朱新武，劉小麗 （新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

一、雙重效應：問題的提出

數據是事實或觀察的結果，是對客觀事物的邏輯歸納，是用于表示客觀事物未經加工的原始素材，是計算機科學的重要術語。大數據是不同于數據直接表達的概念，強調現象與技術的結合。根據《促進大數據發(fā)展行動綱要》對大數據的定義，大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高等“4V”為主要特征的數據集合。大數據來源包含商業(yè)、行政、互聯(lián)網媒體和社交平臺等各個方面，一小部分屬于可排序、查詢、修改的結構化數據和可供查詢、搜索的半結構化數據，大部分則屬于常規(guī)數據工具難以處理的非結構化數據。海量數據也是數據的集合，但僅強調規(guī)模巨大，大數據除了涵蓋大規(guī)模數據還包括對這些數據的應用和處理活動，是數據、應用與技術三者的統(tǒng)一。［1］這就意味著大數據作為科學技術具有推動生產的重要功能，對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯(lián)分析，能夠發(fā)現新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力，也就是當下的研究熱點——數據賦能。數據賦能的概念包含兩個方面：大數據賦能和數字化賦能，大數據賦能強調大數據資產帶來的累計效應和大數據分析技術、方法的運用，而數字化賦能側重數字技術和工具的運用?？梢?，大數據賦能包含數字化賦能的概念。［2］社會治理涵蓋社會治安、公共安全、環(huán)境管理與民生服務等各個方面。大數據介入社會治理，以先進技術提升社會治理能力，從而推進社會治理現代化。

隨著大數據在社會各個方面的滲透加深，一系列問題也開始凸顯，在既有的文獻中，主要包括對大數據運用引發(fā)的法治危機、數據安全、數據共享、倫理困境等現象的研究，但缺乏對數據依賴問題的研究。根據道格拉斯·諾思提出的路徑依賴理論，本文認為大數據背景下的社會治理實踐存在數據依賴問題，即一旦在社會治理中嵌入大數據技術，慣性的力量會使技術路徑不斷自我強化。本文首先從數據嵌入社會治理場域正面效應討論，大數據技術能夠持續(xù)為治理體系和治理能力現代化轉型賦能。同時隨著數據運用領域拓寬與效能凸顯，必然加深對數據的依賴。數據依賴伴隨著一定的負外部性特征，及時治理數據依賴問題是未來在社會治理中更好發(fā)揮數據賦能作用的關鍵。

二、數據賦能：大數據技術嵌入社會治理的正向效應

打造共建共治共享的社會治理格局，意味著國家從頂層設計對社會治理作出綱領性引領。共建共治共享離不開數據的強力支撐，現階段我國已基本具備數據賦能社會治理的相關條件。

（一）數據賦能社會治理的條件

1.良好的數據基礎設施

數據賦能的基本前提是具備良好的數據基礎設施，現階段我國互聯(lián)網普及率提升，網絡基礎設施全面建成。數據共享應用興起，如百度網盤、堅果云、快牙等應用，為數據流通傳輸提供平臺支撐；企業(yè)互聯(lián)網水平上升，在線辦公、數字化辦公趨勢明顯；地方大數據中心相繼建成，2020年500萬家數據中心成功落地；政府電子政務、在線政務服務縱深發(fā)展，線上辦理方式成為政務服務改革的主旋律，實現了數據跑路代替群眾跑腿；地方數據共享平臺相繼建成，并將于2022年年底建成全國一體化在線政務服務平臺。各類數據得以在互聯(lián)網設備記錄、存儲、共享。

2.日益充實的制度供給

數據具有流動開放特征，已經成為一種重要的戰(zhàn)略資源，對數據的管理和使用成為國家發(fā)展關注的重點領域之一，充足的制度供給是數據聚勢賦能的強勁引擎。第一，國家自上而下制定政策，統(tǒng)籌規(guī)劃數據要素發(fā)展，確定大數據發(fā)展的主要目標和重點任務，為數據賦能社會治理提供科學指引。第二，及時制定相關規(guī)范性文件對海量無序數據引發(fā)的數據職責不清、數據安全等問題進行治理，法治保障強化落實。第三，針對數據賦能社會治理的短板，如“數據孤島”“數據煙囪”等問題，及時進行制度調整，突破數據壁壘，為數據賦能提供充足的制度供給。

