戶作亮

（水利部海河水利委員會(huì)，300170，天津）

永定河是京津冀區(qū)域重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，永定河水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、環(huán)境承載力差、水污染嚴(yán)重、河道干涸斷流、生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化、部分河段防洪能力不足等問(wèn)題突出。為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的推動(dòng)永定河等“六河五湖”生態(tài)治理修復(fù)要求，2016 年 12 月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、原國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）?！犊傮w方案》實(shí)施5 年來(lái)，通過(guò)上下游系統(tǒng)治理、協(xié)同治理，取得了顯著成效。

一、成效與啟示

5 年來(lái)，永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作扎實(shí)推進(jìn)，《總體方案》中規(guī)劃建設(shè)的78 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目已開(kāi)工56個(gè)，批復(fù)投資185.7 億元，累計(jì)安排中央投資42.5 億元。永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作目前已取得階段性成效，綠色生態(tài)河流廊道初步形成，生態(tài)功能逐步復(fù)蘇。

1.主要成效

（1）強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，“流動(dòng)的河”持續(xù)增加

完善流域水資源配置工程體系，打通引黃北干線向永定河生態(tài)補(bǔ)水通道，完成萬(wàn)家寨引黃工程總干擴(kuò)機(jī)工程，完成南水北調(diào)中線、小紅門(mén)再生水向永定河生態(tài)補(bǔ)水工程，永定河流域水網(wǎng)工程體系初步建成，區(qū)域水資源優(yōu)化配置格局初步構(gòu)建，增強(qiáng)了首都供水安全保障能力。協(xié)調(diào)京津冀晉四省市及永定河流域投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱流域投資公司）共同簽訂《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》，建立永定河生態(tài)用水長(zhǎng)效機(jī)制。推動(dòng)當(dāng)?shù)厮?、再生水、引黃水和引江水“四水統(tǒng)籌”，強(qiáng)化官?gòu)d、冊(cè)田、友誼、東榆林、響水堡、鎮(zhèn)子梁和壺流河水庫(kù)“七庫(kù)聯(lián)調(diào)”，5 年來(lái)累計(jì)向永定河生態(tài)補(bǔ)水 21.5 億 m3。2021 年永定河實(shí)現(xiàn)26 年來(lái)首次865 km 河道全線通水，有效保障了北京冬奧會(huì)、冬殘奧會(huì)生態(tài)用水需求，階段性完成“流動(dòng)的河”目標(biāo)。

（2）推進(jìn)流域系統(tǒng)治理，“綠色的河”逐步顯現(xiàn)

按照“治理、恢復(fù)、涵養(yǎng)、提升”原則，推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，5年來(lái)上游地區(qū)新增水源涵養(yǎng)林面積6.65 萬(wàn)hm2，流域森林覆蓋率由20.8%提高到28%，生態(tài)安全屏障日漸穩(wěn)固。上游大同、朔州地區(qū)累計(jì)壓采地下水0.9 億m3，平原地下水水位較2017年初平均回升2.95 m，最大回升點(diǎn)達(dá)到17.8 m，生態(tài)補(bǔ)水期間河道10 km 內(nèi)地下水水位平均回升1.45 m，山前河段平均回升達(dá)到3 m 以上。Ⅲ類及以上水質(zhì)河長(zhǎng)占比由34%增加到81.7%，累計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)高等植物386 種、魚(yú)類49種，官?gòu)d水庫(kù)、桑干河等生態(tài)敏感區(qū)鳥(niǎo)類達(dá)到360 余種，濕地鳥(niǎo)類種群數(shù)量逐年增加，黑鸛、丹頂鶴等多種珍稀鳥(niǎo)類重現(xiàn)永定河，國(guó)家級(jí)、省級(jí)濕地公園達(dá)到19 個(gè)，河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量明顯改善，綠色生態(tài)河流廊道初步建成。

（3）加強(qiáng)水域空間管控，“清潔的河”效果明顯

強(qiáng)化流域河湖水域空間統(tǒng)一管理，永定河干流、支流和重要水庫(kù)分級(jí)分段設(shè)置省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)河長(zhǎng)456 名，村級(jí)河湖長(zhǎng) 1 200 余名，實(shí)現(xiàn)了河湖水域河長(zhǎng)全覆蓋。為切實(shí)管護(hù)好“盛水的盆”，水利部海河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海委）持續(xù)開(kāi)展“清河行動(dòng)”和“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)河湖面貌和環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，基本實(shí)現(xiàn)“四亂”全線清零，清除河道內(nèi)各類垃 圾 400 多 萬(wàn) m3。2020—2021 年 連續(xù)兩年組織京津冀晉四省市水行政主管部門(mén)和流域投資公司聯(lián)合開(kāi)展“關(guān)愛(ài)河流保護(hù)永定河”活動(dòng)周，沿線共有1 000余人、10余個(gè)環(huán)保公益組織參加活動(dòng)，營(yíng)造了全社會(huì)共同關(guān)愛(ài)保護(hù)河湖的良好氛圍。

