吳一瀾

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

社區(qū)是現(xiàn)代社會(huì)基本的組成部分，是我國基層社會(huì)重要的活動(dòng)空間。推動(dòng)社區(qū)治理水平的發(fā)展與進(jìn)步，既能有效供給各類公共物品，滿足社區(qū)需求，幫助各地創(chuàng)建綠色生態(tài)、和諧穩(wěn)定、生活水平與精神境界共存的社區(qū)生活，還能更快地形成多元化協(xié)同治理體系，讓廣大群眾實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的共建共享，從而加快我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的步伐，提升社會(huì)整體發(fā)展水平[1]。因此，在新的社會(huì)發(fā)展趨勢下，詳細(xì)探討社會(huì)管理下社區(qū)治理工作的發(fā)展策略，就顯得異常重要。

一、我國社區(qū)治理現(xiàn)狀分析

（一）基層社區(qū)種類日趨豐富

我國多地在針對(duì)基層進(jìn)行社區(qū)組織與服務(wù)規(guī)劃時(shí)，根據(jù)具體的社區(qū)情況來考量基層社區(qū)治理與服務(wù)需求，為廣大群眾提供真正的需要服務(wù)。眾多地區(qū)根據(jù)現(xiàn)有的社區(qū)形式，分為商貿(mào)型社區(qū)、小區(qū)型社區(qū)、混合型社區(qū)三種不同模式[2]。商貿(mào)型社區(qū)的開發(fā)重點(diǎn)在文娛活動(dòng)方面，在基層群眾中開展包括棋牌游戲、圖書閱覽、書法繪畫、養(yǎng)生講座等精神文化活動(dòng)；小區(qū)型社區(qū)家政服務(wù)類較多，針對(duì)這一點(diǎn)提供更多的家政類服務(wù)，包括家電設(shè)備維修、衛(wèi)生清潔、代買代辦等等，輔以相應(yīng)的娛樂設(shè)施建設(shè)；混合型社區(qū)一般養(yǎng)老與居住需求較為多樣，這類社區(qū)要配備能動(dòng)性更高的工作人員，吸納成熟的社區(qū)工作者，提供相關(guān)的護(hù)理和精神文明服務(wù)，吸納更多的力量進(jìn)入到基層服務(wù)團(tuán)隊(duì)之中，做到全方位、無遺漏的基層社區(qū)服務(wù)。

（二）社區(qū)組織整合效果顯著

近年來，我國各地不斷結(jié)合地方需求整合社區(qū)組織，努力提升基層社區(qū)組織治理能力，力求實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理水平的提升和社會(huì)風(fēng)氣的改善，為社會(huì)管理體系的完善提供重要補(bǔ)充。目前來看，全國各地相關(guān)部門積極引導(dǎo)治理主體豐富項(xiàng)目化的服務(wù)，努力構(gòu)建多元化的協(xié)作機(jī)制，以此為基礎(chǔ)，提升基層社區(qū)組織協(xié)調(diào)和處理問題的能力。很多地區(qū)基層政府與相關(guān)部門面向社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司加強(qiáng)聯(lián)系，街道提前介入小區(qū)或社區(qū)，與開發(fā)商或物業(yè)企業(yè)銜接和協(xié)調(diào)，并通過社區(qū)和業(yè)委會(huì)的組建，努力實(shí)現(xiàn)“三方聯(lián)動(dòng)”，在有限的社區(qū)資源的前提下，不斷提升社區(qū)組織服務(wù)居民的能力和水平，并有效整合了社區(qū)居民的精力與力量，為社區(qū)居民進(jìn)行自我治理、自我服務(wù)提供了有效的支撐。

（三）政府宏觀調(diào)控體系日趨完善

改革開放以來，我國政府部門立足于社會(huì)管理的宏觀需要，利用經(jīng)濟(jì)、法律以及行政手段，努力保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)為社會(huì)政治、社會(huì)文化、社會(huì)教育等提供了相對(duì)全面的政府調(diào)控[3]。近年來，由國家直接調(diào)控企業(yè)和直接配置資源逐漸轉(zhuǎn)向主要調(diào)控市場、進(jìn)而影響基層市場主體的行為，并逐步向市場配置與政府調(diào)控共同作用轉(zhuǎn)變。除了以往的民主選舉、民主評(píng)議之外，各地政府部門還積極引導(dǎo)社區(qū)基層力量加強(qiáng)經(jīng)營性與非經(jīng)營性文化娛樂產(chǎn)業(yè)建設(shè)，越來越多的群眾藝術(shù)與文化得到展現(xiàn)和推廣，各地社區(qū)層面的公益性文化事業(yè)、經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)、旅游事業(yè)、演藝事業(yè)、文化遺產(chǎn)開發(fā)與利用等等均在政府調(diào)控下取得了不錯(cuò)的發(fā)展成就[4]?？梢哉f，政府部門的宏觀調(diào)控在基層社區(qū)治理與發(fā)展中的作用逐步凸顯，為社區(qū)治理水平的提升提供了重要的動(dòng)力。

