□韓玉祥，石偉

（1.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、問(wèn)題提出與研究進(jìn)路

黨的十八大以來(lái)，尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國(guó)家向鄉(xiāng)村社會(huì)輸入的資源體量逐漸增多。在此過(guò)程中，因密集的資源投入，村級(jí)組織承接了過(guò)密的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給事項(xiàng)。村級(jí)組織因忙于回應(yīng)繁雜而密集的治理任務(wù)而忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的組織動(dòng)員，導(dǎo)致村級(jí)治理行政化。此時(shí)，面對(duì)多元化和多維性的治理任務(wù)，以行政村為核心的村級(jí)組織，面臨著“基層負(fù)擔(dān)重”[1]（p22-27）、“村治主體缺位”[2]（p32-45）、“行政吸納自治”[3]（p34-40）等諸多治理困境。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“治理有效”、推動(dòng)鄉(xiāng)村善治的治理訴求越來(lái)越突出。2021年7月11日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程[4]。黨的二十大報(bào)告亦強(qiáng)調(diào)“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”[5]。可見，鄉(xiāng)村治理有效已成為鄉(xiāng)村振興、基層治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，具有很強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。據(jù)此，本文試圖從合作共治的角度探討鄉(xiāng)村治理有效的可行路徑。

（一）文獻(xiàn)脈絡(luò)

學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理有效路徑的討論十分豐富。其中，各類主體之間的合作共治被認(rèn)為是鄉(xiāng)村治理有效的重要路徑。有學(xué)者指出，以基層政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村精英和普通村民等為代表的多元主體協(xié)同治理，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的治本之策[6]（p63-70）。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》亦強(qiáng)調(diào)要逐漸走向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制[7]（p19）。因此，找到合作共治的實(shí)踐途徑就顯得尤為重要。圍繞這一問(wèn)題，學(xué)界已有研究提出，從主體維度和體制機(jī)制維度實(shí)現(xiàn)合作共治。

首先是主體維度。它包含主體動(dòng)力和主體角色兩個(gè)方面。從主體動(dòng)力出發(fā)，學(xué)者們認(rèn)為合作主體之間的利益沖突導(dǎo)致各類主體沒有合作共治的內(nèi)生動(dòng)力，因而需要通過(guò)利益整合、軟法治理等方式化解利益沖突[8]（p194-201）[9]（p78-84），形塑合作主體的合作意愿。從主體角色出發(fā)，學(xué)者們認(rèn)為合作共治的核心是厘清各類主體之間的角色定位，通過(guò)角色分工走向合作共治。周俊通過(guò)對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)治理的分析，指出黨是集貿(mào)市場(chǎng)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，政府是管理者，社會(huì)力量是自治者，三者通過(guò)角色分工各司其職，最終走向合作共治[10]（p74-80）。杜春林、孔珺以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為例，認(rèn)為構(gòu)建政府主動(dòng)承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、企業(yè)規(guī)范化市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)組織和公眾積極參與的多元主體協(xié)同共治路徑是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)踐路徑[11]（p80-90）。錢全、馬顏昕、朱健 剛 等 人 則 指 出“政 府 在 場(chǎng)”[12]（p18-38）、“行 政 引領(lǐng)”[13]（p126-141）、“政黨在場(chǎng)”[14]（p6-14）的政黨角色定位是基層合作共治的重要條件。

其次是體制機(jī)制維度。從體制機(jī)制視角出發(fā)，學(xué)者們認(rèn)為推進(jìn)各類主體合作共治需要一系列的體制機(jī)制建設(shè)。楊宏山、李悟認(rèn)為，社區(qū)合作共治既要推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)，構(gòu)建議事、互惠和規(guī)約機(jī)制，也要發(fā)揮協(xié)調(diào)引領(lǐng)的作用，依靠組織嵌入、社會(huì)動(dòng)員和沖突解決機(jī)制，提升意見整合和問(wèn)題解決能力[15]（p140-147）。胡佳指出，政府與社會(huì)組織的合作共治實(shí)踐需要在信任環(huán)境建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)一致性推進(jìn)和網(wǎng)絡(luò)參與能力強(qiáng)化等方面提升基層社會(huì)共治網(wǎng)絡(luò)的有效性[16]（p109-115）。

學(xué)界對(duì)于合作共治實(shí)踐路徑的探討較為全面豐富，但仍有可拓展深化的空間。本文嘗試從主體角色的角度繼續(xù)深化相關(guān)研究：其一，在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，合作共治的主體究竟是誰(shuí)，合作主體是否越多越好。從實(shí)際工作來(lái)看，合作共治主體數(shù)量的增加并不一定會(huì)提升鄉(xiāng)村治理能力。譬如，城市治理中經(jīng)常出現(xiàn)“九龍治水”卻效果不佳的治理現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)村治理中的合作共治需要進(jìn)一步確定哪些合作主體在事件推進(jìn)中更具合理性。其二，在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，合作主體之間的角色—功能是什么。學(xué)界按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理理念所提出的合作主體之間的角色—功能較為粗略，無(wú)法根據(jù)鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的具體情景規(guī)劃各類主體之間的角色—功能。實(shí)際上，不同時(shí)間、空間背景下的鄉(xiāng)村治理事務(wù)都有差異，各類主體的角色—功能亦有差異。因而，我們需要在具體時(shí)空背景下厘定主體的角色—功能。其三，如何實(shí)現(xiàn)不同主體的角色—功能。不同主體的角色—功能需要依賴于一定的組織條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件等，即主體的角色運(yùn)行機(jī)制。因此，我們需要具體分析各類主體的角色運(yùn)行機(jī)制。其四，各類主體之間如何通過(guò)分工走向合作共治，合作主體之間的耦合邏輯是什么。實(shí)踐證明，分工不一定走向合作共治，也可能走向相互掣肘。因此，探究合作主體間的耦合邏輯具有相當(dāng)意義。然而，學(xué)界對(duì)此論述亦比較少。概言之，主體角色角度下的合作共治研究仍有可探討的空間。