（4）完善流域防洪工程體系，“安全的河”穩(wěn)步推進(jìn)

《總體方案》從流域整體著眼，進(jìn)一步優(yōu)化防洪工程布局，按照永定河下游100 年一遇、桑干河10 年一遇（重點(diǎn)河段按20 年一遇）、洋河20 年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展了永定河及桑干河、洋河防洪薄弱環(huán)節(jié)治理，新建及加高加固堤防279 km，險(xiǎn)工險(xiǎn)段治理12.8 km，干流堤防達(dá)標(biāo)率由78%提高到85%，永定河及重要支流防洪工程體系逐步完善，防洪安全隱患逐步排除；按50 年一遇蓄洪標(biāo)準(zhǔn)，新建北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)滯洪一期工程，可滯洪量約330 萬(wàn)m3，有效保障了流域大中城市、國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施及新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)防洪排澇安全。

（5）推動(dòng)水利信息化建設(shè)，加快推進(jìn)智慧永定河建設(shè)

《總體方案》遵循智慧水利建設(shè)總體思路和框架，堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能，圍繞流域水資源調(diào)度、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等管理需要，以“監(jiān)督、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、評(píng)估、調(diào)度、預(yù)警”為核心功能，基本建成服務(wù)于永定河水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的信息化系統(tǒng)。搭建基于三維仿真技術(shù)的數(shù)字永定河平臺(tái)，基于在線模型的生態(tài)水量調(diào)度輔助決策和精細(xì)管理，初步構(gòu)建生態(tài)水量調(diào)度“四預(yù)”功能，提升永定河綠色生態(tài)河流廊道協(xié)同管理能力，為數(shù)字孿生永定河及智慧永定河建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

（6）堅(jiān)持流域治理兩手發(fā)力，流域治理一體化新模式形成共識(shí)

按照“區(qū)域協(xié)同、互惠共贏、科學(xué)運(yùn)營(yíng)、穩(wěn)步推進(jìn)”原則，永定河沿線京津冀晉四省市人民政府通過(guò)協(xié)商，引入戰(zhàn)略投資方中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司，共同出資組建流域投資公司，探索投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的新模式。通過(guò)不斷強(qiáng)化流域公司紐帶作用，逐步探索政府市場(chǎng)“兩手發(fā)力”規(guī)律，流域上下游聯(lián)動(dòng)、政府市場(chǎng)聯(lián)手，形成共商、共建、共治、共享治理模式，初步形成了流域綜合治理的“永定河樣本”。

2.經(jīng)驗(yàn)啟示

總結(jié)5 年來(lái)的工作，主要有以下經(jīng)驗(yàn)啟示：

一是思想引領(lǐng)。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路和關(guān)于治水重要講話指示批示精神，緊緊圍繞新發(fā)展階段人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先突破。

二是高位推動(dòng)。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同水利部及京津冀晉等省市成立了永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作，形成頂層決策合力。水利部高位推動(dòng)復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境行動(dòng)，為永定河全線通水提供了根本保障。

三是協(xié)同治理。充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)作用，統(tǒng)籌推動(dòng)流域上下游、左右岸、干支流的協(xié)同治理、統(tǒng)一治理。海委會(huì)同京津冀晉四省市及流域投資公司共同簽訂了《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》，建立永定河生態(tài)用水長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)永定河生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度，充分保障了河湖生態(tài)水量。

四是機(jī)制創(chuàng)新。創(chuàng)新成立流域投資公司，引入市場(chǎng)參與模式，推動(dòng)政府市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)和共商、共建、共治、共享，探索投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化新模式，促進(jìn)政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”，為永定河生態(tài)修復(fù)注入強(qiáng)大動(dòng)力。

二、流域存在的問(wèn)題

永定河流域水資源稟賦差、自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)過(guò)程較長(zhǎng)。隨著全球氣候變化日益加劇，對(duì)流域水生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性也帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水政策未全面落實(shí)

