鄭恒峰

（中共福建省委黨校公共管理教研部，福建 福州 350108）

“放管服”改革是新時代我國深化機構(gòu)和行政體制改革的核心內(nèi)容。自2015年以來，以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心要義的“放管服”改革在全國各級政府穩(wěn)步推進，“放管服”成為改革實踐和理論研究的高頻詞。從改革實踐來看，目前“放管服”改革是一場全國各地各級政府都在大力推動的改革，且改革已經(jīng)進入深水區(qū)；從理論研究來看，研究主要集中在“放管服”改革的內(nèi)涵、實踐模式、存在問題與改善措施以及實施效果評價等四個方面。然而，作為政府治理改革的重要內(nèi)容，“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的必然邏輯何在？其助推政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑是怎樣的？對此，既有文獻尚缺乏較為深入的研究。本文旨在闡明“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化理論邏輯的基礎(chǔ)上，梳理“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境，進而為深化“放管服”改革、助推政府治理現(xiàn)代化提供路徑參考。

一、“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的理論邏輯

政府治理現(xiàn)代化對于中國而言并非一個自然的歷史過程，而是一個不斷自我革命與自我完善的建構(gòu)過程，近年來實施的“放管服”改革無疑發(fā)揮著重要的推動作用。從其內(nèi)涵看，“放”即簡政放權(quán)，本質(zhì)在于重新調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系；“管”即放管結(jié)合，本質(zhì)在于對政府治理權(quán)責(zé)的把握；“服”即優(yōu)化服務(wù)，本質(zhì)在于逐步建成現(xiàn)代化的政府治理理念、治理機制與體制。顯然，“放管服”改革是整體性政府改革，不是單方面的政府機構(gòu)改革，而是以“放”為核心、以“管”為關(guān)鍵、以“服”為目標的改革?！胺殴芊备母锞褪且ㄟ^簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三位一體的系統(tǒng)化改革，真正推動政府職能的轉(zhuǎn)變，以求實現(xiàn)“三個回歸”，即回歸市場本位、回歸社會本位、回歸服務(wù)本位，使政府、市場、社會多元共治，其最終目的是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。然而，盡管實踐中“放管服”改革已顯示出強大的動能，但“放管服”改革緣何是助推政府治理現(xiàn)代化的重要抓手？其助推政府治理現(xiàn)代化的必然邏輯何在？

1.制度建設(shè)的治理邏輯

制度建設(shè)即制度的自我完善和發(fā)展，它是國家治理的核心問題，是推進政府治理現(xiàn)代化的重要方面，亦是新時代深化行政體制改革的有效途徑。其中，政府治理的制度變遷直接影響行政系統(tǒng)各個領(lǐng)域的運行、發(fā)展以及相應(yīng)的組織和規(guī)則的建設(shè)。因此，隨著傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代政府治理的轉(zhuǎn)型，在歷史發(fā)展脈絡(luò)中把握政府治理的制度變遷是不可回避的現(xiàn)實問題。根據(jù)馬克思主義關(guān)于社會發(fā)展規(guī)律的基本原理，導(dǎo)致社會變遷的力量是“社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾運動”。政府治理的具體實踐也表明，要建設(shè)現(xiàn)代政府、實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，就需要現(xiàn)代化的政府制度。我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和民主法治的不斷健全，需要有與之相適應(yīng)的政府組織制度、職能體系和權(quán)力運行制度等現(xiàn)代制度。