二、我國社會(huì)管理下社區(qū)治理工作存在的問題

（一）不同主體職責(zé)不清

長期以來，很多地區(qū)社區(qū)治理中的任務(wù)和工作依然堅(jiān)持“區(qū)級(jí)政府部門—街道辦事處—社區(qū)居委會(huì)—鄰里網(wǎng)絡(luò)”的路徑，統(tǒng)一對(duì)招商引資、城市建管、公共文化服務(wù)、綜合治理、糾紛調(diào)解、迎接考核評(píng)比、社會(huì)保障等進(jìn)行布置，很少結(jié)合文化、宣傳、教育、街道、社區(qū)、居委會(huì)等多個(gè)部門進(jìn)行細(xì)致的工作安排。許多基層工作的開展很難落到實(shí)處，各部門之間沒有進(jìn)行相對(duì)明確的責(zé)任劃分，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)互相推諉的情況，一個(gè)指令需要多個(gè)部門或主體配合，不同部門分管領(lǐng)導(dǎo)、具體職責(zé)不盡相同，這對(duì)基層建設(shè)的開展產(chǎn)生了不利的影響[5]。同時(shí)，不同部門間缺乏足夠的溝通與協(xié)調(diào)，很少主動(dòng)就具體的職責(zé)進(jìn)行溝通和明確，現(xiàn)有的基層治理與服務(wù)工作以執(zhí)行以往的工作規(guī)章和相關(guān)安排為主，缺乏跨部門、跨行業(yè)、跨文化的基層社會(huì)管理與服務(wù)體系，不同的治理主體難以形成合力，從而影響了社區(qū)治理工作的發(fā)展與進(jìn)步。

（二）組織管理與服務(wù)相對(duì)僵化

從我國社會(huì)管理發(fā)展歷程上看，官僚主義在我國各層次政府中存在了很長一段時(shí)間，之后經(jīng)過多次行政管理體制與思想改革，但落后的管理思想在社區(qū)治理中依然存在，以官為本、以權(quán)為本等管理思想并不少見[6]。實(shí)際上，社區(qū)各治理主體是連接政府部門和基層群眾的重要橋梁，但基層社區(qū)各治理主體面臨更為頻繁的人際交流和關(guān)系，扎根群眾、服務(wù)群眾、繁榮基層等思想觀念并未貫徹到治理主體之中。而且，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代逐步到來的背景下，很多工作人員依然堅(jiān)持傳統(tǒng)的工作方式，很少對(duì)線上平臺(tái)和渠道加以利用，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的聯(lián)動(dòng)中心和服務(wù)板塊并未得到建立或完善，不能依靠即時(shí)通信的線上渠道廣泛收集信息，也很難為公眾深度參與社區(qū)治理提供支持[7]。

（三）社區(qū)基層主動(dòng)自治不足

目前來看，我國很多地區(qū)的社區(qū)治理具有一定的“他治”代理性特征，即由各主要部門進(jìn)行社區(qū)治理相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和決策，基層群眾和組織很少參與基層社區(qū)自治，基層社區(qū)組織發(fā)育不足，主動(dòng)自治少之又少?！吨腥A人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》中明確規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)屬于自治組織，但該法也指出，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居委會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”。很多地區(qū)政府部門和黨組織對(duì)社區(qū)治理工作給予了高度重視，往往全面、深入組織基層社區(qū)治理工作，但這不可避免地體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政特征，難以開發(fā)出社區(qū)自治所需的其他主體力量。很多社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中以配合上級(jí)政府部門開展基層治理工作為主，很少真正在社區(qū)治理中立足民意、體現(xiàn)民情，基層社區(qū)治理更多地以自上而下的傳達(dá)意見為主，從而影響了基層群眾對(duì)社區(qū)治理的參與度?，F(xiàn)如今，很多群眾直接認(rèn)為基層社區(qū)治理工作是街道辦、社區(qū)居委會(huì)以及主管部門的職責(zé)，參與社區(qū)自治的主動(dòng)性不足，很少積極參與到社區(qū)治理之中?？偠灾?，我國當(dāng)前基層社區(qū)治理中群眾的參與依然處于相對(duì)較少的階段，面向基層社區(qū)的管理工作很少獲得群眾的意見和支持。

