張 璐

一、我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展情況

住房問(wèn)題一直是我國(guó)人民面臨的最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問(wèn)題。二十世紀(jì)八十年代以前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，沒(méi)有形成房地產(chǎn)市場(chǎng)。改革開(kāi)放戰(zhàn)略的實(shí)施帶動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的變革。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房市場(chǎng)改革加快住房建設(shè)的通知》宣告了福利分房制度的終結(jié)，貨幣化住房保障方案正式啟動(dòng)。2003年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，房地產(chǎn)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的地位被確立，該行業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的黃金十年。2015年，隨著國(guó)家調(diào)控政策的出臺(tái)，全國(guó)樓市均出現(xiàn)不同程度的上漲行情，樓市風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始累積。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的政策定位。這之后房?jī)r(jià)雖有調(diào)整，但同2015年之初相比已經(jīng)不可同日而語(yǔ)。當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是住房?jī)r(jià)格區(qū)域化差距明顯。受區(qū)位環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、新冠肺炎疫情防控以及人口等因素的影響，不同地區(qū)間住房?jī)r(jià)格出現(xiàn)分化，并日趨明顯。三四線(xiàn)城市房?jī)r(jià)從增長(zhǎng)放緩到2022年上半年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，與一二線(xiàn)城市新增住宅價(jià)格增長(zhǎng)幅度差距逐漸拉大。

二是高品質(zhì)改善型住房受青睞。1998年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房面積為18.7平方米，2021年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房面積為37.8平方米，增長(zhǎng)了102%。近年來(lái)我國(guó)住房矛盾由供給不足向供給結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變，從滿(mǎn)足基本居住屬性向追求高品質(zhì)居住體驗(yàn)轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，二胎、三胎政策的落地以及人民生活品質(zhì)層次的提高，改善型住房被越來(lái)越多的人所青睞。

三是房產(chǎn)供給市場(chǎng)新格局逐步形成。黨的十九大和二十大的報(bào)告都強(qiáng)調(diào)要從供給側(cè)方面出發(fā)，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的新型住房保障制度。將“多主體供給”引入到住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，解決大型城市的土地供需矛盾。“多渠道保障”主要是發(fā)展包括二手房、保障性住房、共有產(chǎn)權(quán)住房在內(nèi)的各類(lèi)住房供應(yīng)渠道?！白赓?gòu)并舉”將住房租賃市場(chǎng)的重要性提升至前所未有的高度，以充分發(fā)揮住房租賃市場(chǎng)的重要作用。

二、軍隊(duì)住房保障制度歷史沿革及發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)軍隊(duì)住房保障制度改革至今已持續(xù)多年。1992年以出售公房、調(diào)整租金、提倡個(gè)人建房買(mǎi)房的住房改革總思路為指導(dǎo)，計(jì)劃按照“三步走”的辦法，分三階段實(shí)現(xiàn)住房改革的目標(biāo)。同年頒布的《關(guān)于發(fā)放住房補(bǔ)貼和實(shí)行住房公積金的辦法》明確從1992年7月起，全軍開(kāi)始實(shí)行住房公積金制度。1999年中央軍委出臺(tái)《進(jìn)一步深化軍隊(duì)住房制度改革實(shí)施方案》，其核心是實(shí)行住房補(bǔ)貼改革制度，軍隊(duì)住房保障開(kāi)始從實(shí)物保障向貨幣化保障轉(zhuǎn)變，這標(biāo)志著我國(guó)軍隊(duì)住房保障制度進(jìn)入了新階段?，F(xiàn)如今，軍隊(duì)住房補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼和軍隊(duì)住房公積金已經(jīng)成為軍人住房貨幣化保障體系的三大支柱。

軍隊(duì)住房補(bǔ)貼制度自1999年制定實(shí)施后一直沿用至今，具有享受人員范圍廣、歸集金額大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。凡是未按照房改房、標(biāo)準(zhǔn)價(jià)或者安居工程房?jī)r(jià)購(gòu)買(mǎi)房屋或者未參加集資建房的軍官、軍士、離退休人員都可以享受住房補(bǔ)貼。軍隊(duì)住房補(bǔ)貼由基本補(bǔ)貼和地區(qū)補(bǔ)貼兩部分組成。基本補(bǔ)貼金額按照基本工資與住房補(bǔ)貼系數(shù)0.4094的乘積計(jì)算，地區(qū)補(bǔ)貼為基本補(bǔ)貼總額同地區(qū)補(bǔ)貼系數(shù)的乘積。軍人住房補(bǔ)貼在軍隊(duì)進(jìn)行掛賬管理、計(jì)劃兌現(xiàn)。個(gè)人的住房補(bǔ)貼只是按月記入個(gè)人賬戶(hù)，進(jìn)行掛賬處理，轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、犧牲或病故人員，經(jīng)審批后可支取。

