劉曉峰，杜 健

(1.合肥工業(yè)大學 外國語學院，安徽 合肥 230601；2.合肥工業(yè)大學 黨政辦公室，安徽 合肥 230009)

長期以來，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總體運行平穩(wěn)。政府財政一直對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進行補貼，補貼規(guī)模呈不斷擴大趨勢。自2014年以來，制度內繳費籌資規(guī)模已低于同期基金支出需求，加之人口老齡化加速、制度贍養(yǎng)率快速上升，以及國家實施“社?！彪p降政策擠出效應的疊加影響，實現制度內基金收支平衡幾無可能。財政補貼負擔日益沉重、風險漸次顯露。

一、政府財政補貼的現狀分析

2021年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入60 455億元，總支出56 481億元①，按同口徑的上一年統(tǒng)計數據，基金總支出增長10.09%，支出幅度大幅攀升，剔除財政補貼后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金連年入不敷出。通常而言，化解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口主要依靠增收和節(jié)支。在增收方面，由于財政收入增速趨緩、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度擴面潛力越來越小、“社?！彪p降以及階段性減免社保費用等因素，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入增長有限。在節(jié)支方面，受到人口老齡化加速、制度贍養(yǎng)率快速上升以及養(yǎng)老金連年上調的剛性需求等因素影響，節(jié)支工作亦是雪上加霜。當期制度內基金收不抵支、收支缺口漸次增大將成為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金必須面對的新的客觀形勢。財政補貼是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的重要來源之一，從1998年養(yǎng)老保險實行制度統(tǒng)一開始，政府財政補貼由 1998年的24億元增加至2017年的8 004億元②， 20年的時間增加了約333倍，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡已嚴重依賴財政補貼的支撐，這無疑陡增財政負擔、誘發(fā)財政風險。

二、政府財政補貼困境的歷史邏輯

(一)制度轉軌成本的歷史欠賬

20世紀90年代，受經濟體制改革外在驅動，為增強國有企業(yè)活力和經營能力，國家對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度進行歷史性變革，即從國家大包大攬為國企退休職工提供免費養(yǎng)老模式過渡到國家、企業(yè)、個人共同負擔養(yǎng)老的統(tǒng)賬結合模式。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度變革產生了巨額轉軌成本。據專家估算，中國養(yǎng)老保險制度轉軌成本約為3.7萬億[1]。制度變革前，職工沒有繳納養(yǎng)老金，他們的退休養(yǎng)老待遇全部由國家承擔，這時的養(yǎng)老保險制度是一種沒有任何積累的養(yǎng)老金現收現付制度。制度變革后，個人賬戶資金用于當期個人積累，沒有劃入統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮基金互助互濟功能，社會統(tǒng)籌基金又難以兌現制度轉軌前“老人” (新制度實施時已退休者)、“中人”(新制度實施前參加工作但在實施后退休者)養(yǎng)老金待遇。在經歷了基本養(yǎng)老保險供求不平衡所造成的潛在問題后，理論界和實踐者提出了主要依靠國家財政來承擔更大改革成本的思路，負有償還轉軌成本的歷史職責。然而，“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉變過程中產生的巨額成本尚未形成合理的償還機制”[2]，容易造成轉軌成本難以消化。此外，國家、企業(yè)、個人共擔轉軌成本，逐漸演變?yōu)檎畣为毘袚斦池摿藷o限兜底責任。

(二)統(tǒng)籌層次較低導致的責任轉嫁

自2021年12月江西、河北、浙江、安徽、云南陸續(xù)開始進入全國統(tǒng)籌行列，但是大部分省份仍停留在省級統(tǒng)籌層面。省級統(tǒng)籌顧名思義是省級政府承擔城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政事權和支出的主體責任，當然，中央政府仍然會沿循“慣例”對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進行補貼，具體通過專項轉移支付方式進行。但中央和地方政府財政補貼權責界限不清、運行不規(guī)范。在省域范圍內，省、市、縣各級政府承擔何種財政補貼職責、承擔多少份額、如何承擔補貼責任等缺乏明確規(guī)則引導。不同省域范圍內，由于歷史因素、現實省情等，各省養(yǎng)老負擔差異較大，財政補貼責任運行“更具個性特色”，中央政府對不同地區(qū)當期基金缺口的財政補貼亦缺乏明確規(guī)則指引，呈現出財政補貼分擔比例隨意化的表象。財政補貼運行非規(guī)范化造成中央和地方政府基于有限理性相互轉嫁支出責任。此外，中央和地方政府財政補貼調整機制不穩(wěn)定，變化幅度較大，財政補貼的方向與幅度與社會經濟發(fā)展狀況、財政收入增長態(tài)勢并不一致，不利于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金持續(xù)穩(wěn)健運行。