當(dāng)前深化“放管服”改革的目標就是通過建立現(xiàn)代化的政府制度，推進政府治理現(xiàn)代化。企業(yè)和市場體制改革的不斷深入對行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求越來越迫切。在此背景下，推行“放管服”改革既是符合我國社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的歷史邏輯，也是制度變遷的內(nèi)在要求。具體而言，“放管服”改革主要通過制度創(chuàng)新向市場與社會放權(quán)，讓利于企業(yè)和群眾，以激活市場的活力和社會的創(chuàng)造力。比如通過改革投資審批制度、改革商事登記制度、實施減稅降費、推行清單管理制度等有效制度供給來釋放社會生產(chǎn)力，促進生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的和諧。因而，通過深化“放管服”改革，可以提高制度適應(yīng)性效率，降低制度性交易成本，形成有利于經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的制度性內(nèi)生動力，為企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展增添活力，真正做到為廣大群眾排憂解難。此外，從全球視角來說，“放管服”改革完全有可能借鑒西方國家公共管理改革的優(yōu)秀成果如放松管制、流程再造、公私合作伙伴關(guān)系、顧客導(dǎo)向、競爭機制等，從而推動我國政府改革的深入發(fā)展[2]。

2.政策工具的治理邏輯

政策工具指的是政府用于實施政策，實現(xiàn)政策目標的技術(shù)與手段。在政府治理與變革過程中、政策工具發(fā)揮著越來越重要的作用。在當(dāng)代中國，公共政策已成為政府進行社會治理的重要手段。當(dāng)前我國正面臨經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，政府采取了相應(yīng)的政策措施，在助推經(jīng)濟社會順利轉(zhuǎn)型升級的同時，也彰顯了政府的綜合治理能力?！肮び破涫?，必先利其器”，如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韺嵺`，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實，正是政策工具所承載的核心使命。

政策工具的合理選取與運用逐漸成為政府治理現(xiàn)代化進程中需要重點思考的問題。在新的發(fā)展階段，一方面要推進經(jīng)濟體制改革、處理好政府和市場關(guān)系；另一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，促進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。那么，在全面深化改革背景下，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“放管服”改革無疑是當(dāng)前我國政府治理的政策選擇。具體而言，在深化“放管服”改革進程中，政府通過出臺系列簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面的政策法規(guī)文件來推動政策工具在治理實踐中的運用。這些政策法規(guī)文件包括《國務(wù)院關(guān)于加快推進“五證合一”登記制度改革的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》《工商總局關(guān)于落實“證照分離”改革舉措促進企業(yè)登記監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)意見》等。這樣，通過“放管服”改革相關(guān)政策措施的持續(xù)出臺，公共政策對于政府治理的效果顯而易見：一方面政府行政審批對于廣大市場主體的束縛大大減少，從而有效激發(fā)了企業(yè)和個人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力；另一方面政府自身行政效率得到提升，過去繁瑣的商事登記事務(wù)得到減化，從而讓政府能更加有效地做好市場主體的服務(wù)，營造更加公平有序的市場環(huán)境?？偠灾胺殴芊备母镒鳛檎卫淼恼吖ぞ哌x擇，實質(zhì)上是一項政府治理與政府改革的系統(tǒng)工程。改革不僅推動了服務(wù)型政府和法治政府的系統(tǒng)性優(yōu)化，而且在推動政府流程再造、強化政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同和重塑政府市場社會關(guān)系等方面都產(chǎn)生了深刻影響，對推進政府治理現(xiàn)代化具有重大意義。

