王藝璇

(中共安徽省委黨校 馬克思主義學院，安徽 合肥 230022)

人民政協(xié)不僅是歷史存在和現(xiàn)實存在，也是憲法存在，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領導各黨派團體和各族各界人士將馬克思列寧主義理論同中國革命實踐相結合的偉大政治創(chuàng)造力。人民政協(xié)制度在新中國建國、建設和改革時期都發(fā)揮了匯聚才智、凝聚力量的重要作用。習近平在中央政協(xié)工作會議上強調，在新的歷史起點上，要“把人民政協(xié)制度堅持好、把人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展好”。[1]推進人民政協(xié)制度更加成熟定型以適應治理現(xiàn)代化的要求，對于鞏固黨的執(zhí)政地位，保證人民當家做主，以及彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性和先進性，具有重要意義。

一、新時代堅持和完善人民政協(xié)制度的邏輯

習近平指出，人民政協(xié)制度是“適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”，[2]是“人民民主的重要形式”和“國家治理體系的重要組成部分”。[1]這些論述指明了堅持和完善人民政協(xié)制度的歷史必然性，理論重要性與現(xiàn)實迫切性。

(一)歷史邏輯

人民政協(xié)制度作為政治協(xié)商發(fā)揮作用的制度機制與制度主體在中國共產(chǎn)黨的建國歷程及國家建設過程中也發(fā)揮了十分關鍵與重要的作用?，F(xiàn)代民主政權的建立要求民主立憲，以及依照憲法由選舉產(chǎn)生政府。由于當時不具備立憲和選舉的條件，中國共產(chǎn)黨帶領各黨派團體和各界人士，以馬克思列寧主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論為指引，結合政治協(xié)商的民主傳統(tǒng)，組成了中國人民政治協(xié)商會議作為臨時制憲會議，確立了《共同綱領》的臨時憲法地位，賦予了新中國政權合法性依據(jù)。1954年第一屆全國人民代表大會召開之后，人民政協(xié)的制度角色由制憲會議轉變?yōu)榻y(tǒng)一戰(zhàn)線組織和多黨合作機構。作為非權力機構，人民政協(xié)通過行使政治協(xié)商和民主監(jiān)督兩項職能繼續(xù)發(fā)揮政治影響力。改革開放之后，市場經(jīng)濟的發(fā)展引起了社會結構的變化，包括私營企業(yè)主、自由職業(yè)者等在內(nèi)的新的社會階層不斷出現(xiàn)。人民政協(xié)制度為團結這些新興社會階層，調整統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關系，推動各種社會力量共同致力于實現(xiàn)中華民族偉大復興提供了制度保障。歷史證明，人民政協(xié)制度在推進國家治理現(xiàn)代化，為黨和國家事業(yè)發(fā)展凝心聚力上具有強大的治理效能。進入新時代，政協(xié)制度亦面臨新情況新問題，需要不斷改革創(chuàng)新以適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

(二)理論邏輯

民主是全人類的共同價值。在馬克思看來，民主制度本質上是一種政治制度、國家制度，“民主政治的核心要義是人民是國家的主人”。[3]真正的民主的實現(xiàn)，要求全體人民群眾真正參與到國家和社會治理的進程中來，享有對于各項國家和社會事務的決定權。如何實現(xiàn)有序參與和有效參與？全過程人民民主，正是總結中國民主實踐經(jīng)驗所得出的中國方案。這一重大理論創(chuàng)新豐富了中國特色社會主義民主理論，對制度提出了新的要求，即堅持和完善人民當家做主的制度體系。社會主義協(xié)商民主是“中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”。[1]人民政協(xié)協(xié)商民主作為“社會主義協(xié)商民主的重要組成部分”，[4]進一步豐富其基礎理論支撐，理順制度邏輯，推進實踐向多層次多向度方向發(fā)展，對于中國特色社會主義民主理論和實踐的發(fā)展具有重要意義。