（二）數據賦能社會治理：傳統(tǒng)管理向現代治理轉型

1.拓寬治理邊界：行政層級到共享網絡

治理邊界指治理主體在參與治理實踐中權責和能力的界限或范圍。［3］傳統(tǒng)基層治理單元包括依托居民居住空間而形成的地域單元與基于行政化手段劃定的管理單元。［4］大數據以其開放包容、共享互通的特征加速與社會各個方面融合，數據時代的網絡邊界跨越傳統(tǒng)時期的行政邊界，數字治理模式打通了行政層級壁壘，突破傳統(tǒng)“中心-邊緣”結構，治理資源實現上下貫通與橫向集成。大數據賦權顛覆了傳統(tǒng)法治權威式賦權的被動參與局面和科層式話語體系，以平等開放的氛圍吸納社會主動參與。治理語境下強調多方主體參與，實則仍然是政府主導，強化政府的治理主體作用的同時弱化了社會力量參與管理與服務等。但大數據時代牽引下的治理突破了時空限制，社會話語通過平臺傳遞改變了條塊互動策略，打破了科層制逐級上報的行政規(guī)則，社會參與渠道多元化提升了社會話語權，實現多元主體無縫隙參與社會治理。如社區(qū)網格化管理通過運用大數據技術，將街道、社區(qū)劃分為一定的區(qū)域網格，搭建信息平臺共享資源，實現城市與社區(qū)聯(lián)動。網格化管理實質上是治理權限向基層下沉，在作為最小生活單元的社區(qū)網格內，居民直接參與社會治理得以實現，最終為政府賦能筑牢堅實的底座。

2.轉變治理方式：管控到協(xié)商、他治到自治

縱觀歷史，從農業(yè)時代到工業(yè)時代再到數字信息時代，每一次技術革命都會帶來治理方式的變革。一方面，數據時代的治理方式由單向度政府管控向多向度協(xié)商合作轉變。數字技術介入協(xié)商民主形成數字協(xié)商民主，由于技術具有去中心型分布式結構，不同行為者借助數字技術與平臺展開平等對話，以實現合法決策和達成治理共識，有效破除了既有協(xié)商民主空間規(guī)模和參與廣度受限的難題［5］，表明傳統(tǒng)政府單向度管控作用在數據時代逐漸式微，多向度協(xié)商合作演化為新的社會治理方式。另一方面，社會治理方式由他治向自治轉變。政府依靠權威對社會進行干預，是典型的他治，社會參與呈現被動特征。大數據背景下，數據面向社會賦權，國家和社會之間產生新的權力博弈空間，治理主體的權利得到擴展，激發(fā)社會主體協(xié)同參與的積極性。伴隨著信息不對稱問題的解決，為打造扁平化的社會治理共同體結構，實現社會治理現代化提供可能。霍桑效應是解釋公眾參與社會治理意愿增強的一個視角。梅奧把人們在意識到自己受到關注時傾向于朝較優(yōu)的方向改變自己的行為稱為霍桑效應。［6］個人數據經過反復搜集形成若干數據集，對整體數據分析整合能夠凸顯大眾強烈反映的問題，將社會反映的普遍重大問題上升為政策議程體現民眾話語權提升。大眾的需求得以滿足，個人的參與得以保障能夠有效激發(fā)公眾參與社會治理的積極性主動性，治理方式由傳統(tǒng)他治向自治轉變。