筆者長(zhǎng)期關(guān)注鄉(xiāng)村治理有效的路徑選擇問(wèn)題。自2018年以來(lái)，筆者曾到湖北通山、山西臨猗、江蘇溧水等地深入調(diào)研①2018年9月15日，筆者到湖北通山南村開展20天的田野調(diào)查。南村轄區(qū)面積13.43平方千米，耕地面積2237畝（其中水田1826畝），山林1900畝，水庫(kù)3個(gè)，水塘6個(gè)。全村4030人，大約900多戶。南村有23個(gè)自然灣，一般一個(gè)自然灣屬于同一個(gè)姓氏。為此，南村劃分為23個(gè)村民小組。2020年7月10日，筆者到山西臨猗陳村開展20天的田野調(diào)查。陳村村域面積1.2萬(wàn)畝，耕地面積9898畝，無(wú)山林，無(wú)水塘，人均耕地面積3畝左右。全村2906人，705戶。陳村包括3個(gè)自然村，12個(gè)村民小組。2020年12月4日，筆者到江蘇溧水天村開展20天的田野調(diào)查。天村村域面積12.39平方千米，耕地面積6670畝，山林面積1500畝，自然水面面積600畝。全村4527人，1480戶。天村有30個(gè)村民小組，17個(gè)自然村。自然村聚族而居，一般一個(gè)自然村屬于同一個(gè)姓氏。。在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村社會(huì)人口外流嚴(yán)重以及留守群體政治素養(yǎng)不高的情況下，村民小組和行政村是多元主體中的關(guān)鍵主體，是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的主要力量。實(shí)踐表明，行政村和村民小組（自然村）①本文中村民小組和自然村同義使用，所指村民小組和自然村都屬于熟人社會(huì)的單元。下文中不再重復(fù)括出自然村。的合作共治能夠有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興的各類治理事務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村組織的治理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效②本文對(duì)鄉(xiāng)村治理有效的定義主要從效用的角度出發(fā)。效用指治理結(jié)果滿足相關(guān)群體的意愿。因?yàn)樾в镁哂袌?chǎng)景化、具象化的特點(diǎn)，所以筆者認(rèn)為完成當(dāng)前階段的各類治理事務(wù)、承擔(dān)當(dāng)前階段的各類功能即為鄉(xiāng)村治理有效。。在行政村和村民小組的合作共治結(jié)構(gòu)中，二元主體通過(guò)明確的角色分工在各類治理事務(wù)中實(shí)現(xiàn)有效銜接，表現(xiàn)出“通過(guò)分工的合作共治”的耦合邏輯。筆者將這種合作共治的實(shí)踐模式稱為“村組共治”?！按褰M共治”是對(duì)村民小組和行政村合作共治邏輯的概念化表達(dá)，包括合作主體類型、合作主體的角色—功能、合作主體的角色運(yùn)行機(jī)制及合作主體的耦合邏輯一系列內(nèi)容?！按褰M共治”概念的提出有助于推進(jìn)學(xué)界關(guān)于合作共治推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效的既有研究。

（二）理論框架與分析思路

行政村和村民小組的合作共治是通過(guò)承擔(dān)相應(yīng)的角色—功能，完成鄉(xiāng)村治理中的對(duì)應(yīng)事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。而功能主義理論正包含功能分析、角色分析、機(jī)制分析等分析范式?？梢姽δ苤髁x理論與本研究具有契合性，可以作為本文的理論框架。

梳理發(fā)現(xiàn)，功能主義理論主要強(qiáng)調(diào)以下五個(gè)方面：第一，強(qiáng)調(diào)對(duì)研究對(duì)象具體功能需求的分析。第二，研究對(duì)象的功能實(shí)現(xiàn)有賴于社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)行，故強(qiáng)調(diào)分析研究對(duì)象制度化、固定化的互動(dòng)模式、關(guān)系模式、運(yùn)作規(guī)則等，即研究對(duì)象的運(yùn)行機(jī)制或運(yùn)作方式。第三，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者或行動(dòng)組織扮演固定化的“角色—功能”。第四，強(qiáng)調(diào)考察社會(huì)結(jié)構(gòu)運(yùn)行的客觀效果。第五，強(qiáng)調(diào)研究對(duì)象功能、結(jié)構(gòu)的一般化會(huì)受到單元、地域、群體、社會(huì)、文化、心理等系統(tǒng)的局限。

基于以上認(rèn)識(shí)，本文將沿著以下三個(gè)方面展開論述：首先，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的具體時(shí)空背景下分析鄉(xiāng)村治理的治理事務(wù)與功能需求，揭示當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐困境。其次，引出村組共治，分析村組共治的“角色—功能”、角色運(yùn)行機(jī)制及其耦合邏輯。最后，呈現(xiàn)村組共治的治理效果。

二、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下的治理事務(wù)與治理困境

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理急劇轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村治理事務(wù)呈現(xiàn)多元化、密集化、規(guī)范化特點(diǎn)，以行政村為核心的鄉(xiāng)村組織難以承擔(dān)擴(kuò)大化的鄉(xiāng)村治理事務(wù)，鄉(xiāng)村組織面臨行政類治理事務(wù)、自治類治理事務(wù)和混合類治理事務(wù)的治理困境。鄉(xiāng)村組織亟須實(shí)現(xiàn)功能的擴(kuò)大化。

（一）鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下的治理事務(wù)

稅費(fèi)改革后到黨的十八大之前，鄉(xiāng)村治理事務(wù)具有偶發(fā)性和稀薄性。鄉(xiāng)村治理事務(wù)主要包括春耕秋收、計(jì)劃生育和秸稈禁燒，以行政村為核心的鄉(xiāng)村組織能夠?qū)崿F(xiàn)簡(jiǎn)約治理，較好地應(yīng)對(duì)上述鄉(xiāng)村治理事務(wù)。而當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展速度加快，鄉(xiāng)村治理事務(wù)繁雜密集，鄉(xiāng)村治理面臨轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為治理目標(biāo)多元化、治理事務(wù)密集化和治理方式規(guī)范化。

首先，治理目標(biāo)多元化。即鄉(xiāng)村治理目標(biāo)由單一化向多元化、系統(tǒng)化發(fā)展。分田到戶到稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村治理事務(wù)主要包括農(nóng)業(yè)稅收繳、三提五統(tǒng)、計(jì)劃生育等，資源汲取和人口控制的治理目標(biāo)較為單一。稅費(fèi)改革后到十八大之前，鄉(xiāng)村治理事務(wù)主要包括春耕秋收、計(jì)劃生育和秸稈禁燒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人口控制的治理目標(biāo)亦較為單一。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃深入實(shí)施，鄉(xiāng)村治理目標(biāo)演變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。鄉(xiāng)村治理目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等多個(gè)方面，其細(xì)分內(nèi)容也越來(lái)越繁雜。如近幾年，以湖北通山和山西臨猗為代表的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村治理事務(wù)以精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境整治、掃黑除惡和黨建為中心，還包括護(hù)林防火、防洪護(hù)堤、農(nóng)保、醫(yī)保、農(nóng)補(bǔ)、低保、老保、財(cái)務(wù)報(bào)賬、糾紛調(diào)解、移風(fēng)易俗等常規(guī)性工作。其中精準(zhǔn)扶貧工作囊括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育助學(xué)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、退耕還林等各個(gè)方面。以江蘇溧水為代表的東部地區(qū)，鄉(xiāng)村治理事務(wù)更為繁雜，不僅包括精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治和黨建等中心任務(wù)，還兼擔(dān)企業(yè)管理、消防安全、治安巡邏、外來(lái)人口登記、土地征收、土地流轉(zhuǎn)、租金分紅、拆違控違、移風(fēng)易俗、社會(huì)保障、糾紛調(diào)解等其他工作。