(三)現(xiàn)實邏輯

習近平指出：“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨團結海內(nèi)外全體中華兒女實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要法寶?！盵5]統(tǒng)一戰(zhàn)線作為中國共產(chǎn)黨的一項基本主張和政治策略，在加強思想政治引領、廣泛凝聚共識上有著不可替代的作用。新時代，中國改革發(fā)展穩(wěn)定所面臨的矛盾風險挑戰(zhàn)前所未有。從國內(nèi)環(huán)境看，改革進入攻堅期和深水區(qū)，利益格局急劇調整，新舊思想劇烈碰撞，中國社會日漸呈現(xiàn)多元化、風險化趨勢，這就更需要我們下功夫去凝聚共識，沒有廣泛共識，改革就難以順利推進，也難以取得全面成功。從國際環(huán)境看，當今世界正處于百年未有之大變局，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅疊加交織。隨著國家綜合實力對比的變化，大國之間的競爭將愈演愈烈，中國面臨著日益復雜的安全形勢。[6]以美國為首的西方強國從本國利益出發(fā)，固守冷戰(zhàn)思維，保持意識形態(tài)偏見，多年來始終不斷渲染中國威脅論，抨擊中國的政治制度和國內(nèi)政策，抹黑和妖魔化中國的國際形象；境外反華敵對勢力持續(xù)對中國公民開展?jié)B透活動，嚴重威脅中國國家安全。在錯綜復雜的國際環(huán)境中維護和平和保障發(fā)展，無疑需要一條比以往任何時期都廣泛和牢固的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，人民政協(xié)制度必須不斷完善以適應新時代提出的新要求。

二、新時代堅持和完善人民政協(xié)制度的方向

國家治理現(xiàn)代化的目標塑造了新時代人民政協(xié)制度發(fā)展的方向。國家治理現(xiàn)代化要求國家治理民主化、科學化、共識化，而人民政協(xié)制度所承載的政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督職能在改進國家治理上能夠發(fā)揮重要作用。

(一)推進國家治理民主化

根據(jù)憲法的規(guī)定，國家的任務是建設“富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”，可見，民主是現(xiàn)代化國家的題中之意。此外，“人民民主專政的社會主義國家”這一國家性質也決定了中國的國家治理現(xiàn)代化必須朝著民主化的方向前進。人民政協(xié)制度是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，其所承載的民主協(xié)商和參政議政功能對于推進國家治理民主化有著重要意義。

1.協(xié)商民主職能豐富了國家治理民主化的內(nèi)涵。協(xié)商民主的理論認為，民主不應當局限在選舉環(huán)節(jié)，還應當擴展到公共生活的全過程，特別是公共政策的制定過程。公共政策的制定，不應當只體現(xiàn)多數(shù)人的利益訴求，還應當平衡考慮社會各群體、階層的立場和訴求，以避免“多數(shù)人的暴政”。因此，協(xié)商民主理論致力于構建各參加主體地位平等的協(xié)商平臺，通過理性協(xié)商的方式，凝聚共識化解矛盾，以促進決策的民主性。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，在專業(yè)化、科學化、中立性上具有其他監(jiān)督主體不可比擬的優(yōu)勢。通過對于協(xié)商制度(包括選題、主體、環(huán)節(jié)、程序等)合理化調整，與政黨協(xié)商、人大協(xié)商和人民政府協(xié)商等形式有機銜接，構建“大協(xié)商”的格局，從而實現(xiàn)協(xié)商民主“有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”[4]是新時代人民政協(xié)制度發(fā)展的重要任務。

