王錫鋅 黃智杰

一、問題的提出

公共數(shù)據(jù)開放是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度架構(gòu)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字化治理的推進(jìn)，中央和地方層面有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放的制度建構(gòu)及實(shí)踐正逐步展開。與此同時(shí)，一個(gè)基礎(chǔ)性的問題也日益凸顯，即公共數(shù)據(jù)開放法律制度體系建構(gòu)的基礎(chǔ)和邏輯是什么？目前，已有研究存在明顯的不足。

一方面，對公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開、自然資源利用等關(guān)聯(lián)制度的關(guān)系仍未清楚界分。以公民知情權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的政府信息公開的制度邏輯，以及以經(jīng)營性開發(fā)為中心的自然資源利用邏輯，能否套用到公共數(shù)據(jù)開放的制度建構(gòu)中？實(shí)踐中廣泛存在的將公共數(shù)據(jù)資源認(rèn)定為權(quán)屬上由國家或政府所有，并以特許經(jīng)營等市場化方式進(jìn)行開發(fā)營利的模式應(yīng)當(dāng)如何評價(jià)？對此類問題仍缺乏清晰的梳理與回應(yīng)。〔1〕例如，在政府信息公開與公共數(shù)據(jù)開放的關(guān)系上，具有代表性的觀點(diǎn)將公共數(shù)據(jù)開放視為政府信息公開的進(jìn)一步拓展與延伸，參見宋華琳：《中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018 年第2 期。在歐洲，如何理解和定位公共數(shù)據(jù)利用者的專門性權(quán)利也引發(fā)了廣泛的討論，See Thomas Fetzer, “The Constitutional Framework for Data Access Rights”, in German Federal Ministry of Justice and Consumer Protection & Max Planck Institute for Innovation and Competition eds., Data Access, Consumer Interests and Public Welfare, Baden-Baden, 2021,pp.157-161.

另一方面，既有研究側(cè)重于對公共機(jī)構(gòu)與公共數(shù)據(jù)間的法律關(guān)系進(jìn)行探討，往往從政府對公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任視角展開理論建構(gòu)，而忽視了從公共數(shù)據(jù)資源利用者的角度來分析利用主體的權(quán)利，從而無法整全地建構(gòu)與發(fā)展公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)范性基礎(chǔ)及制度邏輯?！?〕整體而言，既有研究即便涉及對利用主體權(quán)利的探討，要么是較為原則，如呂富生：《論私人的政府?dāng)?shù)據(jù)使用權(quán)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019 年第6 期；要么則是將公共數(shù)據(jù)利用主體的權(quán)利視作政府開放公共數(shù)據(jù)的附隨結(jié)果，認(rèn)為其本身只是一種抽象、無法具體操作的發(fā)展權(quán)或反射利益，如邢會(huì)強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，載《行政法學(xué)研究》2021 年第4 期。這已成為該領(lǐng)域制度建設(shè)和實(shí)踐運(yùn)行中的“短板”，也妨礙了公共數(shù)據(jù)開放利用規(guī)則的具體展開與完善?；氐椒山忉寣用?，《數(shù)據(jù)安全法》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等涉及規(guī)范公共數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)均在第1 條立法目的處提出“保護(hù)……合法權(quán)益”的要求。其中，何為公共數(shù)據(jù)利用主體所享有的“合法權(quán)益”仍需進(jìn)一步的追問和學(xué)理詮釋。

要解決前述問題，可以從公共數(shù)據(jù)的外部利用者而非僅從公共數(shù)據(jù)管理者的角度，探究公共數(shù)據(jù)獲取與利用主體的權(quán)利及其法理依據(jù)，可以為公共數(shù)據(jù)開放法律制度的構(gòu)建提供規(guī)范性基礎(chǔ)，并有助于推進(jìn)這一制度實(shí)踐的法治化、體系化。本文擬從公共數(shù)據(jù)利用者視角切入，以我國已有規(guī)范文本和實(shí)踐為基礎(chǔ)，結(jié)合比較法經(jīng)驗(yàn)，提出、探討和展開“公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)”這一命題。

二、公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的證立

要明晰公共數(shù)據(jù)開放制度中利用主體所應(yīng)享有的權(quán)利，首先需要將公共數(shù)據(jù)開放制度與相關(guān)但不同的政府信息公開制度及自然資源利用制度予以辨析。在此基礎(chǔ)上，確立公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)作為公共數(shù)據(jù)利用主體所享有權(quán)利的概念指稱，并分析其基本定位。

（一）政府信息公開與公共數(shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)差異

公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開之間的關(guān)系是相關(guān)研究討論的焦點(diǎn)之一。具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，前者是后者的升級，《政府信息公開條例》奠定了公共數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)。兩者都位于“從公開到回應(yīng)”的動(dòng)態(tài)政務(wù)公開之下，在內(nèi)容上無本質(zhì)差異，公共數(shù)據(jù)開放反而能推動(dòng)政府信息公開法制建設(shè)進(jìn)一步完善?！?〕參見肖衛(wèi)兵：《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017 年第3 期，第42-49 頁。公共數(shù)據(jù)開放會(huì)起到促進(jìn)社會(huì)主體知情的效果，但這并不是公共數(shù)據(jù)開放的核心關(guān)切所在。實(shí)際上，上述觀點(diǎn)忽視了政府信息公開與公共數(shù)據(jù)開放在基本特性與制度重心上的差別。

在信息內(nèi)容要求層面，公共數(shù)據(jù)開放的重點(diǎn)是公共機(jī)構(gòu)的整個(gè)數(shù)據(jù)集而不是單項(xiàng)信息。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)開放側(cè)重于具有潛在經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益類數(shù)據(jù)，政府信息公開則側(cè)重于公開政府如何運(yùn)作的信息。在數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量要求上，數(shù)據(jù)開放一般要求數(shù)據(jù)是原始的、機(jī)器可讀的、及時(shí)的、可重復(fù)利用的，這對公共機(jī)構(gòu)的成本耗費(fèi)與管理體制提出了新要求?！?〕例如，2017 年5 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，明確要求“推動(dòng)開放，加快公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設(shè)”，向社會(huì)開放“政府部門和公共企事業(yè)單位的原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集”。例如，公共數(shù)據(jù)開放所強(qiáng)調(diào)的“機(jī)器可讀性”意味著政府需對開放數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分類、質(zhì)量控制、生命周期管理以及提供穩(wěn)定而安全的開放平臺(tái)和接口，涉及存儲(chǔ)、計(jì)算、安全、運(yùn)維等一系列專項(xiàng)工作。這是一項(xiàng)投資巨大的系統(tǒng)工程，與政府的財(cái)政能力和管理效能密切相關(guān)。

在目標(biāo)和功能層面，政府信息公開目標(biāo)側(cè)重于“知”，而公共數(shù)據(jù)開放側(cè)重于“用”。第一，從價(jià)值取向來看，公共數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)再利用和挖掘的開發(fā)價(jià)值，包含了“釋放數(shù)據(jù)的社會(huì)和商業(yè)價(jià)值”的內(nèi)涵，這不同于政府信息公開所追求的了解和知情。第二，從要素配置策略來看，現(xiàn)實(shí)中，政府擁有大量的公共數(shù)據(jù)，而大多數(shù)市場主體雖然對公共數(shù)據(jù)有強(qiáng)烈需求，但卻受限于權(quán)力、資源和技術(shù)而無法采集，這種“供給側(cè)—需求側(cè)”的關(guān)系，在一定程度上提出了政府應(yīng)當(dāng)有效配置公共數(shù)據(jù)的義務(wù)。這是一種效益導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)邏輯，明顯有別于政府信息公開制度中監(jiān)督導(dǎo)向的政治倫理。第三，從開放利用過程來看，公共數(shù)據(jù)開放是一套“政府—市場”協(xié)同合作關(guān)系的完整行政過程；政府信息公開則更多聚焦于通過獲取信息而對政府活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督?！?〕See Beth Simone Noveck, “Rights-Based and Tech-Driven: Open Data, Freedom of Information, and the Future of Government Transparency”, 19 Yale Human Rights & Development Law Journal 1, 44-45（2017）.換句話說，數(shù)據(jù)開放制度實(shí)踐中，市場獲取數(shù)據(jù)只是開始，而不是目的，政府還承擔(dān)著激勵(lì)市場主體積極利用已開放的公共數(shù)據(jù)、后續(xù)跟蹤評估、保障數(shù)據(jù)利用持續(xù)性等職責(zé)，進(jìn)而形成社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展合力。