3.創(chuàng)新治理模式：碎片化到整體性

多元主體參與社會治理是檢視治理現代化能的重要標尺，哲學的辯證思維認為多元主體參與社會治理具有雙重效應，即增強決策科學性的同時也會產生無序參與、碎片化參與的混亂局面。如何協(xié)同發(fā)揮各方力量成為推進社會治理能力現代化的關鍵著力點。受到條塊體制的影響，不同層級與部門信息難以共享，導致治理活動相異，治理模式呈現出碎片化特征。縱向層面難以打破層級權力體系，基層政府部分執(zhí)法活動依賴上級政府授權。橫向層面各個職能部門在現實中仍然存在部門本位主義，數據部門、立法部門、執(zhí)法部門和監(jiān)督部門等各自割據，造成數據孤島、職責不清、法治不健全等問題。以數字為基礎、以數據為支撐的信息技術驅動數據碎片的關聯(lián)整合，能夠實現跨區(qū)域、跨部門、跨層級協(xié)同聯(lián)動，促進主體間整體性協(xié)同，突破屬地管理的行政區(qū)隔和部門本位的結構縫隙，實現區(qū)域部門層級發(fā)展整體聯(lián)動與和諧共生。整合是整體性治理的核心理念，數據高效貫通破解信息不對稱問題，能夠有效推動治理層級、治理功能和公私部門的利益整合，利益共同體驅動各方主體整體聯(lián)動，破除不同主體間利益零和博弈現象，改變以往社會治理碎片化現象，提升社會整體治理效能。

4.優(yōu)化治理方略：相機決策到精準治理

相機決策這種治理方略雖然一定程度上應對了大數據技術發(fā)展初期囿于政府獲得數據不完整、信息不對稱對社會治理提出的新挑戰(zhàn)，但長遠來看并不適用。滯后的相機決策不僅難以具備精準識變、科學應變的能力，彈性化的決策機制還增加了決策權行使的隨意性，疏于對自由裁量權進行規(guī)制容易產生權力尋租腐敗和法治危機等問題。大數據技術與治理實踐深度融合有利于提升社會治理精準化水平，表現為前期對風險的及時預警，中期對問題的精準識別及后期對難題的分類破解。首先，通過多維數據模型，智能干預精準定位問題，深入開展數據分析研判，及時預警潛在風險問題并發(fā)現和排除隱患。其次，數據平臺暢通公眾利益表達渠道，根據“一網統(tǒng)籌，多網合一”原則促進多網數據聯(lián)動，平臺信息化管理功能再將搜集的分散數據轉化為整合的信息資源，通過大數據分析，相關網絡系統(tǒng)對目標群體進行數據畫像，敏銳感知社會主體現階段面臨的問題。最后，保證事件的快速響應與高效運轉，通過數據聚類賦能，出擊以大數據為支撐的“組合拳”，建立職責清單數據庫，針對不同對象靶向發(fā)力、精準施策，推動社會問題精準化、源頭性治理。

5.再造治理流程：多流程到流程合作

“互聯(lián)網+大數據”為社會治理進行雙向賦能，技術升級積極推進任務共享的流程合作，扭轉多流程的線性管理模式，實現治理流程再造。一是大數據作用下，公眾參與流程轉變。一方面，過去公眾的利益訴求得通過基層的代理人自下而上在金字塔形的府際進行傳遞，中間層級過多往往導致信息失真。但通過運用大數據技術，設置領導信箱、投訴反饋渠道等，公眾參與突破行政壁壘，利益表達者和決策者直接對話，維護了公眾的利益。另一方面，技術運用使權力資源下沉到基層成為可能，治理主體逐漸下移，扁平化組織加速信息共享，實現公眾問題反映與組織策略回應的無縫銜接。二是依托大數據技術，政府業(yè)務流程得以重塑。如對關切人民群眾重大利益的食品藥品監(jiān)管，以互聯(lián)網、云計算和大數據等技術為載體的數字簡政代替過去提高審批門檻的事前監(jiān)管，實行“寬進嚴管”的事中事后監(jiān)管。以海量數據為依托，以政務云、法人庫等基礎資源為支撐，搭建統(tǒng)一標準化的市場主體數據庫，形成新型監(jiān)管方式，切實轉變政府管理流程。三是以大數據為支撐實現政務服務流程再造，跨部門、跨層級、跨區(qū)域政務服務實現一站式辦理模式。部門之間數據對接與互聯(lián)，加快信息融合與信息數據共用共享，跨部門協(xié)同聯(lián)動實現高頻政務服務“一網通辦”，移動集成套餐式服務代替層層串聯(lián)審批服務。另外，“掌上辦”為政府和行政相對人搭建了直接聯(lián)系的橋梁，數據發(fā)展成果人人共享，打通政府與民眾的“最后一公里”。