2.人民政協(xié)的參政議政職能拓寬了國家治理民主化的渠道?，F(xiàn)代國家治理的一個重要標志是治理主體的多元化，多元共治能夠有效激發(fā)治理體系的活力。有序擴大政治參與是推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵步驟。人民政協(xié)的參政議政職能為各黨派團體和各族各界的代表人士有序、有效參與政治提供了制度化、組織化渠道。政協(xié)委員利用自身代表性強、聯(lián)系面廣、包容度大的優(yōu)勢，收集社情民意，通過參政議政的履職過程，將其納入決策程序，從而實現(xiàn)社會各界人士有序政治參與。同時，人民政協(xié)制度構建了一種不同于西方黨爭民主的合作性政黨政治模式，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派是肝膽相照，榮辱與共的親密友黨，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是政協(xié)成立的初心，通過健全知情明政制度，完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，為民主黨派參政議政創(chuàng)造條件。依托人民政協(xié)制度構建的中國共產(chǎn)黨領導的合作型政黨政治生態(tài)，激發(fā)了國家治理的活力，創(chuàng)造了和諧的民主環(huán)境?？偠灾?，人民政協(xié)制度包含的政治協(xié)商和參政議政功能，與現(xiàn)代國家治理所追求的民主價值相契合，推進國家治理現(xiàn)代化構成新時代人民政協(xié)制度的發(fā)展方向。

(二)推進國家治理共識化

現(xiàn)代國家治理區(qū)別于古代近代國家統(tǒng)治的基礎邏輯在于參與國家治理的主體是單一還是多元。多元主體共治構建了多層次、多中心的治理新格局。各治理主體之間必然存在著立場不同，價值追求差異化等沖突，如何理順各治理主體之間的關系，維持治理結構穩(wěn)定，減少內(nèi)耗形成治理合力，保證國家治理效能是現(xiàn)代國家治理需要解決的重要課題。在中國的政治語境下，國家治理主體之間的關系問題實質上是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關系問題?！皩で笞畲蠊s數(shù)，畫出最大同心圓”是國家治理現(xiàn)代化對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提出的要求，也是新時代人民政協(xié)制度發(fā)展的方向。

凝聚共識是人民政協(xié)制度設計的初衷，新中國成立前夕，在中國共產(chǎn)黨的領導下，各民主黨派人民團體及社會各級代表人士通過廣泛協(xié)商，最大限度的凝聚共識，促成了新中國政權的誕生。人民政協(xié)制度在凝聚共識上亦具有獨特優(yōu)勢。作為中國新型政黨制度的政治形式和組織形式，人民政協(xié)制度在憲制意義上對政黨權力歸屬做出了頂層設計和制度安排，明確了參政黨的政治地位與責任，從而避免西方政黨之間為爭取執(zhí)政權而產(chǎn)生的政治內(nèi)耗以及輪換執(zhí)政造成的政策斷裂，為國家治理提供穩(wěn)定和持久的動力。

從對象上看，人民政協(xié)凝聚共識不僅包括強化對政協(xié)組織內(nèi)部的思想引領，還涵蓋面向全社會和海內(nèi)外，通過各級政協(xié)委員履職盡責傳播共識，廣泛凝聚正能量。人民政協(xié)制度作為中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)，通過履職盡責，堅持人民政協(xié)為人民，擴大黨的群眾基礎、鞏固黨的執(zhí)政地位，將黨的主張轉化為全社會的共同認識與行動方向，匯聚成實現(xiàn)民族偉大復興的正能量，是時代賦予人民政協(xié)的任務。概言之，推進國家治理共識化與人民政協(xié)凝聚共識的重要職能相契合，構成了新時代人民政協(xié)制度發(fā)展的方向。

