高 潔

（河南大學 體育學院，河南 開封 475000）

2020年中央全面依法治國工作會議首次將“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為“十一個堅持”之一納入“習近平法治思想”的理論體系，如何將理論及時地轉化為政策層面的具體措施成為當前亟待解決的任務。法治化要與現(xiàn)代化相互協(xié)同，現(xiàn)代化也離不開法治化的有效保障。后疫情時代的背景下，人民對健康的需求不斷提升，體育運動對于增進人民健康水平和身體素質、促進人的全面發(fā)展等方面有著不可替代的作用，使得體育與健康的聯(lián)系更為緊密。政府創(chuàng)新公共體育服務供給形式，不斷完善公共體育服務體系提升公共體育服務供給質量和效率。政府向社會力量購買公共體育服務在我國開展數(shù)年，雖然積累了一定的實踐經驗并取得了良好的效果，但伴隨人民日益增的多層次多樣化的體育生活需求，現(xiàn)階段亟需解決政府購買公共體育服務相關法律的適用問題，保證實踐活動開展有法可依。通過法治手段提升政府購買公共體育服務的治理能力，保障公共體育服務供給良性運轉，實現(xiàn)政府購買公共體育服務的法治化，有利于協(xié)調政府購買公共體育服務所涉及的各方利益，緩解公共體育服務的供需矛盾，保障公眾共享體育發(fā)展成果。

1 政府購買公共體育服務概念界定

政府購買公共體育服務是政府通過合作、合同外包、補助或憑單等方式，將原來直接提供的公共體育服務事項，交由體育經濟組織或體育社會組織來完成并根據(jù)其提供體育服務的質量和數(shù)量來支付相應費用的一種運行模式［1］。雖然與過去政府壟斷供給公共體育服務的模式相比，公共體育服務的供給模式產生了改變但其目標仍然是為提升公共體育服務的質量。

我國自20世紀末期引入政府購買公共服務機制，21世紀初期北京、上海等一線城市率先開展政府購買公共體育服務實踐，直至2014年伴隨我國經濟的迅猛發(fā)展以及居民對體育的需求與健康的意識不斷攀升，各地政府公共體育服務供給難以滿足公眾的基本體育需求，出現(xiàn)公共體育服務供給數(shù)量不足、形式單一、效率與質量低下的狀況，自此各地紛紛引介政府購買公共體育服務這一新型的公共體育服務供給模式，主要涉及全民健身服務、賽事服務、體育社會指導員和教練員培訓以及第三方績效評估等5類購買內容［2］。與此同時，政府購買公共體育服務開展過程中存在的法治問題與困境逐漸顯露。

2 政府購買公共體育服務立法現(xiàn)狀

2.1 政府購買公共體育服務的法律法規(guī)

當前，對政府購買公共體育服務領域現(xiàn)行有效的三部法律《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》，上述3部法律隨具權威性但關于政府購買公共服務的程序和規(guī)定闡述不詳盡，對政府購買公共體育服務工作的開展實際效用欠缺?！吨腥A人民共和國政府采購法》對政府實施購買的資金保障、規(guī)范政府購買市場秩序起到較大作用，但涉及到購買內容時針對政府自身購買的服務較多，對公共服務領域的問題闡述不足，致使政府購買公共體育服務領域的實踐缺少頂層的法律性規(guī)范。政府購買公共體育服務的購買內容主要遵循《中華人民共和國政府采購法》，購買流程主要遵循《中華人民共和國招標投標法》，而《中華人民共和國體育法》幾乎未提及關于政府購買公共體育服務的內容。2014年底發(fā)布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，2019年國家體育總局發(fā)布《國家體育總局政府采購管理實施辦法》進一步對國家體育總局及各級直屬單位采購管理的運行、職權劃分、監(jiān)督檢查等多方面內容進行了規(guī)范。包括《全民健身條例》在內的體育法律法規(guī)雖對政府購買體育公共服務作了原則性的規(guī)定［3］，但政府購買公共體育服務目錄、購買主體的權利邊界、承接主體的法律地位等眾多關鍵性問題的界定依然不充分。

