劉 奕 君

(中國(guó)政法大學(xué) 證據(jù)科學(xué)研究院，北京 100088)

一、問題提出：刑事執(zhí)行權(quán)運(yùn)行實(shí)踐困境

權(quán)力的配置與運(yùn)行具有必然、直接的邏輯關(guān)聯(lián)。合理的權(quán)力配置是權(quán)力有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)；反之，權(quán)力的運(yùn)行會(huì)直觀地反映出權(quán)力配置中存在的問題。刑事執(zhí)行是將生效裁判內(nèi)容付諸實(shí)踐的過程，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)的關(guān)鍵階段，其權(quán)力配置方式會(huì)直接影響執(zhí)行權(quán)的效能，最終影響刑罰目的的實(shí)現(xiàn)。通過審視我國(guó)刑事執(zhí)行權(quán)的實(shí)踐樣態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行權(quán)配置主要存在以下三個(gè)問題。

第一，執(zhí)行權(quán)配置碎片化導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)運(yùn)行過于分散。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)刑事執(zhí)行主體呈現(xiàn)出多元化格局，包括人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、少年犯管教所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，具體分工為：人民法院負(fù)責(zé)死刑立即執(zhí)行、罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行；監(jiān)獄承擔(dān)死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、剩余刑期在三個(gè)月以上有期徒刑的執(zhí)行，并有權(quán)提出減刑、假釋建議；司法行政部門主管社區(qū)矯正工作，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)管制、緩刑、假釋以及暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的社區(qū)矯正工作，司法所根據(jù)委托承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行剝奪政治權(quán)利、拘役、驅(qū)逐出境，在必要時(shí)會(huì)同法院執(zhí)行沒收財(cái)產(chǎn)刑；公安機(jī)關(guān)轄屬的看守所代為執(zhí)行罪犯在被交付執(zhí)行刑罰前，剩余刑期在三個(gè)月以下的有期徒刑；未成年犯管教所專門負(fù)責(zé)未成年犯刑罰執(zhí)行。由此可見，我國(guó)刑事執(zhí)行由多個(gè)主體負(fù)責(zé)，不僅導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)主體配置碎片化、執(zhí)行資源分散化，而且法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)容易各行其是，既不利于科學(xué)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化管理，也不利于加強(qiáng)不同刑罰執(zhí)行方式之間的銜接，有損法律的權(quán)威。

第二，刑事執(zhí)行權(quán)配置違背權(quán)力制衡規(guī)律。在當(dāng)前的司法職權(quán)配置體制中，法院既是審判機(jī)關(guān)又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)既承擔(dān)偵查職能又履行執(zhí)行職責(zé)，導(dǎo)致實(shí)踐中審執(zhí)不分、偵執(zhí)不分，有悖權(quán)力制衡原則，無法保證裁判的公正性、偵查的規(guī)范性以及執(zhí)行的中立性。具體而言，法院既是死刑裁判的決定者，又是死刑立即執(zhí)行的執(zhí)行者，一方面，法院容易將被告人繳納罰金的能力作為量刑情節(jié)，出現(xiàn)“以罰代刑”現(xiàn)象，這不僅會(huì)反向影響裁判結(jié)果的公正性，而且也使法院難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正裁判與執(zhí)行錯(cuò)誤；另一方面，法院負(fù)責(zé)死刑立即執(zhí)行，容易給社會(huì)大眾留下“劊子手”的印象，與法院的中立形象相違和，影響判決認(rèn)可度。就公安機(jī)關(guān)而言，公安機(jī)關(guān)是刑事案件中的主要偵查主體，同時(shí)也承擔(dān)拘役、部分有期徒刑等執(zhí)行職責(zé)，由此形成偵執(zhí)合一，不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。公安機(jī)關(guān)在偵破案件的過程中需要收集證據(jù)，尤其是口供，而其下屬的看守所負(fù)責(zé)羈押被采取拘留、逮捕強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人、被告人。公安機(jī)關(guān)與看守所的上下級(jí)管理關(guān)系無疑為偵查機(jī)關(guān)非法獲取有罪供述提供了職務(wù)便利。實(shí)踐中看守所發(fā)生的“躲貓貓死”“睡夢(mèng)死”等非正常死亡現(xiàn)象與偵執(zhí)不分體制具有一定的關(guān)聯(lián)。除此之外，法院、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)刑事執(zhí)行不僅弱化了執(zhí)行權(quán)地位，降低了執(zhí)行專業(yè)化程度，還會(huì)影響審判和偵查的質(zhì)量。就司法職能定位而言，人民法院是唯一享有國(guó)家審判權(quán)的主體，公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)在于維護(hù)社會(huì)治安和偵查犯罪。因此，在司法資源總量恒定不變的條件下，賦予人民法院、公安機(jī)關(guān)部分執(zhí)行職能，實(shí)際上是在占用、分割有限的審判資源和偵查資源，容易使執(zhí)行工作淪為人民法院、公安機(jī)關(guān)的“副業(yè)”或“兼職”。

第三，社區(qū)矯正職權(quán)配置不明晰。社區(qū)矯正是一種重要的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是執(zhí)行社會(huì)化的主要表現(xiàn)，體現(xiàn)了行刑文明化、人道化的重要理念。隨著犯罪輕刑化的發(fā)展趨勢(shì)，社區(qū)矯正適用率正在逐步提高。從2003年試點(diǎn)開始的十多年來，全國(guó)范圍內(nèi)接受社區(qū)矯正的總?cè)藬?shù)達(dá)到70萬左右，且社區(qū)矯正人數(shù)的絕對(duì)數(shù)在逐年上升，監(jiān)獄服刑人員相對(duì)數(shù)有所降低。(1)《完善社區(qū)矯正制度，提升社區(qū)矯正立法質(zhì)量》，《法制日?qǐng)?bào)》2016年12月30日，第2版。截至2019年，全國(guó)累計(jì)接受社區(qū)矯正對(duì)象478萬，累計(jì)解除矯正對(duì)象411萬，近年來每年新接收矯正對(duì)象50多萬。(2)《體現(xiàn)中國(guó)特色，助力長(zhǎng)治久安——解析新出臺(tái)的社區(qū)矯正法》，http://legal.people.com.cn/n1/2019/1229/c42510-31527235.html，訪問日期：2021年8月15日。2019年《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》(以下簡(jiǎn)稱《社區(qū)矯正法》)的通過，彌補(bǔ)了我國(guó)社區(qū)矯正工作缺乏立法保障的遺憾，對(duì)于刑事執(zhí)行體系的完善具有重要意義。但《社區(qū)矯正法》對(duì)社區(qū)矯正職權(quán)配置的規(guī)定較為粗陋，給社區(qū)矯正運(yùn)行帶來了一定困擾。首先，社區(qū)矯正性質(zhì)不明確。經(jīng)過多年的理論研究和實(shí)踐探索，社區(qū)矯正是一種刑罰執(zhí)行方式已基本形成共識(shí)，但《社區(qū)矯正法》有意或無意地回避了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)，只規(guī)定了社區(qū)矯正的目的、適用對(duì)象、主要內(nèi)容、執(zhí)行方式、經(jīng)費(fèi)保障等，缺乏對(duì)社區(qū)矯正法律屬性和地位的清晰界定，會(huì)影響社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的屬性定位以及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員的組成。并且，模糊性的立法容易導(dǎo)致社區(qū)矯正在運(yùn)行中偏離刑罰本質(zhì)，側(cè)重教育和幫扶，在一定程度上制約了社區(qū)矯正的懲罰性和制裁性。(3)劉政：《完善社區(qū)矯正管理體制之構(gòu)想》，《法學(xué)雜志》2018年第4期。其次，缺少對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)屬性以及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)警察配備的細(xì)化規(guī)定。雖然《社區(qū)矯正法》規(guī)定社區(qū)矯正由司法行政部門主管，但未明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的屬性及其隸屬關(guān)系。此外，警察是社區(qū)矯正實(shí)踐中重要的執(zhí)行主體，但此次立法并未明確警察在社區(qū)矯正中的執(zhí)法地位，也未構(gòu)建社區(qū)矯正警察配備機(jī)制。最后，不同社區(qū)矯正參與主體職權(quán)配置不清晰、關(guān)系不明確。我國(guó)《社區(qū)矯正法》采取多元主體參與模式，形成“一主管、一統(tǒng)籌、二執(zhí)行、二協(xié)助、多方參與”的格局，即司法行政部門主管、社區(qū)矯正委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行、司法所委托執(zhí)行、居委會(huì)和村委會(huì)協(xié)助、其他社會(huì)力量參與的執(zhí)行機(jī)制。但現(xiàn)行規(guī)定存在社區(qū)矯正委員會(huì)職權(quán)僭越，司法所委托機(jī)制不健全、社會(huì)力量身份地位模糊等問題，容易導(dǎo)致職權(quán)界限不清晰、職責(zé)分配不合理，影響社區(qū)矯正工作的順利開展。