3.實驗主義的治理邏輯

實驗主義的治理邏輯遵循以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向和以經(jīng)驗證據(jù)為支撐的理念，通過目標設(shè)置、差異探索、治理評估、政策迭代和政策擴散等機制探尋政策改進和治理優(yōu)化的可行路徑。實驗主義的治理邏輯主張從實驗的途徑來看待改革。在過去40多年的時間里，中國政府治理開展了卓有成效的制度供給與創(chuàng)新，廣泛運用了試點、地方創(chuàng)新和五年規(guī)劃（計劃）等符合中國國情的治理機制，為我國建立現(xiàn)代化的政府治理體系、提升政府治理能力提供了重要的實踐探索和經(jīng)驗支持。習(xí)近平總書記在2012年指出：“摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知?！碑?dāng)前在推進政府治理現(xiàn)代化進程中，中國“放管服”改革的路徑，也是一個充滿了實驗主義治理智慧的路徑。這種路徑分三個階段：第一階段是由地方政府自主試點；第二階段是黨中央和國家根據(jù)其政策議程對地方典型經(jīng)驗進行宣傳與擴散；第三階段是將地方典型經(jīng)驗上升為國家政策，在全國范圍內(nèi)貫徹推行[3]。近年來，在“放管服”改革的具體實踐中，地方政府已經(jīng)大膽嘗試并推進一系列具有地方特色的實踐模式并且效果明顯。不管是雄安新區(qū)的設(shè)立還是海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)、不管是浙江的“最多跑一次”還是天津的“一枚印章管審批”，都體現(xiàn)了改革的漸進性、探索性和創(chuàng)造性，帶有明顯的實驗主義的治理特征。其中，作為典型代表的浙江省在2017年2月正式啟動“最多跑一次”改革，三個月之后即得到中央關(guān)注，中共中央辦公廳信息?？“l(fā)了浙江省“最多跑一次”改革經(jīng)驗，同年9月國務(wù)院辦公廳通報表揚浙江省“最多跑一次”改革。2018年1月23日，中央深改組專門聽取了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》并建議向全國推廣。隨后，“最多跑一次”改革被寫入2018年國務(wù)院政府工作報告[4]（P123-124）。至此，“最多跑一次”改革這一“放管服”改革的地方探索，經(jīng)過短短一年時間，即躍升為具有較高顯示度的頂層設(shè)計，為求解中國式的政府治理現(xiàn)代化提供了新思路、新方法和新經(jīng)驗。

二、“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境

雖然在理論上“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化具有必然邏輯，在具體實施中也取得了較好實效，但仍然面臨著改革理念從政府本位向民眾本位的轉(zhuǎn)變有待深化、“放管服”改革整體協(xié)同性亟待提升、政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享不到位、社會組織發(fā)育不完善等現(xiàn)實困境，這在一定程度上影響了“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的實際功效。

1.政府本位改革理念仍有待轉(zhuǎn)變

理念是行動的先導(dǎo)，理念會對改革產(chǎn)生重要影響。李克強總理在多次講話中反復(fù)強調(diào)，“放管服”改革“實際上是一場刀刃向內(nèi)的政府自我革命，旨在重塑政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。很顯然，“放管服”改革首先是一場思想觀念上的變革。但在“放管服”改革相關(guān)政策措施執(zhí)行過程中，一些地方和部門對“放管服”改革的理念認識仍有誤區(qū)，思想觀念未能跟上改革步伐，制約了“放管服”改革的深入開展。一是對改革重要性認識不足。作為推動政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，“放管服”改革政策的重要性毋庸置疑?？墒窃诰唧w實踐過程中，“放管服”改革政策的落實并不是十分理想，老百姓所詬病的“最后一公里”問題依然存在。這主要是由于一些單位和工作人員對“放管服”改革的政策目標及意義還認識不清，缺乏改革主動性，深層次原因是缺乏“自我革命”的勇氣與決心。以取消和下放行政審批事項為例，有的行政審批事項本應(yīng)該是要取消的，但是被改為下放給下一級，這無形又增加了下級的負擔(dān)，也無法真正轉(zhuǎn)變政府職能；有的行政審批事項只是形式上減少，或?qū)⑿姓S可事項改為其他事項，而企業(yè)或者個人仍然需要經(jīng)歷繁瑣的審批環(huán)節(jié)，并沒有真正起到便利服務(wù)的作用；在調(diào)研中，還有一些單位和個人對于“放管服”改革這項政策并不十分了解，以為“放管服”改革主要是針對有行政審批權(quán)限的部門，跟自己單位或個人工作毫無聯(lián)系。以上這些都會在相當(dāng)程度上影響到單位和個人對“放管服”改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性。二是對創(chuàng)新監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變不到位。“放管服”改革已經(jīng)推行多年，雖然一些單位和工作人員的工作作風(fēng)有了很大轉(zhuǎn)變，門好進了，臉也好看了，但仍存在事情還是辦不成的現(xiàn)象。究其原因，主要是：一些單位和個人長期以來習(xí)慣于事前審批、以審批代管理；一些地方和部門舍不得放權(quán)，仍將行政審批權(quán)力看作自己的“一畝三分地”，讓企業(yè)和個人在證明程序和蓋章流程中來回跑，這無形中損害了政府的公信力?？梢?，如果不從“以人民為中心”視角來設(shè)計制度和流程，將會導(dǎo)致“放管服”改革難以觸達“最后一公里”。