2.2 中央關于政府購買公共體育服務的政策性文件

政府購買公共體育服務工作的推進主要由《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》作為依據(jù)，上述兩部文件雖然對政府購買公共服務做出基本規(guī)定，但沒有對購買服務的范圍進行具體規(guī)范，同時作為政府公共體育服務領域的法律依據(jù)其法律權威性不足。2021年財政部制定了《中央本級政府購買服務指導性目錄》將公共體育服務內容概括為體育組織服務和體育場館服務［4］，國家為推動政府購買公共服務工作的順利推進逐漸完善該領域的法律空缺和漏洞，但其中涉及政府購買公共體育服務部分概括過于宏觀，對政府購買公共體育服務工作的開展可操作性較低。

2.3 各地政府購買公共體育服務立法

2014年常州市出臺《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法（試行）》；2016年廣東省印發(fā)《關于公布2016年政府購買公共體育服務項目的通知》；2018年青島市頒布《關于青島市進一步深化政府購買服務改革實施方案的通知》。江蘇、廣東、山東等眾多地市為規(guī)范政府購買公共體育服務行為頒布地方性法規(guī)、文件，加快推進政府購買公共體育服務的法治化進程，各地區(qū)頒布的指導文件僅在本區(qū)域內有效，政策的普遍適用性較低。各地政府購買公共體育服務法治化進程及實踐進展參差不一，相互借鑒、參考意義不大。同時，我國政府購買共體育服務尚處于探索和發(fā)展的階段，多數(shù)地市政府購買公共體育服務領域的法規(guī)體系也處于完善與擴充的過程中。

縱觀我國目前政府購買公共體育服務的相關法規(guī)政策和各地出臺的指導性文件，缺乏一部對公共體育服務領域具有普遍適用性且專門性的法律，普遍存在著法律效力低、指導覆蓋面小、購買程序缺失、監(jiān)督機制缺失等問題。由于上述客觀因素的存在，政府購買公共體育服務難以在法治化的軌道上進行，甚至違背了政府購買公共體育服務的初衷。公共體育服務雖然隸屬于公共服務范疇，同時也具有體育的特殊性，其他公共服務領域的政策文件直接作為政府購買公共體育服務的實踐無法發(fā)揮應有的法律效力和實際效用，對政府購買公共體育服務的行為約束力度不足。

3 政府購買公共體育服務的法治困境

政府購買公共體育服工作實現(xiàn)依法治理必須嚴格依照法律推進，國家正在積極完善相關法律法規(guī)并對政府購買公共體育服務的實踐起到了非常重要的作用。事實上，現(xiàn)有的法律法規(guī)仍存有一些法律矛盾和漏洞，難以滿足政府購買公共體育服務的現(xiàn)實需要。有必要在法律文件中對政府購買公共體育服務法律關系中的購買主體、承接主體、采購合同等法治問題給予進一步的闡述，使政府購買公共體育服務有法可依、依法治理。

3.1 政府購買公共體育服務購買內容的法治困境

3.1.1 政府購買公共體育服務范圍邊界不清晰

政府購買公共體育服務最早作為基本公共服務列入政府購買公共服務指導目錄，2014年頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確了政府購買公共體育服務的法律地位。但由于其涉及到政府購買公共體育服務的內容較少，沒有詳細說明哪些公共體育服務應該由政府直接向社會提供，哪些公共體育服務可以從市場上購買［5］。對購買范圍邊界及購買主體的職能劃分不嚴謹，容易導致購買成本增加和無效購買的風險，也無形中動搖了受益主體的風險。