其次，治理任務(wù)密集化。治理任務(wù)密集化同時(shí)體現(xiàn)在質(zhì)量與數(shù)量?jī)煞矫?。其一，?shù)量方面。上段已經(jīng)論述的不同種類的治理事項(xiàng)之繁雜程度，具體還體現(xiàn)在當(dāng)前的微信工作群數(shù)量上。如江蘇溧水地區(qū)，村干部有諸如人民調(diào)解工作群、退伍軍人服務(wù)站群、普法宣傳教育群等20多個(gè)微信工作群。此外，同一種類別的治理事項(xiàng)也很繁雜。江蘇溧水某村近3年內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（水泥路、廣場(chǎng)、公廁、停車場(chǎng)）達(dá)29項(xiàng)之多。其二，質(zhì)量方面。治理事務(wù)走向精細(xì)化管理，對(duì)工作的規(guī)范化、書面化、程序化要求變高。相較于以往的治理事務(wù)，當(dāng)前的治理事務(wù)增加了更多程序性的治理環(huán)節(jié)。以精準(zhǔn)扶貧工作為例，村干部不僅要忙于實(shí)際工作的落實(shí)，還要負(fù)責(zé)建檔立卡、拍照簽字等痕跡管理工作。

最后，治理方式規(guī)范化。為防止基層干部的權(quán)力尋租現(xiàn)象，鄉(xiāng)村治理趨向程序化和規(guī)范化。規(guī)范化運(yùn)作是指基層工作者按照固定化的程序規(guī)定辦事，并通過(guò)照片、簽名、工作檔案、會(huì)議紀(jì)要等方式記錄不同階段的工作落實(shí)情況。規(guī)范化運(yùn)作有助于鄉(xiāng)村治理事務(wù)的有效落實(shí)，防止基層干部不作為，但也增加了鄉(xiāng)村治理的繁瑣程度，限制了鄉(xiāng)村治理的自主性空間。以低保評(píng)定為例，湖北通山地區(qū)的低保評(píng)定工作流程為上報(bào)、評(píng)定、打分排名、大數(shù)據(jù)審核、公示。評(píng)定環(huán)節(jié)以身體殘疾、癡呆傻、孤寡老人、大病患者等明晰化指標(biāo)作為評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。打分排名環(huán)節(jié)需經(jīng)過(guò)精細(xì)化的計(jì)算比對(duì)。江蘇溧水地區(qū)的低保申請(qǐng)流程包括申請(qǐng)、資格審查、資料證明、社區(qū)工作者核實(shí)審查和公示等環(huán)節(jié)。其中，資格審查流程需通過(guò)公安、房管局、銀行、民政、車管所、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等各大部門聯(lián)合審查，審查內(nèi)容包括申請(qǐng)者存款不能超過(guò)5萬(wàn)元、名下不能有車輛等；在資料證明階段和社區(qū)工作者核實(shí)審查階段，基層干部通過(guò)數(shù)學(xué)公式計(jì)算子女贍養(yǎng)、勞動(dòng)力等費(fèi)用，并再次審核比對(duì)。

總之，當(dāng)前的治理事務(wù)已然呈現(xiàn)出諸多新特點(diǎn)?？偨Y(jié)來(lái)看，可將當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理事務(wù)劃分為行政類事務(wù)、自治類事務(wù)和混合類事務(wù)三種。行政類事務(wù)，指自上而下傳達(dá)的，與村民關(guān)聯(lián)度較低的治理事務(wù)，主要包括財(cái)務(wù)報(bào)賬、護(hù)林防火、防洪護(hù)堤、醫(yī)保老保收繳、社會(huì)保障、宣傳工作、黨建工作、企業(yè)管理、治安巡邏、掃黑除惡、網(wǎng)格化管理等。行政類事務(wù)具有規(guī)整化、專業(yè)化、材料化、網(wǎng)絡(luò)化特點(diǎn)。自治類事務(wù)，指自下而上反映村民生產(chǎn)生活需求，與村民關(guān)聯(lián)度高的治理事務(wù)，主要包括文化活動(dòng)、內(nèi)生性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（水泥路、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)等）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類建設(shè)（機(jī)耕道、機(jī)井等）、生產(chǎn)生活糾紛等。自治類事務(wù)具有綜合性、瑣碎性、關(guān)系性特點(diǎn)?；旌项愂聞?wù)，指自上而下傳達(dá)的、符合村民內(nèi)生性生產(chǎn)生活需求、與村民關(guān)聯(lián)度高的治理事務(wù)，主要包括精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境整治、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、國(guó)家類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（水泥路、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、公廁等）、土地征收、移風(fēng)易俗、糾紛調(diào)解等?；旌项愂聞?wù)具有政務(wù)與村務(wù)不分、行政與自治不分的特點(diǎn)，屬于半行政半自治性質(zhì)的治理事務(wù)。

（二）鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下的治理困境

因鄉(xiāng)村治理事務(wù)呈現(xiàn)出的多元化、密集化、規(guī)范化特點(diǎn)，以行政村為核心的鄉(xiāng)村組織難以承擔(dān)擴(kuò)大化的鄉(xiāng)村治理事務(wù)和治理功能，鄉(xiāng)村組織面臨行政類治理事務(wù)、自治類治理事務(wù)和混合類治理事務(wù)的治理困境。其中混合類治理事務(wù)的治理困境囊括行政類事務(wù)和自治類事務(wù)的全部治理困境，所以此處僅討論行政類事務(wù)和自治類事務(wù)的治理困境。