2.改革的整體協(xié)同性亟待提升

“放管服”改革是一項系統(tǒng)性的工程，涉及政府治理的各個環(huán)節(jié)?？梢哉f，深化“放管服”改革離不開政府的整體性治理。盡管我們已經(jīng)成立了“放管服”改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，但是改革的整合協(xié)同作用并未得到充分發(fā)揮。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府系統(tǒng)內(nèi)部各層級、各部門之間的協(xié)同合作不足。我國政府治理長期存在著條塊分割的現(xiàn)象。條塊結(jié)構(gòu)是我國政府組織運行的框架，進行條塊管理是我國政府管理的突出特點。從理論上講，條塊管理的目的是保障縱向?qū)蛹壷g、橫向部門之間的分工協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但是，隨著“放管服”改革的深入，條塊分割的弊端越來越凸顯，往往會影響到改革實效，比如辦事百姓可以跨區(qū)域居住、旅游、找工作以及做生意，但他們都無形中被出生所在地、戶籍所在地和身份證所在地等信息貼上“條塊分割”的地域身份，從而在一些事項辦理上無所適從，要么在一些事項辦理上找不到相關(guān)責(zé)任人而增加事項辦理的交易成本。因此，要持續(xù)深化“放管服”改革，就要破解“條塊分割”的弊端，進一步打通梗阻、暢通循環(huán)，這也是構(gòu)建全國統(tǒng)一市場的本質(zhì)要求。另一方面，政府系統(tǒng)與社會系統(tǒng)、市場系統(tǒng)的互動協(xié)同不足。政府系統(tǒng)與社會系統(tǒng)、市場系統(tǒng)的有效互動，可以避免信息不對稱，有利于協(xié)同治理，拓展“放管服”改革空間。但是，相較于政府系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同，政府系統(tǒng)向外與社會系統(tǒng)、市場系統(tǒng)的互動協(xié)同挑戰(zhàn)更大。因為它不僅要求社會系統(tǒng)和市場系統(tǒng)自身發(fā)達，更要求政府系統(tǒng)具有較高的開放程度。顯然，從實際效果看，目前我國“放管服”改革中政府主動向社會開放程度和向市場開放程度與構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的要求之間還存在較大差距。深化“放管服”改革可以有效地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，反之，一個有活力的市場和有創(chuàng)造力的社會又能更好地參與“放管服”改革，提升“放管服”改革的有效性，這也是政府公共治理的本質(zhì)要求。