3.1.2 政府購買公共體育服務目錄編制不科學

公共體育服務涉及類目、內容繁多，范圍廣泛、受益群體繁雜加之政策的缺失，各界對公共體育服務的分類尚未達成基本統(tǒng)一。從各地政府購買公共體育服務的實踐來看，普遍存在購買內容碎片化的現(xiàn)象。此類現(xiàn)象出現(xiàn)追根溯源是由于頂層設計的缺失，購買內容未形成系統(tǒng)致使各級行政部門在選擇公共體育服務購買內容時盲目購買、無章可循。因此，亟需出臺對政府購買公共體育服務開展具有普遍適用的法律文件，對政府購買公共體育服務的購買目錄進行科學合理的劃定，提升購買內容的實用性，指導政府購買公共體育服務實踐。

3.2 政府購買公共體育服務購買主體面臨的法治困境

我國政府購買公共體育服務主要由各級體育主管部門機關、各級具有行政管理職能的體育事業(yè)單位等作為購買主體［6］，在實施購買過程中政府由傳統(tǒng)公共體育服務的提供者轉變?yōu)橘徺I者和監(jiān)管者，實現(xiàn)體育行政部門的職能轉變需要法律作為依托。

3.2.1 購買主體職權邊界不明確，實施流程不規(guī)范

通過市場競爭降低公共體育服務的供給成本、促進市場公平交易、提升公共體育服務的質量和效率是政府購買公共體育服務實踐的初衷。當前，各界普遍認為競爭性購買是政府購買公共體育服務的最佳購買方式，但在實際運行中主要以定向購買、直接委托的形式選擇承接主體［7］。一方面，基于政府的財力狀況選擇購買公共體育服務的模式主要由購買主體決定，購買主體有較大的自由選擇空間，購買主體的職權邊界等問題的制度保障存在缺失，需對購買公共體育服務的執(zhí)行流程做出進步規(guī)范，例如項目申請、合同訂立、合同履行、評估等環(huán)節(jié)，保證購買程序的規(guī)范、透明。另一方面，雖然各地市密集出臺了關于政府購買公共服務的指導意見并對政府購買公共服務的實施流程基于規(guī)范，但落實到購買公共體育服務領域是相關條文關于執(zhí)行程序、購買主體的職權邊界等問題界定略顯粗獷，實踐中操作性較低隨意性較大，對實施購買官員的約束力度不足，逐漸偏離公平、公正、公開的購買原則。

3.2.2 購買主體監(jiān)督機制不健全

目前，我國政府部門作為購買公共體育服務的監(jiān)管者，政府官員的業(yè)務能力薄弱，購買經驗、監(jiān)督經驗不足，再加之缺少詳盡的監(jiān)督評估機制，對政府購買公共體育服務的過程實施全面監(jiān)管難免力不從心。從各地購買公共體育服務的案例可以看出，政府對周期較短且范圍較小的購買服務可有效監(jiān)督，但對周期較長涉及范圍較廣的購買監(jiān)督存在不同程度的缺失，同時缺少第三方機構的監(jiān)督與評估。由于以上種種原因，容易使承接主體在合同履行階段出現(xiàn)披露，使購買主體的風險增大。

隨著政府購買公共體育服務的購買范圍逐漸擴大，資金額度也越來越高，政府的權力邊界不清晰，選擇承接主體的標準不明確，故而在選擇購買方式和承接主體時有較大的自由裁量空間，使出現(xiàn)腐敗的風險越來越高。同時，容易造成公共資源的傾斜，增加承接主體對公共體育服務市場壟斷的風險，不利于各類承接主體的協(xié)同發(fā)展。對政府而言，由于缺乏購買方式、購買資金、權力邊界、監(jiān)督機制等相關的制度保障，容易造成執(zhí)行人員懶散的工作態(tài)度和尋租行為的出現(xiàn)。由于購買主體由于自身存在諸多薄弱環(huán)節(jié)未得到及時糾正，阻礙承接主體的發(fā)展以及向社會公眾提供公共體育服務內容的多元性，無形增加了社會公眾享有體育發(fā)展成果的風險，也勢必違背政府購買公共體育服務的初衷。