首先，行政類事務(wù)的治理困境。行政類事務(wù)的治理困境主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，行政人員少。隨著行政類事務(wù)的增加，鄉(xiāng)村治理普遍面臨人手不夠的問(wèn)題。有學(xué)者曾指出基層治理中存在“因事養(yǎng)人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環(huán)[17]（p70-79）。對(duì)此，東部農(nóng)村可以憑借較強(qiáng)的地方財(cái)政臨聘編外人員緩解人手不足，而中西部農(nóng)村則面臨著更加嚴(yán)峻的人員缺失。其二，行政動(dòng)力弱。鄉(xiāng)政村治的治理模式下，大部分村干部原則上是村民身份，未被納入職業(yè)化管理體系。故由于兼業(yè)化、薪資待遇低、發(fā)展前景差等諸多原因，村干部缺乏科學(xué)的激勵(lì)，易陷入行政動(dòng)力不足的治理困境。其三，行政能力低。治理方式規(guī)范化背景下，行政類事務(wù)中有很大比例的網(wǎng)絡(luò)化、文字化、專業(yè)化工作，這就要求鄉(xiāng)村治理主體要向年輕化、專業(yè)化、知識(shí)化轉(zhuǎn)型。而鄉(xiāng)村治理主體普遍面臨著村治主體老齡化、教育水平低、網(wǎng)絡(luò)辦公能力差等問(wèn)題，很難快速消化工作中的標(biāo)準(zhǔn)性任務(wù)。

其次，自治類事務(wù)的治理困境。自治類事務(wù)的治理困境主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，自治資源缺失。自治類事務(wù)中有很多需要群眾參與的工作，為完成自治任務(wù)，鄉(xiāng)村治理可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源等治理資源動(dòng)員組織群眾。然而，服務(wù)型政府的打造，使以政治權(quán)威、政治強(qiáng)制為代表的政治資源逐漸弱化，村干部成為無(wú)權(quán)威的辦事員。土地二輪承包和稅費(fèi)改革之后，村集體基本已完全虛化、空殼化[18]（p51-57），隨之，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)資源也逐步弱化。其二，自治空間壓縮。隨著行政類事務(wù)和混合類事務(wù)的擴(kuò)大，村民自治組織逐漸從群眾性組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓M織。村干部需首先完成上級(jí)任務(wù)，幾乎沒有剩余時(shí)間和精力解決自治類治理事務(wù)。于是，行政消解自治便成為普遍現(xiàn)象，擠壓著自治類事務(wù)的治理空間。其三，自治主體缺位。由于治理空間被擠壓，行政村干部無(wú)力扮演自治角色，從而造成自治主體的缺位現(xiàn)象。

三、村組共治的運(yùn)行機(jī)制

村組共治包括行政村治理與村民小組治理兩部分。行政村是行政類事務(wù)的承擔(dān)者、混合類事務(wù)的攻堅(jiān)者、自治類事務(wù)的支持者。行政村治理的角色運(yùn)行機(jī)制包括行政村組織的正式化、支持網(wǎng)絡(luò)的建立，有助于解決行政動(dòng)力弱、行政能力低、自治空間壓縮、自治資源缺失和自治主體缺位的治理困境。村民小組是行政類事務(wù)的分擔(dān)者、混合類事務(wù)的落實(shí)者、自治類事務(wù)的擔(dān)綱者。村民小組治理的角色運(yùn)行機(jī)制包括人力資本的增加、社會(huì)資本的吸納、信息資本的掌握，有助于解決行政人員少、行政能力低、自治資源缺失和自治主體缺位的治理困境。村組共治使鄉(xiāng)村組織的功能擴(kuò)大化，使其能夠有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的各類治理事務(wù)（如圖1所示）。

（一）行政村治理的角色及其運(yùn)行機(jī)制

1.行政村的角色與功能

圖1：村組共治的運(yùn)行機(jī)制

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，并處理各類群眾自治事務(wù)①可參見中華人民共和國(guó)民政部：中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（2018年12月29日修正），http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml.（下同）。因此，行政村兼具多重角色，尋找角色間的平衡便成為應(yīng)有之義。然而，行政村的角色屬性卻會(huì)根據(jù)不同的歷史階段而發(fā)生變化，尤其是當(dāng)前階段，國(guó)家通過(guò)資源下鄉(xiāng)的方式實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透和整合[19]（p15-27）。行政村組織的運(yùn)行方式越來(lái)越接近政府部門。行政屬性的增強(qiáng)，打破了多重角色的平衡狀態(tài)，呼喚著行政村新角色的生成。

首先，行政類事務(wù)的承擔(dān)者。行政村干部承擔(dān)大部分的行政類事務(wù)。如湖北通山地區(qū)的行政村干部承擔(dān)房屋登記、護(hù)林防火、防洪護(hù)堤、醫(yī)保收繳、農(nóng)保收繳、財(cái)務(wù)報(bào)賬、計(jì)劃生育、婦聯(lián)團(tuán)委等行政類事務(wù)。江蘇溧水地區(qū)的行政村干部承擔(dān)民政、社會(huì)保障、黨建、民兵、企業(yè)安全、網(wǎng)格化管理、人口統(tǒng)計(jì)等行政類事務(wù)。此類事務(wù)文字化、材料化、臺(tái)賬化程度較高，主要由行政村干部中的副職干部與外聘干部承擔(dān)。

其次，混合類事務(wù)的攻堅(jiān)者。行政村主職干部（也包括有經(jīng)驗(yàn)的副職干部，下同）負(fù)責(zé)混合類事務(wù)的統(tǒng)籌和協(xié)助。行政村干部在深刻理解精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境整治、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、國(guó)家類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移風(fēng)易俗等任務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)具體任務(wù)進(jìn)行拆解細(xì)分，然后交由村民小組干部牽頭落實(shí)。同時(shí)，在任務(wù)落實(shí)過(guò)程中，村民小組干部也會(huì)遇到個(gè)別難以解決的釘子戶、難纏戶。行政村干部對(duì)村民具有利益連帶式制衡的權(quán)力[20]（p104-125），具有一定的政治權(quán)威，故主職干部可以通過(guò)一定的強(qiáng)制力量解決村民小組難以解決的事情。

最后，自治類事務(wù)的支持者。村民小組是自治類事務(wù)的主要擔(dān)綱者，但是行政村也給予其經(jīng)濟(jì)與政治上的支持。其一，矛盾糾紛調(diào)解方面，行政村干部協(xié)助村民小組干部處理他們難以解決的糾紛調(diào)解事件。其二，在內(nèi)生性的公共品供給方面提供資金支持。如山西臨猗和湖北通山的行政村干部通過(guò)向上跑項(xiàng)目的方式爭(zhēng)取項(xiàng)目資金。江蘇溧水的行政村干部通過(guò)跑項(xiàng)目、集體經(jīng)濟(jì)出資和向本地企業(yè)拉贊助的方式爭(zhēng)取項(xiàng)目資金。其三，在文化活動(dòng)方面提供資金支持。山西臨猗地區(qū)的行政村干部為廣場(chǎng)舞隊(duì)、廟會(huì)等文化活動(dòng)補(bǔ)貼活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