3.政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享不到位

信息化、大數(shù)據(jù)是政府由傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理的重要治理工具。近年來，國家大力推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”，政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享工作也已取得顯著成效。但是，在實踐中，跨層級、跨部門、跨區(qū)域政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享仍然存在一些問題，難以適應(yīng)“放管服”改革對政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享開放的整體要求。具體而言，主要表現(xiàn)在：一是政務(wù)信息數(shù)據(jù)部門化。經(jīng)過多年的信息化建設(shè)，我國許多部門和單位都有比較完善的政務(wù)信息處理系統(tǒng)。而且有些部門憑借自身信息優(yōu)勢，可以不進行信息共享就能高效履行自身職責(zé)。這些部門大多數(shù)都掌握豐富且關(guān)鍵的信息資源，并視數(shù)據(jù)為部門利益，不愿與其他部門進行共享。其中，還有一些部門甚至以信息保密和部門規(guī)定為由，拒絕政務(wù)信息與其他部門共享。這些都在一定程度上造成了政務(wù)信息資源的“碎片化”和壟斷。二是政務(wù)信息數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范。政務(wù)信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)范是實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享的一個基本前提。由于目前各部門的業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)受條塊分割管理影響，難以實現(xiàn)與各層級政務(wù)信息系統(tǒng)對接，企業(yè)與公民的基本信息往往是“碎片化”的，形成了一個個“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”[5]。再加上信息數(shù)據(jù)采集錄入沒有統(tǒng)一指標口徑，往往存在重復(fù)采集錄入信息現(xiàn)象，這不僅無法保證政務(wù)信息數(shù)據(jù)使用的統(tǒng)一規(guī)范，還影響到互聯(lián)互通、信息共享以及業(yè)務(wù)協(xié)同等等。三是政務(wù)信息化發(fā)展不平衡。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，政務(wù)信息數(shù)據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)也不一樣，因而政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享的理念也會不一致。經(jīng)濟社會各方面發(fā)展水平高的地區(qū)，在推進信息共享方面一般處于領(lǐng)先地位，比較容易接受“放管服”改革創(chuàng)新。而有些地方本身財力有限，政務(wù)信息化的基礎(chǔ)條件差，一般不會馬上投入大量的人力、物力進行信息系統(tǒng)升級改造，對于信息共享也難以達成共識。如果無視這種區(qū)域性發(fā)展的差異性，勢必會影響到政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享的整體推進。

4.社會組織發(fā)育不完善

政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中，注重發(fā)揮社會力量特別是社會組織的作用，既是“放管服”改革對于體制機制創(chuàng)新的必然要求，也是政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。近年來，我國特別重視“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”的改革精神。在“放管服”改革的過程中，一些地方政府探索推進政府職能轉(zhuǎn)變，也充分發(fā)揮社會組織的承接作用。但是，當(dāng)前我國社會組織發(fā)育發(fā)展仍存在以下一些問題：第一，從政社關(guān)系上來看，政府主導(dǎo)性強、社會力量獨立性與自主性較差。在傳統(tǒng)強政府主導(dǎo)下，社會組織往往發(fā)展緩慢。在我國，政府與行業(yè)協(xié)會之間有著千絲萬縷的關(guān)系，一些行業(yè)協(xié)會比較依賴政府，使得其在參與資格獲得、參與范圍劃定、參與行為實施等方面相當(dāng)被動，社會組織發(fā)展不可避免地會遇到許多困難。比如，在“放管服”改革過程中，一些單位將行政審批的某些權(quán)限授予行業(yè)協(xié)會，雖然形式上行業(yè)協(xié)會也能履行相關(guān)責(zé)任，但實際上這些單位依然可以干預(yù)行業(yè)協(xié)會的行為，或在資源供給和政策上不給配套，從而影響“放管服”改革中行業(yè)協(xié)會的參與實效。第二，從社會組織特征上來看，社會組織自身能力仍顯不足。當(dāng)前我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，社會服務(wù)對象有著多樣化的需求，越來越多的人開始追求高質(zhì)量的服務(wù)，但是現(xiàn)有的公共服務(wù)供給方式存在一定的局限性。隨著“放管服”改革的不斷推進，雖然有越來越多的社會組織參與公共服務(wù)供給，但由于我國大多數(shù)社會組織發(fā)展才剛剛起步，以致在短時間內(nèi)無法提供不可替代的服務(wù)內(nèi)容，也無法提供社會所需要的專業(yè)獨特的服務(wù)。而一些地方的社會組織雖然有專業(yè)人才庫，但受限于地域性、專業(yè)知識等原因，服務(wù)群體及方式也比較單一，無法形成覆蓋面廣、影響力大的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，導(dǎo)致服務(wù)效果不佳。第三，從組織管理上來看，社會組織的機構(gòu)和機制不健全，政府部門的監(jiān)督管理也不規(guī)范。對處于發(fā)展初期的社會組織，政府部門只對其實施一種日常性的行政監(jiān)督。社會組織自身機制不健全、發(fā)展質(zhì)量不高等問題，勢必會影響到其專業(yè)性服務(wù)水平以及服務(wù)對象的獲得感。比如，目前一些社工機構(gòu)所提供的社會工作服務(wù)水平與績效參差不齊，且服務(wù)往往缺少競爭，而淘汰與退出機制還沒有完全建立起來，監(jiān)管評估機制還不規(guī)范，這些都不利于提升社會組織的服務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。