永定河流域農(nóng)業(yè)用水占比高達(dá)61%?！耙运ㄐ?、量水而行”尚未得到全面落實(shí)，水資源節(jié)約集約利用水平不高，水資源剛性約束作用尚未完全發(fā)揮，農(nóng)業(yè)用水管理粗放，超定額用水、無(wú)序取水及違規(guī)取水現(xiàn)象仍然存在；合理的水價(jià)形成機(jī)制未能普遍建立，農(nóng)業(yè)水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本，水費(fèi)收入難以滿足供水工程運(yùn)行維護(hù)需要，影響農(nóng)業(yè)節(jié)水工程良性運(yùn)行。

2.防洪排澇薄弱環(huán)節(jié)未根除

永定河流域防洪工程體系初步形成，防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到100 年一遇，但平原河段治理工程尚未完全實(shí)施，部分河段堤防超高不足，險(xiǎn)工險(xiǎn)段尚未全面治理，主槽淤積、河道采砂遺留問(wèn)題影響行洪安全。

3.生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性待提升

永定河上游地區(qū)仍有1.3 萬(wàn)hm2水土流失面積需要治理，森林單位面積蓄積量42.7 m3/hm2，與全國(guó)平均89.8 m3/hm2有較大差距，幼齡林占比高，生態(tài)效益相對(duì)較低，水源涵養(yǎng)功能尚未得到穩(wěn)定發(fā)揮。永定河平原河段周邊地下水虧空尚未得到完全彌補(bǔ)，河道生態(tài)水面不能得到有效維持，河灘地植被仍需進(jìn)一步恢復(fù)，生態(tài)水量保障工程體系仍需進(jìn)一步完善。流域生態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系仍需完善。

4.流域協(xié)同治理機(jī)制需完善

生態(tài)水量調(diào)度缺乏長(zhǎng)效管理機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制需要進(jìn)一步完善。市場(chǎng)機(jī)制在資源配置、節(jié)約用水、資金籌措、工程管護(hù)等方面的作用尚未得到充分發(fā)揮，運(yùn)維模式與現(xiàn)行政府采購(gòu)政策無(wú)法銜接，運(yùn)維資金與政府財(cái)政預(yù)算接口不暢。上下游之間橫向水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚未建立。

三、下一步重點(diǎn)工作

進(jìn)入新發(fā)展階段，永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)面臨新形勢(shì)和新要求。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，加強(qiáng)重要生態(tài)廊道建設(shè)和保護(hù)，加大重點(diǎn)河湖保護(hù)和綜合治理力度；綱要的102 項(xiàng)重大工程專欄中，明確提出“實(shí)施永定河綜合治理”。水利部黨組提出水利高質(zhì)量發(fā)展的六條實(shí)施路徑，要求加快復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境。為了鞏固治理成果，提升治理水平，海委按照永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的安排，會(huì)同有關(guān)單位，完成《總體方案》修編工作。2022 年9 月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案（2022 年修編）》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案（2022 年修編）》），為“十四五”時(shí)期永定河的綜合治理和復(fù)蘇生態(tài)環(huán)境指明了方向。

下一步重點(diǎn)做好以下工作。

1.強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃，加快推進(jìn)《總體方案（2022 年修編）》實(shí)施

對(duì)表對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于治水重要講話指示批示精神，按照水利高質(zhì)量發(fā)展要求，立足提升大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力，加快復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境。重點(diǎn)圍繞水資源節(jié)約高效利用，加強(qiáng)流域上游地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水改造；進(jìn)一步完善永定河生態(tài)水網(wǎng)體系，統(tǒng)一調(diào)度生態(tài)水量，實(shí)現(xiàn)水流貫通；立足提升洪水防御能力，加快永定河防洪薄弱環(huán)節(jié)治理；落實(shí)預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”措施，推進(jìn)數(shù)字孿生永定河建設(shè)，加快推進(jìn)《總體方案（2022 年修編）》各項(xiàng)工作落實(shí)落地。

2.強(qiáng)化統(tǒng)一調(diào)度，提高生態(tài)需水量保障程度

強(qiáng)化水資源剛性約束，深入推動(dòng)官?gòu)d水庫(kù)上游地區(qū)節(jié)水，全面復(fù)核大中型灌區(qū)取水許可，實(shí)現(xiàn)桑干河、洋河沿線取水許可全覆蓋，實(shí)施總量強(qiáng)度雙控，嚴(yán)格大中型灌區(qū)計(jì)劃用水監(jiān)督、管理和考核。通過(guò)加強(qiáng)沿線取用水監(jiān)管，完善節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制等措施，提高河道生態(tài)補(bǔ)水輸水效率，保障生態(tài)水量下泄目標(biāo)。加強(qiáng)生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度，繼續(xù)落實(shí)《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》，海委依據(jù)水利部授權(quán)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督永定河水量統(tǒng)一調(diào)度工作，制定年度生態(tài)水量調(diào)度計(jì)劃，對(duì)水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度。