2.行政村治理的角色運(yùn)行機(jī)制

角色運(yùn)行機(jī)制指角色扮演所依賴的組織條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件、文化條件等。只有滿足這些條件，個(gè)體或組織才能扮演特定角色，發(fā)揮特定功能。行政村治理的角色運(yùn)行機(jī)制主要包括行政村組織的正式化與支持網(wǎng)絡(luò)的建立。行政村組織正式化有助于解決行政動(dòng)力弱、行政能力低和自治空間壓縮的治理困境，支持網(wǎng)絡(luò)的建立有助于解決自治資源缺失和自治主體缺位的治理困境，這使行政村的角色與功能實(shí)現(xiàn)成為可能。

首先，行政村組織的正式化。行政村組織的正式化、正規(guī)化包括干部身份的職業(yè)化、組織運(yùn)轉(zhuǎn)的行政化和激勵(lì)系統(tǒng)的科學(xué)化三個(gè)部分。干部身份的職業(yè)化和激勵(lì)系統(tǒng)的科學(xué)化能夠極大增強(qiáng)行政村干部的行政動(dòng)力；組織運(yùn)轉(zhuǎn)的行政化通過(guò)分工化、專業(yè)化、考核化的方式提高行政村副職干部的行政能力，并給予行政村主職干部一定的自治空間。

其一，干部身份的職業(yè)化?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定行政村干部是領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼的兼職農(nóng)民。因此，很多地區(qū)的行政村干部是兼職化村干部，并沒有走向職業(yè)化。十八大以來(lái)，村干部走向工薪化、坐班化、考勤化，實(shí)踐證明，此種做法能有效激發(fā)行政村干部的行政動(dòng)力。具體而言，工薪化指村干部的工資由財(cái)政撥付，包括基礎(chǔ)工資、績(jī)效工資兩個(gè)部分。村干部日漸成為吃財(cái)政飯的“準(zhǔn)公務(wù)員”。湖北通山地區(qū)的主職干部年工資約3.7萬(wàn)元，副職干部年工資約2.7萬(wàn)元。江蘇溧水地區(qū)的主職干部年工資約9萬(wàn)元，副職干部年工資約7萬(wàn)元②相關(guān)數(shù)據(jù)均整理自筆者的訪談?dòng)涗?。湖北通山?shù)據(jù)來(lái)自編號(hào)2018091601的訪談?dòng)涗?，江蘇溧水?dāng)?shù)據(jù)來(lái)自編號(hào)2020120602的訪談?dòng)涗?。。坐班化指村干部?shí)行“朝九晚五”的8小時(shí)工作制，并實(shí)行周末輪班制，不管有事無(wú)事，村干部必須在便民服務(wù)中心站崗?？记诨复甯刹棵刻焐习啻蚩?，有嚴(yán)格的考勤記錄，并嚴(yán)格規(guī)定請(qǐng)假制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)不定點(diǎn)督查出勤和在崗情況，對(duì)于不在崗的干部進(jìn)行扣分。

其二，組織運(yùn)作的行政化。行政村的日常組織運(yùn)轉(zhuǎn)類似行政組織的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，主要體現(xiàn)在千分制考核和專業(yè)分工兩個(gè)方面。一方面，千分制考核將績(jī)效工資與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各部門的日常考核掛鉤，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各條線部門便能以日常分?jǐn)?shù)考核的形式管理、安排、推進(jìn)日常的各項(xiàng)治理事務(wù)。各地農(nóng)村的績(jī)效工資普遍占村干部年工資收入的30%及以上。如江蘇溧水地區(qū)的千分制考核按照“總分=共性指標(biāo)（700分）×黨建系數(shù)+特色指標(biāo)（100分）+滿意度測(cè)評(píng)（200分）+加減分”的計(jì)算公式打分，并按總分排名將村莊劃分為一、二、三類，最終決定各類村莊村書記的年度績(jī)效工資分別為3.2萬(wàn)、2.9萬(wàn)、2.6萬(wàn)。另一方面，全國(guó)農(nóng)村普遍形成專業(yè)化的分工體系，主要表現(xiàn)為材料工作與群眾工作的專業(yè)化分工。主職村干部主要負(fù)責(zé)跑資源，參與國(guó)家項(xiàng)目的安排布置與調(diào)解，即混合類事務(wù)的攻堅(jiān)工作與自治類事務(wù)的支持工作；副職干部及外聘干部主要負(fù)責(zé)材料化、網(wǎng)絡(luò)化、文字化的行政類事務(wù)。行政村干部?jī)?nèi)部形成“文武”分工，分化為專業(yè)的“材料員”與“調(diào)解員”。專業(yè)分工體系提高了村干部專業(yè)化的行政能力，并通過(guò)副職干部與外聘干部的文職化把主職干部從“文山會(huì)?！敝薪夥懦鰜?lái)，使得主職干部有了處理混合類事務(wù)與支持自治類事務(wù)的時(shí)間與精力，自治空間得到釋放。

其三，激勵(lì)系統(tǒng)的科學(xué)化。激勵(lì)系統(tǒng)的科學(xué)化指建立科學(xué)的正式激勵(lì)系統(tǒng)。村干部的激勵(lì)系統(tǒng)包括正式激勵(lì)與非正式激勵(lì)。以往的村干部激勵(lì)部分依靠鄉(xiāng)土激勵(lì)與灰色激勵(lì)的非正式激勵(lì)系統(tǒng)，具有“目標(biāo)替代”的不穩(wěn)定性[21]（p90-93）。近年來(lái)，東西部農(nóng)村的村干部激勵(lì)系統(tǒng)逐漸科學(xué)化、正式化，更有效地激發(fā)了村干部的行政動(dòng)力。村干部的正式激勵(lì)系統(tǒng)主要包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、政治激勵(lì)、社會(huì)激勵(lì)和精神激勵(lì)四個(gè)部分。第一，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是通過(guò)薪資待遇、績(jī)效工資考核、獎(jiǎng)金、社會(huì)保險(xiǎn)和退休金等經(jīng)濟(jì)形式激發(fā)村干部的積極性。第二，政治激勵(lì)。政治激勵(lì)主要是建立行政村干部晉升流動(dòng)體系，給予行政村干部政治地位與政治榮譽(yù)，拓寬村干部的政治道路，同時(shí)強(qiáng)化村干部“競(jìng)爭(zhēng)上崗”。如山西臨猗地區(qū)建立“村民小組—行政村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的晉升體系，村干部有機(jī)會(huì)晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；江蘇溧水地區(qū)建立擬科層化的“三崗十八級(jí)”制度，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)（村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和同一層級(jí)（村—村）的流動(dòng)任職。第三，社會(huì)激勵(lì)。仿照鄉(xiāng)土村落的社會(huì)激勵(lì)制度，正式激勵(lì)制度也在政治領(lǐng)域內(nèi)部建立了社會(huì)激勵(lì)。東西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)工作會(huì)議和年終表彰大會(huì)等形式獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人，給予行政村干部社會(huì)榮譽(yù)。第四，精神激勵(lì)。精神激勵(lì)指通過(guò)價(jià)值感、使命感等教育激勵(lì)村干部。如山西臨猗地區(qū)農(nóng)村經(jīng)常組織開展黨校學(xué)習(xí)，提高村干部的政治覺悟；江蘇溧水地區(qū)農(nóng)村通過(guò)召開奉獻(xiàn)精神、敬業(yè)精神等宣傳會(huì)議改進(jìn)村干部工作作風(fēng)。