(三)做實個人賬戶試點后的現實困境

2000年，國務院提出逐步做實個人賬戶。2001年，遼寧省做實個人賬戶改革試點方案獲批，按照方案設計，做實個人賬戶從5%的規(guī)模起步，中央財政按照3.75%、地方財政按照1.25%標準進行補助，此后每年動態(tài)增長1%，最終達到8%的水平。2006年，上海等八省市啟動做實個人賬戶第二批試點，但試點進展并不順利。黨的十八屆三中全會將“做實”調整為“完善”，這是黨中央對個人賬戶改革政策進行的適度調整。做實個人賬戶制度設計初衷是通過漸進式財政補貼解決個人賬戶空賬問題，逐步償還歷史欠賬，激勵個人多繳多得、長繳長得。但做實個人賬戶制度設計先天不足，做實意味著個人賬戶資金流動性受限，無法實現養(yǎng)老金保值增值。改革實踐也證明，由于部分省份頻頻挪用個人賬戶資金，用于彌補當期養(yǎng)老金支付缺口，導致個人賬戶空賬運行，減損個人參保信心，做實個人賬戶的激勵設想并未實現，也未能發(fā)揮其完善統(tǒng)賬結合模式的保障效能。

(四)“第一支柱”獨大的畸形格局

長期以來，我國實施單一的政府強制性基本養(yǎng)老保險制度，后經改革探索，初步形成了由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、個人商業(yè)養(yǎng)老保險組成的“三支柱”養(yǎng)老保險體系，但“三支柱”養(yǎng)老保險發(fā)展很不平衡，第一支柱一家獨大，2021年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數48 075萬人，比上年末增加2 454萬人③。第二、第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展很不充分，截至2021年末，參加企業(yè)年金職工人數為2 875萬人①，僅占參加基本養(yǎng)老保險制度的5.98%，職業(yè)年金針對機關事業(yè)單位，對象特定，擴面受限。第三支柱商業(yè)性養(yǎng)老保險近乎停滯。2018年，國家開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，試點一年期滿，但“僅有21%的受訪者認為個稅遞延型養(yǎng)老保險對其具有吸引力”④?？梢?，第一支柱幾乎承擔了全部養(yǎng)老責任。如上所述，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險增收工作舉步維艱、支出則是與日俱增，當期基金收支缺口勢必逐漸加大，對財政補貼的依賴性會越來越大，平添了政府財政負擔和兜底風險。

三、政府財政補貼責任的制度解析

(一)財政補貼制度設計不夠健全

長期以來，“我國養(yǎng)老保險制度法治化程度較低，具有應急性、臨時性、技術性等特點”[3]，改革初期，片面強調養(yǎng)老保險改革作為國有企業(yè)改革的配套措施，制度設計之初缺乏對償還轉軌成本的充分認識，未建立科學合理的轉軌成本償還機制。制度執(zhí)行過程中，當期應支付的轉軌成本很高，通過提高繳費率、借支個人賬戶基金維系收支平衡，造成企業(yè)和個人借機逃避繳納保險金，以及個人賬戶空賬運行，增加養(yǎng)老金收支缺口和財政補貼負擔。作為一部綜合性法律制度，《社會保險法》亦對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中政府財政責任缺乏明確界定，該法僅籠統(tǒng)地規(guī)定政府須承擔財政補貼，但并未建立償還轉軌成本的政府投入機制，也未明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度與政府財政責任界限，即未明確政府責任限額。《社會保險法實施條例》《社會保險費征繳暫行條例》亦未就政府財政責任做出配套性規(guī)定，后續(xù)國務院出臺了一系列調整城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)范性文件，囿于“政策治理”屬性，也未在政府財政責任上做出實質性的探索和規(guī)定。制度設計和規(guī)范上的缺失在制度實踐運行過程中得到印證：反映在轉軌成本方面，原本期望通過加大企業(yè)統(tǒng)籌費率來消化轉軌成本的方案已被實踐證明并不可行，由于尚未建立轉軌成本償還機制，東北老工業(yè)基地養(yǎng)老保險基金收支缺口逐年加大，保障按期兌現養(yǎng)老金待遇已亟待破解；反映在當期財政補貼方面，尚未有法律或政策明確政府財政責任，尚未有官方數據公布城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金中中央和地方政府財政供款規(guī)模，造成中央和地方政府在財政補貼限額、比例方面權責邊界不清，危及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中政府財政責任的穩(wěn)定性。

