何 元，梅田云，邱 慧，王亦明

（河北科技師范學(xué)院，河北秦皇島 066004）

農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；?、專業(yè)化、信息化和現(xiàn)代化是土地利用的必然趨勢，但由于土地制度及抵押物處置等問題一直抑制農(nóng)村土地的資本化，致使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資困難。破解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資難困境，采取有效措施助推農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)順利開展值得深入研究。

1 相關(guān)政策概述

中國人民銀行與原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會下發(fā)的指導(dǎo)意見在2009 年3 月首次提出有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但是地方層面的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款探索卻因面臨一系列的法律障礙而難以取得突破性的進展。2014 年推出的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提到了堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。其放活土地經(jīng)營權(quán)更加明確了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能，對此農(nóng)民憑借土地經(jīng)營權(quán)可以向銀行等金融機構(gòu)進行抵押貸款。2016 年推出《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》對土地經(jīng)營權(quán)抵押的類型、對象、條件及用途等作出了具體的規(guī)定。

2018 年修訂的《農(nóng)村土地承包法》中，第47 條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能；2020 年中央一號文件進一步明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押可以進行貸款，各地應(yīng)有序擴大用于支持鄉(xiāng)村振興的專項債券發(fā)行規(guī)模。這些政策反映出涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)逐漸受到保障，同時能夠極大地提高土地資源的利用率，有利于盤活大量閑置土地，進而逐漸成為一個全新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

2 制約因素

2.1 抵押物價值評估體系不健全

當(dāng)前仍缺乏土地價值評估操作細(xì)則及確認(rèn)機制。由于確定抵押物的價值是順利辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前提，所以應(yīng)當(dāng)有規(guī)范且專業(yè)的機構(gòu)去評估抵押土地的價值，可是相關(guān)專業(yè)機構(gòu)的缺乏極大地限制了土地抵押貸款的順利進行。同時在實踐過程中，評估一般都是金融內(nèi)部評估，缺乏明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，致使農(nóng)民對其缺乏足夠的信任，評估價值缺乏權(quán)威性［1］。《農(nóng)村集體土地價值評估技術(shù)指引》著重提出了在評估過程中的評估方法及其介紹說明，但是其介紹說明里沒有涉及詳細(xì)的計算評估公式，降低了評估的操作性。并且在當(dāng)前采用的土地價格評估方法中，成本會因不同環(huán)境、不同的地理位置、不同的地上物導(dǎo)致評價差距較大，甚至不準(zhǔn)確等。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達(dá)

當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)交易平臺不健全、交易鏈條不完整，農(nóng)村地區(qū)尚未健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，因此會呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)系統(tǒng)運行效率低下、專業(yè)人員缺乏及監(jiān)管機制不完善等問題。同時大部分的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會進行私下交易，行為不規(guī)范且沒有清晰的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)權(quán)交易存在較大的風(fēng)險。當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)戶不能及時還款或出現(xiàn)違約時，沒有很好的辦法保障承包方利益，同時會帶來土地經(jīng)營權(quán)的后續(xù)處置問題。金融機構(gòu)和農(nóng)戶在抵押物和抵押物流轉(zhuǎn)問題上出現(xiàn)分歧，沒有辦法妥善處理供需雙方關(guān)系的銜接與流轉(zhuǎn)工作，導(dǎo)致市場對流轉(zhuǎn)平臺的認(rèn)可度不高，既影響農(nóng)戶放心參與的意愿，又影響放貸金融機構(gòu)參與抵押貸款的意愿［2］。

2.3 分散貸款風(fēng)險機制不完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為一項整體性和系統(tǒng)性的工程，需要政府部門、金融機構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等多方合作去完成。但當(dāng)前政府的風(fēng)險分擔(dān)機制不健全，部分地區(qū)仍缺乏政策層面的保障。例如，在辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中，各地方普遍存在“口號喊得亮、政策不到位”的現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期性、弱質(zhì)性的特點，其抗風(fēng)險能力較低，而金融機構(gòu)以安全性、流動性和效益性作為經(jīng)營目標(biāo)，在實踐中，金融機構(gòu)仍有抵押物無法正常合理處置變現(xiàn)的顧慮，所以金融機構(gòu)的風(fēng)險需要在一定程度上由政府來承擔(dān)［3］。然而在現(xiàn)實中，政府對于抵押貸款這方面缺乏補償資金，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不能流向經(jīng)營效益好的農(nóng)業(yè)主體，因此無法實現(xiàn)金融支農(nóng)惠農(nóng)的目的。同時，通常情況下銀行會偏向于與政策性的擔(dān)保公司進行合作，但實際中較缺乏服務(wù)于“三農(nóng)”政策性的擔(dān)保公司，且擔(dān)保公司沒有將抵押貸款業(yè)務(wù)計入擔(dān)保范圍，無疑這也會影響業(yè)務(wù)的順利開展。