三、“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)邏輯

1.堅持人民至上的政府治理理念

“民之所望，政之所向?！眻猿秩嗣裰辽鲜恰胺殴芊备母锏某跣暮秃诵?，堅持人民至上的政府治理理念應(yīng)該貫穿于“放管服”改革全過程。堅持人民至上的政府治理理念更多強調(diào)滿足公眾需求，公眾需求的不斷升級又推進政府治理現(xiàn)代化。因此，隨著“放管服”改革的持續(xù)深化，對“放管服”改革的理解已經(jīng)超越了字面意義上的“放”“管”“服”三個字，因而必須在改革理念和思想認識上深化對這一概念的理解。一方面，要堅持問題導(dǎo)向。要把問題導(dǎo)向作為深化“放管服”改革的持續(xù)動力，因為只有不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題才能不斷推動政府向前發(fā)展。顯然，問題導(dǎo)向的“放管服”改革也更能體現(xiàn)人民至上的價值取向。在實踐中，人民群眾和企業(yè)能最先感受到政府服務(wù)的質(zhì)量和水平，對于改什么、怎么改他們最具有發(fā)言權(quán)。所以，在“放管服”改革中，以問題為導(dǎo)向，就是要發(fā)現(xiàn)我國在經(jīng)濟社會發(fā)展中，或者各地的改革實踐探索中人民群眾和企業(yè)最關(guān)心、反映最強烈的共性問題，并以此作為持續(xù)深化改革的重點和路徑。這樣，就能將過去的由政府部門“端菜”變?yōu)橛扇嗣袢罕姾推髽I(yè)來“點菜”，也能更為精細、更加精準地為人民服務(wù)，同時也能真正地以人民群眾和企業(yè)的幸福感和獲得感作為改革效果的評價標準。另一方面，要建立政府回應(yīng)民眾需求的工作機制。積極回應(yīng)是現(xiàn)代政府的一個重要特性，它要求政府在工作中回應(yīng)人民群眾和企業(yè)的實際需求，并以此來確定政府改革的內(nèi)容、優(yōu)先次序和服務(wù)資源配置，從而理順政府與社會民眾的關(guān)系。在實踐中，政府回應(yīng)民眾需求可以通過建立政務(wù)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，分析各類政務(wù)服務(wù)的辦事頻次，選取辦件量大的重要事項優(yōu)先予以改革；可以發(fā)揮窗口單位的信息優(yōu)勢，通過窗口部門的反饋信息，不斷推進改革精細化，回應(yīng)更加非標準化、個性化的政務(wù)服務(wù)需求；可以建立政務(wù)服務(wù)熱線或者專門的投訴與反饋渠道，通過統(tǒng)一入口，民眾既可以咨詢各類問題，也可以投訴、舉報或給出更為具體的建議，還可以評價政府部門所提供的政務(wù)服務(wù)?？傊?，在“放管服”改革中堅持人民至上的政府治理理念，就是要從人民群眾和企業(yè)的實際辦事體驗出發(fā)，倒逼各級政府轉(zhuǎn)變改革邏輯。同時，要通過“放管服”改革充分調(diào)動民眾的積極性和創(chuàng)造性，在改革中凝聚廣大人民群眾的智慧和力量，推進政府治理現(xiàn)代化。