(二)事權和責任不匹配造成地方政府“畫地為牢”

長期以來，中央和地方政府應對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險擔負何種財政事權與支出責任未能得到清晰厘定。2018年7月，國家正式實施養(yǎng)老金中央調劑制度，對中央和地方政府財政事權和支出責任作出初步框架性劃分，在實現養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌前，地方政府(省級)承擔基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和彌補基金缺口主體責任。中央政府按照標準、比例計算各省上解資金，實行以收定支，當年上解資金按照人均定額撥付各省，合理均衡省級養(yǎng)老保險待遇?，F行中央財政補助政策保持不變，中央仍將繼續(xù)撥付財政資金以彌補養(yǎng)老金收支缺口。可見，中央調劑制度雖然明確地方政府(省級)承擔城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)收統(tǒng)支的主體責任，但亦未回避中央政府應對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險承擔財政責任，局限在于未能劃清中央和地方政府財政事權和支出責任邊界。造成中央和地方政府在承擔財政補貼責任方面相互推諉、相互轉嫁，在化解歷史債務時存在中央政府向地方政府轉嫁責任的問題，在現實責任分擔時存在地方政府向中央政府轉嫁責任的問題，不同區(qū)域政府之間基于“不愿吃虧”或“搭便車”的心理動機逃避財政補貼責任，產生逆向選擇和道德風險，最終導致中央政府有所為、有所不為的有限責任逐漸演變?yōu)闊o限兜底責任。

(三)統(tǒng)賬結合制度實踐運行偏離設計初衷

統(tǒng)賬結合是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，創(chuàng)設統(tǒng)賬結合模式是希望充分發(fā)揮二者優(yōu)勢，按照制度設計，企業(yè)繳費進入統(tǒng)籌賬戶形成統(tǒng)籌基金，支付基礎養(yǎng)老金并實現養(yǎng)老基金調劑互助，個人繳費進入個人賬戶，鼓勵職工多繳多得、長繳長得。統(tǒng)賬結合制度既有社會保險互助互濟、分散風險的優(yōu)點，又有激勵個人參保、強化個人自我保障意識的優(yōu)點，有利于增強制度的穩(wěn)定性和保障力。然而，統(tǒng)賬結合制度設計發(fā)生了異化，按照制度設計初衷，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶應分賬管理，即在基金籌集階段，企業(yè)和個人繳費分別進入統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，然而，實踐運行中卻逐漸演變?yōu)榛熨~管理，即在基金管理和使用階段，基金混合流進一個基金池子。由于我國存在規(guī)模龐大的轉軌成本，以及當期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收不抵支，地方政府不得不頻繁挪用個人賬戶基金支付當期養(yǎng)老金支出，導致個人賬戶長期空賬運行，參保人對個人賬戶缺乏信心，個人賬戶的激勵假想并沒有實現。此外，企業(yè)繳費最終流入統(tǒng)籌賬戶大池子，與企業(yè)員工養(yǎng)老金權益沒有內在關聯，導致企業(yè)和員工達成某種協(xié)議，即個人和企業(yè)合謀不繳、少繳、漏繳社會保險費，造成基金名義繳費率提高，而基金征繳收入增量不多、增幅下降，基金籌資出現許多不確定風險，客觀上增加了政府財政補貼養(yǎng)老保險的規(guī)模。