3.強(qiáng)化統(tǒng)一治理，推動(dòng)綠色生態(tài)廊道建設(shè)

完善永定河生態(tài)水網(wǎng)一體化布局，立足流域整體和水資源空間均衡配置，在上游實(shí)施萬(wàn)家寨引黃能力提升改造工程，實(shí)施引黃北干線1 號(hào)隧洞出口下游河道卡口改造，實(shí)施墻框堡水庫(kù)與桑干河連通。在下游平原段實(shí)施南水北調(diào)中線廊涿干渠與永定河連通工程，以及支流間區(qū)域內(nèi)連通互濟(jì)?；窘ǔ捎蓝ê由鷳B(tài)水網(wǎng)體系，提高向永定河生態(tài)補(bǔ)水能力。充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)作用，按照“一個(gè)防洪體系、一套河流樁號(hào)、一個(gè)高程系統(tǒng)、一條水面線”的原則，嚴(yán)格防洪體系與生態(tài)治理設(shè)計(jì)把關(guān)審核。統(tǒng)籌推動(dòng)流域上下游、左右岸、干支流的協(xié)同治理、統(tǒng)一治理。

4.強(qiáng)化統(tǒng)一管理，完善管理體制機(jī)制

制定永定河水量調(diào)度管理辦法，進(jìn)一步明確水量調(diào)度方式、調(diào)度權(quán)限、調(diào)度計(jì)劃、取用水管理、水量監(jiān)測(cè)與發(fā)布及監(jiān)督管理等，為統(tǒng)一調(diào)度提供制度保障。按照“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的原則，研究提出官?gòu)d水庫(kù)以下生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用分?jǐn)偡桨?，完善《永定河流域橫向水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》，為保障“流動(dòng)的河”提供長(zhǎng)效機(jī)制。建立跨區(qū)域河長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域、跨部門(mén)重大問(wèn)題。深化政企合作關(guān)系，建立“河長(zhǎng)”與“河工”合作模式。

5.堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能，加快數(shù)字孿生永定河建設(shè)

加快推進(jìn)《數(shù)字孿生永定河先行先建實(shí)施方案》，結(jié)合永定河水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與調(diào)度系統(tǒng)實(shí)施，充分運(yùn)用信息化前沿技術(shù)，按照“需求牽引、應(yīng)用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，充分利用云計(jì)算、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)，推進(jìn)數(shù)字孿生永定河建設(shè)，構(gòu)建數(shù)字孿生平臺(tái)，完善水利感知網(wǎng)，建設(shè)智能業(yè)務(wù)應(yīng)用體系，打造“2+N”智慧應(yīng)用體系，建成具有“四預(yù)”功能的數(shù)字孿生永定河，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化場(chǎng)景、智慧化模擬、精準(zhǔn)化決策。

6.深化改革創(chuàng)新，豐富流域治理實(shí)踐

多渠道拓展資金來(lái)源。鼓勵(lì)各地通過(guò)地方政府專項(xiàng)債券方式支持永定河項(xiàng)目建設(shè)。繼續(xù)支持加強(qiáng)銀政企對(duì)接，進(jìn)一步深化開(kāi)發(fā)銀行、流域公司、地方政府等各方的對(duì)接聯(lián)系，做好融資工作。支持流域投資公司豐富項(xiàng)目融資手段，推動(dòng)設(shè)定永定河綠色發(fā)展股權(quán)投資基金，探索建立流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。依托流域自然資源、人文資源、產(chǎn)業(yè)匹配、市場(chǎng)需求等條件，研究利用生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的多元收益反哺永定河流域的生態(tài)治理。

通過(guò)持續(xù)開(kāi)展永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作，展望2035年，永定河流域水源涵養(yǎng)功能穩(wěn)定發(fā)揮，河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量明顯提升，防洪排澇薄弱環(huán)節(jié)徹底根除，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制得到有效轉(zhuǎn)化，永定河將實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的預(yù)期目標(biāo)，真正成為水清岸綠、健康宜居的“幸福河”。