公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開制度的上述差異性，源于兩者權(quán)利及法理基礎(chǔ)的不同。政府信息公開以“參與民主原則—政府信息公開義務(wù)—公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)”為基本邏輯，側(cè)重于公民對政府的監(jiān)督與制衡。例如，我國2019 年修訂的《政府信息公開條例》刪除了“三需要”條款，政府信息的服務(wù)作用和再利用權(quán)利的色彩被淡化，更突顯政府信息公開立法框架以知情權(quán)為核心要素、重視參與民主?！?〕參見彭錞：《我國政府信息公開制度的憲法邏輯》，載《法學(xué)》2019 年第2 期，第101 頁。而公共數(shù)據(jù)開放以“公共數(shù)據(jù)作為國家提供給社會(huì)的公共資源—公共數(shù)據(jù)開放義務(wù)與利用法秩序建構(gòu)—社會(huì)主體利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利”為邏輯基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)開放關(guān)注政府引導(dǎo)社會(huì)利用數(shù)據(jù)時(shí)雙方的持續(xù)性合作關(guān)系，其制度建構(gòu)的核心是形成政府與社會(huì)之間理性的數(shù)據(jù)利用法秩序。

從整體上看，實(shí)踐中的公共數(shù)據(jù)開放制度并沒有很好地建立在一個(gè)“權(quán)利基礎(chǔ)”之上。例如，魯汶大學(xué)學(xué)者凱琳?詹森（Katleen Janssen）在對比信息自由運(yùn)動(dòng)和數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)后發(fā)現(xiàn)：公共數(shù)據(jù)利用者往往是一些精通技術(shù)的黑客或企業(yè)家，利用者之間難以形成統(tǒng)一的需求和明確的權(quán)利訴求，這會(huì)加劇政府的惰性與隨意性。模糊的制度邏輯可能加大技術(shù)鴻溝、加劇數(shù)據(jù)資源開放的不均衡，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源向呼聲更高的人員傾斜，形成數(shù)據(jù)寡頭和數(shù)據(jù)壟斷。此外，簡單開放數(shù)據(jù)集，并不能直接提高政府透明度，反而會(huì)分散人們對透明度的注意力、侵蝕信息自由。因此，該學(xué)者強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該加強(qiáng)兩項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的分工合作，重視對所有的數(shù)據(jù)利用者和公民賦予權(quán)利?！?〕See Katleen Janssen, Open Government Data: Right to Information 2.0 or its Rollback Version?, ICRI Research Paper No. 8,2012, Available at SSRN,https://ssrn.com/abstract=2152566,accessed September 9, 2021.

在傳統(tǒng)知情權(quán)的框架之外，需要針對公共數(shù)據(jù)的“利用權(quán)”展開該項(xiàng)制度獨(dú)立的權(quán)利邏輯構(gòu)建。這一點(diǎn)在域外實(shí)踐中已得到一些體現(xiàn)。例如，歐盟的《關(guān)于公共部門信息再利用的指令》（Directive on the Re-Use of Public Sector Information，以下簡稱“歐盟PSI 指令”）在立法進(jìn)程中便提出將“普遍的再利用權(quán)”作為公共數(shù)據(jù)開放利用制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)?！?〕See Katleen Janssen & Jos Dumortier, “Towards a European Framework for the Re-Use of Public Sector Information: A Long and Winding Road”, 11 （2） International Journal of Law and Information Technology 184, 196-197 （2003）.

（二）對比自然資源管理：從資源競爭到公平利用

公共數(shù)據(jù)資源作為一種重要的生產(chǎn)要素，其利用過程及制度構(gòu)造與自然資源開發(fā)利用制度之間存在何種聯(lián)系和區(qū)別？公共數(shù)據(jù)開放利用是否可套用自然資源開發(fā)利用制度的邏輯？

在既有研究中，有觀點(diǎn)提出應(yīng)將公共數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)配置給政府所有，并將公共數(shù)據(jù)資源定位為某種類似于自然資源的客體，參照適用憲法上的自然資源國家所有條款，對公共數(shù)據(jù)資源展開國家的管理與規(guī)制?！?〕參見趙加兵：《公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性及法律意義》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第1 期，第19 頁。其合理性在于：公共數(shù)據(jù)與憲法上的自然資源一樣都具有關(guān)鍵的戰(zhàn)略意義、高度利用價(jià)值、被人為濫用的可能性等近似特點(diǎn)。在實(shí)踐中，一些地方也基于將公共數(shù)據(jù)定位為某種資源性產(chǎn)品的理解來開展管理與經(jīng)營活動(dòng)，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》明確將政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)定為國家所有，進(jìn)而以招投標(biāo)和生產(chǎn)要素投資方式開放數(shù)據(jù)資源，獲得的開放開發(fā)收入繳入財(cái)政金庫?！?0〕參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3、33、34 條。

但是，由于公共數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)物理性的自然資源在基本性質(zhì)與用途上的區(qū)別，公共數(shù)據(jù)開放無法直接適用憲法上自然資源條款的制度邏輯。一方面，從利用客體的基本性質(zhì)與用途上來看，公共數(shù)據(jù)雖然是資源，但不是傳統(tǒng)意義上的自然資源。在規(guī)范解釋上，《憲法》第9 條規(guī)定的物理性資源往往具備重要性、稀缺性、規(guī)模經(jīng)營性的特點(diǎn)，無法實(shí)現(xiàn)多人共同開發(fā)，只能采取諸如特許經(jīng)營的方式對公共資源進(jìn)行開發(fā)、利用和交易，并將獲得的收益上繳國庫?！?1〕參見李忠夏：《“國家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國有財(cái)產(chǎn)”和“自然資源國家所有”的類型分析為例》，載《交大法學(xué)》2015 年第2 期，第20 頁。但公共數(shù)據(jù)資源則不同，其具有非物質(zhì)性、非消耗性的特點(diǎn)，可以同時(shí)由多個(gè)主體開發(fā)利用。公共數(shù)據(jù)獲取的非競爭性和非排他性，使得多元主體可以為各種目的無限次地使用和重用同一數(shù)據(jù)集，而數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量不遭受任何損失?！?2〕See Kirsti Nilsen, “Economic Theory as It Applies to Public Sector Information”, 44（1） Annual Review of Information Science and Technology 419, 429 （2010）.由此，相同的公共數(shù)據(jù)可以基于多種目的而被利用和開放，創(chuàng)造多樣性的服務(wù)產(chǎn)品和衍生價(jià)值。整體來看，公共數(shù)據(jù)的開放利用具備“非零和游戲”的特征，分配方式不同于物理性自然資源，完全可以將平等獲取、公平利用作為其基本原則?！洞龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》等中央文件也明確提出，要積極營造全社會(huì)廣泛參與和開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的良好氛圍。以資源性產(chǎn)品經(jīng)營與利用的方式確立公共數(shù)據(jù)的法律地位，無法促進(jìn)社會(huì)共享與大眾創(chuàng)造。

另一方面，從政府角度觀察，憲法上的“國家所有”條款，尤其是自然資源的國家所有條款，在制定之初便包含了“經(jīng)營”的理念，自然資源在實(shí)踐中被當(dāng)作地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府部門追求經(jīng)濟(jì)利益的重要財(cái)富。〔13〕參見王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國法學(xué)》2013 年第6 期，第13-14 頁。而在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的流動(dòng)性而非控制性，不斷完善生產(chǎn)要素的流動(dòng)與分配機(jī)制，其強(qiáng)調(diào)的是在數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用之間形成一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)，建立可持續(xù)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)。這與自然資源領(lǐng)域的政府角色存在差異。其一，自由市場中的高價(jià)值數(shù)據(jù)存在被嚴(yán)格控制和支配的天然傾向，對此，政府應(yīng)發(fā)揮保障社會(huì)獲取作為公共物品的高質(zhì)量數(shù)據(jù)集的作用，而非加劇數(shù)據(jù)為個(gè)別主體控制的傾向。其二，在法治約束不足、管理體制不完善的情況下，如果公共數(shù)據(jù)開放走向自然資源特許競爭式、限定式邏輯，容易異化為政府部門追求利益的手段，進(jìn)而將公共數(shù)據(jù)當(dāng)作政府所有的財(cái)富而處置、買賣，出現(xiàn)政府為了過度追求財(cái)政收入而造成“數(shù)據(jù)壟斷”的現(xiàn)象。就比較法而言，在歐盟公共數(shù)據(jù)利用制度的建構(gòu)初期，便有部分公共機(jī)構(gòu)依靠其數(shù)據(jù)管理者的角色，以營利為目的將公共數(shù)據(jù)作為經(jīng)營性資產(chǎn)處理，并采用拒絕社會(huì)主體的利用申請、高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、價(jià)格歧視等方式濫用其支配地位和進(jìn)行尋租，導(dǎo)致了公共數(shù)據(jù)開放制度的異化與混亂?！?4〕See Mariateresa Maggiolino, “Policy Recommendation on the Competition Law Issues of the Re-Use of Public Sector Information （PSI）”, 6 （3） Masaryk University Journal of Law and Technology 373, 378-379 （2012）.