（四）社區(qū)治理保障不足

當(dāng)前，雖然我國各社區(qū)在公共服務(wù)方面承擔(dān)著重要職能，但很多地區(qū)并未對(duì)社區(qū)治理提供針對(duì)性保障。很多社區(qū)自身“造血”功能有限，在資金、人才以及經(jīng)驗(yàn)方面存在很多不足。多地社區(qū)目前存在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施老舊且不完善、服務(wù)項(xiàng)目短缺不配套、難以引進(jìn)專業(yè)人才和相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)等問題，很難對(duì)社區(qū)功能的發(fā)揮提供持續(xù)、充足的支持。很多時(shí)候政府部門只是向基層社區(qū)分派任務(wù)，缺乏長期的人才、技術(shù)、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)等方面的投入，在與群眾進(jìn)行銜接、加強(qiáng)基層調(diào)研、迅速反饋意見以及提供合理決策參考等方面存在很大的不足，使得基層社區(qū)的意見收集、提供服務(wù)、活動(dòng)組織等工作的開展面臨不小的困難，基層社區(qū)開展的管理與服務(wù)很難達(dá)到預(yù)定的效果[8]。

三、我國社會(huì)管理下社區(qū)治理工作的發(fā)展思路

（一）轉(zhuǎn)變基層組織職能，明確具體職責(zé)

為更好發(fā)揮出社區(qū)治理組織在公共管理中的作用，各地要形成科學(xué)合理的管理職責(zé)體系，將每一項(xiàng)責(zé)任都落到實(shí)處，借此來為社區(qū)治理體系的完善提供相應(yīng)基礎(chǔ)和支持。首先，各地都應(yīng)做好對(duì)宣傳、文化、城管、教育、街道、社區(qū)等主體的引領(lǐng)和指導(dǎo)，針對(duì)不同社區(qū)治理主體加強(qiáng)職責(zé)劃分，從而讓基層社區(qū)治理任務(wù)得到更好的落實(shí)和執(zhí)行； 其次，基層黨政部門應(yīng)提升自身的服務(wù)意識(shí)，改變管理過程中的強(qiáng)制性的行為，并加強(qiáng)對(duì)基層相關(guān)事務(wù)的調(diào)研，努力成為各個(gè)主體的協(xié)調(diào)者和意見的傳達(dá)者[9]；再次，地方政府部門應(yīng)針對(duì)社區(qū)治理工作構(gòu)建不同主體間的溝通機(jī)制，提供不同部門和主體全面溝通、順暢交流的平臺(tái)和渠道，從而進(jìn)一步明確不同部門和主體關(guān)于社區(qū)治理工作的切入點(diǎn)和主要任務(wù)，形成社區(qū)治理合力。

（二）優(yōu)化基層管理制度，革新社區(qū)管理與服務(wù)

社區(qū)治理組織在行政管理中要體現(xiàn)出民本原則。堅(jiān)持“公事公辦”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理和外部意見收集的銜接，摒棄中國“官本位”傳統(tǒng)文化的影響，將民眾意見的采集納入行政管理工作之中。各地政府和社區(qū)治理組織應(yīng)積極改革傳統(tǒng)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的操作程序，強(qiáng)化協(xié)同，為處理各種公共管理事務(wù)創(chuàng)造條件。管理人員應(yīng)以身作則，樹立行為標(biāo)桿，并且努力避免權(quán)力集中化現(xiàn)象的出現(xiàn)，各項(xiàng)行為和操作都應(yīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、公開化和制度化，在統(tǒng)一的核心領(lǐng)導(dǎo)部門的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)不同部門的高效協(xié)同[10]。另外，各地都應(yīng)提升工作效能為目標(biāo)，加強(qiáng)社區(qū)治理工作信息化建設(shè)，努力打造數(shù)字社區(qū)管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全面、協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)，依托對(duì)移動(dòng)終端的分析和把控，更好地發(fā)揮信息采集、分析研判、分類流轉(zhuǎn)、調(diào)度處理、結(jié)果反饋等功能。必要時(shí)可以借助QQ 群、微信公眾號(hào)、線上工作網(wǎng)站，搭建虛擬社區(qū)治理參與平臺(tái)，隨時(shí)發(fā)布和收集動(dòng)態(tài)信息，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理和服務(wù)的革新，為文明社區(qū)的打造和發(fā)展提供支持。