住房公積金制度是在國(guó)家取消住房保障實(shí)物分配制度后實(shí)行的一種福利性保障措施。其實(shí)施方案于1992年發(fā)布，之后經(jīng)過(guò)多次完善。軍隊(duì)住房公積金制度實(shí)施之初，住房公積金資金按照“三個(gè)5%”安排，即本人繳納月基本工資的5%，總部從預(yù)算中按照本人基本工資安排5%，從預(yù)算外收入中按照本人基本工資安排5%。1994年起住房公積金改變?cè)U納標(biāo)準(zhǔn)，不再?gòu)膫€(gè)人工資中扣繳。2004年開(kāi)始實(shí)施的《軍隊(duì)住房公積金管理規(guī)定》明確將歸集方式從按年歸集改為按月歸集。2013年起住房公積金月歸集額確定為軍人工資前六項(xiàng)加獎(jiǎng)勵(lì)工資的12%。購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自有住房，退役或犧牲、病故時(shí)，經(jīng)審批可以支取住房公積金，購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自有住房時(shí)可申請(qǐng)公積金貸款。

根據(jù)住房制度改革方案，軍隊(duì)于1992年7月起建立房租補(bǔ)貼制度，已婚和超過(guò)晚婚年齡的未婚軍官、軍士、正式職工可以享受。軍隊(duì)房租補(bǔ)貼按照相應(yīng)職務(wù)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行政策軍官最高每月360元，最低每月70元，是住房貨幣化保障三項(xiàng)措施中唯一按月發(fā)放的保障資金。

三、當(dāng)前軍隊(duì)住房貨幣保障制度存在問(wèn)題

(一)軍人住房補(bǔ)貼

一是未形成住房補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。軍人住房補(bǔ)貼是一種補(bǔ)助性質(zhì)的住房保障措施，其政策是經(jīng)過(guò)調(diào)研，按照軍人服役20年能夠買(mǎi)得起房進(jìn)行設(shè)計(jì)的。制定該政策進(jìn)行測(cè)算時(shí)將1999年的全國(guó)平均房?jī)r(jià)——每平方米2300元作為基準(zhǔn)價(jià)格，經(jīng)測(cè)算得出住房補(bǔ)貼系數(shù)40.94%，給平均房?jī)r(jià)高于每平方米2300元的北京、上海、天津、大連、南京、廣州、深圳、杭州、寧波、佛山、中山等11個(gè)地方賦予地區(qū)補(bǔ)貼系數(shù)。住房商品化改革之初，住房?jī)r(jià)格變化較小，住房補(bǔ)貼政策發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地財(cái)政依賴(lài)程度逐步提高，房?jī)r(jià)早已超出原來(lái)確定的基準(zhǔn)價(jià)格。加之地區(qū)之間發(fā)展的不均衡，部分城市房?jī)r(jià)后來(lái)者居上，住房?jī)r(jià)格已經(jīng)打破1999年政策制定時(shí)期的格局。在新的住房?jī)r(jià)格格局下，再套用1999年時(shí)期測(cè)算出的住房補(bǔ)貼系數(shù)和地區(qū)補(bǔ)貼系數(shù)計(jì)算住房補(bǔ)貼，既降低了住房補(bǔ)貼政策的補(bǔ)助性作用又顯失公平。如2021年全國(guó)商品房平均價(jià)格為每平方米10139元，房?jī)r(jià)排名第四，遠(yuǎn)高于全國(guó)商品房平均價(jià)格的廈門(mén)，按照現(xiàn)行政策計(jì)算住房補(bǔ)貼時(shí)沒(méi)有地區(qū)補(bǔ)貼系數(shù)。2021年商品房平均價(jià)為每平方米11784元，僅略高于全國(guó)平均商品房?jī)r(jià)格的三線(xiàn)城市中山，卻能夠按照0.087的地區(qū)補(bǔ)貼系數(shù)計(jì)算軍人住房補(bǔ)貼。