因此，公共數(shù)據(jù)開放制度的建構(gòu)不應(yīng)簡單套用憲法上的自然資源條款，而需遵循開放性的公共服務(wù)與給付行政邏輯，邁向公私合作的模式，讓更多的開發(fā)者和社會(huì)公眾能夠參與其中，從而實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公平利用。正是基于這樣的理念，《數(shù)據(jù)安全法》第41 條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。依法不予公開的除外?！标P(guān)于這一點(diǎn)，比較法上也有較為成熟的規(guī)范實(shí)踐。例如，歐盟PSI 指令在序言第14 段中便明確指出：“應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)為私人或商業(yè)目的廣泛提供和再利用公共部門信息，并將法律、技術(shù)或財(cái)政方面的限制降到最低或沒有，同時(shí)促進(jìn)信息的流通，不僅為市場經(jīng)營者，而且主要為公眾。這些政策可以在增強(qiáng)社會(huì)參與方面發(fā)揮重要作用，啟動(dòng)和促進(jìn)基于新的方式結(jié)合和利用這些信息的新服務(wù)的發(fā)展”，并在此基礎(chǔ)上要求成員國建構(gòu)“一個(gè)關(guān)于公共部門信息再利用條件的總體框架，以確保再利用此類信息的公平、相稱和非歧視性的條件。”〔15〕Directive （EU） 2019/790 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Open Data and the Re-Use of Public Sector Information （recast）, Official Journal of the European Union, 26.6.2019.

綜上而言，公共數(shù)據(jù)開放并非以促進(jìn)知情權(quán)實(shí)現(xiàn)、提升政府透明度、充實(shí)參與民主機(jī)制為直接目的；也不應(yīng)套用自然資源產(chǎn)品的邏輯設(shè)定競爭性、限定性、經(jīng)營性的開放利用規(guī)則。在法律屬性上，公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)作為政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。我國首部以公共數(shù)據(jù)為主題的地方性法規(guī)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》也在第27 條規(guī)定：“本條例所稱公共數(shù)據(jù)開放，是指向自然人、法人或者非法人組織依法提供公共數(shù)據(jù)的公共服務(wù)行為?！痹跀?shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，公共數(shù)據(jù)開放之功能應(yīng)定位于保障多元的市場和社會(huì)主體在公平合理?xiàng)l件下獲取和利用公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)利用效益和社會(huì)福利的整體增長。制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐不應(yīng)當(dāng)片面強(qiáng)化對公共數(shù)據(jù)資源單方面的“管理權(quán)”或“規(guī)制權(quán)”，還應(yīng)重視在法律上為公共服務(wù)的對象——公共數(shù)據(jù)利用主體建構(gòu)可操作、周延的權(quán)利規(guī)則，進(jìn)而形成理性、公平的公共數(shù)據(jù)開放利用法秩序。

智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代引發(fā)了深度的法律變革，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系面臨著根本性的重塑，需要確立適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的法律理念。〔16〕參見馬長山：《智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的法律變革》，載《法學(xué)研究》2018 年第4 期，第20 頁。公共數(shù)據(jù)開放的功能定位，呼吁著一種數(shù)字時(shí)代的新型權(quán)利。唯有以明確的權(quán)利為基礎(chǔ)，方可構(gòu)造和優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放的法律制度體系。在結(jié)構(gòu)意義上，公共數(shù)據(jù)開放要求國家設(shè)定一種關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源的配置和利用關(guān)系，避免作為重要生產(chǎn)要素的公共數(shù)據(jù)資源被浪費(fèi)或?yàn)E用。在這種結(jié)構(gòu)中，國家不是簡單地對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行控制、支配和管理，也不是放任私人自由攫取和使用數(shù)據(jù)資源，而是建構(gòu)并維護(hù)一種公平合理的數(shù)據(jù)利用秩序，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)利用的開放性、公平性、效益性?；趯Α肮矓?shù)據(jù)”公平利用的規(guī)范要求，本文嘗試提出“公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)”之概念。作為一項(xiàng)由廣泛的社會(huì)主體所享有的權(quán)利，在公共數(shù)據(jù)開放法律制度中，該種權(quán)利與政府的管理與規(guī)制性權(quán)力，共同構(gòu)成公共數(shù)據(jù)開放制度的規(guī)范基礎(chǔ)，以此構(gòu)造一種權(quán)力與權(quán)利相呼應(yīng)、相約束的關(guān)系結(jié)構(gòu)。一方面，政府依據(jù)公共數(shù)據(jù)管理權(quán)可對社會(huì)主體的利用活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，以防止不當(dāng)?shù)拈_發(fā)形式與過程；另一方面，明確社會(huì)主體享有的公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)，也可以促進(jìn)多元社會(huì)主體的積極參與、發(fā)言、合作，同時(shí)對政府的逐利沖動(dòng)與恣意管理進(jìn)行約束。

三、公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵

通過對既有法律文本的解釋及制度的橫向?qū)Ρ龋梢猿醪阶C立公共數(shù)據(jù)利用主體所享有的公平利用權(quán)。同時(shí)，需要對其規(guī)范內(nèi)涵與具體權(quán)能進(jìn)行專門化建構(gòu)，也就是要體系性地解釋利用主體的權(quán)利主張，明確公平利用權(quán)具體在公共數(shù)據(jù)開放的何種維度和環(huán)節(jié)中發(fā)揮規(guī)范指引和約束的功能。

（一）公平利用權(quán)的基本邏輯構(gòu)造

從發(fā)生邏輯來看，公平利用權(quán)預(yù)設(shè)的前提是公共數(shù)據(jù)在法律上可被利用。對此，既有公共數(shù)據(jù)立法一般把公共數(shù)據(jù)按照開放屬性分為無條件開放、受限開放和禁止開放三類數(shù)據(jù)。〔17〕例如，《上海市數(shù)據(jù)條例》第41 條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第48 條。無條件開放的數(shù)據(jù)不得設(shè)定準(zhǔn)入門檻。但對于受限開放的數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)開放部門往往需要設(shè)定相應(yīng)的資質(zhì)條件和準(zhǔn)入要求，此時(shí)利用公共數(shù)據(jù)需要公共機(jī)構(gòu)的專門授權(quán)，這一門檻的存在使得利用主體的范圍受到限定，一部分利用主體無法獲取公共數(shù)據(jù)。不過，基于公共數(shù)據(jù)開放作為公共服務(wù)的基本定位，利用人之間原則上應(yīng)具有相同的利用公共數(shù)據(jù)的地位，這便自然派生出了平等保護(hù)的要求，利用主體有權(quán)防御公共機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)利用資格的不當(dāng)限制，這對應(yīng)著資格準(zhǔn)入維度政府的公平對待義務(wù)。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第48 條規(guī)定，“有條件開放的公共數(shù)據(jù)，是指按照特定方式向自然人、法人和非法人組織平等開放的公共數(shù)據(jù)”，專門提出了平等開放的要求。即便在法律層面明確了權(quán)利主體獲取公共數(shù)據(jù)以供利用的資格，還需要監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)按照法定、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)向多元主體提供數(shù)據(jù)以供利用，確保利用主體真正得以實(shí)質(zhì)利用數(shù)據(jù)的公平環(huán)境，在數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)利用的過程中避免公共機(jī)構(gòu)的不作為、亂作為。就此也可以看出，公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)明顯有別于政府采購、國有資源出讓等行政協(xié)議領(lǐng)域內(nèi)市場主體所享有的公平締約權(quán)。后者強(qiáng)調(diào)的是締約程序的公平競爭化，對應(yīng)的主要是參與政府選拔程序的機(jī)會(huì)公平，而不是廣泛參與利用公共數(shù)據(jù)資源的實(shí)質(zhì)公平?！?8〕關(guān)于行政協(xié)議領(lǐng)域“公平締約權(quán)”的介紹，參見陳國棟：《作為公共資源配置方式的行政合同》，載《中外法學(xué)》2018 年第3期，第821-839 頁。