3.3 政府購買公共體育服務承接主體面臨的法治困境

承接主體是在《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法（暫行）》等文件中提出的概念，主要指承接政府公共服務的各類社會力量，在政府購買公共體育服務領域主要由社會體育組織（體育社團、體育基金會、體育民辦非企業(yè)單位）、體育事業(yè)單位及企業(yè)作為公共體育服務的承接主體［8］。但由于我國政府購買公共體育服務尚處于發(fā)展階段，承接主體隨突破單一化但主要還是由社會體育組織承接公共體育服務其他組織少有參與，因此本文著重對社會體育組織面臨的法治困境進行闡述。

3.3.1 社會體育組織自身發(fā)展滯后，監(jiān)管機制缺失

政府購買公共體育服務的模式雖然促進了社會體育組織的壯大，但仍然呈現(xiàn)出社會體育組織供給能力不足，專業(yè)能力較差、資金不足的現(xiàn)象?；诟鞯亻_展政府購買公共體育服務的案例來看，一方面，多數(shù)社會體育組織是從體育局等政府直屬機關分離出來的與政府存在依附關系，依賴政府財政供養(yǎng)缺少獨立性，此類社會體育組織改革不徹底、法律地位不明確可能會導致公共體育服務市場的虛假競爭。另一方面，社會體育組織多數(shù)為非營利性的，自身發(fā)展源動力不足，難以形成有效競爭。此時，政府缺少對于社會體育組織完善的監(jiān)管機制，緊靠社會體育組織自我監(jiān)督、自驅發(fā)展，公共體育服務的供給質量難以保證。

3.3.2 承接主體分類繁雜，準入資質不合理

現(xiàn)階段，政府購買公共體育服務的承接主體類別劃分尚未達成基本一致，在政策文件中對承接主體的表述較為宏觀，分類存在爭議的同時缺少對承接主體的準入條件規(guī)制。雖然，各地為踐行政府夠買公共體育服務工作密集頒布各類政策文件，其中關于承接主體準入資質的規(guī)定五花八門，對購買工作的指導意義薄弱。承接主體準入資質過高會阻礙社會體育組織的發(fā)展，過低會影響公共體育服務的供給質量，也不利于政府與承接主體建立良好的合作關系。

政府購買公共體育服務承接主體主要面臨分類不清晰、準入條件不科學、承接主體自身能力不足、管理機制缺失等問題?，F(xiàn)有法律隨對承接主體和準入條件做出了一定的調整但仍然過于籠統(tǒng)，對于政府購買公共體育服務的指導性較低［9］。

3.4 政府購買公共體育服務合同治理面臨的法治困境

政府購買公共體育服務主要是通過平等建立合同契約的方式向社會力量購買公共體育服務，這種市場交易行為最終以合同契約的形式呈現(xiàn)。政府購買公共體育服務合同是購買主體與承接主體之間具有法律效力的擔保和承諾，也是政府購買公共體育服務的重要組成部分［10］。目前，我國政府購買公共體育服務合同性質等問題仍存有爭議，相關立法工作滯后。

3.4.1 合同訂立與履行程序不規(guī)范

政府購買公共體育服務的合同訂立過程需經過要約和承諾過程［11］，通常，政府與承接主體需在合同訂立前對提供服務的質量、標準、費用、違約責任等進行規(guī)定，而現(xiàn)行政策文件中關于合同訂立程序存在缺失無法保障承接主體合同履行階段有章可循。一方面，隨著政府購買公共體育服務范圍的逐步拓寬，政府越來越多地依賴于與承接主體簽訂的合同，政府在合同關系中占據(jù)主導地位，呈現(xiàn)出購買主體與承接主體法律地位不平等的現(xiàn)象。另一方面，政府購買公共體育服務定價和服務質量標準的不明確，使合同訂立隨意，承接主體的合同履行狀況，直接影響政府購買公共體育服務項目的成敗，合同履行階段程序規(guī)范對于供給質量有著重要的決定作用，缺少規(guī)范的操作流程容易引發(fā)供給質量低下購買成本高昂的風險［12］。