2.4 農(nóng)村社保體系不完善

土地是生存之本，是農(nóng)民最基本的生存保障和就業(yè)保障。土地可以作為農(nóng)民基本保值的資產(chǎn)，所以農(nóng)民習(xí)慣把土地放在自己“手里”。也有部分農(nóng)民會考慮將土地投資于金融業(yè)務(wù)中，但因擔(dān)憂后期若出現(xiàn)虧損情況沒有辦法彌補，會導(dǎo)致喪失土地經(jīng)營權(quán)，致使缺失土地而缺失社會保障，這也在一定程度上降低了農(nóng)民參與的意愿。當(dāng)前的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的保障水平較低，并且缺乏專業(yè)工作人員準(zhǔn)確把握政策變化，使得社會保障很難滿足農(nóng)民的基本生活。同時在農(nóng)村社保實施過程中缺少農(nóng)民的監(jiān)督，很少設(shè)意見箱去征求農(nóng)民的意見，容易出現(xiàn)農(nóng)村社保亞健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)，所以農(nóng)民更偏向于把土地用于種植，而不會選擇將土地用于抵押貸款。

3 建議

3.1 完善配套設(shè)施建設(shè)及土地評估機制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)貸款的前提條件是土地準(zhǔn)確評估，要想提高土地評估的準(zhǔn)確性，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化配套設(shè)施和完善土地的評估機制。1）一套標(biāo)準(zhǔn)完整的評估體系是非常重要的，應(yīng)由政府充分發(fā)揮牽頭作用，做到因地制宜，結(jié)合不同土地的地理條件、綜合收益情況、市場流轉(zhuǎn)價格和地面附著物價值等因素，建立科學(xué)合理的土地評估體系，發(fā)布合理的評估指導(dǎo)價，為金融機構(gòu)提供參考依據(jù)。2）政府應(yīng)當(dāng)制定恰當(dāng)?shù)耐恋卦u估操作細(xì)則，使得土地評估細(xì)致且全面，確保從土地的產(chǎn)權(quán)評估到土地的登記、變更及處置等一系列流程都有詳細(xì)的規(guī)劃安排，加快部署建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)評估機構(gòu)，豐富農(nóng)地價值評估的方式。3）政府要監(jiān)督規(guī)范評估機構(gòu)的行為，按照“專業(yè)人員、專有場所、專業(yè)咨詢”要求，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺公開公平公正，同時需要促進產(chǎn)權(quán)評估平臺的規(guī)范化發(fā)展，在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊成立有關(guān)抵押貸款和產(chǎn)權(quán)交易等問題的解疑小組；由村委會核查土地的真實性，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)人員對土地進行初步評估，最后由縣級確定最終價值并且辦理相關(guān)手續(xù)，以在一定程度上提高評估平臺的權(quán)威性，讓土地承包經(jīng)營權(quán)評估價值更有可信度，使得評估平臺得到公眾的認(rèn)可，進而促使金融機構(gòu)積極參與試點工作［4］。