(四)養(yǎng)老保險制度體系走向結構失衡

一直以來，我國養(yǎng)老保障體系各支柱發(fā)展并不同步，存在嚴重的結構性失衡，在國家政策導向下，基本養(yǎng)老保險無論在基金收支規(guī)模、制度覆蓋面等方面，都遙遙領先第二支柱、第三支柱養(yǎng)老保險。近年來，推進第二、第三支柱養(yǎng)老保險健康發(fā)展，減輕第一支柱養(yǎng)老保險負擔逐漸成為各界共識，但囿于缺乏法律法規(guī)強制規(guī)定、財政稅收配套政策引導規(guī)范等因素，以及第一支柱養(yǎng)老保險高繳費率的擠壓，第二、第三支柱養(yǎng)老保險體系建設嚴重滯后，“第一支柱一枝獨大，第二支柱是短板，第三支柱還只是一棵幼苗”[4]，第二、第三支柱遠未起到第一支柱有益補充的作用，三支柱有機協(xié)調發(fā)展也只是美好期許，導致在我國養(yǎng)老保障體系中第一支柱一家獨大，職工退休后多數將養(yǎng)老希望寄托在第一支柱上，第一支柱制度定位從“?；尽碑惢癁閷嵺`層面“保全面”，加大了第一支柱養(yǎng)老金支付壓力，超出了制度承載力，也增加了政府財政補貼負擔和兜底風險。

四、政府財政補貼責任的優(yōu)化路徑

(一)財政責任法定化

“社會養(yǎng)老保險基金籌資關系到制度物質基礎的穩(wěn)定性，更需要通過強制性的法律制度來進行規(guī)范和約束”[5]，依法建立轉軌成本償還機制，依法明確財政補貼規(guī)則，確保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運行穩(wěn)定。

轉軌成本業(yè)已成為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度穩(wěn)健運行的潛在風險因素，依法建立政府財政長期投入機制，化解制度轉軌成本乃當務之急。首先，應加強歷史數據統(tǒng)計分析和實地調研，科學測算出“老人”“中人”數量，依據養(yǎng)老金待遇調整、人均平均壽命等綜合因素進行科學論證，估算出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度轉軌成本總額。其次，在厘清城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和政府財政責任邊界基礎上，依法確定政府財政補貼限額，進一步明確中央和地方政府償還份額、比例等。再次，實施財政預算責任制度，建立專門財政補貼賬戶，根據財政收支情況制定財政資金償還計劃，計劃周期內逐步消化轉制成本，增強城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

《社會保險法》僅籠統(tǒng)規(guī)定縣級以上政府給予必要經費支持，現階段，政府財政補貼也未在養(yǎng)老保險制度繳費和給付環(huán)節(jié)得到體現，但長期以來，政府一直對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金承擔財政補貼責任，近年來，財政責任逐漸從“有所為有所不為”演變?yōu)樨斦档棕熑?。為保障政府財政補貼責任的長期穩(wěn)定性，應徹底改變財政“兜底”模式，“德國政府財政補貼占法定養(yǎng)老保險收入25%左右，日本規(guī)定政府承擔國民年金一半”[6]，我國“應將政府財政責任固化為養(yǎng)老保險基金支出的20%”[7]。同時，規(guī)范財政補貼資金使用管理，依法測算、分配區(qū)域補貼數額，通過一般性轉移支付方式下達至各省級財政部門。

(二)責權匹配協(xié)同化

養(yǎng)老保險是基本公共服務，事關民生保障和社會穩(wěn)定，《社會保險法》課予中央和地方政府共同對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險給予必要的經費支持義務。應進一步推進財稅體制改革，在財政事權共同負責的基礎上，科學合理劃分中央和地方政府的財政分擔比例，完善橫向轉移支付制度。

“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系缺乏一個明確的分工機制來明確各級政府的責任”[8]。全國統(tǒng)籌前，由省級政府負擔城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政事權和支出的主要責任，配套建立地方財政支出激勵約束機制，糾正地方政府在有限理性影響下財政支出不同行為偏好，實現全國統(tǒng)籌后，中央政府統(tǒng)一承擔城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政事權和支出的主要責任。當前重點是科學合理確定中央財政對不同地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金籌集中分擔比例，“可根據養(yǎng)老保險支出結構、人口結構等因素，分別對不同地區(qū)確定合理的分擔比例”[9]。