其次，支持網(wǎng)絡(luò)的建立。村民小組中豐富的社會(huì)資源需要匹配相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源和政治資源，才會(huì)得到充分釋放。行政村對(duì)村民小組的支持包括經(jīng)濟(jì)支持和政治支持兩個(gè)方面。首先是經(jīng)濟(jì)支持。當(dāng)前，村民小組已經(jīng)沒有機(jī)動(dòng)地等集體資產(chǎn)，村民小組缺乏資金來(lái)源。行政村干部能夠通過(guò)跑項(xiàng)目、集體經(jīng)濟(jì)出資和向本地企業(yè)拉贊助的方式為村民小組提供經(jīng)濟(jì)支持，支援村民小組的自治類工作。此外，行政村也給予村民小組干部一定的務(wù)工補(bǔ)貼，強(qiáng)化自治主體的力量。其次是政治支持。政治支持包括政治權(quán)威和政治關(guān)系兩部分。第一，政治權(quán)威支持。村民小組內(nèi)部的權(quán)威體系和規(guī)范體系逐漸弱化，需要外部力量的協(xié)助。村民小組治理單元的建立賦予村民小組一定的政治屬性，使村民小組干部實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)威和政治權(quán)威的雙重疊加。此外，在自治類事務(wù)的治理中，行政村干部通過(guò)在場(chǎng)的方式強(qiáng)化村民小組干部的政治權(quán)威。第二，政治關(guān)系支持。如在湖北咸寧地區(qū)，村民小組干部發(fā)現(xiàn)附近的建筑工地每天到本村附近投放建筑渣滓，存在環(huán)境衛(wèi)生污染、安全隱患、道路損毀等問(wèn)題。村民小組干部找行政村干部反映問(wèn)題，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)公司交涉，最終順利解決此事。此案例表明，行政村將政治關(guān)系資源社會(huì)化，協(xié)助村民小組干部有效解決自治類事務(wù)。

（二）村民小組治理的角色及其運(yùn)行機(jī)制

1.村民小組的角色與功能

根據(jù)1998年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組。但稅費(fèi)改革以后，出于緩解財(cái)政壓力與農(nóng)民減負(fù)的考慮，全國(guó)紛紛開展大規(guī)模的村組合并，很多地區(qū)撤掉了村民小組的行政建制，只有部分山區(qū)出于村域范圍過(guò)大、方便管理的考慮保留了村民小組。2014年，中央一號(hào)文件又明確提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”[22]，村民小組遂又逐漸復(fù)歸。村民小組的復(fù)歸表明其在鄉(xiāng)村治理中能夠發(fā)揮重要功能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民小組是行政類事務(wù)的分擔(dān)者、混合類事務(wù)的落實(shí)者、自治類事務(wù)的擔(dān)綱者。

首先，行政類事務(wù)的分擔(dān)者。各地的村組共治實(shí)踐表明，村民小組干部?jī)H承擔(dān)少量的行政類事務(wù)。如江蘇溧水地區(qū)的村民小組干部承擔(dān)政策宣傳、不動(dòng)產(chǎn)登記、人口普查等行政類事務(wù)；湖北通山地區(qū)的村民小組干部承擔(dān)醫(yī)保老保收繳、低保評(píng)定、貧困戶評(píng)定、政策宣傳、護(hù)林防火、防洪護(hù)堤等行政類事務(wù)。此類事務(wù)需要與村民簡(jiǎn)單互動(dòng)，因而村民小組作為分擔(dān)者有著天然的便利性。其余大部分行政類事務(wù)由行政村干部負(fù)責(zé)，村民小組干部?jī)H起輔助作用，甚至可以拒絕承擔(dān)此類事務(wù)。

其次，混合類事務(wù)的落實(shí)者。村民小組干部主要負(fù)責(zé)人居環(huán)境整治、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等國(guó)家項(xiàng)目的項(xiàng)目落實(shí)、項(xiàng)目監(jiān)督和項(xiàng)目協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目落實(shí)方面，村民小組干部是牽頭人。在確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工作中，村民小組干部實(shí)地丈量田畝數(shù)量。在人居環(huán)境整治工作中，村民小組干部負(fù)責(zé)找工派活。在項(xiàng)目監(jiān)督方面，村民小組干部同時(shí)監(jiān)督行政村干部、村民和施工方。在購(gòu)買材料、項(xiàng)目協(xié)調(diào)等工作環(huán)節(jié)中，村民小組干部和行政村干部同時(shí)在場(chǎng)，可實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督。在人居環(huán)境整治的柴火堆擺放、糞坑填埋等工作中，村民小組干部可通過(guò)在村巡邏的方式進(jìn)行監(jiān)督。在公廁、水泥路、健身廣場(chǎng)等項(xiàng)目施工過(guò)程中，村民小組干部負(fù)責(zé)監(jiān)督施工方。在項(xiàng)目協(xié)調(diào)方面，村民小組干部依靠自身的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)處理項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的難纏戶、釘子戶等問(wèn)題。