公平利用權(quán)的這一構(gòu)造對公共數(shù)據(jù)開放制度的法治化具有基礎(chǔ)性價(jià)值。我國的公共數(shù)據(jù)開放主要呈現(xiàn)出“實(shí)踐先行、立法滯后、文件治理、政策推動(dòng)”的特征，地方政府往往居于游戲規(guī)則設(shè)定的主導(dǎo)地位。〔19〕參見宋華琳：《中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018 年第2 期，第39-41 頁。而在理論層面，許多觀點(diǎn)也將政府的政策考量置于該項(xiàng)制度的中心，忽視了利用主體的參與及監(jiān)督機(jī)制?！?0〕例如，王萬華指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法進(jìn)路帶有很強(qiáng)的功能主義色彩，目的是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值最大限度發(fā)揮，而非確立個(gè)人權(quán)利。參見王萬華：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020 年第1 期，第19 頁。這雖然考慮到了實(shí)踐中的政策試驗(yàn)性，但制度設(shè)計(jì)完全傾向于政府主導(dǎo)的議程設(shè)定與裁量，可能導(dǎo)致利用主體產(chǎn)生不穩(wěn)定預(yù)期，偏離數(shù)據(jù)治理法治化、理性化的軌道?！?1〕公共數(shù)據(jù)開放不均衡、不連貫的問題已經(jīng)引發(fā)了一些實(shí)務(wù)界人士的擔(dān)憂。參見《地方大數(shù)據(jù)立法提速，公共數(shù)據(jù)公平開放挑戰(zhàn)仍在》，載《21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2021 年4 月7 日，第06 版。就此，公平利用權(quán)的核心功能正在于約束公共機(jī)構(gòu)在其法定開放職責(zé)內(nèi)的亂作為或不作為，避免對社會(huì)主體利用公共數(shù)據(jù)的公平環(huán)境與合理預(yù)期造成破壞，從而真正促進(jìn)數(shù)據(jù)開放制度的理性化、規(guī)范化運(yùn)作。以下針對公平利用權(quán)在資格準(zhǔn)入維度與實(shí)質(zhì)利用維度所對應(yīng)的規(guī)范性要求做具體展開。

（二）資格準(zhǔn)入維度的規(guī)范性要求

公共數(shù)據(jù)的外部利用主體針對公共機(jī)構(gòu)設(shè)定數(shù)據(jù)利用準(zhǔn)入資格的行為，享有防御性權(quán)利，其功能在于約束公共機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)利用資格與條件的不當(dāng)安排。政府授權(quán)對公共數(shù)據(jù)的利用，并不是對稀缺資源使用的特許，而是政府應(yīng)提供的一項(xiàng)廣泛、平等的公共服務(wù)與給付。因此，除了基于數(shù)據(jù)安全或重要公共利益的考量外，在準(zhǔn)入階段不應(yīng)限定公共數(shù)據(jù)的利用主體資格。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，限制政府營利導(dǎo)向的限定主體經(jīng)營機(jī)制。特許、招標(biāo)等模式已被引入數(shù)據(jù)開放利用的制度實(shí)踐，這類模式雖然可以使政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)收入作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益納入國家財(cái)政，最終通過再次分配實(shí)現(xiàn)公共福祉，但顯然片面強(qiáng)調(diào)了政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，忽視了其社會(huì)屬性。〔22〕參見胡凌：《論地方立法中公共數(shù)據(jù)開放的法律性質(zhì)》，載《地方立法研究》2019 年第3 期，第9 頁。具體而言，這類模式將導(dǎo)致只有極少數(shù)主體獲得高價(jià)值的授權(quán)開放類政府?dāng)?shù)據(jù)，甚至價(jià)高者得，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的中小企業(yè)難以獲取高價(jià)值政府?dāng)?shù)據(jù)。同時(shí)，中標(biāo)的數(shù)據(jù)利用主體出于商業(yè)競爭、數(shù)據(jù)價(jià)值、成本等因素考慮，不一定會(huì)再次開放這些數(shù)據(jù)，從而將導(dǎo)致“開放但壟斷”的困境?！?3〕參見何淵：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體法律框架》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第6 期，第63 頁。從長遠(yuǎn)來看，數(shù)字治理“亟須確立一種‘?dāng)?shù)據(jù)新政’，從服務(wù)于個(gè)體和整個(gè)社會(huì)的利益出發(fā)，設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，進(jìn)而引導(dǎo)數(shù)據(jù)所有者（持有者）能夠有效地分享、利用數(shù)據(jù)”?！?4〕馬長山：《數(shù)字社會(huì)的治理邏輯及其法治化展開》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020 年第5 期，第11 頁。也就是說，數(shù)據(jù)開放的整體進(jìn)程應(yīng)是公共數(shù)據(jù)開放制度帶動(dòng)市場主體對外開放其控制的“與公共利益相關(guān)的數(shù)據(jù)”，從而推動(dòng)數(shù)據(jù)利他主義（Data Altruism）的發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)中可整合的數(shù)據(jù)總量?！?5〕See European Commission, “Towards a European Strategy on Business-to-Government Data Sharing for the Public Interest”,https://www.euractiv.com/wp-content/uploads/sites/2/2020/02/B2GDataSharingExpertGroupReport-1.pdf, accessed September 30, 2021.如果追求短期獲利而嚴(yán)格限制公共數(shù)據(jù)的廣泛利用，將導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的普遍私人化，不利于公共數(shù)據(jù)治理的整體和長遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，即使在政府不參與收益分配與營利的前提下，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定對特定外部主體的排他性授權(quán)。獨(dú)家經(jīng)營往往會(huì)妨礙數(shù)據(jù)產(chǎn)品的多樣化，被獨(dú)家授權(quán)的主體可能不當(dāng)提高數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價(jià)，侵害消費(fèi)者的權(quán)益。〔26〕盡管在目前相關(guān)地方立法的實(shí)施中，公共數(shù)據(jù)主管部門也可能從政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)等方面對利用公共數(shù)據(jù)而開發(fā)的產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格管制，但這種價(jià)格規(guī)制也會(huì)帶來一系列新的問題和成本。參見《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》 第22-27 條、《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第36-38 條。這會(huì)給已經(jīng)較為煩瑣的公共數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)增加又一層官僚主義色彩，審核標(biāo)準(zhǔn)模糊化等問題也極易引發(fā)權(quán)力尋租，從而增添額外的制度成本?！?7〕這一點(diǎn)在歐盟實(shí)踐中也得到了體現(xiàn)，See Miriam Marcowitz-Bitton,“ Commercializing Public Sector Information”, 97（ 3）Journal of the Patent and Trademark Office Society 412, 412-441（ 2015）.因此，對于排他性授權(quán)利用的范圍、程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格限定。目前，《上海市數(shù)據(jù)條例》第44 條、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第35 條等規(guī)范均規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營模式，但尚未對當(dāng)中涉及排他性授權(quán)的基本規(guī)范要求進(jìn)行設(shè)定，之后有必要在具體的授權(quán)運(yùn)營管理規(guī)定中進(jìn)行完善。

第三，在資質(zhì)要求方面，既有地方立法往往將申請者的數(shù)據(jù)安全能力作為重要考量?！?8〕參見《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第33 條、《上海市數(shù)據(jù)條例》第41 條。不過，對數(shù)據(jù)利用主體的資質(zhì)審核雖是出于數(shù)據(jù)安全和產(chǎn)品質(zhì)量的考慮，但在實(shí)踐中也會(huì)面臨異化風(fēng)險(xiǎn)。一方面，資質(zhì)審核下的有條件開放模式無形中提高了企業(yè)的進(jìn)入“門檻”和“試錯(cuò)”成本，限制了私主體參與數(shù)據(jù)再利用的積極性，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期所需的寬松環(huán)境不相匹配；另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)類型的多樣化和復(fù)雜性，往往意味著資格審核標(biāo)準(zhǔn)的模糊化，這極易引發(fā)權(quán)力尋租。因此，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎實(shí)施事前的資質(zhì)要求與條件限制，轉(zhuǎn)向重視和強(qiáng)化后續(xù)的跟蹤評估及相應(yīng)監(jiān)管?！?9〕參見呂富生：《政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的規(guī)制模式及其反思》，載《信息通信技術(shù)與政策》2021 年第3 期，第56 頁。

第四，基于普遍、廣泛地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)再利用的規(guī)范意旨，立法上不宜直接限制申請利用主體的范圍類別。在這一方面，我國一些地方的實(shí)踐做法值得商榷，例如，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第32條規(guī)定：“屬于授權(quán)開放類的數(shù)據(jù)，內(nèi)資控股法人企業(yè)、高校或者科研院所可以向省或者設(shè)區(qū)市數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)申請開放?！边@可能不當(dāng)排除了一些具有數(shù)據(jù)挖掘能力的個(gè)人、社會(huì)組織等主體的利用空間。

（三）實(shí)質(zhì)利用維度的規(guī)范性要求

在資格準(zhǔn)入維度實(shí)現(xiàn)公平性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)確保利用主體真正能夠平等地對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)利用，而不是僅僅在形式上具備申請開放利用的主體資格。