此外，為化解區(qū)域間養(yǎng)老保險待遇差距過大問題，應建立健全橫向轉移支付制度?！暗聡ㄟ^富裕州向貧困州的橫向轉移，使得各州獲得財力保持在98%～110%”[10]。我國區(qū)域間經濟發(fā)展水平、政府財政能力不平衡，以及人口規(guī)模、結構差異較大，養(yǎng)老保險待遇懸殊，應著力完善東部財政寬松省份向東北、西部財政緊縮省份橫向轉移支付制度，縮小不同地區(qū)地方政府財力差異及財政補貼投入規(guī)模，增強城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度互助共濟的功能，共同推動實現區(qū)域間養(yǎng)老服務均等化。

(三)個人賬戶規(guī)范化

完善個人賬戶制度，發(fā)揮個人賬戶激勵和保障功能是大勢所趨。當前，在停止繼續(xù)做實個人賬戶后，應分階段、分步驟進行改革完善。

首先，引入名義賬戶制。“名義賬戶制保留個人賬戶多繳多得的激勵功能，同時保留現收現付制的籌資方式，可規(guī)避做實個人賬戶的財務融資壓力”[11]。當今世界主要國家多采用名義賬戶制。從制度實踐看，名義賬戶制總體運行平穩(wěn)。我國應在維持統(tǒng)賬結合基本制度前提下，將個人賬戶改為名義賬戶，發(fā)揮名義賬戶記賬功能，提高記賬利率水平，增強制度激勵機制和實際保障功能，同時，打通使用統(tǒng)籌賬戶基金和名義賬戶基金，認可事實上的混賬使用行為，避免統(tǒng)籌賬戶基金收不抵支、財政負擔過重問題。

其次，分離名義賬戶。名義賬戶作為維護目前制度穩(wěn)定性和連續(xù)性的折中方案，最終應將名義賬戶分離，發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險制度。“將名義賬戶從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中分離出來是一條根本之路”[12]。世界銀行將名義賬戶制作為第二支柱養(yǎng)老保險模式進行推薦。未來我國應將名義賬戶從統(tǒng)賬結合制度中分離出來，并將名義賬戶部分逐步轉變?yōu)榈谌еＪ较碌淖栽感詢π铕B(yǎng)老金，制定相應制度配套實施，避免城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡。

(四)養(yǎng)老體系多元化

構建“三支柱”養(yǎng)老保險體系，應加強頂層設計，厘清各自邊界、明確功能定位與目標人群，推進第一支柱增收節(jié)支，第二、第三支柱有機協(xié)調發(fā)展，減輕政府財政補貼壓力。

第一支柱盡可能增收節(jié)支，是財政責任有所為、有所不為的前提。在增收方面，可出臺漸進式延遲退休政策、延長最低繳費年限、做實繳費基數以及擴大制度覆蓋面等。在節(jié)支方面，建立并完善養(yǎng)老金待遇正常調整機制，依據經濟發(fā)展狀況、平均工資水平、市場物價波動、人均壽命等綜合因素，合理確定待遇水平。

為緩解第一支柱養(yǎng)老金支付壓力，減輕政府財政負擔、降低財政風險，亟需加快發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老保險。借鑒域外經驗，完善政府財政補貼激勵機制，對第二、第三支柱養(yǎng)老保險制度的參保人進行財政補貼和稅收優(yōu)惠。建立自動加入機制，提升覆蓋范圍，使用較低初始費率降低退出可能性。完善制度設計，明確第二支柱參保人員準入要求、繳費標準、領取條件等。在現有稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的基礎上，加大稅收優(yōu)惠力度，擴大稅延范圍，豐富產品種類，多措并舉發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老保險，減輕第一支柱養(yǎng)老保險基金壓力，降低財政補貼風險。

注釋：

①見《2021年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。網址為http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202206/t20220607_452104.html。

②見1998—2017年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。網址為http://www.mohrss.gov.cn/csym/hsearch/?searchword。

③見《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。網址為http://www.gov.cn/shuju/2022-0ontent_5676015.htm。

④見《2019中國居民退休準備指數調研報告》。網址為https://max.book118.com/html/2021/1124/6044133030004100.shtm。