二是住房補(bǔ)貼“掛賬空轉(zhuǎn)”支取困難。住房補(bǔ)貼采取“掛賬空轉(zhuǎn)”的管理方式，軍人在職期間不能支取，只有轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、犧牲、病故時(shí)可以申請(qǐng)兌現(xiàn)。這一政策在1999年政策制定之初對(duì)解決國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力同軍人住房保障需求之間的矛盾發(fā)揮了重要作用，但是隨著房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲和貨幣貶值，這一政策的弊端越來(lái)越明顯，實(shí)際上變成了一項(xiàng)“沉睡”的政策，保障力度大打折扣。

(二)軍人住房公積金

一是軍人住房公積金支取較困難?！盾娙俗》抗e金管理制度》規(guī)定了在職支取、退役支取和犧牲、病故支取三種支取形式，但實(shí)際操作中，在職支取住房公積金難以實(shí)現(xiàn)。制度規(guī)定住用軍隊(duì)公寓住房的軍人不予批準(zhǔn)在職支取住房公積金，由于該賬戶(hù)無(wú)實(shí)際資金，不享受公寓住房符合在職軍人也無(wú)法支取。

二是軍人住房公積金貸款門(mén)檻高。2015年8月1日開(kāi)始實(shí)施的《軍人住房公積金貸款管理辦法》規(guī)定，軍人購(gòu)買(mǎi)首套住房，需滿(mǎn)足夫妻均未使用過(guò)軍隊(duì)或地方住房公積金貸款的條件，夫妻雙方均為軍人的，僅限一方申請(qǐng)。隨著人民生活水平的不斷提高，對(duì)住房的需求向著追求改善性、高品質(zhì)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行政策仍然將軍人住房公積金貸款限定在家庭首套住房，不適應(yīng)軍人現(xiàn)階段的新需求。另外，雙軍人不可同時(shí)使用住房公積金貸款的政策導(dǎo)致有些地區(qū)雙軍人貸款額度低于地方夫妻雙方貸款額度合計(jì)的情況時(shí)有發(fā)生。

三是住房公積金貸款審批程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、保障額度有限。根據(jù)《軍人住房公積金貸款管理辦法》，軍人申請(qǐng)住房公積金貸款需要提前一年向單位財(cái)務(wù)、營(yíng)房部門(mén)上報(bào)貸款意愿，經(jīng)單位統(tǒng)一匯總后逐級(jí)上報(bào)審批。由于軍隊(duì)公積金貸款總額度有限，而上報(bào)需求人員較多，經(jīng)常需要進(jìn)行額度分配，造成了軍人需要排隊(duì)等候住房公積金貸款額度。這種附加困難的出現(xiàn)，降低了軍隊(duì)住房公積金貸款的時(shí)效性，也給軍人留下了軍隊(duì)住房公積金政策不如地方的印象。

四是住房公積金歸集金額按月沖抵貸款機(jī)制尚未形成。截至2022年6月，我國(guó)多數(shù)地區(qū)住房公積金已經(jīng)可以直接沖抵貸款，而軍隊(duì)尚未形成此項(xiàng)機(jī)制。究其原因，是因?yàn)檐婈?duì)住房公積金實(shí)行類(lèi)似住房補(bǔ)貼“掛賬空轉(zhuǎn)”的管理方式，賬戶(hù)實(shí)際并無(wú)真實(shí)資金，不能使用賬上的虛擬資金去按月沖抵實(shí)際負(fù)債。

(三)房租補(bǔ)貼

房租補(bǔ)貼政策效用尚未發(fā)揮。房租補(bǔ)貼按月隨工資發(fā)放，但由于房租補(bǔ)貼金額小，因此經(jīng)常被忽視。近年來(lái)我國(guó)大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，構(gòu)建“租購(gòu)并舉”的新型住房保障制度。租賃住房將成為住房市場(chǎng)發(fā)展的新方向，在一定時(shí)期將有更多的軍人通過(guò)租住地方住房的方式解決家庭居住問(wèn)題。當(dāng)前房租補(bǔ)貼政策仍然按照原來(lái)確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，不符合我軍住房保障社會(huì)化的要求，也無(wú)法解決官兵租房的實(shí)際問(wèn)題。