三、數據依賴：大數據技術嵌入社會治理的反向效應

數字技術在革新社會生活和交往方式的同時，也顯著影響著人們的行為、思考方式及價值觀念。數據依賴并不是技術運用中產生的簡單物理結果，其能夠經過實踐催生一系列復雜的化學反應。

（一）數據依賴現象產生的條件

1.數字化轉型的影響

數字化轉型是指通過運用信息、計算、通信和連接技術，持續(xù)改進轉型主體各方面屬性的過程。［7］基于贏得國家競爭優(yōu)勢，推動高質量發(fā)展及滿足社會多元需求等多重動力機制，“十四五”規(guī)劃把“加快數字化發(fā)展，建設數字中國”單列成篇，強調以數字化轉型整體驅動生產方式，生活方式和治理方式變革，將數字化轉型納入到國家戰(zhàn)略高度。數字化是打通社會運行堵點的戰(zhàn)略引擎與突破口，數字化轉型必然離不開數據，大數據作為新一輪科技革命成果，儼然成為推動經濟社會發(fā)展的主要動能，激活數據要素潛能是社會治理順應數字化轉型的立足點。數據嵌入社會場域是新形勢下治理手段與治理情景相互匹配的正確試驗，以國家戰(zhàn)略進行前瞻引領，將大數據技術融入社會全域范圍，成為未來社會治理的新趨勢，為了快速釋放數據紅利，社會將加大對數據的生產與利用，數據依賴實質上屬于治理過程中強化工具理性的行為。

2.技術嵌入社會治理的有效性

在技術開發(fā)度和治理依賴度雙高的場景下，大數據賦能屬于嵌入型，意蘊著技術和治理活動高度融合［8］。數據嵌入治理與數字化治理概念相契合，依托以大數據等為代表的新一代信息技術，創(chuàng)新社會治理方法手段，優(yōu)化社會治理模式，重塑社會治理流程，推進社會治理的科學化、精細化、高效化，是完善治理體系和提升治理能力的重要抓手。正是數據技術嵌入社會治理能夠通過便捷高效化解社會矛盾、提升組織效能、凸顯政策效果等提升治理效能、彌補傳統(tǒng)治理方式的短板，治理主體才能更加依靠治理工具創(chuàng)新為社會深度賦能增效，隨著數據技術在多元場景的應用范圍拓寬與維度加深，數據功能更加豐富，能夠創(chuàng)造更大的價值，因此更加難以擺脫數據依賴路徑。

（二）數據依賴引發(fā)的外部性問題

1.社會矛盾轉化，提升治理成本

現階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一新概括深刻印證了我國社會生產與社會需求發(fā)生的新變化。當前世界百年未有之大變局與全球疫情交織疊加，摒棄傳統(tǒng)人為干預、過度分工、各自為政的低效思維，回歸以數據為基底的標準化程序、精細化服務、透明化管理、智能化運作等治理目標成為多元治理主體共同繪制的美好生活圖景。數據治理是社會治理順應數字時代催生的公共管理新范式，承載著全體人民群眾對技術型、智慧型社會治理共同體的期盼，其效能釋放的前提是健全數據要素的相關配套機制。社會數字化的順利轉型、高階治理目標的實現以付出巨額成本為代價。數據依賴程度會正向影響治理成本，越依賴數據則意味著對技術要求越高，需要大量投入用于配套設施建設的國家財政、基建人力、數字化專業(yè)人才隊伍等成本。當前我國各地依托技術實現社會治理創(chuàng)新，社會充滿活力且和諧有序，數字化發(fā)展為社會治理帶來機遇的同時也對其提出了更高要求，數據嵌入社會治理隨之產生一些自發(fā)性問題，對標群眾的需求仍然存在一些短板，如轉型時期治理主體能力錯配、強化數字化人才與社會需求之間的張力、監(jiān)管滯后于技術引發(fā)的數據安全問題、數據流量的集成化增值效應致使資本加劇數字剝削、數據作為資源而導致的數字資本與數據公地間的矛盾等。對此，為了維護公平正義、保護個人數據安全、推動數據共享，需要支付大量成本用于數據治理。