確保實(shí)質(zhì)利用，首先需要公共機(jī)構(gòu)根據(jù)其法定職責(zé)、按照法定的內(nèi)容要求來開放公共數(shù)據(jù)以供利用；與之對應(yīng)，需明確外部利用主體享有請求公共機(jī)構(gòu)根據(jù)其法定職責(zé)開放公共數(shù)據(jù)以供利用的權(quán)利，約束公共機(jī)構(gòu)消極履責(zé)之行為。目前，中央及各地方立法主要依循分級分類、需求導(dǎo)向的原則，依靠公共數(shù)據(jù)開放目錄或清單來確立不同開放優(yōu)先級的公共數(shù)據(jù)的類型、范圍、格式和頻率等要求?！?0〕例如，《數(shù)據(jù)安全法》第42 條、《上海市數(shù)據(jù)條例》第42 條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第49 條。依循需求和目標(biāo)導(dǎo)向的邏輯，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放與民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的高價(jià)值公共數(shù)據(jù)，而不是強(qiáng)調(diào)對全部公共數(shù)據(jù)的無條件開放。這既可以避免過多消耗行政資源，也有利于重要數(shù)據(jù)的開發(fā)挖掘，避免資源投入的無效率與不均衡。實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)往往缺乏了解市場主體對公共數(shù)據(jù)獲取需求的有效途徑或意愿，加之現(xiàn)有法規(guī)范基本未明確申請利用主體的權(quán)利和數(shù)據(jù)開放的申請響應(yīng)機(jī)制，故而數(shù)據(jù)的供給與需求間存在嚴(yán)重錯(cuò)配?！?1〕參見馬顏昕等：《數(shù)字政府：變革與法治》，中國人民大學(xué)出版社2021 年版，第278 頁。對于暫未明確為公共機(jī)構(gòu)法定開放職責(zé)范圍的數(shù)據(jù)，也應(yīng)當(dāng)明確利用主體享有提出開放建議、獲取反饋等程序參與性質(zhì)的權(quán)利，確保社會(huì)不同群體對于公共數(shù)據(jù)加以利用的不同訴求都能通過申請或建議程序體現(xiàn)出來?！?2〕目前已有個(gè)別地方意識(shí)到了這一點(diǎn)，如《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第21 條規(guī)定了利用主體對開放目錄的異議機(jī)制。如果公共機(jī)構(gòu)拒絕開放數(shù)據(jù)，應(yīng)要求其依照法律規(guī)定的不予開放原因（如安全、隱私、成本等）說明理由，借由有效的程序參與機(jī)制來約束其裁量權(quán)，督促其回應(yīng)社會(huì)反饋、推進(jìn)供需匹配。

確保實(shí)質(zhì)利用，同時(shí)需要貫徹反歧視原則，保障多元利用主體享有公平的利用環(huán)境。首先，在技術(shù)層面，應(yīng)保障不同能力的利用者得以公平地訪問、利用公共數(shù)據(jù)。例如，《紐約開放數(shù)據(jù)政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)手冊》提出：為確保社會(huì)主體對數(shù)據(jù)集的持續(xù)訪問，可能結(jié)合整體的資源配置需求來實(shí)施速率限制，以確保紐約市開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的系統(tǒng)資源在所有訪問者之間公平分享?！?3〕See City of New York Department of Information Technology and Telecommunications, “Open Data Policy and Technical Standards Manual”, https://www1.nyc.gov/assets/doitt/downloads/pdf/nyc_open_data_tsm.pdf, accessed May 15,2021.其次，注重政策待遇的公平性。在政府對市場利用主體的激勵(lì)措施上，基于更大限度上釋放公共數(shù)據(jù)資源經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的考量，政府可以通過專項(xiàng)資金資助、政策扶持等方式支持市場主體投身公共數(shù)據(jù)利用活動(dòng)、拓展公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用場景，〔34〕如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第36 條對此進(jìn)行了專門規(guī)定。但不得濫用行政權(quán)和政策資源為特定企業(yè)保駕護(hù)航。最后，應(yīng)當(dāng)約束公共機(jī)構(gòu)直接參與到公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與后續(xù)經(jīng)營利用中，避免因數(shù)據(jù)開放主體與經(jīng)營主體的混同而阻礙公共數(shù)據(jù)廣泛共享、公平開發(fā)。公共部門機(jī)構(gòu)若是直接參與到公共數(shù)據(jù)的經(jīng)營性活動(dòng)中，例如自行開發(fā)或合作開發(fā)相應(yīng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品以獲利，往往可以更容易和以更低成本獲得數(shù)據(jù)，因而可獲得對其他參與者的競爭優(yōu)勢，并設(shè)置有利于自身經(jīng)營的政策?！?5〕我國實(shí)踐中，如《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》第27 條、《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理試行辦法》第10 條規(guī)定了公共機(jī)構(gòu)可同市場主體合作將公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行市場化開發(fā)應(yīng)用、共享收益。此種競爭優(yōu)勢可以表現(xiàn)為以低于市場價(jià)格提供產(chǎn)品，或者通過出售數(shù)據(jù)來交叉補(bǔ)貼其他公共任務(wù)等。這可能對市場公平競爭產(chǎn)生不利影響，損害企業(yè)平等參與市場活動(dòng)的權(quán)利。國家應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)，保持監(jiān)管者與經(jīng)營者的角色區(qū)分，而不能讓公共數(shù)據(jù)管理者借行政權(quán)力獲得壟斷地位。公平利用權(quán)其實(shí)構(gòu)成了國家從事公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性活動(dòng)的限制性規(guī)范。這意味著，在制度設(shè)計(jì)上，一方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并允許公共機(jī)構(gòu)基于公共目的參與公益性開發(fā)，同時(shí)注重限制和監(jiān)督其直接“下場”進(jìn)行營利性開發(fā)并分配收益的行為。另一方面，在實(shí)踐中應(yīng)防止開發(fā)公共數(shù)據(jù)的國有企業(yè)對于其他企業(yè)造成各種明顯或者隱性的排斥、歧視，避免前者獲得相較于后者的不公平優(yōu)勢地位。即便是允許國家經(jīng)營的組織參與數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動(dòng)，也可以要求其建立單獨(dú)的管理及財(cái)務(wù)體系來提供公共數(shù)據(jù)相關(guān)的增值產(chǎn)品和服務(wù)，并保證其運(yùn)營的透明度、完善監(jiān)督機(jī)制?！?6〕See Katleen Janssen, “The Influence of the PSI Directive on Open Government Data: An Overview of Recent Developments”,28 （4） Government Information Quarterly 446, 446-456 （2011）.

四、公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的規(guī)則展開

在上述討論基礎(chǔ)上，公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的規(guī)則展開，試圖回答對這一權(quán)利在規(guī)則層面應(yīng)如何具體化的問題。實(shí)際上，從公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的權(quán)利視角出發(fā)，有助于我們反思并重新檢視公共數(shù)據(jù)開放的既有規(guī)則與制度架構(gòu)。這主要涉及三個(gè)方面：第一，公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬規(guī)則與數(shù)據(jù)開放功能的基本定位，這屬于基礎(chǔ)性規(guī)則；第二，公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成、救濟(jì)程序等權(quán)利性規(guī)則的立法模式；第三，公共數(shù)據(jù)利用主體在享有權(quán)利的同時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的安全保障、繳費(fèi)等義務(wù)性規(guī)則的設(shè)定要求。以下對這些問題展開詳述。

（一）基礎(chǔ)性規(guī)則的重思與檢討

基于公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵與功能，我們可以對公共數(shù)據(jù)開放的性質(zhì)、目的以及公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題進(jìn)行重思，核心問題在于，是否需要在立法中設(shè)置公共數(shù)據(jù)“國家所有”或“政府所有”的確權(quán)規(guī)定？

實(shí)踐中，國家所有似乎已成為公共數(shù)據(jù)確權(quán)的一種趨勢，基于強(qiáng)化對公共數(shù)據(jù)開放利用活動(dòng)進(jìn)行職權(quán)管理之正當(dāng)依據(jù)的需要，多地政府紛紛試圖通過頒布規(guī)定來強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬。例如，除了福建省的規(guī)定外，《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理試行辦法》第7 條、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》第27 條均明確公共數(shù)據(jù)屬于“國家所有”。但如果仔細(xì)推敲，公共數(shù)據(jù)“國家所有”的權(quán)屬規(guī)則，從規(guī)范邏輯與制度功能層面來看，是否應(yīng)當(dāng)和必要？我們認(rèn)為這值得商榷。