鑒于我國(guó)刑事執(zhí)行權(quán)運(yùn)行中存在的執(zhí)行資源分散、執(zhí)行權(quán)能弱化、執(zhí)行不規(guī)范等困境，亟需對(duì)刑事執(zhí)行權(quán)配置進(jìn)行優(yōu)化。在重新調(diào)整刑事執(zhí)行權(quán)配置之前，有兩個(gè)方面需要注意：一是刑事執(zhí)行權(quán)的權(quán)屬要清晰，二是遵循一定的規(guī)律。因此，本文試圖在梳理刑事執(zhí)行權(quán)屬性以及刑事執(zhí)行權(quán)配置規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索優(yōu)化刑事執(zhí)行權(quán)配置的路徑，以保障刑罰執(zhí)行體制改革方向的正確性和刑罰功能的實(shí)現(xiàn)。

二、理論基礎(chǔ)：刑事執(zhí)行權(quán)屬性再界定

在討論刑事執(zhí)行權(quán)配置之前，首先需要對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行界定，實(shí)踐中刑事執(zhí)行權(quán)運(yùn)行反映出的問題多是由權(quán)屬不明導(dǎo)致的。厘清刑事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)是合理配置刑事執(zhí)行權(quán)的前提和基礎(chǔ)。學(xué)界對(duì)刑事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的探討存在不同立場(chǎng)，可以分為兩種。一是“單一屬性說”，即刑事執(zhí)行權(quán)只具備一種性質(zhì)，司法權(quán)或者行政權(quán)。關(guān)于司法權(quán)說，有學(xué)者提出，行刑權(quán)是刑事司法權(quán)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，只有通過行刑權(quán)活動(dòng)才能最終實(shí)現(xiàn)刑罰。(4)江偉、趙秀舉：《論執(zhí)行行為的性質(zhì)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置》，《人大法律評(píng)論》2000年卷第1輯。行政權(quán)說認(rèn)為，對(duì)生效裁判的執(zhí)行具有行政權(quán)特性，不具有司法權(quán)性質(zhì)。(5)陳瑞華：《刑事訴訟中的問題與主義》(第2版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013，第29頁(yè)。也有論者從獄政管理的視角切入，認(rèn)為監(jiān)獄的工作性質(zhì)和特征決定了其應(yīng)被定性為國(guó)家行政機(jī)關(guān)。(6)馮衛(wèi)國(guó)：《論依法治監(jiān)理論與實(shí)踐的若干問題》，《中國(guó)監(jiān)獄學(xué)刊》1999年第4期。二是“雙重屬性說”，即刑事執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)特征，不同的執(zhí)行行為表現(xiàn)出不同的性質(zhì)。有學(xué)者指出，行刑權(quán)屬于刑罰權(quán)的重要內(nèi)容，因而直接體現(xiàn)出司法權(quán)的性質(zhì)；由于執(zhí)行中必然會(huì)安排和管理被執(zhí)行者的日常生活，此時(shí)又表現(xiàn)出行政管理的特征。(7)夏宗素主編《獄政法律問題研究》，法律出版社，1997，第68頁(yè)。還有學(xué)者將執(zhí)行行為分解為單純的執(zhí)行行為和執(zhí)行救濟(jì)行為，認(rèn)為前者屬于行政行為，后者屬于司法行為，主要處理執(zhí)行過程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議或者裁量刑罰。(8)最高人民法院執(zhí)行指揮辦公室：《論執(zhí)行局設(shè)置的理論基礎(chǔ)》，《人民司法》2001年第2期。誠(chéng)然，不論是司法權(quán)單一屬性說還是行政權(quán)單一屬性說，均存在以偏概全的嫌疑，未能全面、深入地解析刑事執(zhí)行權(quán)的行為樣態(tài)和權(quán)力構(gòu)成。雙重屬性說雖然捕捉到了刑事執(zhí)行行為的復(fù)合性，但未強(qiáng)調(diào)執(zhí)行實(shí)施行為和執(zhí)行變更行為的主次之分以及執(zhí)行變更行為的非常態(tài)性。