然而，政府購買公共體育服務合同中購買主體與承接主體之間的權利分配，直接影響到政府購買合同的履行、監(jiān)管以及公共體育服務的供給質量。

3.4.2 合同監(jiān)管機制缺失，監(jiān)督形式單一

合同的監(jiān)管機制是由各級權利部門制定的，需要建立在依法推進工作的基礎上，對采購合同的監(jiān)督是政府購買公共體育服務質量和效益的重要保障。目前，我國政府購買公共體育服務合同監(jiān)管機制的定立尚未發(fā)展成熟，政府購買公共體育服務主要由政府作為合同的監(jiān)管者對承接主體實施監(jiān)管，第三方機構的監(jiān)督與評估弱化、公眾監(jiān)督困難。因此，合同監(jiān)管機制缺失、監(jiān)督方式單一、政府部門監(jiān)管能力薄弱等問題的存在，無法對承接主體形成有效約束，勢必會影響公共體育服務的供給質量增加政府購買的風險。

4 政府購買公共體育服務法治化路徑

公民的基本公共體育需求隨我國經濟社會的發(fā)展不斷提升，公共體育服務供給不平衡不充分的問題依然存在，實現(xiàn)公共體育服務基本均等化，立法工作要樹立“以人民為中心”的根本價值取向［13］。體育行政部門實現(xiàn)職能轉變需要法律法規(guī)作為依托，將政府購買公共體育服務的范圍、購買主體、承接主體的法治困境通過法律法規(guī)進行全面規(guī)范，盡快出臺政府購買公共體育服務的專門性法律［14］，推動政府購買公共體育服務發(fā)展，實現(xiàn)體育事業(yè)有法可依、依法治體。

4.1 界定政府購買公共體育服務范圍及標準，完善購買目錄

擴大和完善政府購買公共體育服務的范圍及標準，要明確哪些公共體育服務內容應有政府部門直接向公眾提供，哪些公共體育服務可以通過市場進行購買，公共體育服務的購買目錄既不能隨意確定，也不能無限拓寬。因此，政府及相關管理部門有必要依據(jù)實踐情況盡快完善公共體育服務的購買目錄，使購買范圍保持相對穩(wěn)定，各級體育行政部門再因地制宜地選擇購買項目，確保政府購買公共體育服務的有效性。目前，我國在政府購買公共體育服務領域缺乏頂層設計，雖然全國眾多省市的政府部門依據(jù)《政府采購法》等相關文件的規(guī)定出臺了更為具體的實施意見、指導意見和購買目錄，但由于缺乏法律權威性，政府購買公共體育服務的操作仍存在較大的隨意性。應盡早根據(jù)各地出臺的具體實施細則、公眾對公共體育服務的需求、借鑒國內外先進經驗并結合政府財政狀況，積極探索政府購買公共體育服務的范圍及標準，科學合理地編制政府購買公共體育服務的目錄，加快推進該領域的立法工作。

4.2 規(guī)范購買程序，降低購買主體潛在風險

各級體育行政部門由原來公共體育服務的供給者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，與各類承接主體成為法律契約關系［15］，轉變過去的行政管理方式，用法治的方式保證政府購買公共體育服務的健康發(fā)展。明確政府在供給公共體育服務過程的規(guī)范和責任，通過健全有效的政策措施對購買程序進行規(guī)范［16］。政府向社會力量購買公共體育服務只有在法律程序下進行，才能使購買過程的操作更加公平，因此，要在法律框架內簽訂政府購買公共體育服務的合同，規(guī)范政府購買公共體育服務的程序［17］，需從立法角度明確政府責任清單并加強責任追究制度，通過法律性文件的權威性強化監(jiān)督部門對購買公共體育服務的監(jiān)管力度也有助于提升購買部門、官員的思想認知，規(guī)避購買主體存在的權利尋租風險。具體而言，需通過高層級的政策對政府購買公共體育服務的形式、程序、監(jiān)督機制、評估標準等進行規(guī)范。