2.考核指標重塑，滋生數字形式主義

社會治理的重點在基層，基層政府處于行政層級的末端，不僅受到自上而下的行政壓力，還要接受自下而上的群眾輿論壓力。為了監(jiān)督政策執(zhí)行符合政策目標，將公眾意見和上級評分納入對基層政府政策執(zhí)行的績效考核，起初這些考核指標都是宏觀易量化的，如地區(qū)生產總值、人均收入、發(fā)案率、施政成本等。進入大數據時代充分利用技術賦能作用，清單化、精細化指標體系得以建立，數據賦能實現精細化治理，標準規(guī)范的指標促進政府效率提高，但也會因為過度依賴數據而產生數據造假、數字攀比、過度痕跡化等數字形式主義。數據成為新的治理工具后，通過數據比對分析反映社會問題，臺賬量、App注冊率、好差評率、公眾滿意度等數據，實現績效考核標準的重塑。考核標準轉變對治理主體也提出新的要求，出于風險避責和資源競爭的雙重邏輯，基層政府以數字形式代替數字內容，導致數據數量與質量失衡，如強調應用下載量、只有注冊用戶而無瀏覽用戶、應用閑置造成資源浪費等現象。文山會海加劇基層負擔，甚至為了完成指標而編造數據、捏造材料。造假數據破壞數據固有的客觀性、公平性與真實性，一旦將失真數據運用于治理決策將影響決策科學性甚至造成決策失誤。過度使用技術的方式只會徒增合理的形式和行政成本，而不能優(yōu)化數字的實質內容和治理成效［9］，混合手段與目標形成目標置換效應，完全違背了治理的初衷。

3.治理主體式微，消解人的主體性

馬克思主義認為人是主體，人通過實踐與客體互相作用。異質多元的治理主體頻繁互動協(xié)同構筑社會治理共同體，聯(lián)結多方利益、凝聚多方力量的矩陣式共同體形態(tài)離不開大數據賦能。大數據技術深度融入社會治理，技術應用邊界不斷拓寬，社會治理效能呈現集聚效應后，治理主體形成用數據說話、用數據決策、用數據創(chuàng)新的思維，盲目崇拜數據，數據被置于前所未有的高度，過度依賴數據導致技術驅動與主體驅動的失衡，抹殺主體構建，理性技術僭越全方位思考，技術算法取締主體功能容易消解人的主體性，這并不是依賴數據的直接后果，而是新型治理工具介入社會治理，引起了人的思想觀念、思維方式、社會行動模式等的重塑，注意力資源向新事物傾斜，理性鐘擺偏向工具主義，新手段掩蓋固有手段的合理性，最終導致對數據的過度依賴，與之對應的是人的主體性逐漸消解。忽略主體決策能力提升，單一技術依賴難以形成與現代性匹配的主體數據思維，極端重數據現象導致“為何治”的價值理性與“如何治”的工具理性割裂，終將致使社會治理陷入技術懸浮于治理的困境［10］。過度迷信數據分析的量化結果會迷失自身道德理性判斷，滋生治理主體的惰性，造成治理工具俘獲治理主體的不良現象［11］。其他學者也認同以大數據為基礎運作的人工智能會導致治理主體與客體間的角色反串，以技術支撐的算法“決策”代替治理主體的自主決策，人喪失治理主體地位，演化為算法權力中被計算的客體角色［12］。

4.治理手段單一，治理資源碎片化

精細化、標準化是共建共治共享的應有之意。依靠數據互聯(lián)互通，能夠突破空間治理邊界，跨界融合將更多主體聯(lián)結在一起，多元參與、自主自治的治理要求日臻形成對數據的路徑依賴，同時忽視與其他治理方式的互動耦合作用，單一的技術手段難以實現社會有效治理。數據嵌入治理實踐過程中，往往從數據整體性去把握其內部部分事物的相關性，從整體思維出發(fā)，系統(tǒng)、宏觀地把握對象、認識社會、分析事物，此舉忽略社會治理的本質是以微觀治理活動為載體，數據治理宏觀性與社會治理微觀性相矛盾［13］。多源異構的社會問題源于不同的政策背景和制度環(huán)境，社會治理進入大數據驅動的時代，技術構建社會創(chuàng)新生態(tài)成為社會轉型發(fā)展的內生動力，然而以數據為主導的治理方式難以應對紛繁復雜的社會問題。