最后，自治類事務(wù)的擔(dān)綱者。村民小組是天然的自治單元，大家生于斯長(zhǎng)于斯，彼此相互熟識(shí)，并動(dòng)態(tài)掌握著村落社會(huì)的各種需求。村民小組承擔(dān)著矛盾糾紛調(diào)解、內(nèi)生性的公共品供給、文化娛樂(lè)活動(dòng)組織等自治類事務(wù)。其一，在日常的糾紛調(diào)解中，村民小組干部能解決大部分問(wèn)題，他們往往是村民小組內(nèi)的社會(huì)精英，具有一定的社會(huì)權(quán)威，較之行政村工作人員，村民們也傾向于直接找村民小組干部解決各類生產(chǎn)生活糾紛問(wèn)題。其二，在內(nèi)生性的公共品供給方面，村民小組扮演著發(fā)起者、組織者和實(shí)施者角色。湖北通山、山西臨猗、江蘇溧水等地的村民小組實(shí)踐表明，村民小組會(huì)自發(fā)性地修水泥路、停車場(chǎng)、機(jī)井、機(jī)耕道等生產(chǎn)生活公共品。此類事務(wù)最初都先由村民反映，再由村組干部負(fù)責(zé)組織籌資和項(xiàng)目工程落實(shí)。其三，在文化活動(dòng)方面，村民小組干部承擔(dān)了組織者角色。如江蘇溧水地區(qū)的村民小組干部組織跳龍燈、紅白儀式等活動(dòng)；山西臨猗地區(qū)的村民小組干部負(fù)責(zé)廣場(chǎng)舞表演、戲劇比賽、廟會(huì)、紅白儀式等活動(dòng)；湖北通山地區(qū)的村民小組干部負(fù)責(zé)接龍燈、紅白儀式、春節(jié)聚會(huì)等活動(dòng)。

2.村民小組治理的角色運(yùn)行機(jī)制

村民小組治理的角色運(yùn)行機(jī)制包括人力資本的增加、社會(huì)資本的吸納和信息資本的掌握。人力資本的增加有助于解決行政人員少與自治主體缺失的治理困境，社會(huì)資本的吸納有助于解決自治資源缺失的治理困境，信息資本的掌握有助于解決行政能力低下和自治資源缺失的治理困境。

首先，人力資本的增加。近年來(lái)，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的擴(kuò)大化，使鄉(xiāng)村組織疲于應(yīng)付。“白加黑”“五加二”“星期六保證不休息，星期日休息不保證”等網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)呈現(xiàn)了基層工作的真實(shí)樣態(tài)。行政人員的缺乏和自治主體的缺失成為普遍現(xiàn)象。村民小組干部的加入能夠提高干群比例，彌補(bǔ)村治主體的缺位與不足，增強(qiáng)治理力量。人力資本的增加是村民小組高效推進(jìn)事務(wù)的基礎(chǔ)前提。

其次，社會(huì)資本的吸納。帕特南認(rèn)為社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率[23]（p216）。社會(huì)資本主要包括社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)知識(shí)體系。其一，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的吸納。村民小組干部是地方社會(huì)的精英。有能力、有經(jīng)驗(yàn)、懂奉獻(xiàn)是村民小組干部的普遍特征。因此，村民小組干部掌握著大量地方社會(huì)的資源，是地方社會(huì)的關(guān)系節(jié)點(diǎn)。村組共治通過(guò)吸納村民小組干部的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能使諸多治理事務(wù)便利化。其二，社會(huì)知識(shí)體系的吸納。村民小組置身于熟人社會(huì)之中，熟知當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)規(guī)范和社會(huì)風(fēng)俗，擁有基層治理中最有效的治理資源?！岸耧L(fēng)、知民情”是村民小組干部的最大優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本的吸納豐富了治理手段，有助于解決混合類事務(wù)和自治類事務(wù)中的組織動(dòng)員難題。

最后，信息資本的掌握。信息治理是基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)信息的充分掌握有助于提高基層治理能力。村民小組干部熟悉村莊社會(huì)，通過(guò)日常生活的互動(dòng)掌握著村莊社會(huì)的各類信息。信息資本能有效提高治理主體的行政效率，增加自治資源。其一，在行政類事務(wù)中，村民小組干部熟悉村民的生產(chǎn)生活信息。對(duì)于政策宣傳、人口普查等事務(wù)，村民小組干部知道在何時(shí)去何地找尋村民，有效提高了行政類事務(wù)的工作效率。其二，在混合類事務(wù)中，村民小組干部掌握村民的基本住戶信息。村民小組干部是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和前哨，了解“地形”，知道解決特定工作的特定關(guān)系和特定人員，從而有助于解決混合類事務(wù)。其三，在自治類事務(wù)中，村民小組干部能更快了解村民的訴求。如村民在日常生活互動(dòng)中發(fā)現(xiàn)有整修道路的需求，遂先向村民小組干部反映，由村民小組干部商量決定每家每戶籌工籌勞，再向行政村干部尋求部分支持。又如發(fā)生宅基地糾紛時(shí)，由于大家在長(zhǎng)期打交道的過(guò)程中更加信任村民小組干部，糾紛雙方會(huì)先找村民小組干部解決糾紛。村民小組形成了扁平化的運(yùn)行機(jī)制，恢復(fù)了自然社區(qū)組織，能夠把人民組織起來(lái)，解決日常生活中的瑣碎小事[24]（p44-48）。

（三）通過(guò)分工的合作共治：村組共治的耦合邏輯

涂爾干認(rèn)為社會(huì)分工使人類社會(huì)從機(jī)械團(tuán)結(jié)走向有機(jī)團(tuán)結(jié)[25]（p133）。分工并不代表分治，反而可能是合作共治。如家庭合作、男耕女織的性別分工、父代務(wù)農(nóng)與子代務(wù)工的代際分工均是通過(guò)分工走向有機(jī)團(tuán)結(jié)。村組共治正是通過(guò)行政村與村民小組之間的功能分化和角色分工實(shí)現(xiàn)合作共治，表現(xiàn)出“通過(guò)分工而合作共治”的耦合邏輯。具體而言，二元主體的目標(biāo)契合與權(quán)責(zé)匹配是耦合式分工成立的前提條件。一方面，目標(biāo)契合使村組二元主體目標(biāo)一致、分中有合。另一方面，權(quán)責(zé)匹配使村組二元主體各盡所能、高效配合。

首先是目標(biāo)契合。即行政村與村民小組具有共同的治理目標(biāo)，共同服務(wù)于人民群眾的生產(chǎn)生活。一方面，村民小組和行政村都屬于行政建制的群眾性自治組織，具有行政與自治的雙重治理目標(biāo)。另一方面，村民小組和行政村之間資源互補(bǔ)。村民小組具有人力資源、信息資源和關(guān)系資源。行政村具有經(jīng)濟(jì)資源和政治資源。資源互補(bǔ)決定了二元主體形成合力方能實(shí)現(xiàn)效益的最大化，從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的融合。