一方面，從規(guī)范邏輯上看，由公共數(shù)據(jù)的特性及公平利用權(quán)的內(nèi)涵無法直接確定或間接推導(dǎo)出在公共數(shù)據(jù)之上可以設(shè)置所有權(quán)，更無法確定其權(quán)屬，立法應(yīng)注重對公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的制度保障與法秩序維護(hù)?；氐綉?yīng)然的國家角色層面，重點(diǎn)不是讓政府推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的資產(chǎn)化與所有權(quán)界定，而是強(qiáng)調(diào)國家對公共數(shù)據(jù)的安全管理、利用促進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，其關(guān)鍵應(yīng)是建立一套國家與社會(huì)之間公平、理性、透明、安全的數(shù)據(jù)利用秩序，而不必在立法層面?zhèn)}促規(guī)定公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬。

另一方面，從制度功能的視角來看，所有權(quán)的核心功能是幫助權(quán)利主體自主支配權(quán)利客體、獲取相關(guān)利益并防御外界侵害，但國家的強(qiáng)勢地位決定了其無須依靠所有權(quán)制度對數(shù)據(jù)的流動(dòng)和配置進(jìn)行控制、維護(hù)與管理；〔37〕國家所有權(quán)概念的一個(gè)重要功能就是明確占有以及相應(yīng)的排除權(quán)能，任何人不得侵占和破壞由國家享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)。參見朱虎：《國家所有和國家所有權(quán)——以烏木所有權(quán)歸屬為中心》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第1 期，第21 頁。規(guī)定“國家所有”或“政府所有”反倒有可能進(jìn)一步刺激公共機(jī)構(gòu)的經(jīng)營動(dòng)機(jī)與逐利沖動(dòng)。并且，無論是否在立法上設(shè)置數(shù)據(jù)所有權(quán)，公共機(jī)構(gòu)都無法僅依靠所有權(quán)為制度工具而對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行支配、處分、收益。其對公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)可以依據(jù)職權(quán)法定原則進(jìn)行配置，而無須通過數(shù)據(jù)所有權(quán)的權(quán)能展開。公共數(shù)據(jù)的公共性也無須專門通過規(guī)定“國家所有”來強(qiáng)化保障?！?8〕將某種客體界定為國家所有的“公物”的一個(gè)重要功能，便是彰顯某種客體的公共屬性，避免單純適用私法處分規(guī)則影響該客體的公法管理。參見李忠夏：《“國家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國有財(cái)產(chǎn)”和“自然資源國家所有”的類型分析為例》，載《交大法學(xué)》2015 年第2 期，第17 頁。因此，明確公共機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)時(shí)代進(jìn)行要素流動(dòng)配置、提供公共服務(wù)與給付的權(quán)責(zé)定位即可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素管理的功能，無須借助“國家所有”或“政府所有”的權(quán)屬界定來實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。

（二）權(quán)利性規(guī)則的立法方案及完善

反思公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬、公共數(shù)據(jù)開放管理模式的相關(guān)基礎(chǔ)性規(guī)定，提示我們應(yīng)轉(zhuǎn)換視角，從數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定的制度建構(gòu)，轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)利用權(quán)利的制度建構(gòu)，通過公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容規(guī)定（內(nèi)容構(gòu)成）、權(quán)利救濟(jì)規(guī)定（救濟(jì)程序）等權(quán)利性規(guī)則，探討公共數(shù)據(jù)開放利用法律制度的完善。

1.權(quán)利內(nèi)容規(guī)定的立法模式

從比較法規(guī)則與我國地方實(shí)踐中的立法模式與技術(shù)來看，關(guān)于公平利用權(quán)內(nèi)容的規(guī)定主要采取了以下三種方式：一是在原則層面進(jìn)行抽象的規(guī)定。例如，歐盟PSI 指令在序言規(guī)定了“公平、相稱和非歧視性”的條件。二是融入政府的數(shù)據(jù)開放義務(wù)與開放數(shù)據(jù)的具體操作規(guī)則中。例如，在授權(quán)利用規(guī)則層面，歐盟PSI 指令第8 條對開放利用標(biāo)準(zhǔn)許可證設(shè)定了“客觀的、相稱的、非歧視性的”要求，并規(guī)定“再利用應(yīng)向市場上的所有潛在行為者開放”。再如，在再利用請求層面，《紐約行政法典》第23-502 條規(guī)定了申請人提出請求時(shí)公共機(jī)構(gòu)的具體審查義務(wù)和程序。由于上述規(guī)范的約束與指導(dǎo)對象主要是政府機(jī)構(gòu)，所以規(guī)則視角集中在政府的義務(wù)與具體應(yīng)設(shè)置的操作流程上。權(quán)利的具體內(nèi)涵則需要從這部分規(guī)范設(shè)定的操作流程中推導(dǎo)出來。〔39〕See Department of Public Expenditure and Reform, “A Guide for Public Bodies on the Re-Use of Public Sector Information Regulations”, https://data.gov.ie/sites/default/files/files/PSI%20guidance%20for%20PBs%20May%202017（1）.pdf, accessed September 15,2021.三是從權(quán)利人投訴或提起訴訟的條件情形中推導(dǎo)而出。例如，愛爾蘭政府在關(guān)于歐盟PSI 指令的適用指南中明確，利用主體對公共機(jī)構(gòu)拒絕允許再利用數(shù)據(jù)的決定、施加的任何再利用條件的決定等不服，可獲得行政及司法救濟(jì)。從上述規(guī)定中也可以推導(dǎo)出公平利用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵。近年來，我國的一些地方立法也采取了這一模式，通過部分異議機(jī)制的規(guī)定來反映公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的一些內(nèi)涵。〔40〕例如，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第29 條規(guī)定，“公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員不依法履行政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放職責(zé)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者市大數(shù)據(jù)行政主管部門投訴舉報(bào)”。

整體來看，上述三種模式都只能通過推導(dǎo)的方式詮釋公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的內(nèi)容。為了更好地明確規(guī)則的保護(hù)目的與指向、對規(guī)則實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)，建議在立法目的與具體規(guī)則內(nèi)容中明確規(guī)定公平利用權(quán)，避免公共數(shù)據(jù)開放管理的相關(guān)規(guī)范在實(shí)踐中被片面解釋為政府自身的單方?jīng)Q定事項(xiàng)。在立法目的與原則上，可以考慮增設(shè)“保護(hù)自然人、法人和非法人組織合法利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)益”或“保護(hù)社會(huì)主體公平利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利”等相關(guān)表述，增強(qiáng)公共數(shù)據(jù)立法的權(quán)利保障屬性。在具體的規(guī)則展開上，應(yīng)增設(shè)聚焦公平利用權(quán)內(nèi)容的專門規(guī)定，一方面，需要明確規(guī)定利用主體享有免于歧視和不公平對待的權(quán)利。相應(yīng)地，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對利用主體進(jìn)行平等對待，同時(shí)有義務(wù)創(chuàng)造有利于權(quán)利主體利用公共數(shù)據(jù)的公平環(huán)境，例如專門設(shè)計(jì)一套針對公共數(shù)據(jù)開放政策、開放許可協(xié)議的公平競爭審查程序。另一方面，可以增設(shè)“權(quán)利主體對雖在開放目錄范圍內(nèi)、但未按法定程序開放的公共數(shù)據(jù)有權(quán)提出開放主張”，“權(quán)利主體有權(quán)對開放目錄提出異議”這類權(quán)利請求規(guī)定，并設(shè)定相應(yīng)的回應(yīng)時(shí)限及流程、完善利用主體的程序參與機(jī)制。通過對權(quán)利內(nèi)容進(jìn)一步明確和體系化的規(guī)定，兼顧實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則的同步完善，可更妥善地對公共數(shù)據(jù)開放活動(dòng)進(jìn)行約束與引導(dǎo)，增強(qiáng)權(quán)利主體的參與、監(jiān)督能力。由此，公共數(shù)據(jù)開放利用才能避免陷入無所作為和逐利沖動(dòng)的兩極化困境，在“權(quán)力—權(quán)利”的平衡中得到良性發(fā)展。