4.3 明確社會組織法律地位，消減承接主體潛在風險

對于承接主體而言，對供給行為約束制度的缺失勢必會影響公共體育服務的供給質量，僅依靠承接主體自我約束來保證公共體育服務的供給質量幾乎不現(xiàn)實，需依據(jù)公共體育服務領域的各類承接主體的具體情況出臺相關政策性文件對其實施分類監(jiān)管。我國社會體育組織仍處于發(fā)展階段，存在供給服務類別、區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，政府在政策制定過程中要兼顧各類社會體育組織的發(fā)展［18］，結合當前的社會經濟發(fā)展狀況和公共體育服務領域的關鍵問題，對承接主體進行科學劃分，并針對各類承接主體制定具體發(fā)展與監(jiān)管的實施細則。另一方面，避免由于社會體育自身供給能力不足造成的供給質量低下且資源集中在少數(shù)承接主體的手中而形成公共體育服務供給市場壟斷的情況。從政策法律上有意識地向社會體育組織傾斜，通過法規(guī)明確社會體育組織的主體地位，賦予社會體育組織更多的自主權，在建立社會體育組織自治機制的同時，明確社會體育組織應享有的權利和應承擔的責任，以及社會體育組織的法律權利和法律資質，適度拓展社會體育組織發(fā)展的法律空間、準入資格等法律政策環(huán)境［19］，為其創(chuàng)造獨立發(fā)展的條件，促進公共體育服市場的良性競爭。

4.4 加強合同簽訂與實施過程監(jiān)督，避免合同履行風險

從政府購買公共體育服務內容的確定，到購買合同的簽訂，再到合同履行階段，都要嚴格遵照法律程序要求并購買信息進行公開。同時，合同治理作為法治的精髓，也貫穿于政府購買公共體育服務的過程中，直接影響著政府購買公共體育服務的結果。關于政府購買公共體育服務合同性質屬于公法權利還是私法權利的爭議已存在多年，由合同性質導致的購買主體與承接主體法律地位不平等的問題得到解決還在于探索新的合同訂立與執(zhí)行的路徑，針對各類購買形式和實踐情況對購買合同做出嚴格規(guī)范?；诖藨M快對《政府采購法》等相關法律性文件中所涉及到的合同缺陷、漏洞進一步明確，創(chuàng)新合同監(jiān)管的體制機制，通過法治路徑使雙方主體地位、關系更加公平。在此基礎上，提升職能部門的合同監(jiān)督能力，對承接主體提供公共體育服務的質量及合同履行階段的行為實施全面監(jiān)督，針對購買公共體育服務的類型和能容，豐富合同監(jiān)管途徑和方式，引入第三方機構實施評估，構建合同監(jiān)管與評估的量化指標，防范合同訂立、履行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的風險。

5 結語

政府體育行政部創(chuàng)新公共體育服務的供給模式，加快體育行政部門的職能轉變，豐富了公共體育服務的質量、內容。但目前政府購買公共體育服務作為新領域在法律制度上還存有空缺和沖突，對此還應借鑒國內外相關領域的成功經驗并對我國各地區(qū)頒布的指導性文件進行優(yōu)化。樹立“以人民為中心”的根本價理念，在現(xiàn)行法律法規(guī)及政策文件中存在爭議的條文進行修訂并對政府購買公共體育服務出臺專門性法律，加快體育事業(yè)法治建設的進程，確保到2035年基本建成“法治國家、法治政府、法治社會”。