其次是權(quán)責(zé)匹配。權(quán)責(zé)匹配是行政學(xué)中權(quán)力運(yùn)行的基本原則，村組共治實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，能夠?qū)崿F(xiàn)主體、資源、事務(wù)三者之間的高效匹配。村民小組具有人力資源、信息資源和關(guān)系資源，于是承擔(dān)著以信息收集、糾紛調(diào)解、組織動(dòng)員為主的各類治理事務(wù)。行政村具有經(jīng)濟(jì)資源和政治資源，于是承擔(dān)著以爭(zhēng)資跑項(xiàng)、行政強(qiáng)制為主的各類治理事務(wù)。村組二元主體按照各自的治理資源匹配相應(yīng)的治理事務(wù)，形成資源互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各盡所能、高效配合的分工—合作體系。

四、村組共治的治理效果

綜上所述，村組共治使行政村和村民小組承擔(dān)多重角色及功能；村組共治解決了行政人員少、行政動(dòng)力弱、行政能力低、自治空間壓縮、自治資源缺失和自治主體缺位等實(shí)踐困境；村組共治有效能夠應(yīng)對(duì)各類鄉(xiāng)村治理事務(wù)；村組共治建構(gòu)了層級(jí)化的治理體系；村組共治使鄉(xiāng)村治理下沉到更小的社會(huì)單元；等等。顯然，村組共治具有多重治理效果。

（一）治理有效

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，并處理各類群眾類自治事務(wù)。村組共治通過(guò)村民小組治理和行政村治理的角色運(yùn)行機(jī)制，提高鄉(xiāng)村組織的治理能力，通過(guò)分工有效解決行政類、混合類與自治類等鄉(xiāng)村治理事務(wù)。村組共治拓展了鄉(xiāng)村組織的功能，形成“強(qiáng)行政—強(qiáng)自治—強(qiáng)治理”的治理形式，破解鄉(xiāng)村治理困境?？傊褰M共治能夠更好更精準(zhǔn)地覆蓋各類治理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”。

（二）國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)

鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的加快，都是為了滿足村民的美好生活需要，建立國(guó)家與農(nóng)民的良性關(guān)系。村組共治實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。從社會(huì)層面講，村民的美好生活愿望得以實(shí)現(xiàn)。如前所述，村組共治能夠有效解決行政類、混合類與自治類等鄉(xiāng)村治理事務(wù)，使得以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、社會(huì)保障兜底、治安巡邏等為代表的不同層次的生產(chǎn)生活需求都得到滿足，村民的生活水平與村民的幸福感都極大提高。從國(guó)家層面看，國(guó)家政權(quán)建設(shè)得以全面展開。國(guó)家政權(quán)建設(shè)包括國(guó)家合法性建設(shè)、國(guó)家認(rèn)同建設(shè)和國(guó)家權(quán)力滲透三個(gè)方面[26]（p93-101）。其一，從國(guó)家合法性建設(shè)上來(lái)看，村民自治是基層民主建設(shè)的試驗(yàn)田。村組共治的鄉(xiāng)村組織則恢復(fù)了自然社區(qū)組織，建立起扁平化、制度化的民主表達(dá)渠道。因此，村組共治有利于國(guó)家意志與民間意志的有效融合。其二，從國(guó)家認(rèn)同建設(shè)上來(lái)看，國(guó)家滿足村民的各類生產(chǎn)生活需求，能夠增強(qiáng)村民對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同感，也能夠使村民更好地了解國(guó)家當(dāng)前政策。其三，從國(guó)家的權(quán)力滲透上來(lái)看，村組共治模式中，村組自治能力很強(qiáng)，村民有效配合國(guó)家落實(shí)各類治理事務(wù)。這使得國(guó)家權(quán)力有效滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的國(guó)家治理目標(biāo)。

（三）新雙軌政治的形成

“雙軌政治”是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的傳統(tǒng)模式。然而，20世紀(jì)以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)促使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的“雙軌政治”向“單軌政治”轉(zhuǎn)變[27]（p146-153），新雙軌政治的建立成為時(shí)代命題。雙軌政治的核心是古代鄉(xiāng)紳的“官民一體”，即村干部須扮演雙重角色，既是當(dāng)家人，又是代理人[28]。然而，當(dāng)前的村民自治組織被吸納進(jìn)行政科層體制，在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)中產(chǎn)生了組織斷裂，村干部日益轉(zhuǎn)向行政代理人的單向度角色[29]（p44-50）。在村組共治結(jié)構(gòu)中，行政村干部與村民小組干部承擔(dān)自上而下的國(guó)家任務(wù)與自下而上的自治事務(wù)，都扮演了代理人與當(dāng)家人的雙重角色。村組共治結(jié)構(gòu)下的鄉(xiāng)村組織不同于當(dāng)前的行政科層組織，而真正成為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的“人民組織”，是現(xiàn)代雙軌政治的有效實(shí)現(xiàn)形式。

五、結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村治理面臨轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村治理事務(wù)急劇變化，呈現(xiàn)多元化、密集化、規(guī)范化的特點(diǎn)。以行政村為核心的鄉(xiāng)村組織陷入治理困境，難以承擔(dān)擴(kuò)大化的鄉(xiāng)村治理事務(wù)和治理功能，亟須轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ軘U(kuò)大化的鄉(xiāng)村組織。其中，治理主體之間的合作共治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織功能擴(kuò)大化的重要路徑，是鄉(xiāng)村治理有效的重要方面，亦是社會(huì)治理共同體建構(gòu)的必由之路。村民小組和行政村是多元主體中的關(guān)鍵主體，是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的主要力量。行政村和村民小組的合作共治能夠有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興中的各類治理事務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村組織的治理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。

村組共治通過(guò)行政村與村民小組之間的功能分化、角色分工實(shí)現(xiàn)合作共治，表現(xiàn)出“通過(guò)分工的合作共治”的耦合邏輯。具體而言，二元主體的目標(biāo)耦合與權(quán)責(zé)匹配是耦合式分工成立的前提條件。一方面，目標(biāo)耦合使村組二元主體目標(biāo)一致、分中有合。另一方面，權(quán)責(zé)匹配使村組二元主體各盡所能、高效配合。在村組共治結(jié)構(gòu)中，村民小組是行政類事務(wù)的分擔(dān)者、混合類事務(wù)的落實(shí)者、自治類事務(wù)的擔(dān)綱者。村民小組治理的角色運(yùn)行機(jī)制包括人力資本的增加、社會(huì)資本的吸納、信息資本的掌握。行政村是行政類事務(wù)的承擔(dān)者、混合類事務(wù)的攻堅(jiān)者、自治類事務(wù)的支持者。行政村治理的角色運(yùn)行機(jī)制包括行政村組織的正式化、支持網(wǎng)絡(luò)的建立。村組共治能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，推動(dòng)新雙軌政治的形成。