2. 權(quán)利救濟(jì)規(guī)定的確立完善

為了確保公平利用權(quán)的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)完善權(quán)利的保障機(jī)制，其核心是權(quán)利救濟(jì)程序的確立。在對公共數(shù)據(jù)利用主體權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)的必要性上，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“個(gè)人或企業(yè)的權(quán)利至多是一種抽象性的發(fā)展權(quán)，不能通過訴訟來予以救濟(jì)?！薄?1〕邢會(huì)強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，載《行政法學(xué)研究》2021 年第4 期，第49 頁。目前我國已有立法也均未規(guī)定公共機(jī)構(gòu)因違反公平利用要求導(dǎo)致權(quán)利主體無法利用數(shù)據(jù)的情形可進(jìn)入行政復(fù)議或訴訟。在比較法實(shí)踐中，《紐約行政法典》第23-504 條c 款也明確規(guī)定：“本章（即開放數(shù)據(jù)的法律政策）不應(yīng)被解釋為創(chuàng)造了執(zhí)行其規(guī)定的私人訴訟權(quán)。不遵守本章的規(guī)定，不應(yīng)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的責(zé)任。”不過，將利用主體的權(quán)益當(dāng)作一種純粹的反射利益、否認(rèn)司法救濟(jì)途徑的觀點(diǎn)，值得商榷。對公平利用權(quán)的司法救濟(jì)進(jìn)行限制，本質(zhì)上是在否認(rèn)社會(huì)主體于公共數(shù)據(jù)開放利用中的主體性，而將公共數(shù)據(jù)開放理解成政府單方主導(dǎo)的行動(dòng)，使得公共機(jī)構(gòu)的行為難以受到來自外部的制衡與約束。這實(shí)際上違背了法治主義原則，破壞了公共數(shù)據(jù)開放制度的規(guī)則理性和實(shí)踐理性。因此，立法不僅應(yīng)當(dāng)對公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)注重權(quán)利的救濟(jì)，對救濟(jì)程序和應(yīng)受救濟(jì)的侵權(quán)情形進(jìn)行規(guī)則表達(dá)。

在救濟(jì)程序的具體設(shè)計(jì)方式上，為避免出現(xiàn)權(quán)利濫用現(xiàn)象、對法院造成過重負(fù)擔(dān)，并基于數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域行政機(jī)構(gòu)處理的專業(yè)性與效率性，可以考慮設(shè)置行政救濟(jì)前置程序，這也有利于降低權(quán)利主體的維權(quán)成本。例如，愛爾蘭政府在關(guān)于歐盟PSI 指令的適用指南中提供了法定的申訴機(jī)制（由信息專員辦公室負(fù)責(zé)），信息專員在聽取申訴后，應(yīng)決定是否確認(rèn)、更改或廢除該公共機(jī)構(gòu)的決定，利用主體針對信息專員的處理還可以進(jìn)一步提起訴訟，獲取司法的最終補(bǔ)救?！?2〕See Department of Public Expenditure and Reform, “A Guide for Public Bodies on the Re-Use of Public Sector Information Regulations”, https://data.gov.ie/sites/default/files/files/PSI%20guidance%20for%20PBs%20May%202017（1）. pdf, accessed September 15, 2021.在這方面，目前我國地方實(shí)踐中存在空白，尚需在未來立法中明確。〔43〕在既有地方立法中，關(guān)于權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定整體上非常少，即便有所規(guī)定也十分不健全。例如，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第21 條規(guī)定，“自然人、法人和非法人組織認(rèn)為開放數(shù)據(jù)存在錯(cuò)誤、遺漏等情形，可以通過開放平臺(tái)向數(shù)據(jù)開放主體提出異議”。《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》 第24 條、《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》 第56 條也有類似條款。但這類規(guī)定覆蓋的情形不足、規(guī)定簡略，而且局限于意見建議和投訴舉報(bào)機(jī)制，沒有設(shè)置最終的司法救濟(jì)程序。

在應(yīng)予救濟(jì)的事由類型方面，立法應(yīng)規(guī)定權(quán)利主體可以在提出公共數(shù)據(jù)利用申請的過程中，針對公共機(jī)構(gòu)不當(dāng)設(shè)定排他性授權(quán)、規(guī)定歧視性條件或不合理的義務(wù)負(fù)擔(dān)、不按時(shí)履行法定數(shù)據(jù)開放職責(zé)等情形提起申訴或訴訟，具體的情形則可以在政府發(fā)布的公共數(shù)據(jù)開放說明中進(jìn)行列舉，為權(quán)利救濟(jì)提供明確指引。

（三）義務(wù)性規(guī)則的要求及其限度

利用主體的義務(wù)性規(guī)定主要包括收費(fèi)規(guī)則、數(shù)據(jù)安全合規(guī)及風(fēng)險(xiǎn)防控義務(wù)規(guī)則等。應(yīng)該看到，公共數(shù)據(jù)的公平利用并不等于完全免費(fèi)、自由、無限制使用，義務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)則也并不當(dāng)然構(gòu)成對公平利用權(quán)的侵害。實(shí)際上，為了公共數(shù)據(jù)開放的公平和可持續(xù)發(fā)展，數(shù)據(jù)利用的義務(wù)負(fù)擔(dān)是必要的，只要此種義務(wù)負(fù)擔(dān)不損害數(shù)據(jù)利用關(guān)系的“公平”。這需要遵循公平利用權(quán)的規(guī)范邏輯，從數(shù)據(jù)利用的風(fēng)險(xiǎn)控制以及成本負(fù)擔(dān)兩個(gè)主要維度展開義務(wù)性規(guī)則的設(shè)計(jì)。

1.安全保障與風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)

公共數(shù)據(jù)開放利用的法秩序不僅包括數(shù)據(jù)開放秩序，也延伸到數(shù)據(jù)利用過程中的數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，因而需要為開放主體和利用主體設(shè)定安全保障與風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)，此處主要討論利用主體的義務(wù)。這具體可以從以下幾個(gè)方面理解。一是安全保護(hù)責(zé)任，即建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，提供符合法律法規(guī)要求的安全保障水準(zhǔn)，防止數(shù)據(jù)泄露、毀損或被不當(dāng)利用等。二是注重防范數(shù)據(jù)利用的風(fēng)險(xiǎn)，抑制利用主體濫用數(shù)據(jù)。例如，企業(yè)借由對公共數(shù)據(jù)的不當(dāng)開發(fā)利用來強(qiáng)化其產(chǎn)品和服務(wù)的市場支配地位，可能扭曲公共數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)屬性。又如，企業(yè)在整合挖掘公共數(shù)據(jù)過程中運(yùn)用反向追蹤技術(shù)，可能導(dǎo)致個(gè)人數(shù)據(jù)匿名化處理失效，造成個(gè)人信息權(quán)益受侵害風(fēng)險(xiǎn)?！?4〕關(guān)于上述風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性闡述，可參見丁曉東：《論數(shù)據(jù)壟斷：大數(shù)據(jù)視野下反壟斷的法理思考》，載《東方法學(xué)》2021 年第3 期。對于這些風(fēng)險(xiǎn)的防控，需要設(shè)定相應(yīng)的合規(guī)義務(wù)，促進(jìn)安全與風(fēng)險(xiǎn)的平衡。

相應(yīng)義務(wù)的監(jiān)管程序規(guī)則和具體內(nèi)容，可以在“數(shù)據(jù)開放許可證”（Open Licence）中進(jìn)行規(guī)定，并接受社會(huì)監(jiān)督，從而強(qiáng)化這類義務(wù)規(guī)則的透明度與數(shù)據(jù)利用行為的可預(yù)期性，也可避免公共機(jī)構(gòu)通過操控義務(wù)設(shè)定的裁量空間來進(jìn)行權(quán)力尋租?！?5〕參見商希雪：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)收益權(quán)制度的建構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第4 期，第63-65 頁。

2.數(shù)據(jù)利用的成本分擔(dān)義務(wù)

公共財(cái)政負(fù)擔(dān)全部成本、社會(huì)免費(fèi)利用的公共數(shù)據(jù)開放模式，曾被認(rèn)為是公共數(shù)據(jù)開放制度的應(yīng)然選擇?！?6〕參見夏義堃：《西方國家公共信息資源定價(jià)問題研究綜述》，載《圖書情報(bào)工作》2014 年第11 期，第130-131 頁。這種認(rèn)知的觀念受到政府信息公開制度的影響。傳統(tǒng)上，政府信息公開的權(quán)利基礎(chǔ)是知情權(quán)，而知情權(quán)的政治哲學(xué)基礎(chǔ)則是國家與人民之間的關(guān)系，特別是公共權(quán)力來自人民并受后者監(jiān)督的觀念?；谡畔⒐_的權(quán)利基礎(chǔ)和制度功能定位，政府主動(dòng)公開信息應(yīng)堅(jiān)持免費(fèi)原則成為制度邏輯的選擇。不過，如果基于此邏輯而認(rèn)為公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)適用免費(fèi)原則，則存在簡單化問題。如前所述，公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開在制度基礎(chǔ)、功能定位、利益考量等方面均存在明顯不同。公共數(shù)據(jù)開放的必要性基礎(chǔ)在于數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)中的要素配置和有效利用，在這個(gè)意義上，這一制度重點(diǎn)考量的是公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值，而非政治性價(jià)值。既然是經(jīng)濟(jì)性價(jià)值，市場和社會(huì)主體對數(shù)據(jù)要素的利用，就必然會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)要素利用收益的“非均衡分配”。盡管在整體上，可以認(rèn)為數(shù)據(jù)開放促進(jìn)公共福利，但從微觀層面看，并非所有的社會(huì)成員都能均衡地從公共數(shù)據(jù)開放中獲得利益，因此耗費(fèi)公共財(cái)政而進(jìn)行的數(shù)據(jù)開放存在特定受益者?！?7〕See Marijn Janssen et al., “Benefits, Adoption Barriers and Myths of Open Data and Open Government”, 29 （4） Information Systems Management 258, 258-268 （2012）.例如，歐盟PSI 指令主要關(guān)注的就是數(shù)據(jù)再利用的經(jīng)濟(jì)問題，在歐盟實(shí)踐中，并非所有個(gè)體都能現(xiàn)實(shí)行使這種“權(quán)利”，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)者主要是商業(yè)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織?！?8〕See Primavera De Filippi & Lionel Maurel, “The Paradoxes of Open Data and How to Get Rid of It: Analyzing the Interplay between Open Data and Sui-Generis Rights on Data Bases”, 23 （1） International Journal of Law and Information Technology 1, 11-14 （2015）.因此，收益的非均衡分布構(gòu)成了“受益者分擔(dān)成本”的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而免費(fèi)原則恰恰意味著由那些沒有利用公共數(shù)據(jù)的主體為利用數(shù)據(jù)獲利的主體買單。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率角度觀察，合理的收費(fèi)在一定意義上也有助于提高資源配置的效率，體現(xiàn)行政收費(fèi)的效率價(jià)值。