學(xué)者對(duì)此產(chǎn)生分歧的主要原因是對(duì)刑事執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成存在不同理解，問題的核心在于減刑、假釋等執(zhí)行變更行為是否屬于刑事執(zhí)行權(quán)的范疇。若屬于，則刑事執(zhí)行權(quán)具有雙重屬性；若不屬于，則刑事執(zhí)行權(quán)只具備單一特性。從廣義的角度分析，刑事執(zhí)行行為的實(shí)踐樣態(tài)主要包括兩大類：一是執(zhí)行實(shí)施行為，是指負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)生效裁判文書中的刑罰內(nèi)容，主要包括死刑、無期徒刑、有期徒刑、緩刑、拘役、管制、剝奪政治權(quán)利、罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等；二是執(zhí)行變更行為，是指在執(zhí)行過程中依法作出減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等裁定或決定。執(zhí)行實(shí)施行為是純粹的執(zhí)行行為，旨在準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地實(shí)現(xiàn)刑罰內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行行為本身。而執(zhí)行變更行為需要對(duì)出現(xiàn)的新的事實(shí)、理由進(jìn)行判斷，只有在符合法定條件時(shí)才能啟動(dòng)執(zhí)行變更程序，強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)行狀態(tài)的維持或變更。狹義的刑事執(zhí)行行為則僅指執(zhí)行實(shí)施行為。本文認(rèn)為，減刑、假釋等執(zhí)行變更行為是審判權(quán)的延伸，不屬于原生效裁判文書的執(zhí)行內(nèi)容，將刑事執(zhí)行行為理解為狹義的執(zhí)行實(shí)施行為更為適宜，理由如下。首先，執(zhí)行變更行為具備司法權(quán)典型的“判斷權(quán)”特征。司法權(quán)的判斷性主要體現(xiàn)為對(duì)案件事實(shí)和法律適用的判斷。因減刑、假釋等涉及對(duì)原生效裁判執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行方式、執(zhí)行刑期、執(zhí)行地點(diǎn)的變更，人民法院需要對(duì)新的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行審查判斷并適用法律，這一過程符合判斷權(quán)的特征。其次，從訴的要素來看，執(zhí)行變更訴訟與原訴訟在訴訟主體、訴訟標(biāo)的、訴因等方面均存在不同，因此，執(zhí)行變更訴訟并非原判決的自然延伸，屬于新的訴訟。刑事訴訟中訴的要素主要包括訴因、訴的標(biāo)的、訴的理由、訴的提起和訴權(quán)。與原訴訟相比較，執(zhí)行變更訴訟中的訴訟主體由被告人、檢察機(jī)關(guān)、法院三方變換為服刑罪犯、監(jiān)獄、法院；訴的標(biāo)的由某一罪名變成減刑、假釋的法定條件；訴的理由即法律依據(jù)不完全相同，原判決主要以《刑法》《刑事訴訟法》為依據(jù)，執(zhí)行變更訴訟的依據(jù)除了《刑法》《刑事訴訟法》以外，還涉及《最高人民法院關(guān)于減刑、假釋案件審理程序的規(guī)定》《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》等規(guī)范性文件。最后，執(zhí)行變更并非所有刑事執(zhí)行案件的必經(jīng)環(huán)節(jié)，只有出現(xiàn)法定減刑、假釋等情節(jié)時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)該程序。因此，執(zhí)行變更因個(gè)案不同、因具體情況而異。

鑒于執(zhí)行變更行為的非固定性、非常態(tài)性，本文在探討刑事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)時(shí)主要以執(zhí)行實(shí)施行為為分析對(duì)象。具體特征體現(xiàn)為：第一，刑事執(zhí)行以生效判決和裁定為依據(jù)，是刑事訴訟活動(dòng)的延伸，直接目的在于實(shí)現(xiàn)生效裁判文書內(nèi)容，同時(shí)對(duì)罪犯進(jìn)行教育和改造，具有鮮明的傾向性和目的性；第二，在判決生效之后，執(zhí)行機(jī)關(guān)會(huì)依職權(quán)啟動(dòng)執(zhí)行程序，無需當(dāng)事人申請(qǐng)，具有主動(dòng)性；第三，執(zhí)行主體主動(dòng)干預(yù)服刑人員的日常生活，統(tǒng)一管理服刑人員的獄內(nèi)活動(dòng)，矯正其行為，具有積極性；第四，在刑罰執(zhí)行過程中，服刑人員必須無條件服從執(zhí)行主體作出的單向命令和指示，二者并非平等主體關(guān)系，屬于管理者與被管理者的角色定位；第五，監(jiān)獄、看守所執(zhí)行環(huán)境相對(duì)封閉，不具有司法的公開性，而且執(zhí)行僅涉及執(zhí)行主體和被執(zhí)行者的兩極關(guān)系，并非典型的三方訴訟構(gòu)造。因此，與司法權(quán)的被動(dòng)性、消極中立性、多方參與性、平等性、公開性等特征不同，刑事執(zhí)行權(quán)表現(xiàn)出明顯的主動(dòng)性、積極性、傾向性、單向性、封閉性等行政權(quán)色彩，屬于行政權(quán)的基本范疇。此外，司法權(quán)與行政權(quán)最本質(zhì)的區(qū)別在于：司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，行政權(quán)的本質(zhì)是管理權(quán)。(9)孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。刑事執(zhí)行權(quán)主要通過對(duì)罪犯強(qiáng)制性管理的方式懲罰、矯正其行為，其本質(zhì)是管理權(quán)，故屬于行政權(quán)。但是，與單純管理行政事務(wù)的普通行政權(quán)又有所不同，刑事執(zhí)行權(quán)建立在司法權(quán)基礎(chǔ)之上，具有執(zhí)行司法裁決、教育改造罪犯等特殊的準(zhǔn)司法功能。因此，刑事執(zhí)行權(quán)是兼具司法權(quán)特性的司法行政權(quán)。(10)司法行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中以制約、維護(hù)、補(bǔ)強(qiáng)司法而在司法之外提高行政管理和服務(wù)的權(quán)力，是介于司法權(quán)和行政權(quán)之間體現(xiàn)司法行政屬性的行政權(quán)。參見王舸：《司法行政哲學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2014，第195頁(yè)。

三、配置規(guī)律：刑事執(zhí)行權(quán)配置基本原則

解決刑事執(zhí)行權(quán)實(shí)踐運(yùn)行問題，需要從根源上調(diào)整刑事執(zhí)行權(quán)的配置。在已經(jīng)厘清刑事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的前提下，優(yōu)化刑事執(zhí)行權(quán)配置還需遵循一定的規(guī)律，確保刑事執(zhí)行權(quán)改革方向的正確性，主要包括三個(gè)方面。

(一)刑事執(zhí)行一體化

所謂刑事執(zhí)行一體化，是指在實(shí)行統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法律規(guī)范調(diào)整的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行的刑事司法組織體系，建立專門、統(tǒng)一、健全的刑事執(zhí)行司法體制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)基本性質(zhì)一致、價(jià)值取向相同的刑事執(zhí)行司法活動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)范和管理。(11)力康泰、韓玉勝、袁登明：《刑事執(zhí)行一體化初探——刑罰實(shí)現(xiàn)的制度性思考》，《犯罪與改造研究》2000年第10期。相較于分散的刑事執(zhí)行權(quán)而言，“一體”更加突出刑事執(zhí)行的整體性、系統(tǒng)性、全面性，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)行，其內(nèi)在要求在于化散為整，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃刑事執(zhí)行權(quán)的配置和運(yùn)行。簡(jiǎn)言之，刑事執(zhí)行一體化包含兩個(gè)“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一的刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典。囿于篇幅，本文主要探討刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。

從比較法視野來看，刑事執(zhí)行一體化已成為世界各國(guó)普遍遵循的規(guī)律，許多國(guó)家設(shè)置了統(tǒng)一的刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，司法部統(tǒng)一負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行工作，其下屬的聯(lián)邦監(jiān)獄局負(fù)責(zé)自由刑和死刑執(zhí)行，社區(qū)矯正中心依托社會(huì)力量對(duì)社區(qū)服刑人員(如假釋犯、緩刑犯等)進(jìn)行管理和矯正。(12)邵磊：《刑事執(zhí)行法律問題初探》，《河北法學(xué)》2005年第2期。法國(guó)也是由司法部負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行工作，其內(nèi)設(shè)的監(jiān)獄行政司和刑事特赦司具體分管刑事執(zhí)行工作：監(jiān)獄行政司主要承擔(dān)監(jiān)督管理獄政工作和執(zhí)行刑事判決的任務(wù)，并參與相關(guān)的立法研究；(13)閆佳：《國(guó)外刑罰執(zhí)行體制介紹及其啟示》，《中國(guó)司法》2015年第3期。刑事特赦司負(fù)責(zé)全國(guó)范圍的特赦上訴案件及有關(guān)法令、假釋案件的預(yù)審工作。俄羅斯在1998年完成刑事執(zhí)行體制改革后，也開始由司法部替代內(nèi)務(wù)部承擔(dān)行刑職責(zé)，中央司法部及地方各級(jí)司法局(所)成為刑事執(zhí)行主體。(14)同上。不難發(fā)現(xiàn)，域外多數(shù)國(guó)家通常將刑事執(zhí)行權(quán)集中于某一主體，然后再在主體內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力配置，由內(nèi)設(shè)的不同部門分別負(fù)責(zé)不同類型的刑罰執(zhí)行，既可實(shí)現(xiàn)整體化監(jiān)管，又能保證內(nèi)部分權(quán)制衡。

