nèi)容,便于發(fā)生爭(zhēng)議后更好地維護(hù)中國(guó)企業(yè)和國(guó)家的權(quán)益,同時(shí)避免中國(guó)政府和東道國(guó)直接發(fā)生沖突而影響兩國(guó)政治關(guān)系,也符合中國(guó)政府在國(guó)際上“不干涉他國(guó)內(nèi)政”的一貫作風(fēng)。

對(duì)于中國(guó)的私人海外投資者,建議中國(guó)相關(guān)主管部門通過(guò)宣傳、風(fēng)險(xiǎn)警示、制定投資合同示范文本等方式,間接指導(dǎo)私人投資者與東道國(guó)在投資合同中約定爭(zhēng)端解決方式。

當(dāng)然,不排除東道國(guó)是堅(jiān)持卡爾沃主義的國(guó)家,既不愿與中國(guó)政府在投資條約中約定接受國(guó)際仲裁管轄,又不愿與中國(guó)投資者在特許合同中約定提交國(guó)際仲裁作為爭(zhēng)端解決方式。在此種情形下,本文認(rèn)為應(yīng)該將投資的決定權(quán)留給投資者,尤其是私人投資者,由投資者根據(jù)其利益和風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡判斷決定是否在東道國(guó)繼續(xù)投資。

3.2.2 做好應(yīng)對(duì)投資爭(zhēng)端的準(zhǔn)備工作

截至目前,就中國(guó)參與國(guó)際投資仲裁的實(shí)踐來(lái)看,已有至少21起涉及中國(guó)的案例,其中14起中方作為投資者起訴,7起中方作為被訴的東道國(guó),這些案件大部分都未進(jìn)入最后的法律程序而得到妥善解決。因此,嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō),中國(guó)政府依然缺乏在類似國(guó)際仲裁中的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。

從當(dāng)前中國(guó)投資者實(shí)踐的情形來(lái)看,一旦與東道國(guó)政府發(fā)生糾紛,中國(guó)投資者往往傾向通過(guò)東道國(guó)國(guó)內(nèi)的司法或仲裁方式尋求救濟(jì),而不是選擇國(guó)際仲裁,表明中國(guó)投資者對(duì)國(guó)際仲裁認(rèn)識(shí)不夠、重視不夠。本文認(rèn)為,正是由于參與國(guó)際投資爭(zhēng)端解決的經(jīng)驗(yàn)不足,所以從政府到投資者都對(duì)國(guó)際仲裁缺乏足夠的了解,也缺乏信心,即便投資者有將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁的想法,也可能因?yàn)檎恼慰剂恳蛩剡^(guò)多而十分謹(jǐn)慎,因此我國(guó)應(yīng)該早作準(zhǔn)備,避免發(fā)生糾紛時(shí)因準(zhǔn)備不足而陷入被動(dòng)。具體而言,本文認(rèn)為中國(guó)政府應(yīng)該在以下幾個(gè)方面做好應(yīng)對(duì)工作。

首先,商務(wù)部等有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)主要投資目的國(guó)法律信息的收集和研究,尤其是對(duì)方國(guó)家投資條約中的最惠國(guó)條款的適用范圍、爭(zhēng)端解決程序的規(guī)定和變動(dòng)情況,做到知己知彼,在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)可以快速準(zhǔn)確地找到法律依據(jù)。

其次,商務(wù)部等有關(guān)部門要對(duì)國(guó)際仲裁庭的仲裁實(shí)踐進(jìn)行追蹤和研究,尤其是關(guān)注不同國(guó)際仲裁庭和某些經(jīng)常出現(xiàn)在國(guó)際仲裁庭的仲裁員在中國(guó)企業(yè)問(wèn)題上的態(tài)度和傾向,了解他們的裁判風(fēng)格和推理過(guò)程。這樣在日后發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),便于中國(guó)政府和投資者有針對(duì)性地選擇仲裁庭和仲裁員,更好地維護(hù)國(guó)家和投資者的合法權(quán)益。

最后,當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)有部分高校和律師事務(wù)所在國(guó)際投資法領(lǐng)域具有很強(qiáng)的資料收集能力和研究能力,并形成了良好的研究團(tuán)隊(duì)。建議商務(wù)部等有關(guān)部門采取資助立項(xiàng)、購(gòu)買法律意見(jiàn)書(shū)等方式將上述部分工作委托給這些單位承擔(dān),既可以增強(qiáng)政府收集信息的能力,又便于更好地發(fā)揮這些單位的優(yōu)勢(shì)。

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