3.2 建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場

促進土地產(chǎn)權(quán)融資的開展需要建立并規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，由地方政府建立縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊共同組成的多元化交易市場；且村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)負(fù)責(zé)自己轄區(qū)范圍內(nèi)的土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和抵押貸款登記等工作，確保土地承包經(jīng)營權(quán)有順暢的流轉(zhuǎn)渠道，減免貸款機構(gòu)的后顧之患，出現(xiàn)問題時也能夠落實土地處置責(zé)任；更好地拓寬市場的規(guī)模，充分借助互聯(lián)網(wǎng)以聚集更多的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求雙方，充分加強產(chǎn)權(quán)交易雙方的互聯(lián)互通和信息共享的便捷性；降低金融機構(gòu)的流動性風(fēng)險，若有土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款期限較長的現(xiàn)象，應(yīng)做好長期規(guī)劃以應(yīng)對各種突發(fā)狀況。當(dāng)出現(xiàn)違約土地?zé)o法處置的情況，建議政府設(shè)立專門的土地收儲機構(gòu)，將違約土地進行管控并盡快處置抵押物；可組織新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依據(jù)地域范圍就近經(jīng)營違約的土地，同時政府要將其計入失信名單，使其沒有資格再次利用土地經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款。因此，完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺能促進金融機構(gòu)參與抵押貸款業(yè)務(wù)。

3.3 政府和市場合力保障風(fēng)險緩釋機制

建立完善的政府風(fēng)險補償分擔(dān)機制可以有效地提高金融機構(gòu)的積極性。部分地區(qū)政府為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的開展上提供了一些相關(guān)政策保障，但是由于政策落實進度緩慢，一定程度上抑制了放貸金融機構(gòu)辦理抵押貸款業(yè)務(wù)的意愿。所以政府部門應(yīng)當(dāng)落實好相關(guān)政策，當(dāng)收回本息時，政府可以補償一定的金額，確保相關(guān)規(guī)定不再是口頭上的規(guī)定。同時，法院應(yīng)積極處理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的訴訟案件，增強放貸機構(gòu)對農(nóng)戶的信心，促進資本合理化地流向農(nóng)村市場，以此保障農(nóng)戶和放貸金融機構(gòu)雙方的合法權(quán)益［5］。

在市場中，銀行可與農(nóng)業(yè)保險公司合力開展“農(nóng)地抵押+保證保險”業(yè)務(wù)，財政能夠補貼一定比例的保費，人民銀行、銀保監(jiān)會等監(jiān)管部門也協(xié)力發(fā)揮土地貸款政策導(dǎo)向，適當(dāng)放寬貸款的額度、增加一定的期限和制定合理的利率，真正意義上扶持農(nóng)民土地貸款政策，發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押價值。

3.4 建立完善的農(nóng)村社會保障體系

1）建立農(nóng)民失業(yè)保險制度，保證農(nóng)民在沒有土地的情況下也能正常生活，提高農(nóng)民將土地用于市場流通和土地金融服務(wù)的意愿。建立村民可匿名發(fā)言理事會，監(jiān)督村干部做到不干預(yù)、不形式主義，抵制行政化。讓農(nóng)民根據(jù)自身實際情況表達(dá)自身的意愿，構(gòu)建起一座溝通的橋梁去了解村民內(nèi)心意愿，切實了解社會保障工作中的不足之處。2）保證農(nóng)村生活的基本福利制度，對農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度進行完善［6］。在農(nóng)村社保的執(zhí)行過程中配備專業(yè)的工作人員進行調(diào)查講解，做到因地制宜、因人而異。對需要幫助的農(nóng)民進行救助，并對其進行鼓勵，對覺悟高的農(nóng)民進行培訓(xùn)，組織一個社會救助的隊伍，讓農(nóng)民感到有保障［7］。3）通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)宣傳農(nóng)村社保，可以利用如快手、抖音、電視等平臺大范圍地宣傳社保，并且開發(fā)“社保小助手”公眾號，讓專業(yè)的工作人員為農(nóng)民解疑釋惑，讓農(nóng)民逐漸改變傳統(tǒng)觀念，相信社會保障，能夠放心且真正愿意將土地用于抵押貸款［7］。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險逐漸出現(xiàn)多元化、復(fù)雜化趨勢，因此為進一步助推土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的順利開展，應(yīng)充分發(fā)揮政府在政策改革中的調(diào)控作用，有效破解政策法律保障、評估體系、抵押物處置、農(nóng)村社保不健全的問題，有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的困境。此外，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款既打破了不能利用土地向銀行抵押貸款的局限，又拓寬了農(nóng)戶融資渠道，實現(xiàn)了土地資源和銀行信貸的有機結(jié)合，而且利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所得到的貸款利息低，貸款額度大，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期，有助于貸款農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體解決還款資金緊張的困難，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。