(三)推進國家治理科學化

科學化是現(xiàn)代國家治理至關重要的目標訴求。為了提升決策的科學性，公共政策的制定需要發(fā)揮專家的作用，更好地運用專家知識。人民政協(xié)制度作為專門協(xié)商機構，在人員組成、界別設置和協(xié)商機制上具有顯著的專業(yè)化優(yōu)勢，能夠有力提升決策的理性水平。不同于選舉產(chǎn)生的人大代表，政協(xié)委員由各級政協(xié)組織根據(jù)有關部門的物色、遴選，依照政協(xié)章程規(guī)定的相關程序協(xié)商產(chǎn)生，基于界別的劃分，政協(xié)委員多是本領域內(nèi)能力強，社會知名度高，影響力大的專業(yè)人士，普遍具備系統(tǒng)豐富的專業(yè)知識和嫻熟出色的專業(yè)能力，在自身的研究領域有深厚的研究積累，在政策制定過程中能夠提出可靠的專業(yè)建議。九三學社、中國民主同盟(簡稱民盟)、中國民主建國會(簡稱民建)、中國民主促進會(簡稱民進)等民主黨派本身就是由來自文化教育出版界、工商界和科學技術屆的知識分子構成，政協(xié)制度為這些專家有序參與決策構建了機制。在協(xié)商機制上，人民政協(xié)協(xié)商涵蓋了包括會議協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商等多種形式的協(xié)商，有效保障在決策之前和決策實施之中廣納群言、廣謀良策、廣聚共識，促進黨和政府決策科學化。

人民政協(xié)民主監(jiān)督職能對于提升治理理性具有明顯優(yōu)勢。人民政協(xié)民主監(jiān)督是參加政協(xié)的各黨派團體和人士對黨和國家重大方針政策、重要決策部署落實情況和法律實施狀況等進行的協(xié)商式監(jiān)督，是黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分。[7]不同于權力性監(jiān)督著眼于國家機構及其工作人員是否在法律范圍內(nèi)行權，人民政協(xié)民主監(jiān)督以協(xié)助解決問題、改進工作、增進團結為目的，更加注重政策或法律本身，通過調查研究、社情民意、視察督辦、提案協(xié)商，及時發(fā)現(xiàn)問題、化解矛盾、提出建議，協(xié)助下一步政策完善和調整。相較于社會監(jiān)督，人民政協(xié)民主監(jiān)督更具系統(tǒng)性，擁有一套完整的工作程序和權益保障機制，從確定監(jiān)督議題到監(jiān)督意見報送反饋，黨委政府的知情明政機制也能夠保障監(jiān)督過程中的知情權和參與權，從而能夠有效避免社會監(jiān)督碎片化，片面化和無效化的缺陷。從實踐效果看，人民政協(xié)對脫貧攻堅工作的民主監(jiān)督取得了良好效果，各民主黨派先后向黨中央、國務院報送各類報告80余份，向對口省份提出建議2400多條，為脫貧攻堅取得勝利做出了重要貢獻。[8]概言之，作為一種非權力性且非社會性的監(jiān)督，人民政協(xié)民主監(jiān)督具有不可替代的專業(yè)性和系統(tǒng)性優(yōu)勢。推進國家治理科學化，構成新時代人民政協(xié)制度的發(fā)展方向。

三、新時代堅持和完善人民政協(xié)制度的路徑

(一)完善人民政協(xié)黨的領導機制

風險社會是對當下中國社會特征的總括，也是新時代人民政協(xié)制度需要回應的首要問題。習近平指出：“我們必須把防風險擺在突出位置”[6]，作為國家治理體系的重要組成部分，人民政協(xié)制度需要將風險防范功能作為制度發(fā)展的一個重點。多元社會主體之間的價值差異和利益沖突是社會風險產(chǎn)生的一個重要因素，人民政協(xié)制度所承載的凝聚共識職能恰好是能夠有效化解矛盾預防風險制度化手段。通過人民政協(xié)的制度運行和有效工作，凝聚共識筑牢共同思想基礎，才能夠有效應對來自國內(nèi)國際的各種風浪考驗。同時，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，必須正確處理統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)部關系問題，堅持一致性與多樣性的統(tǒng)一，防范來自政協(xié)內(nèi)部系統(tǒng)的風險，及時了解參加政協(xié)組織的單位和委員的思想動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的敏感點和風險點。加強思想政治引領，廣泛凝聚共識，根基是堅持黨對人民政協(xié)的全面領導，規(guī)范和完善政協(xié)黨的領導機制。