治理資源是指一切能夠促進社會治理目標實現的資源［14］，分為正式治理資源和非正式治理資源。［15］以頂層設計為代表的正式治理資源如權力、法律制度等，由于其具備權威性，被社會治理廣泛應用。數字中國、數字政府、數字社會建設，推動社會數字化轉型從頂層進行戰(zhàn)略部署，作為數字技術基本單元的數據也屬于正式治理資源。以地方性知識為代表的非正式治理資源如情感、經驗、宗教禮法等，由于缺乏合法性支持而被忽略。目前，各種治理資源運用仍然存在碎片化問題，繼數字社會的提出后以數字治理方式為標桿，強烈的技術依賴強化數據介入社會治理，見證“數治”的有效性后，便會沿用甚至強化，難以整合資源形成合力以釋放更大的治理效能。大數據分析的結果“一刀切”運用于具體社會領域，將排除非正式治理資源賦能社會治理范式的可能。

5.治理場域變更，拉寬數字鴻溝

大數據嵌入社會治理情景致使治理場域發(fā)生了變化，線上與線下共存交互，二者雙向聯(lián)動為社會發(fā)展聚勢賦能，以數據支撐成為基層社會治理創(chuàng)新的亮點工程，開創(chuàng)了社會治理新模式。不同群體數據資源稟賦與數字能力運用參差不齊，在享受數字紅利的同時加劇了數字鴻溝。數字鴻溝在社會治理層面反映的是民眾的線上參與、獲得信息、知情權保障等方面的差異和組織的數據壟斷、數據異化等現象。東西地域、城鄉(xiāng)結構、社會階層間都產生了不同程度的數字鴻溝。老齡化、幼齡化、低教育水平、缺乏智能設備等群體具有信息弱勢地位，數據依賴路徑深化一定程度上是由于數字技術的升級，技術運用的復雜性導致技術主導群體和技術弱勢群體掌控技術效果形成馬太效應。從目標群體來看，數據依賴實則犧牲了部分群體利益。治理場域實現線下到線上轉場意味著數字失能群體脫嵌于數字社會，正當利益訴求不能被數據捕捉，危害社會公平性。從治理主體來看，數據依賴加劇數據壟斷。數據成為繼土地、勞動力、資本、技術后的關鍵生產要素，將數據資源用于治理實踐將產生巨大的可變現價值，組織發(fā)展深度依托數據資源稟賦。理性的數據平臺企業(yè)、數據分析機構等依賴數據獲取利潤，由此極可能為了組織自身利益而強化對數據的壟斷與竄改。數據不能在不同群體間共享，共建共治共享治理格局則是無稽之談。

四、優(yōu)化路徑：大數據技術嵌入社會治理的效能釋放

大數據背景下新的風險不斷累積，不確定情景逐漸增加，增加對數據的使用是應對風險挑戰(zhàn)的重要舉措，但在工具依附時更應該強化底線思維和風險意識，警惕后續(xù)治理過程中因為多度依賴數據而引發(fā)的治理目標與治理手段倒置、治理制度和治理工具失衡等一系列“多米諾骨牌效應”。