四、改革軍隊(duì)住房貨幣保障制度的建議

(一)完善軍隊(duì)人員住房貨幣化保障機(jī)制

一是形成軍隊(duì)住房貨幣化保障機(jī)制。打破現(xiàn)有重住房補(bǔ)貼、住房公積金而輕房租補(bǔ)助的住房貨幣化保障的格局，通過(guò)修改相關(guān)制度內(nèi)容使得制度之間互為補(bǔ)充，形成合力。具體來(lái)說(shuō)要做到“三個(gè)明確”，首先要明確制定三項(xiàng)制度(軍隊(duì)住房補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼和軍隊(duì)住房公積金制度)的目標(biāo)。同地方有關(guān)制度相比，明確軍隊(duì)住房貨幣化保障體制需要達(dá)到的保障標(biāo)準(zhǔn)。其次要明確定三項(xiàng)制度的定位。明確住房補(bǔ)貼和住房公積金保障的范圍差別，將房租補(bǔ)貼制度作為住房貨幣化保障三大政策之一，同其他兩項(xiàng)制度置于同一政策高度。最后要明確保障制度評(píng)價(jià)的機(jī)制。不僅要重視前期調(diào)研和政策制定，同時(shí)充分的考慮到政策出臺(tái)后的效果反饋。建立保障制度評(píng)價(jià)體系，將政策前期調(diào)研、制定實(shí)施、效果反饋連起來(lái)形成閉環(huán)。

二是實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整保障機(jī)制。住房補(bǔ)貼制度保障效果不能脫離房地產(chǎn)市場(chǎng)和軍人實(shí)際而單獨(dú)進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此在制定住房補(bǔ)貼制度時(shí)，應(yīng)充分考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和住房?jī)r(jià)格的影響。現(xiàn)有政策沒(méi)有體現(xiàn)出這一特點(diǎn)，導(dǎo)致政策與實(shí)際情況的不適應(yīng)，削弱了政策執(zhí)行的效果，引起了資源分配不公平的問(wèn)題。建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的住房補(bǔ)貼保障機(jī)制即是要隨經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和房?jī)r(jià)變動(dòng)情況對(duì)住房補(bǔ)貼系數(shù)和地區(qū)補(bǔ)貼系數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，充分體現(xiàn)各地區(qū)、各階段政策的差異性，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理保障。但是動(dòng)態(tài)調(diào)整并不是隨意調(diào)整。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立，應(yīng)將一定時(shí)期作為觀察周期，進(jìn)行定期調(diào)整。同時(shí)應(yīng)建立應(yīng)急保障機(jī)制，在住房?jī)r(jià)格出現(xiàn)急速上升或者急速下降的緊急情況時(shí)，對(duì)定期調(diào)整模式進(jìn)行補(bǔ)充?？偟膩?lái)說(shuō)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制就是要讓住房補(bǔ)貼保障制度切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的保障效果。

(二)改變軍隊(duì)住房保障資金運(yùn)行模式

一是改變“掛賬空轉(zhuǎn)”的資金管理模式，充實(shí)賬戶(hù)資金實(shí)行實(shí)賬運(yùn)行?，F(xiàn)行的住房補(bǔ)貼和住房公積金的資金管理模式雖然在一段時(shí)期起到了“花小錢(qián)辦大事”的作用，但是現(xiàn)階段這一政策的弊端凸顯。只有破除原有住房補(bǔ)貼與住房公積金“掛賬空轉(zhuǎn)”的資金管理模式，實(shí)行實(shí)賬運(yùn)行，才能使得兩項(xiàng)政策重新煥發(fā)活力。但是如果同時(shí)改變住房補(bǔ)貼同住房公積金的資金管理模式，無(wú)疑將給中央財(cái)政帶來(lái)不小的壓力?？紤]到近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，各級(jí)財(cái)政壓力增大，建議采用分步分階段改革的方式逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)賬運(yùn)行。第一步，在明確各項(xiàng)政策側(cè)重解決問(wèn)題的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充賬戶(hù)資金，改變住房補(bǔ)貼資金“掛賬空轉(zhuǎn)”的管理模式。第二步，在住房補(bǔ)貼實(shí)賬運(yùn)行進(jìn)入正軌之后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐漸實(shí)現(xiàn)住房公積金賬戶(hù)的實(shí)賬運(yùn)行。在改變資金管理模式時(shí)，可根據(jù)財(cái)政情況及預(yù)期目標(biāo)，采用分階段的方式對(duì)資金池進(jìn)行補(bǔ)充，以降低財(cái)政壓力。例如可以按照五年方案，對(duì)每五年內(nèi)的資金進(jìn)行逐步補(bǔ)充。