規(guī)范和完善人民政協(xié)黨的領導機制首先需要完善落實黨對人民政協(xié)工作全面領導的制度。完善包括事前請示、事中落實、事后督查在內(nèi)的全過程實施機制(例如重大問題請示報告制度，黨中央重大決策部署貫徹落實的督查機制)，以及政協(xié)黨組、機關黨組和專門委員會分黨組工作規(guī)則在內(nèi)的一系列制度，確保人民政協(xié)始終在黨的領導下主動負責、協(xié)調一致的工作。[9]其次，重視發(fā)揮政協(xié)黨組作用，完善政協(xié)黨組政治建設、組織建設和紀律建設相關制度。旗幟鮮明講政治是人民政協(xié)的根本要求。各級政協(xié)黨組要要求黨員委員時刻牢記共產(chǎn)黨員的第一身份，引導參加政協(xié)的各單位深刻認識人民政協(xié)作為政治共同體的定位，建立政協(xié)黨組與參加政協(xié)的各民主黨派、無黨派人士的經(jīng)常性聯(lián)系制度；完善地方各級政協(xié)黨組織設置，強化各級政協(xié)黨組對本級政協(xié)機關黨組和專門委員會分黨組的領導；明確紀律規(guī)則，嚴把各項活動的政治關，強調委員禁止政協(xié)活動中發(fā)表違背黨中央大政方針的言論。最后，建立常態(tài)化學習機制，將人民政協(xié)建設成用黨的先進理論教育各界人士的重要平臺，通過學習教育增進對中國共產(chǎn)黨和中國特色社會主義認同，有利于擴大和鞏固黨的領導的群眾基礎。

(二)優(yōu)化人民政協(xié)制度自身的具體制度及其運行機制

中國社會正處于從工業(yè)文明邁向信息文明的重要轉型期，人民政協(xié)制度應當借助信息技術手段進行優(yōu)化，同時也必須應對數(shù)字技術帶來的挑戰(zhàn)。

以數(shù)字技術助力人民政協(xié)聯(lián)系群眾制度。截至2021年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模已達10.32億，互聯(lián)網(wǎng)成為表達民意的重要平臺。借助互聯(lián)網(wǎng)技術，可以有效拓寬政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾的渠道，提高工作效率。不同于人大代表，政協(xié)委員同界別群眾之間并沒有穩(wěn)定的聯(lián)系機制，聯(lián)系范圍主要依靠各政協(xié)委員自主選擇，[4]且政協(xié)地方委員會的設置最低至縣級，難以聯(lián)系身處鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾。同理，由于不是選舉產(chǎn)生，人民群眾對所處界別的政協(xié)委員可能一無所知?；ヂ?lián)網(wǎng)技術恰好能夠打通政協(xié)委員和界別委員之間的溝通渠道，提高對于聯(lián)系群眾的覆蓋率，降低溝通成本，還克服傳統(tǒng)實地調研等方式中存在的“走馬觀花”等缺陷，建立聯(lián)系群眾的長效機制。

以數(shù)字技術優(yōu)化人民政協(xié)民主監(jiān)督制度。人民政協(xié)民主監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用。然而既有的監(jiān)督形式也存在不少缺陷，例如，政協(xié)與政府職能部門之間存在信息不對稱，委員自身工作繁忙參與視察監(jiān)督次數(shù)有限，黨派站位不同影響監(jiān)督客觀性等。數(shù)字化技術提供了破解這些難題的有效手段。各職能部門之間信息共享平臺的構建打破了政協(xié)與政府之間的信息壁壘，借助人工智能技術，通過互聯(lián)網(wǎng)收集的大量社情民意、監(jiān)督線索，也能夠得到及時處理，通過算法識別人民群眾關注的實際問題以確定監(jiān)督議題，實現(xiàn)精準監(jiān)督。此外，通過互聯(lián)網(wǎng)，還可進一步降低人民政協(xié)和相關職能部門的溝通成本，完善落實協(xié)調機制和辦理反饋機制。