在我國(guó)，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)要求“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，體現(xiàn)了刑事執(zhí)行一體化規(guī)律。同時(shí)，《決定》還明確提出：“優(yōu)化司法職權(quán)配置。健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制?！边@是頂層設(shè)計(jì)首次明確將執(zhí)行權(quán)定位為與審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)相互獨(dú)立且具有同等地位的第四種權(quán)力，體現(xiàn)了《憲法》《刑事訴訟法》確立的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則。在我國(guó)，“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”基本原則為刑事執(zhí)行一體化提供了理論支持?！胺止へ?fù)責(zé)”要求不同性質(zhì)的權(quán)力應(yīng)由不同的權(quán)力機(jī)關(guān)行使，執(zhí)行權(quán)應(yīng)由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，與偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)各司其職、各負(fù)其責(zé)。“互相配合”要求分別負(fù)責(zé)偵查、檢察、審判、執(zhí)行的各機(jī)關(guān)互相支持和合作，共同推動(dòng)刑事執(zhí)行的順利進(jìn)行?！盎ハ嘀萍s”要求偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)在分工明確的基礎(chǔ)上，互相牽制和監(jiān)督。然而，審執(zhí)不分、偵執(zhí)不分致使法院、公安機(jī)關(guān)權(quán)力較大，制約作用微乎其微，難以形成“四權(quán)鼎立”的制約格局。因此，統(tǒng)一刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)與偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。

目前，針對(duì)刑事執(zhí)行主體多元化產(chǎn)生的系列弊端，刑事執(zhí)行一體化是優(yōu)化司法職權(quán)配置、實(shí)現(xiàn)行刑公正的必然要求。第一，刑事執(zhí)行一體化是刑事執(zhí)行質(zhì)量和效率的雙重保障。刑事執(zhí)行一體化以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理、監(jiān)督各類執(zhí)行活動(dòng)，一方面能夠保障刑事執(zhí)行的同一性、統(tǒng)一性、權(quán)威性，確保刑事執(zhí)行的質(zhì)量；另一方面有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行工作，加強(qiáng)各部門溝通與銜接，避免執(zhí)行主體各自為營(yíng)、互相推諉，進(jìn)而提高執(zhí)行效率。第二，刑事執(zhí)行一體化是實(shí)現(xiàn)刑罰多元化目的的要求。隨著刑罰目的理論從報(bào)應(yīng)刑向教育刑的轉(zhuǎn)變，刑事執(zhí)行從單純懲罰犯罪發(fā)展為教育和改造罪犯并重。刑事執(zhí)行一體化能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行權(quán)的集中管理，統(tǒng)籌優(yōu)化監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行配置，兼顧懲罰和教育的刑罰目的。第三，刑事執(zhí)行一體化是保障人權(quán)的有效途徑。尊重與保障人權(quán)是現(xiàn)代刑事訴訟的基本理念，即使是服刑的罪犯，也應(yīng)享有最基本的人權(quán)，接受文明、合理、科學(xué)的執(zhí)行方式。多元化的執(zhí)行權(quán)配置存在執(zhí)行不及時(shí)、不充分、不規(guī)范的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，在監(jiān)管不力的情況下容易侵犯服刑罪犯的基本權(quán)利。而刑事執(zhí)行一體化的建立有利于加強(qiáng)監(jiān)督和管理，滿足“既面對(duì)罪犯保護(hù)國(guó)家，又面對(duì)國(guó)家保護(hù)罪犯”(15)A.J.M.米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)》，夏勇譯，中國(guó)大百科全書出版社，1995，第189頁(yè)。的雙重要求。

(二)執(zhí)行社會(huì)化

20世紀(jì)以來，隨著人權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，人道、民主、效益等價(jià)值理念得到廣泛認(rèn)同，執(zhí)行社會(huì)化理論得到迅速發(fā)展并在世界各國(guó)廣泛傳播。所謂執(zhí)行社會(huì)化，是指“在刑罰執(zhí)行過程中，要調(diào)動(dòng)監(jiān)獄外的一切社會(huì)積極因素，合力救助改造犯罪人并保證和鞏固刑罰執(zhí)行的效果，確保行刑目的的實(shí)現(xiàn)”(16)馬克昌主編《刑罰通論》，武漢大學(xué)出版社，2002，第514頁(yè)。。執(zhí)行社會(huì)化意味著在執(zhí)行中增加社會(huì)因素，形成由代表國(guó)家的刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、社會(huì)力量配合和協(xié)助的格局，而并非完全由社會(huì)力量主導(dǎo)。因此，執(zhí)行社會(huì)化并不違背刑事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)。

執(zhí)行社會(huì)化原則已得到許多國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)際組織相關(guān)法律文件的認(rèn)可。例如，聯(lián)合國(guó)《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60、61條明確要求，在設(shè)計(jì)囚犯待遇以及監(jiān)所制度時(shí)應(yīng)考慮囚犯再次融入社會(huì)的因素。(17)《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60、61條規(guī)定，“監(jiān)所制度應(yīng)該設(shè)法減少獄中生活同自由生活的差別……刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確使囚犯逐漸納入社會(huì)生活”；“囚犯的待遇不應(yīng)側(cè)重把他們排斥于社會(huì)之外，而應(yīng)注重他們繼續(xù)成為組成社會(huì)的成員”。德國(guó)1976年公布的《刑罰執(zhí)行法》規(guī)定，自由刑旨在發(fā)揮一般預(yù)防作用，使犯人重返社會(huì)后不再實(shí)施犯罪行為。荷蘭《關(guān)于刑事機(jī)構(gòu)的1951年法令》第6條規(guī)定，矯正處分應(yīng)有利于囚犯重返正常的社會(huì)生活。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1997年修訂后的“監(jiān)獄行刑法”第1條規(guī)定：“徒刑、拘役之執(zhí)行，以使受刑人改悔向上，適于社會(huì)生活為目的?！?鑒于封閉執(zhí)行的弊端，一些國(guó)家采取半封閉或者全開放的執(zhí)行環(huán)境。例如，美國(guó)社區(qū)開放式服刑的罪犯數(shù)量大于監(jiān)獄封閉式服刑的罪犯數(shù)量，丹麥和瑞典的開放式監(jiān)獄數(shù)量大于傳統(tǒng)封閉式監(jiān)獄數(shù)量。(18)馮衛(wèi)國(guó)：《行刑社會(huì)化研究——開放社會(huì)中的刑罰趨向》，北京大學(xué)出版社，2003，第3頁(yè)。