從我國公共數(shù)據(jù)開放的立法看，與收費(fèi)相關(guān)的規(guī)定存在較大空白，〔49〕整體來看，目前地方公共數(shù)據(jù)立法關(guān)于非營利性收費(fèi)的規(guī)定主要有兩類模式：一類是如《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第20 條、《石家莊市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理規(guī)定》第4 條等規(guī)定的一律“無償提供”；另一類是以《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》第27 條為代表的“除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外……應(yīng)當(dāng)免費(fèi)”的除外規(guī)定模式，即暫以免費(fèi)為原則，也為收費(fèi)制度的后續(xù)構(gòu)建留下空間。需要建立公共數(shù)據(jù)要素配置的收費(fèi)機(jī)制。在公共數(shù)據(jù)開放利用的收費(fèi)制度設(shè)計(jì)上，免費(fèi)利用固然存在問題，但是也必須防止收費(fèi)制度異化為公共機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)的經(jīng)營性利益沖動(dòng)。公共數(shù)據(jù)利用的付費(fèi)，應(yīng)當(dāng)納入行政收費(fèi)行為的法制框架內(nèi)，堅(jiān)持法定原則、公平負(fù)擔(dān)原則、非營利性原則、公平與效率相統(tǒng)一原則等，可從以下幾個(gè)方面展開規(guī)則設(shè)計(jì)。

第一，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)根據(jù)成本收益考量，采用“邊際成本法”為主、“直接成本法”為輔的原則確定。無論采用何種具體方式確定費(fèi)率，核心都是以分擔(dān)數(shù)據(jù)開放成本為目的，而不是以營利為目的進(jìn)行收費(fèi)。在比較法上，歐盟PSI 指令第6 條就確立了邊際成本收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，任何對數(shù)據(jù)再利用的收費(fèi)都限于復(fù)制、提供和傳播數(shù)據(jù)集所產(chǎn)生的邊際成本。歐盟委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告也顯示，以成本補(bǔ)償為中心可以極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、市場活力和創(chuàng)新，也有利于提升公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，追求營利的收費(fèi)模式反而可能使得公共數(shù)據(jù)管理陷入混亂。〔50〕See European Commission Information Society and Media Directorate-General, “Pricing of Public Sector Information Study Models of Supply and Charging for Public Sector Information （ABC）: Final Report”, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d0862188-b657-40b4-b3c0-f3c05d454247, accessed September 14, 2021.

第二，應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)據(jù)利用的不同類型而設(shè)定差異化的收費(fèi)規(guī)則。例如，對具有全社會(huì)廣泛利用價(jià)值的數(shù)據(jù)集應(yīng)該免費(fèi)，因?yàn)檫@類公共數(shù)據(jù)具備很強(qiáng)的普遍性和公共性。又如，對商業(yè)性和非商業(yè)性的數(shù)據(jù)利用，應(yīng)采取不同的收費(fèi)政策。特別是在企業(yè)利用和開發(fā)公共數(shù)據(jù)的場景中，所涉及的公共數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，對數(shù)據(jù)利用的安全性、持續(xù)性要求高，需要花費(fèi)較大公共成本，且企業(yè)自身營利獲益的性質(zhì)較強(qiáng)。相應(yīng)地，這些情形下數(shù)據(jù)利用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的成本分擔(dān)義務(wù)。整體而言，以成本分擔(dān)原則為基礎(chǔ)，可考量數(shù)據(jù)安全要求、申請獲取的規(guī)模、數(shù)據(jù)開放利用難度等技術(shù)因素，以及吸引和促進(jìn)數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)用途的公益屬性等社會(huì)因素，進(jìn)一步細(xì)化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，也可以考慮在行政收費(fèi)這一傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償手段之外，于特定領(lǐng)域探索數(shù)據(jù)開發(fā)利用者對開發(fā)數(shù)據(jù)利用成果供政府部門決策使用、回傳關(guān)鍵數(shù)據(jù)的智慧性補(bǔ)償以及引入企業(yè)力量參與數(shù)字基建的對價(jià)性補(bǔ)償?shù)饶Ｊ?。?1〕參見戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，載《中外法學(xué)》2021 年第6 期，第1578 頁。

第三，應(yīng)完善收費(fèi)制度的程序公正要素。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確立過程中，應(yīng)引入價(jià)格聽證機(jī)制，提升定價(jià)機(jī)制透明度，增強(qiáng)費(fèi)率核定合理性，從程序上促進(jìn)定價(jià)機(jī)制的公平性。在收費(fèi)實(shí)施過程中，應(yīng)遵守收支分離制度，將數(shù)據(jù)利用者繳納的費(fèi)用上繳國庫，并完善數(shù)據(jù)收費(fèi)的合法性監(jiān)督制度。

五、結(jié)論

當(dāng)下，公共數(shù)據(jù)開放法律制度的建構(gòu)已呈現(xiàn)自下而上、多點(diǎn)推進(jìn)的態(tài)勢，但在該項(xiàng)制度的規(guī)則表達(dá)及實(shí)踐層面，權(quán)力導(dǎo)向和利益導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)似乎成為制度建構(gòu)的主要方向。誠然，包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放，需要考慮國家權(quán)力作用和利益刺激等因素，但如果該項(xiàng)制度過度依賴權(quán)力和利益而展開，則會(huì)偏離制度的功能定位。

正是在此種意義上，我們需要重視從公共數(shù)據(jù)的利用主體視角，引入公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)之概念，構(gòu)造公共數(shù)據(jù)開放利用制度系統(tǒng)中的權(quán)利與權(quán)力互動(dòng)結(jié)構(gòu)。公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)與數(shù)據(jù)開放主體的職責(zé)，既相互促進(jìn)又相互約束，共同構(gòu)成公共數(shù)據(jù)開放制度的規(guī)范性基礎(chǔ)。從公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的角度反思和完善制度設(shè)計(jì)，既能有效保障公共數(shù)據(jù)利用主體的權(quán)益與理性預(yù)期，也可約束與指引公共機(jī)構(gòu)的行為，從而在雙重意義上提升制度理性，充分釋放該項(xiàng)制度實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字社會(huì)建設(shè)。

公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)，重心在于公共數(shù)據(jù)的“利用權(quán)”，其對應(yīng)的是數(shù)據(jù)開放義務(wù)。同樣，公共數(shù)據(jù)開放制度，重心應(yīng)在于“開放—獲取”，而不是“公共數(shù)據(jù)權(quán)屬界定”。因此，在公共數(shù)據(jù)開放制度建設(shè)的初期，應(yīng)著重從公共數(shù)據(jù)“開放—利用”維度完善相應(yīng)規(guī)范體系，明確開放主體與利用主體的權(quán)利義務(wù)，而無須倉促對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行規(guī)定，更不宜從數(shù)據(jù)開放義務(wù)邏輯徑行推導(dǎo)出公共數(shù)據(jù)“國家所有”或“政府所有”的權(quán)屬界定。從公平利用權(quán)的規(guī)范邏輯出發(fā)，當(dāng)下公共數(shù)據(jù)開放制度應(yīng)著力于理性、公平的數(shù)據(jù)開放利用秩序之建構(gòu)，而不應(yīng)過分糾纏于公共數(shù)據(jù)的“確權(quán)—授權(quán)—經(jīng)營”等對傳統(tǒng)自然資源管理利用的經(jīng)營性路徑依賴。