（三）加強(qiáng)主動(dòng)自治，深化居民參與

我國各地都應(yīng)積極完善黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理體系，在基層社區(qū)治理中正確發(fā)揮黨和政府的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中的主動(dòng)性和能動(dòng)性。各地都應(yīng)積極推進(jìn)“一元多方”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，“一元” 為黨的領(lǐng)導(dǎo)，“多方”為社區(qū)組織、社區(qū)志愿者團(tuán)隊(duì)、居民自治組織、地方企業(yè)等等，豐富基層社區(qū)自治主體，為人們主動(dòng)參與社區(qū)自治提供更多渠道。同時(shí)，各地應(yīng)將基層社區(qū)相關(guān)決策與管理職能下沉到社區(qū)中，給予基層社區(qū)組織足夠的參與權(quán)和決定權(quán)。在這一過程中，各地相關(guān)部門應(yīng)對(duì)公眾關(guān)于社區(qū)治理的意見給予足夠重視，不斷豐富和深化群眾對(duì)社區(qū)治理的參與方式和參與層次，如拓展重大事項(xiàng)聽證范圍、借助線上平臺(tái)和線下訪談實(shí)現(xiàn)民意調(diào)研、開設(shè)留言與討論板塊加強(qiáng)交流等等，更好地落實(shí)民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督，吸引更多基層群眾和組織參與到主動(dòng)自治之中[11]。借此來實(shí)現(xiàn)參與式社區(qū)建設(shè)，提升廣大社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理的參與率，不斷實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)居民自治力量的孵化與培養(yǎng)。

（四）促進(jìn)資源整合，提供多樣支持

各地相關(guān)部門應(yīng)在充分調(diào)研和考察的基礎(chǔ)上，將社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目豐富以及社區(qū)治理目標(biāo)完成等納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展總體規(guī)劃之中，將社區(qū)治理當(dāng)作地方發(fā)展的一項(xiàng)重點(diǎn)工程。各地應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積極性，積極引導(dǎo)不同主體投入到基層建設(shè)之中。首先，相關(guān)部門和社區(qū)居委會(huì)應(yīng)積極推進(jìn)社區(qū)“次單元”公共空間建設(shè)，加強(qiáng)鄰里、居民小組和網(wǎng)格“三合一”改革，借此來整合志愿、共管、專業(yè)三組力量，吸引更多主體參與到社區(qū)治理中，實(shí)現(xiàn)集約化基層組織人力資源建設(shè)；其次，各地都應(yīng)積極的指導(dǎo)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作，逐漸形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，政府居于統(tǒng)籌地位，社會(huì)工作結(jié)構(gòu)進(jìn)行自主性的管理，社會(huì)各界人士積極參與其中，調(diào)動(dòng)各界力量參與到基層社區(qū)建設(shè)之中[12]，推動(dòng)社會(huì)基層事務(wù)資源共享、活動(dòng)共辦、事務(wù)共商；另外，政府部門還應(yīng)積極吸引、整合社區(qū)建設(shè)投資主體，針對(duì)社區(qū)建設(shè)和服務(wù)建立社會(huì)組織專項(xiàng)資金，面向基層社區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營、專業(yè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)業(yè)資助、社會(huì)組織能力培訓(xùn)等，從而更好地發(fā)揮持續(xù)性支持和鼓勵(lì)的作用。

社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元，社區(qū)治理工作也是各地區(qū)社會(huì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)和支撐?，F(xiàn)今，我國逐漸進(jìn)入到全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，面向基層社區(qū)的工作調(diào)整也在逐步進(jìn)行，這為我國社區(qū)治理工作的發(fā)展提供了新的契機(jī)，社會(huì)管理體系的完善也將獲得更多支持。然而，從目前來看，我國社區(qū)治理的研究和實(shí)踐都有了一定的進(jìn)步，為社會(huì)管理體系的健全提供了很好的補(bǔ)充，但在治理主體、治理機(jī)制、治理保障等方面依然存在一定的問題，國內(nèi)社會(huì)管理體系的完善與社區(qū)治理工作的進(jìn)步依然任重而道遠(yuǎn)。