二是放寬現(xiàn)役軍人保障資金支取條件。在充實(shí)住房保障資金、改變資金管理模式的同時(shí)，放寬軍隊(duì)住房保障資金的在職支取條件，解決因住房補(bǔ)貼、住房公積金在職支取困難導(dǎo)致的見(jiàn)賬不見(jiàn)錢(qián)，長(zhǎng)期放置購(gòu)買(mǎi)力被稀釋?zhuān)诼殶o(wú)法支取導(dǎo)致保障力度下降等問(wèn)題。建議采用住房補(bǔ)貼先行保障、住房公積金補(bǔ)充保障的資金支取形式。在使用住房補(bǔ)貼后仍不足以支付一定比例軍人購(gòu)房款的情況下，可以申請(qǐng)?jiān)诼氈∽》抗e金賬戶(hù)資金。通過(guò)完善住房保障資金使用端的管理，確?，F(xiàn)役軍人住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三是拓寬住房保障資金支取使用渠道。隨著住房保障資金池的充實(shí)，管好住房保障資金將成為一項(xiàng)大問(wèn)題。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題可以借鑒地方的住房資金管理模式。根據(jù)2002年國(guó)家修訂后的《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金可以在保證提取和貸款的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)后用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。為保障軍隊(duì)住房保障資金安全的同時(shí)兼顧資產(chǎn)的收益性，可以借鑒地方公積金資金管理經(jīng)驗(yàn)，在保障軍隊(duì)住房補(bǔ)貼資金和住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)將其用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。

(三)推進(jìn)軍隊(duì)住房貨幣化保障措施與地方接軌

一是同地方住房保障管理制度相接軌。軍人住房補(bǔ)貼地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的問(wèn)題，軍隊(duì)住房公積金貸款表現(xiàn)出的貸款門(mén)檻高、審批程序復(fù)雜、不可按月沖抵貸款的問(wèn)題，房租補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，歸根結(jié)底都是因?yàn)闆](méi)有形成軍地銜接的住房保障管理制度，導(dǎo)致軍地制度間各行其是。構(gòu)建軍地接軌的住房保障管理制度就是要從住房保障政策的管理職責(zé)、繳存方式、支取使用、貸款要求、還款方式等各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，同地方相關(guān)政策相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮整體與部分、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和短期目標(biāo)、地方政策和軍隊(duì)目標(biāo)之間的關(guān)系，保障軍隊(duì)住房保障政策的貫徹執(zhí)行。在滿(mǎn)足軍人住房保障基本需求的同時(shí)，讓軍人切實(shí)享受到軍隊(duì)住房保障制度的實(shí)惠，感受到國(guó)家對(duì)軍人的優(yōu)待，提升軍人的榮譽(yù)感、獲得感。

二是同地方住房保障水平相接軌。構(gòu)建軍地接軌的住房保障水平就是要在明確軍隊(duì)住房保障政策目標(biāo)的前提下，以地方住房保障水平為參考標(biāo)準(zhǔn)，建立符合軍隊(duì)住房資金歸集、支取的保障標(biāo)準(zhǔn)，包括資金歸集、資金支取標(biāo)準(zhǔn)等。資金歸集方面，可以根據(jù)地方住房資金歸集的總體思路，通過(guò)增加住房公積金個(gè)人繳存部分的方式，結(jié)合保障目標(biāo)和軍隊(duì)實(shí)際制定符合軍隊(duì)現(xiàn)實(shí)的資金歸集標(biāo)準(zhǔn)。在資金支取方面，可以通過(guò)跟隨地方政策水平的方式，使用地方水平加調(diào)整系數(shù)的形式確定軍隊(duì)住房保障額度。同時(shí)對(duì)于雙軍人家庭應(yīng)給予更多的關(guān)注，在確定保障水平時(shí)可以參照地方政策，將雙軍人家庭住房公積金貸款額度保持在不低于同地方雙職工住房公積金貸款的水平。