2.構(gòu)建整體性政府治理的組織結(jié)構(gòu)

“放管服”改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變的多個方面，既需要有效的縱向政府層級間協(xié)調(diào)，又要求高質(zhì)量的橫向部門間協(xié)調(diào)，改革才能形成合力。在深化“放管服”改革過程中，如何解決碎片化行政體制中的協(xié)調(diào)難題，破除部門利益，推進整體性政府治理組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建？一是要推進政府協(xié)同改革。從縱向政府間關(guān)系來看，地方分權(quán)在一定程度上削弱了上級政府對下級政府的控制能力，往往表現(xiàn)為下級政府并不會毫無偏差地執(zhí)行上級政府下達的所有政策指令，這無疑加大了上級政府的協(xié)調(diào)難度。因此，在我國目前的政治制度和管理體制下，為了能協(xié)調(diào)縱向政府間關(guān)系，應(yīng)充分發(fā)揮各級推進政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組或各地方政府“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，必要時應(yīng)該建立實體性領(lǐng)導(dǎo)體制，明確由黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，并由分管的黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)日常工作。此外，還應(yīng)把“放管服”改革作為職能部門負責(zé)人以及地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的工作職責(zé)，建立有效激勵制度，實質(zhì)性地協(xié)調(diào)各部門共同推進“放管服”各項改革。二是要優(yōu)化政府內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)合作。從橫向政府間關(guān)系來看，我國各級政府的職能部門和各地區(qū)之間存在諸多不同的價值取向和利益訴求，使得跨部門、跨領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)缺乏積極性。因此，上級政府應(yīng)該從頂層設(shè)計出發(fā)，健全橫向工作協(xié)調(diào)機制，搭建橫向跨部門、跨領(lǐng)域溝通合作平臺。當(dāng)同一事項涉及多部門時，應(yīng)明確牽頭單位；當(dāng)平級協(xié)調(diào)不通暢時應(yīng)提請省委、省政府或國務(wù)院相關(guān)部委加以協(xié)調(diào)；地方黨委、政府可以通過正式的體制機制賦予行政服務(wù)中心以相對較高的權(quán)威，使其能協(xié)調(diào)同級部門，實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)。三是要充分運用民眾反饋、第三方評估和督查等信息機制?！胺殴芊备母锸且豁椬陨隙峦苿拥母母飳嵺`，因而信息不對稱是上級政府面臨的突出問題。那么，上級政府如何及時掌握信息來判斷下級政府、各部門的實際工作情況？依托民眾反饋、第三方評估和督查等途徑，可以有效解決跨層級、跨部門的信息不對稱問題，不斷增強“放管服”改革的整體性和協(xié)同性，提高“放管服”改革的整體效益。