實(shí)行執(zhí)行社會(huì)化具有一定的合理性和必要性。首先，執(zhí)行社會(huì)化是對(duì)教育刑理論的貫徹。學(xué)者對(duì)刑罰的功能存在多種劃分，(19)學(xué)者對(duì)刑罰功能存在“三分法”“四分法”“五分法”，在此不再一一贅述。詳見高銘暄、馬克昌：《刑法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2000，第238-240頁(yè)；邱興?。骸缎塘P理性導(dǎo)論——刑罰的正當(dāng)性原論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998年，第36-37頁(yè)等。從根本上而言，刑罰具有兩個(gè)最基本的功能：懲罰犯罪和教育矯正。懲罰犯罪是對(duì)犯罪行為的否定，是刑罰最基本的功能。但懲罰犯罪并非刑罰的唯一目的。教育刑論認(rèn)為，“刑罰的本質(zhì)不是報(bào)應(yīng)而是教育，主張以教育的方法著重于犯罪人的改善，防止其再犯罪”(20)姚建龍主編《刑法思潮與理論進(jìn)展》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2014，第123頁(yè)。。換言之，打擊報(bào)復(fù)犯罪并非刑罰的唯一目的，更重要的是通過教育改造犯罪人，最終實(shí)現(xiàn)罪犯的再社會(huì)化。而執(zhí)行社會(huì)化就是實(shí)現(xiàn)教育矯正的一種方式，通過采用適度寬松和開放的管理形式，讓犯罪人在不與社會(huì)完全隔絕、保持一定聯(lián)系的條件下接受教育改造，使其認(rèn)識(shí)到自身行為的違法性，棄惡從善，從而達(dá)到教育矯正的目的。其次，執(zhí)行社會(huì)化體現(xiàn)了“以人為本”理念，尊重和保障犯罪人的健康發(fā)展。封閉的監(jiān)獄環(huán)境不僅容易對(duì)人造成精神上的創(chuàng)傷和人格貶低，使其喪失自信心和自尊心，不利于罪犯人格的健康發(fā)展，而且將罪犯與社會(huì)隔離，容易導(dǎo)致其意識(shí)形態(tài)脫節(jié)與社會(huì)實(shí)踐能力下降，再次犯罪。因此，非監(jiān)禁刑的犯罪分子因未沾染上脫離社會(huì)的弊端而更容易復(fù)歸社會(huì)。(21)梁云寶：《我國(guó)應(yīng)建立與高發(fā)型微罪懲處相配套的前科消滅制度》，《政法論壇》2021年第5期。此外，監(jiān)獄被稱為“犯罪兵營(yíng)”，(22)米歇爾·福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1999，第300頁(yè)。容易增加交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。通過社會(huì)化行刑加強(qiáng)罪犯與外界社會(huì)的溝通聯(lián)系，使其與社會(huì)同步發(fā)展，能夠更好地重新融入社會(huì)，有效預(yù)防其再次犯罪。再者，執(zhí)行社會(huì)化是刑法謙抑性的內(nèi)在體現(xiàn)。刑法謙抑性是貫穿當(dāng)今刑事法領(lǐng)域的基本理念，是指將處罰范圍和處罰程度限制在迫不得已的必要限度之內(nèi)。(23)張明楷：《論刑法的謙抑性》，《法商研究》1995年第4期；劉艷紅：《“風(fēng)險(xiǎn)刑法”理論不能動(dòng)搖刑法謙抑主義》，《法商研究》2011年第4期。在刑罰執(zhí)行中則表現(xiàn)為，根據(jù)犯罪人的社會(huì)危險(xiǎn)性和人身危險(xiǎn)性，凡是能適用社會(huì)化刑罰的，就不適用監(jiān)禁刑。最后，執(zhí)行社會(huì)化體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益追求。相比監(jiān)禁刑，執(zhí)行社會(huì)化能夠節(jié)約國(guó)家刑罰資源。世界各國(guó)每年需要在監(jiān)獄的管理和建設(shè)中投入大量的司法資源以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。以全國(guó)百萬罪犯數(shù)字計(jì)算，我國(guó)每年投入資金達(dá)500多億，(24)張中友主編《預(yù)防職務(wù)犯罪——新世紀(jì)的社會(huì)工程》，中國(guó)檢察出版社，2000，第161頁(yè)。運(yùn)行成本較高。而社區(qū)矯正的人均執(zhí)行成本僅為監(jiān)獄行刑成本的10%。(25)王愛立主編《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法解讀》，中國(guó)法制出版社，2020，第1頁(yè)。隨著現(xiàn)代社會(huì)不斷發(fā)展與轉(zhuǎn)型，輕微刑犯罪呈現(xiàn)高發(fā)趨勢(shì)，若不充分利用執(zhí)行社會(huì)化，勢(shì)必會(huì)加重監(jiān)獄負(fù)荷。執(zhí)行社會(huì)化不僅運(yùn)行成本較低，而且還可以降低交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)，具有積極的社會(huì)意義。例如，我國(guó)社區(qū)矯正對(duì)象的再犯罪率維持在0.2%的較低水平。(26)傅政華：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法(草案)〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/839674fb77094b02ad704832facc58fd.shtml，訪問日期：2021年8月29日。因此，有必要在刑事執(zhí)行中增加社會(huì)化因素。

(三)權(quán)力制衡

權(quán)力制衡，是指不同性質(zhì)的權(quán)力應(yīng)由不同的機(jī)關(guān)行使。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。古往今來，權(quán)力制衡是避免權(quán)力濫用和腐敗的有效途徑，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。(27)孟德斯鳩：《論法的精神(上冊(cè))》，張雁深譯，商務(wù)印書館，1961，第154頁(yè)?？梢哉f，權(quán)力制衡的精髓在于為權(quán)力設(shè)置邊界，通過將不同性質(zhì)的權(quán)力分配給不同的獨(dú)立機(jī)構(gòu)或不同的人行使的方式，防止權(quán)力過于集中而導(dǎo)致權(quán)力內(nèi)部失衡，以此加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。這一原則在刑事執(zhí)行領(lǐng)域體現(xiàn)為刑事執(zhí)行權(quán)的外部分立與內(nèi)部分離。從外部而言，偵查、起訴、審判、執(zhí)行均是刑事訴訟的基本環(huán)節(jié)，每一階段的任務(wù)應(yīng)由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)，不同的職權(quán)不能由同一機(jī)關(guān)同時(shí)享有，否則權(quán)力容易失去制約和監(jiān)督。比如，除了特別案件，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴、審判機(jī)關(guān)獨(dú)享審判權(quán)。按此邏輯，執(zhí)行作為獨(dú)立于偵查、起訴、審判的刑事訴訟環(huán)節(jié)，應(yīng)由專門的機(jī)關(guān)承擔(dān)刑罰執(zhí)行任務(wù)，而且這個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)，這樣才能實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)獨(dú)立行使，從而建立“四權(quán)”制衡的局面。從內(nèi)部而言，刑事執(zhí)行權(quán)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的分離與制衡。刑事執(zhí)行涵蓋多種執(zhí)行方式，按刑罰執(zhí)行是否處于封閉狀態(tài)，可以分為監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑，非監(jiān)禁刑又包括罰金刑、緩刑、管制等。若將這些不同刑罰執(zhí)行方式同時(shí)集中于一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，容易導(dǎo)致權(quán)力膨脹。在刑事執(zhí)行一體化背景下，可以根據(jù)刑罰類型、執(zhí)行方式、執(zhí)行場(chǎng)所、執(zhí)行主體等因素，將不同類型的刑罰分配給不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)效能整體優(yōu)化。例如，監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行，二者同隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，如此配置既有利于促進(jìn)刑事執(zhí)行的專業(yè)化發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)了刑事執(zhí)行權(quán)的內(nèi)部分工與制約。