（一）強化數據治理，發(fā)揮數據賦能作用

第四次工業(yè)革命牽引的社會治理由于數據“井噴式”增長、技術應用范圍擴大而引發(fā)新型管理問題，問題治理勢必增加治理成本。長遠來看，隨著數據治理活動深入推進，數據邊際成本遞減，規(guī)模報酬遞增，數據紅利將遠超成本。數據治理也是數據賦能的重要前提，數據良治是社會發(fā)展提供服務的重要抓手。數據治理包含依據數據治理與對數據治理的雙重內涵。依數據治理情景下數據作為一種治理工具，蘊含著巨大的經濟價值和社會價值，能夠為社會治理賦能；對數據治理情景下數據作為一種具有開放性、流動性、共享性的資源，對資源的爭奪和不正當利用導致權利關系變遷。［16］大數據作為價值中立的技術手段嵌入富蘊價值傾向的社會治理，必然帶來數據賦能與數據依賴的雙重背反式效應，正視技術帶來的問題必須及時對數據治理進行再治理。一是建設事前預防機制，數字化催生社會形態(tài)更替，社會治理需求轉化，要求面對數字化轉型強化領導干部的數字化治理能力，從頂層優(yōu)化為數據發(fā)展前瞻布局、科學籌劃。數據價值在數據共享中呈現出溢出效應，數據共享賦能的前提是保證數據的真實性、數據設施完備性、數據分類化、數據權屬化、數據安全性等。因此，應優(yōu)化數據中心基礎設施建設網絡，打造具有一體化算力的可信數據平臺樞紐，構筑不同通道間的數據供應鏈條，建立網絡數據一體化安全防護體系與綜合監(jiān)管體系。二是完善改進針對引發(fā)數據安全問題的事后救助機制，健全對數據泄露、不法數據交易、算法歧視等數據倫理行為的懲處機制，強化數據權責體系建設，加快完善侵權補償機制。

（二）優(yōu)化績效考核機制，防治數字形式主義

政府是社會的元治理主體，掌握社會80%以上的信息，政府數據失真不僅難以對社會賦能，反而會誤導決策，從而引發(fā)新形態(tài)低效，危害社會利益，即技術的二律背反。數字形式主義是形式主義在數字時代的異化與延伸，嚴重梗阻社會治理現代化的發(fā)展進程。數字形式主義產生的根源在于上級注意力的扭曲，績效考核指標是注意力的客觀反映，鑒于此，必須通過制定合理的績效考評機制，防治數字形式主義。一方面，完善數字形式主義預防機制。首先，要樹立正確政績觀，以人民需求為中心，從價值層面防止數字形式主義滋生。其次，吸納公眾參與制定績效考核指標，把全體人民的共同期盼作為工作的出發(fā)點和落腳點，推動多元主體協(xié)同共治。最后，建立健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制，制定明確的政府行為負面清單，謹防脫實向虛的政績工程，豐富問責情形，提高追責標準，暢通多元主體參與數字化監(jiān)督、輿論、評價的通道。另一方面，嚴格治理數字形式主義，加大對弄虛作假、不求實效等不良作風的打擊力度，鼓勵社會治理主體對政府的監(jiān)督。壓力型體制的問責機制是滋生數字形式主義的土壤之一，問責力度過強反而導致基層無所適從，為此，必須完善激勵機制與容錯糾錯機制，通過容錯清單精準“界錯”，對越過容錯“紅線”的行為給予糾正和整改，堅持實事求是、查改并重，形成問責、容錯、糾錯、整改相互銜接的系統(tǒng)化鏈條。完善考核結果的獎懲機制，激發(fā)領導干部注重實績的內生動力，推動績效評估從重形式到重實效改變。

（三）回歸治理主體地位，平衡工具理性與價值理性

認為數據絕對權威的“唯數據主義”傾向脫離了人的主體性而受到學術界與實踐界的質疑，對此，應該辯證看待大數據技術的效能，明確技術效用邊界，回歸人的主體性，在治理過程中平衡工具理性和價值理性。人的主體性包括三個維度：一是個人與群眾的社會主體性，二是滿足自身需要的價值主體性，三是以創(chuàng)造性、創(chuàng)新性為代表的能動性。［17］從社會治理角度來看，人始終是最基本的治理主體，能動地運用數字工具迎接社會實踐深入開展帶來的新挑戰(zhàn)。人與數據是主體與客體的關系，也是治理主體與治理工具的關系，以數據為支撐的大數據技術僅僅作為提升社會治理能力的客觀手段。數據是人類活動在互聯(lián)網的“留痕”，大數據技術是人類實踐的客觀產物。大數據融入社會治理必須界定人與數據、技術的主客體關系，重視人對社會治理的能動作用。首先，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，克服技術至上主義，社會治理全過程要始終圍繞“為了誰”的根本問題而進行，避免產生目標置換效應。其次，評估大數據嵌入社會治理的風險與收益，根據技術外部性的可控程度、凈收益大小而進行策略選擇，規(guī)避技術俘獲主體的失范現象。最后，以公共精神的培養(yǎng)為依托合理運用技術。客觀看待數據分析結果，根據數據直接結果認真研判潛在的問題，深層次思考社會的真實訴求，統(tǒng)一目的和手段的關系，實現“人”與“術”的共生。