3.以數(shù)字技術(shù)治理工具助推改革

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展和人類文明的進步，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為政府推行協(xié)同治理、流程再造的重要支撐。在“放管服”改革領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)不僅可以推動組織創(chuàng)新和流程創(chuàng)新，還可以為企業(yè)和社會民眾創(chuàng)造更加便捷的公共服務(wù)。為了使數(shù)字技術(shù)更為有效地賦能政府治理創(chuàng)新，當(dāng)前應(yīng)該積極破解制約數(shù)字技術(shù)運用的難點、熱點、痛點問題。一方面，要構(gòu)建共商、共建、共享的數(shù)據(jù)平臺。為了實現(xiàn)數(shù)字治理，政府首先要突破信息資源的共享障礙，搭建更加完整系統(tǒng)的跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同辦事的數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一信息交換和共享標準，加強對各機構(gòu)信息管理和服務(wù)的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。應(yīng)該切實建設(shè)好全國一體化的政務(wù)服務(wù)平臺，不僅要做到省域范圍內(nèi)政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享互換，而且還要做到全國范圍內(nèi)政務(wù)信息數(shù)據(jù)互通共享，這就需要打通國家各部委和地方政務(wù)服務(wù)平臺的數(shù)據(jù)交換通道，進一步提高電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共平臺的集約化水平。另一方面，要深入推廣“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”。要深入挖掘信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)潛能，并依托完善的政務(wù)服務(wù)平臺，逐步建設(shè)政務(wù)服務(wù)事項庫，簡化優(yōu)化政務(wù)流程，推進網(wǎng)上審批，拓展網(wǎng)上便民服務(wù)功能等，實現(xiàn)各類服務(wù)事項網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋等，真正全面推動政府行政權(quán)力網(wǎng)上高效規(guī)范運行。此外，還要堅持需求導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮企業(yè)和社會民眾的實際辦事需求，充分發(fā)揮線下的實體政務(wù)服務(wù)中心的功能優(yōu)勢，從而構(gòu)建線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的一體化新型政務(wù)服務(wù)體系，促進政府治理現(xiàn)代化，讓廣大人民群眾在共享“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”發(fā)展成果上有更多獲得感。

4.建立健全政府、市場和社會的協(xié)同治理機制

政府由善政走向善治，最突出的表現(xiàn)是政府、市場和社會的協(xié)同治理?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨?，越來越需要發(fā)揮市場和社會組織協(xié)同參與改革。因此，政府需要將市場和社會力量進行優(yōu)化整合共同治理社會公共事務(wù)，推進政府治理現(xiàn)代化。第一，要科學(xué)界定政府、市場、社會職能邊界。只有做到政府與市場、政府與社會的邊界清晰，才能保證市場和社會參與治理的自主性，這也是建立健全協(xié)同治理機制的本質(zhì)要求。具體來說，在政府與市場關(guān)系方面，為了充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府要持續(xù)簡政放權(quán)，最大限度地取消和下放行政審批權(quán)限，盡量放權(quán)給市場和企業(yè)，按照清單管理制度規(guī)范政府權(quán)力。只有這樣，政府才能將更多精力專注于為市場和企業(yè)創(chuàng)造良好制度環(huán)境；在政府與社會關(guān)系方面，凡是社會組織通過自律能夠解決的事項，政府都不必干預(yù)。但是由于我國社會組織還處于發(fā)展初期，政府應(yīng)該適度地加強扶持和監(jiān)管，以更好地發(fā)揮社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。第二，要實現(xiàn)政府與市場、社會的有效整合。雖然政府、市場與社會邊界清晰，但又功能互補。在“放管服”改革進程中，公眾和企業(yè)具有雙重角色，他們不僅是這場改革的最終受益者，也是推進改革創(chuàng)新的重要參與者。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府、市場、社會三者各自在社會治理中的優(yōu)勢，形成協(xié)同治理的“金三角結(jié)構(gòu)”，三者應(yīng)互相信任、共享協(xié)作，最終實現(xiàn)共同治理的無縫對接。比如，一些中介服務(wù)機構(gòu)可以發(fā)揮自身專業(yè)性強的優(yōu)勢，協(xié)助政府完成相關(guān)的行政審批工作；一些社會組織還可以承接政府轉(zhuǎn)移的社會公共服務(wù)職能等?？傮w而言，政府要引領(lǐng)市場和社會參與，形成共建共治共享的協(xié)同治理格局。第三，要構(gòu)建形式多樣的政社企互動渠道，增強彼此信任，激發(fā)市場和社會組織參與治理的積極性。因此，對于政府而言，應(yīng)充分利用當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段向企業(yè)和社會民眾及時發(fā)布改革政策、改革事項、改革進展以及便民服務(wù)措施等信息，使得他們能夠全方位了解“放管服”改革。同時，要善于借助互聯(lián)網(wǎng)充分吸收企業(yè)和群眾的意見建議，為推進改革提供更大動能，進一步提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。