權(quán)力分離固然可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，保證權(quán)力公正行使，但是權(quán)力過于分散會(huì)降低執(zhí)行效率，提高運(yùn)行成本，從而影響執(zhí)行的整體效益。當(dāng)前，我國(guó)形成了人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)并存的多元執(zhí)行主體格局，但三者之間彼此獨(dú)立，缺乏有效的溝通、銜接，機(jī)制內(nèi)部損耗較大，導(dǎo)致執(zhí)行資源較為分散。效率是正義的第二種含義，執(zhí)行不及時(shí)也是對(duì)執(zhí)行公正的一種損害，只有高效、高質(zhì)地實(shí)現(xiàn)刑罰內(nèi)容才屬于實(shí)質(zhì)公正。審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的審判任務(wù)、偵查任務(wù)本身也比較繁重，讓其同時(shí)承擔(dān)刑事執(zhí)行權(quán)會(huì)加劇司法資源匱乏，不僅影響審判、偵查質(zhì)量，也會(huì)降低執(zhí)行效率。需要注意的是，權(quán)力集中有利于權(quán)力的高效行使，但容易導(dǎo)致權(quán)力獨(dú)大而失控；權(quán)力分離可以形成權(quán)力—權(quán)力制衡機(jī)制，但過度分散又不利于權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，影響權(quán)力效能的發(fā)揮。因此，在進(jìn)行刑事執(zhí)行權(quán)配置時(shí)應(yīng)兼顧分權(quán)制衡與效率，在集權(quán)與分權(quán)之間趨于平衡。

四、路徑選擇：刑事執(zhí)行權(quán)配置改革圖景

在厘清刑事執(zhí)行權(quán)基本屬性并遵循刑事執(zhí)行權(quán)配置一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，我國(guó)刑事執(zhí)行權(quán)配置主要包括三個(gè)方面的優(yōu)化途徑。

(一)統(tǒng)一刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置

鑒于刑事執(zhí)行的復(fù)雜多樣性、部分執(zhí)行主體不適格、刑事執(zhí)行資源配置不均衡等因素，構(gòu)建刑事執(zhí)行一體化模式成為發(fā)展趨勢(shì)。該部分主要圍繞刑事執(zhí)行一體化中刑事執(zhí)行主體的統(tǒng)一展開。

關(guān)于統(tǒng)一刑事執(zhí)行主體主要存在三種主張。一是由司法部統(tǒng)一管理和負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行，有利于實(shí)現(xiàn)行刑機(jī)構(gòu)同其他刑事司法機(jī)構(gòu)的有機(jī)協(xié)調(diào)、合理分工和相互制衡。(28)馮衛(wèi)國(guó)：《論刑事執(zhí)行權(quán)的合理配置》，《法學(xué)論壇》2010年第1期。二是確立檢察機(jī)關(guān)指揮執(zhí)行工作。檢察機(jī)關(guān)提起公訴的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)，而刑事執(zhí)行的目的也在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)，因此，刑事執(zhí)行屬于公訴權(quán)的自然延伸，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)專門享有執(zhí)行權(quán)。(29)萬毅：《刑事執(zhí)行制度之檢討與改造》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。三是設(shè)立國(guó)家執(zhí)行總局，整合刑事、民事、行政裁判執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)家執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一化和集中化管理。有學(xué)者提出，可以根據(jù)執(zhí)行對(duì)象和類型的不同，參照當(dāng)前司法部?jī)?nèi)設(shè)司局的名稱，在國(guó)家執(zhí)行總局下面設(shè)置監(jiān)獄管理司、社區(qū)矯正司、附加刑執(zhí)行司、民事執(zhí)行司、行政裁判執(zhí)行司等。(30)譚世貴、郭林林：《我國(guó)刑事執(zhí)行權(quán)配置——現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

從比較法視野來看，刑罰執(zhí)行一般由司法部統(tǒng)一管理負(fù)責(zé)(有的國(guó)家稱為法務(wù)部、法務(wù)省等)。例如，美國(guó)聯(lián)邦和州的司法部對(duì)全國(guó)所有監(jiān)獄及其他懲戒機(jī)構(gòu)(包括社區(qū)矯正中心)進(jìn)行監(jiān)督和管理。英國(guó)由司法部下設(shè)的監(jiān)獄行政司負(fù)責(zé)獄政監(jiān)管工作和刑事判決執(zhí)行相關(guān)工作(主要是徒刑執(zhí)行、緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、犯人刑滿后重返社會(huì)等)。(31)張福森主編《各國(guó)司法體制簡(jiǎn)介》，法律出版社，2006，第82頁(yè)。法國(guó)由司法部負(fù)責(zé)管理監(jiān)獄系統(tǒng)，解決緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、罪犯刑滿后重返社會(huì)等一系列有關(guān)刑事判決執(zhí)行的問題。德國(guó)沒有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，由州司法部負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行工作。日本執(zhí)行機(jī)構(gòu)由矯正局和更生保護(hù)局組成，矯正局主要負(fù)責(zé)監(jiān)獄執(zhí)行，更生保護(hù)局主要監(jiān)管緩刑、假釋等社會(huì)改造措施，二者均接受法務(wù)省領(lǐng)導(dǎo)。(32)力康泰、韓玉勝、袁登明：《刑事執(zhí)行一體化初探——刑罰實(shí)現(xiàn)的制度性思考》，《犯罪與改造研究》2000年第10期。

實(shí)質(zhì)上，在刑事執(zhí)行過程中，除了減刑、假釋等刑罰執(zhí)行變更涉及司法裁判以外，刑事執(zhí)行表現(xiàn)出來的更多是強(qiáng)制性、單向性、主動(dòng)性、管理性等行政權(quán)特征。刑罰執(zhí)行變更并非每個(gè)刑事執(zhí)行案件的必經(jīng)階段，在探討刑事執(zhí)行權(quán)的歸屬時(shí)，主要考慮常態(tài)性的執(zhí)行實(shí)施行為。機(jī)構(gòu)設(shè)置需要基于實(shí)踐辦案需要。(33)周新：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的邏輯與面向——權(quán)力屬性視角下的實(shí)踐分析》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第2期。從我國(guó)目前的實(shí)際情況出發(fā)，同時(shí)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，由司法部統(tǒng)一管理和負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行工作符合刑事執(zhí)行權(quán)的屬性以及司法經(jīng)驗(yàn)，主要有四個(gè)方面的原因。其一，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行工作與刑事執(zhí)行權(quán)更多體現(xiàn)行政權(quán)性質(zhì)的特征相吻合，符合權(quán)力配置規(guī)律。其二，由司法部承擔(dān)刑事執(zhí)行權(quán)，能夠?qū)崿F(xiàn)偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)分別由偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的四權(quán)分立格局，是對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)。其三，監(jiān)獄在當(dāng)前刑事執(zhí)行體制中承擔(dān)了大量刑罰執(zhí)行工作，司法行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)獄的主管部門在刑事執(zhí)行領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。其四，檢察機(jī)關(guān)屬于我國(guó)法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)享有審查起訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)等諸多權(quán)力。若再由檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)執(zhí)行工作，不僅容易造成檢察機(jī)關(guān)權(quán)力過于集中，而且會(huì)出現(xiàn)誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題，不利于對(duì)執(zhí)行工作的監(jiān)督。因此，由司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)刑事執(zhí)行工作不僅符合刑事執(zhí)行權(quán)的內(nèi)在屬性，而且無需對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行大幅度改革，在現(xiàn)有的國(guó)家體制中即可實(shí)現(xiàn)。