（四）協(xié)同多元治理手段，整合各種治理資源

社會轉型時期社會治理存在高度復雜性和不確定性，標準化程序化的技術支配難以敏捷應對動態(tài)變化的環(huán)境。化解社會糾紛激發(fā)社會創(chuàng)造力需要整合各種治理資源，協(xié)同多元治理手段，優(yōu)化創(chuàng)新社會治理方式。其一，強化規(guī)范治理。剛性制度由于缺乏靈活性與彈性難以應對突發(fā)事件或偶發(fā)事件而備受詬病，但其實規(guī)范性制度是一切社會行為的根本準則，必須一以貫之，及時調整相關法律政策，強化制度的硬性約束能力，平衡制度和技術的運用。其二，重視經驗治理。經驗建立在對同類事項處理的基礎上，由于其受到人的主觀判斷作用，常被定義為“拍腦袋決策”。然而依據經驗治理除了囊括和過去相似事件一樣的處理行為，還包括對治理舉措不足的反思與教訓吸取，充分發(fā)揮了人的主觀能動性，將經過社會實踐反復檢驗的成熟經驗上升為正式制度是社會治理的重要模式。其三，關注情感治理。情感治理是公共治理者通過運用情感策略滿足社會成員情感需求、促進正向情感的再生，從而協(xié)調各種社會關系的行為和過程，即“以情治情”。如果數據能造福大部分群體，情感則能普惠大眾，情感介入社會治理更具針對性，能夠彌補技術本身的缺陷，完善治理方式。其四，協(xié)同多元治理手段。有效整合社會治理資源是促進社會發(fā)展的原動力，合理配置正式與非正式治理資源，尋求制度規(guī)范、數據、經驗、情感等介入社會治理的向度和限度，分級分類推進不同社會問題的靶向治理，追求治理效度的同時彰顯治理溫度。

（五）創(chuàng)造公共價值，彌合數字鴻溝

數據依賴拉寬了城市與農村之間、組織與個人之間、政府與企業(yè)之間的信息差距，應該以公共價值為根本導向，通過同構效率與公平來彌合數字鴻溝。Stoker把公共價值定義為公民集體偏好的總和［18］，但并不是公眾偏好的簡單相加，而是根據公眾期望、需求、偏好、意愿等協(xié)商形成的一種社會公眾效用［19］。關注公眾集體偏好，創(chuàng)造公共價值是打開社會治理新格局的題中應有之意。Moore提出的“創(chuàng)造公共價值”是公共價值管理理論重要成果之一，創(chuàng)造公共價值離不開包含定義價值、合法性與支持以及運作能力三個維度的戰(zhàn)略三角［20］。明確社會治理中的公眾期望為價值構建，在治理過程中獲得合法性支持為價值測量，提高社會治理能力則是價值實現。首先，構建公共價值，明確社會共識“是什么”的問題。從共建共治共享的社會治理格局到黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系到構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，無不體現著人民群眾對社會的共同期盼，社會治理必須堅持國家治理體系的整體部署，推進社會治理現代化。其次，測量價值，解釋社會訴求“為什么”能成為公共價值。保證最終形成的公眾期望價值符合法治、公平正義、民主協(xié)商、全過程人民民主等指標，充分利用大數據技術將價值傳遞給弱勢群體。最后，實現公共價值，厘清滿足社會需求“如何做”的共創(chuàng)價值。在我國現階段發(fā)展不平衡不充分的社會環(huán)境中，能否平衡不同主體的價值期望決定價值創(chuàng)造能否實現。對此，構建和完善扁平的網絡化治理結構，吸納多元主體協(xié)同共治，識別和搜集不同主體的利益訴求，加速不同主體間的信息交流與共享，在信息交換的過程中進行反復互動博弈、廣泛協(xié)商，從而形成符合多方利益的公共價值。