值得注意的是，人民政協(xié)制度發(fā)展在借助技術手段的同時，還必須警惕其所帶來的問題。由于借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)的民意表達具有碎片化特征，也可能存在偏激化的趨向，可能存在真實民意被“隱藏”的風險。網(wǎng)絡社會同真實社會的差異不容小覷，過度依賴算法而忽略傳統(tǒng)溝通渠道可能會造成對一部分公眾利益的忽視。再者，由于算法偏好，委員所接收到的信息可能是隱含甚至放大的“偏見”，這些因素都會侵蝕人民政協(xié)制度的民主價值，甚至影響決策的科學性。

(三)理順政協(xié)制度同國家治理體系中的其他政治制度的關系

伴隨著社會發(fā)展，中國社會內(nèi)部分化的趨勢日漸明顯，呈現(xiàn)利益多元化、價值差異化、功能區(qū)分化等特征。人民政協(xié)組織作為治理體系的組成部分，肩負為中華民族偉大復興凝心聚力的歷史使命，必須準確把握自身定位，理順與治理體系中其他主體之間的關系。

選舉民主與協(xié)商民主是中國特色社會主義民主的兩種基本形式。人民政協(xié)應當發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，與人民代表大會制度有機結合相互促進，推動中國特色社會主義民主向更高層次發(fā)展。協(xié)商民主的優(yōu)勢在于更加靈活，可以及時對自身制度進行調整以應對社會多元化與差異化。以代表構成為例，人大代表除解放軍代表外，都是由一定的選區(qū)或以區(qū)域為基礎的選舉單位選舉產(chǎn)生的，作為某個選區(qū)的公民而當選的。而本選區(qū)內(nèi)可能因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展而催生了大量以行業(yè)和職業(yè)為區(qū)分標準的群體。政協(xié)委員的界別劃分與產(chǎn)生方式的靈活性恰好能夠緩和以身份為劃分標準的代表構成與社會結構內(nèi)部的多元化之間的張力，提高民主化水平。近年來，各地不斷探索優(yōu)化委員隊伍機構的優(yōu)化途徑，例如，寧波市政協(xié)采取了“先結構后人選”的辦法，由各界別牽頭單位根據(jù)界別內(nèi)結構群體分布情況，通過界別構成合理化分析，提出充分覆蓋各類群體的結構方案，確保主要群體中能有委員人選產(chǎn)生，同一界別的委員能充分代表該界別的各個領域，暢通利益表達渠道。

發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的獨特作用。人民政協(xié)民主監(jiān)督本質是一種政治監(jiān)督，在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。一方面，從民主監(jiān)督與國家權力監(jiān)督之間的關系看，人民政協(xié)與人大具有同樣豐富的監(jiān)督內(nèi)容與形式，因此能夠緊密銜接人大監(jiān)督，作為對于人大監(jiān)督“硬約束”的有效延伸和補充。同時，由于人民特殊的政治與憲法定位，其監(jiān)督建議不帶有任何部門利益色彩，更加中立理性，為其他權力性監(jiān)督主體發(fā)揮作用提供科學建議。另一方面，從民主監(jiān)督與社會監(jiān)督之間的關系看，人民政協(xié)作為國家政權架構的一個部分，絕不獨立于黨的領導之外。人民政協(xié)組織委員通過監(jiān)督活動，增強對于黨的工作認同，進一步擴大黨的領導的群眾基礎，能夠一定程度上減弱社會公眾對于政府工作的認識偏差，引導社會監(jiān)督向著正確的方向發(fā)展。概言之，人民政協(xié)作為國家與社會的一個重要連接點，通過加強和改進民主監(jiān)督工作，推動各治理主體團結合作，為黨和國家事業(yè)發(fā)展做出積極貢獻。