(二)調(diào)整刑事執(zhí)行主體職能分配

“依照‘結(jié)構(gòu)—功能’理論，功能的有效實(shí)現(xiàn)要求組織結(jié)構(gòu)的恰當(dāng)安排?！?34)李大勇：《我國(guó)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織法調(diào)控及其改革》，《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期。如前所述，人民法院、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)行職能既不符合執(zhí)行權(quán)的內(nèi)在屬性，也違背了權(quán)力分立原則，有必要取消人民法院、公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行權(quán)。首先，將人民法院負(fù)責(zé)的死刑立即執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行移交至司法行政機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的第三方替代法院執(zhí)行死刑立即執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)刑，從而實(shí)現(xiàn)審執(zhí)分立，既能維護(hù)審判的中立地位，使法官可以將精力集中于審判工作，又能在審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)之間形成制約，確保判決的客觀公正性和執(zhí)行的質(zhì)量。在域外，司法行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)獄負(fù)責(zé)死刑執(zhí)行有跡可循。例如，美國(guó)由監(jiān)獄負(fù)責(zé)執(zhí)行死刑；俄羅斯司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行死刑；日本由法務(wù)大臣簽署死刑執(zhí)行令。其次，將看守所從公安機(jī)關(guān)中分離出來，由司法行政機(jī)關(guān)管理。公安機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)行中主要負(fù)責(zé)剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境、拘役以及剩余刑期三個(gè)月以下的有期徒刑。剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境的執(zhí)行由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并不存在較大爭(zhēng)議，主要爭(zhēng)論在于看守所的隸屬問題。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，看守所負(fù)責(zé)羈押被拘留、逮捕的未決犯，而看守所由公安機(jī)關(guān)即偵查機(jī)關(guān)管轄，這無疑為偵查人員采取威脅、引誘、欺騙等非法手段獲取有罪口供提供了便利條件，容易導(dǎo)致未決羈押異化為偵查手段，破壞程序公正和侵犯人權(quán)。為此，建議將看守所從公安機(jī)關(guān)中分離出來，由司法行政機(jī)關(guān)管轄更為合理。這樣既可以實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分立，確保未決羈押的正當(dāng)性，防止侵犯犯罪嫌疑人權(quán)利；又能減少公安機(jī)關(guān)工作量，使其專注于維護(hù)社會(huì)秩序和打擊犯罪。而且，司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)掌看守所能夠強(qiáng)化監(jiān)督和管理。一方面，因精力不足、資源有限，刑事執(zhí)行在實(shí)踐中被降格為公安機(jī)關(guān)的附屬工作，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事執(zhí)行工作疏于監(jiān)管，無法保證執(zhí)行質(zhì)量；另一方面，司法行政機(jī)關(guān)在監(jiān)獄管理方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，能夠勝任對(duì)看守所的管理。

(三)完善社區(qū)矯正職權(quán)配置

社區(qū)矯正需依靠社會(huì)力量開展矯正活動(dòng)。(35)吳宗憲：《我國(guó)社區(qū)矯正法的歷史地位與立法特點(diǎn)》，《法學(xué)研究》2020年第4期。在多方主體參與社區(qū)矯正的情況下，明確社區(qū)矯正和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，合理配置社區(qū)矯正職權(quán)，厘清不同參與主體之間的邏輯關(guān)系，是社區(qū)矯正有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

第一，明確社區(qū)矯正的性質(zhì)。首先，社區(qū)矯正在本質(zhì)上是一種非監(jiān)禁刑的刑罰執(zhí)行方式。社區(qū)矯正的適用對(duì)象是經(jīng)過人民法院刑事審判認(rèn)定有罪的罪犯，其與監(jiān)禁刑的根本區(qū)別在于社區(qū)矯正采用相對(duì)開放的形式，將罪犯置于社會(huì)中進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫扶等。社區(qū)矯正本質(zhì)上屬于刑罰尚未執(zhí)行完畢，不能因其執(zhí)行環(huán)境和方式的不同而忽視其刑罰本質(zhì)和懲罰功能。因此，立法應(yīng)明確社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行法律屬性。其次，社區(qū)矯正的產(chǎn)生是基于對(duì)監(jiān)禁刑有限性和局限性的反思，通過采用開放的執(zhí)行環(huán)境幫助罪犯融入社會(huì)。社區(qū)矯正與監(jiān)禁刑都是對(duì)犯罪分子執(zhí)行刑罰，除了執(zhí)行場(chǎng)所不同以外，二者在工作內(nèi)容、工作任務(wù)等方面均相同。因此，社區(qū)矯正也具有行政管理的特性。由此建議，《社區(qū)矯正法》應(yīng)在總則部分明確社區(qū)矯正兼具刑罰執(zhí)行性質(zhì)和司法行政管理性質(zhì)，提升社區(qū)矯正的法律效力和監(jiān)管能力。

第二，準(zhǔn)確定位社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的屬性。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是具體負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)矯正的主體。世界上多數(shù)國(guó)家設(shè)有專門或者相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作，盡管稱謂不同，但大多隸屬于司法行政部門。例如，美國(guó)聯(lián)邦社區(qū)矯正由司法部下設(shè)的監(jiān)獄局分管，絕大多數(shù)州的監(jiān)獄和社區(qū)矯正由政府下屬的矯正局進(jìn)行管理。英國(guó)內(nèi)政部的國(guó)家緩刑局對(duì)在全國(guó)設(shè)立的地方緩刑服務(wù)局進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。日本設(shè)置了三個(gè)層級(jí)的社區(qū)矯正機(jī)關(guān)：中央的法務(wù)省設(shè)保護(hù)局和中央更生保護(hù)審查會(huì)、地方更生委員會(huì)、保護(hù)觀察所。(36)王公義主編《刑事執(zhí)行法學(xué)》，法律出版社，2013，第302-307頁(yè)。我國(guó)《社區(qū)矯正法》專章規(guī)定了“機(jī)構(gòu)、人員和職責(zé)”，但遺憾的是，第8條和第9條只規(guī)定了司法行政部門主管社區(qū)矯正工作，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷，卻遺漏了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)在關(guān)系。基于社區(qū)矯正的性質(zhì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)社區(qū)矯正職能具有合理性，建議在第9條中明確“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，在司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立開展社區(qū)矯正執(zhí)行工作”。這樣不僅明確了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，還能保障社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)。

第三，賦予警察社區(qū)矯正執(zhí)法資格，完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人員配備。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員是從事社區(qū)矯正工作的執(zhí)法人員，目前學(xué)者普遍認(rèn)同社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)具有公務(wù)員身份。至于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是否需要配備警察，尚有爭(zhēng)議。從實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，警察已成為重要的社區(qū)矯正工作執(zhí)行者。截至2017年年底，全國(guó)各省份社區(qū)矯正用警覆蓋率已達(dá)62.5%。(37)司法部社區(qū)矯正管理局：《2012—2017年全國(guó)社區(qū)矯正工作統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，法律出版社，2018，第13頁(yè)。但此次《社區(qū)矯正法》并未將警察列入社區(qū)矯正機(jī)關(guān)執(zhí)法人員序列，而是采用警察保障或警察參與模式，即當(dāng)社區(qū)矯正出現(xiàn)用警需求時(shí)，由公安機(jī)關(guān)予以配合協(xié)助。結(jié)合理論屬性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有必要在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備警察。其一，就社區(qū)矯正的法律性質(zhì)而言，社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性意味著應(yīng)以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，配備警察能夠提高社區(qū)矯正的威懾力，約束和規(guī)范社區(qū)矯正對(duì)象的行為。其二，就社區(qū)矯正對(duì)象的危險(xiǎn)性而言，社區(qū)矯正對(duì)象是經(jīng)人民法院審判認(rèn)定有罪的人，雖因罪行較輕而被置于社區(qū)中執(zhí)行刑罰，但其本身仍然具有一定的社會(huì)危險(xiǎn)性。盡管數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)服刑人員再犯罪率僅為0.2%，(38)傅政華：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法(草案)〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/839674fb77094b02ad704832facc58fd.shtml，訪問日期：2021年8月10日。但不能因此忽視社區(qū)矯正對(duì)象再犯的可能性，畢竟社區(qū)矯正對(duì)象的人身危險(xiǎn)性事實(shí)上難以客觀準(zhǔn)確評(píng)估。而且，社區(qū)矯正的開放性使社區(qū)矯正對(duì)象有更多機(jī)會(huì)和社會(huì)群體接觸，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定比例的警察，不僅可以保障社區(qū)矯正工作者的人身安全，也是對(duì)社會(huì)安全和利益負(fù)責(zé)。其三，從社區(qū)矯正執(zhí)行內(nèi)容和成效看，警察承擔(dān)部分社區(qū)矯正工作既符合執(zhí)行內(nèi)容的性質(zhì)，又能端正社區(qū)矯正對(duì)象的服刑態(tài)度。首先，警察是國(guó)家強(qiáng)制力的象征，其身份標(biāo)識(shí)自帶警示作用和威懾性，社區(qū)矯正對(duì)象在警察的管理下更容易遵守規(guī)則、服從監(jiān)管。有調(diào)查顯示，在入矯、解矯宣告以及集中教育階段，社區(qū)矯正對(duì)象的態(tài)度會(huì)因警察是否在場(chǎng)而有所不同。(39)但未麗：《社區(qū)矯正立法若干問題研究——以〈社區(qū)矯正法(征求意見稿)〉為分析對(duì)象》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。其次，社區(qū)矯正用警可以提高社區(qū)執(zhí)法的規(guī)范性，有效預(yù)防和減少犯罪。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正再犯率與社區(qū)矯正用警配比率成反比關(guān)系，也就是說，當(dāng)社區(qū)矯正用警數(shù)量較少時(shí)，再犯罪率升高就會(huì)較為明顯。(40)司法部社區(qū)矯正管理局：《2012—2017年全國(guó)社區(qū)矯正工作統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，第43頁(yè)。配備一定比例的警察可以降低社區(qū)矯正對(duì)象的再犯罪率。再者，在社區(qū)矯正執(zhí)行期間，因刑事執(zhí)行變更或者采取電子監(jiān)控等情況需要限制或剝奪社區(qū)矯正對(duì)象人身自由時(shí)，若由普通公務(wù)員承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)，容易侵蝕刑罰的目的和功能，由警察執(zhí)行更符合身份屬性。最后，公安機(jī)關(guān)協(xié)助社區(qū)矯正執(zhí)行工作存在銜接時(shí)間差和人員專業(yè)化不足的弊端，(41)吳宗憲：《完善〈社區(qū)矯正法(征求意見稿)〉內(nèi)容的建議》，《中國(guó)司法》2017年第3期。構(gòu)建專門的社區(qū)矯正警察隊(duì)伍，可以彌補(bǔ)因協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)用警而存在的銜接不暢，提高社區(qū)矯正執(zhí)行效率。并且，隨著社區(qū)矯正適用率的提高，打造一支業(yè)務(wù)嫻熟、素質(zhì)過硬的專業(yè)化社區(qū)矯正警察隊(duì)伍也是發(fā)展趨勢(shì)。因此，可以參照人民法院、人民檢察院內(nèi)部的司法警察，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定比例的警察，協(xié)助社區(qū)矯正執(zhí)法者開展工作。

第四，合理定位社區(qū)矯正中不同參與主體的職能，并厘清不同參與主體之間的邏輯關(guān)系。我國(guó)《社區(qū)矯正法》采取的多元主體參與模式，存在職權(quán)界限不清晰、職責(zé)分配不合理的制度弊端，可以從內(nèi)外兩個(gè)層面進(jìn)行完善。從內(nèi)部職權(quán)配置看，其一，刪除社區(qū)矯正委員會(huì)的“指導(dǎo)”職能規(guī)定，保留“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”職能配置。設(shè)立社區(qū)矯正委員會(huì)的主要目的是通過凝聚、協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)參與社區(qū)矯正相關(guān)工作，保障社區(qū)矯正工作的順利開展。而“指導(dǎo)”這一職能容易使社區(qū)矯正委員會(huì)凌駕于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之上，干擾社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)案的具體執(zhí)行工作，削弱社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的獨(dú)立執(zhí)行權(quán)。其二，明確司法所受委托承擔(dān)社區(qū)矯正工作的范圍，并提供相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)支持。若司法所如同以往仍然是社區(qū)矯正工作的主要承擔(dān)者，則難免職責(zé)過重、制度保障不到位。從外部職權(quán)配置看，我國(guó)社區(qū)矯正構(gòu)建了社會(huì)參與機(jī)制，讓不同專業(yè)、行業(yè)、性質(zhì)的社會(huì)力量參與其中，不僅可以為社區(qū)矯正對(duì)象提供針對(duì)性幫助，而且能壯大社區(qū)矯正隊(duì)伍，解決社區(qū)矯正工作人員不足、監(jiān)管不力等問題。但是，社區(qū)矯正相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能的欠缺掣肘了社會(huì)力量在社區(qū)矯正中的作用。并且，社區(qū)矯正本質(zhì)上是一種刑罰執(zhí)行方式，是國(guó)家刑罰權(quán)的體現(xiàn)和延伸，屬于國(guó)家公權(quán)力的范疇，還是宜由國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)，避免社會(huì)力量職權(quán)過大“喧賓奪主”而侵蝕國(guó)家刑罰權(quán)。因此，應(yīng)明確社會(huì)力量接受社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織和安排，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下協(xié)助開展工作，并不享有決定性權(quán)力。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作者、志愿者等社會(huì)力量進(jìn)行有關(guān)社區(qū)矯正專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，提高其專業(yè)素質(zhì)和能力。