□文/于瑞杰余 軍 張 瀅

（1.石家莊學(xué)院 河北·石家莊；2.河北大學(xué)管理學(xué)院 河北·保定）

［提要］本文首先對近3年國家和省市有關(guān)高校預(yù)算管理方面的政策、“十四五”規(guī)劃進(jìn)行梳理，特別是針對高?！半p一流”建設(shè)方面的政策給予特別的關(guān)注，從中發(fā)現(xiàn)政府管理部門對于“雙一流”建設(shè)高校在預(yù)算的編制、執(zhí)行與評價方面的具體要求；其次，從河北省高校預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行調(diào)研，查找深層次原因，總結(jié)規(guī)律性的特點(diǎn)；最后，引入PDCA管理會計工具，提出對策建議，助力河北省高?！半p一流”建設(shè)工作。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會改革的逐步深入，國家加大對高等教育的投入力度，特別是2015年10月國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，標(biāo)志著我國高?！半p一流”建設(shè)拉開序幕。2017年，教育部、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，高校開始積極落實(shí)推進(jìn)“雙一流”行動計劃。在這個建設(shè)過程中，作為人口大省的河北省由于種種原因，并沒有一所高校真正意義上的進(jìn)入到國家高校建設(shè)序列名單，盡管河北省的高校數(shù)量有100多所，但是高水平的大學(xué)幾乎沒有。全省唯一的“雙一流”高校遠(yuǎn)在天津。這種局面的形成有其歷史原因，但更多的是河北省高校自身發(fā)展水平的停滯不前，包括學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、科研水平、社會服務(wù)、文化傳承、國際接軌等各個方面原因，尤其引起注意的是，河北省高校的預(yù)算管理水平與國內(nèi)、國際高校相比還有一定的差距，直接影響著這些方面的發(fā)展。目前，河北省高校由于受到辦學(xué)層次和隸屬關(guān)系的影響，辦學(xué)資金主要來自于地方政府財政的投入，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況影響較大，資金來源方式也比較單一，在無法形成更多的開源渠道的情況下，節(jié)流就顯得尤為重要了，如何把有限的資金用到最需要的地方，從而促進(jìn)河北省高?！半p一流”建設(shè)發(fā)展，就需要這些院校在預(yù)算的制定、執(zhí)行、考核、績效等方面做更多的研究，出臺更符合“雙一流”建設(shè)要求的預(yù)算管理政策。

國務(wù)院在2014年《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中指出，按照新修訂的預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，一定要做好預(yù)算編制和執(zhí)行工作，健全預(yù)算績效管理機(jī)制，建立考核問責(zé)機(jī)制；國務(wù)院在2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中再次強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預(yù)算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展等問題，影響財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。改革意見進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)改革政府預(yù)算編制，進(jìn)一步加強(qiáng)部門和單位預(yù)算管理，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。由此可見，無論是從國家層面，還是河北省高?！半p一流”建設(shè)自身需求方面，對于加強(qiáng)全面預(yù)算管理都有迫切的需求。

一、河北省高?！半p一流”建設(shè)全面預(yù)算管理存在的問題

河北省的高校有100多所，數(shù)量大，但是質(zhì)量普遍不高，這里面既包括省屬重點(diǎn)大學(xué)，如河北大學(xué)、燕山大學(xué)、河北工業(yè)大學(xué)等，也包括應(yīng)用型本科院校，如石家莊學(xué)院、保定學(xué)院、張家口學(xué)院等，還包括職業(yè)技術(shù)學(xué)院，如邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院、石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院等，其財務(wù)管理水平參差不齊，無論從人員的素質(zhì)、預(yù)算管理的方式、籌資渠道等方面各個高校都存在著諸多問題。本課題通過引入PDCA管理會計工具來著重分析河北省高校在預(yù)算管理方面的問題。PDCA循環(huán)又叫質(zhì)量環(huán)，是管理學(xué)中的一個通用模型，PDCA是英語單詞Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和Action（行動）的第一個字母，PDCA循環(huán)就是按照這樣的順序進(jìn)行質(zhì)量管理，并且循環(huán)不止地進(jìn)行下去的科學(xué)程序。把此種管理會計工具運(yùn)用到河北省高校全面預(yù)算管理問題的研究上，從計劃階段（Plan）——預(yù)算編制、實(shí)施階段（Do）——預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督、檢查階段（Check）——預(yù)算分析評價、處理階段（Action）——預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用等各個方面進(jìn)行全方位、多角度的循環(huán)研究。課題組通過對河北高校進(jìn)行深入的調(diào)查研究，總結(jié)出其在全面預(yù)算管理方面存在以下主要問題：

（一）預(yù)算編制依據(jù)不完善，缺乏計劃性。課題組發(fā)現(xiàn)，在P階段，財務(wù)處的預(yù)算編制依據(jù)不夠完善，二級單位上報預(yù)算計劃用款額度存在隨意性，沒有依據(jù)編制計劃用款，與財務(wù)處進(jìn)行博弈，認(rèn)為只要把錢要來就可以，沒有全年計劃、全局意識，不利于提高資金的使用效率，更不利于調(diào)動二級部門的工作積極性，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)。

（二）預(yù)算編制全員參與度不高，缺乏專業(yè)人才。在P階段，我們還發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制應(yīng)該是全學(xué)校、全單位的事情，但是實(shí)際情況是，預(yù)算編制僅成了財務(wù)處一個部門的事情，二級單位認(rèn)為只要財務(wù)處進(jìn)行了預(yù)算編制，其他的事情就不用管了，而財務(wù)處作為學(xué)校的一個二級單位，也沒有辦法對其他的二級單位安排預(yù)算編制配合工作，導(dǎo)致預(yù)算編制環(huán)節(jié)成了財務(wù)處預(yù)算科的事情。另外，包括財務(wù)處在內(nèi)的各個二級單位缺乏專業(yè)化的預(yù)算管理人才，也是制約預(yù)算編制水平高低的關(guān)鍵因素，由于預(yù)算編制的復(fù)雜性、專業(yè)性，給了二級單位不予配合編制預(yù)算的借口，所以預(yù)算專業(yè)人才的缺失是這類高校在預(yù)算編制過程中普遍存在的問題。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位，存在突擊花錢現(xiàn)象。在D階段，也就是預(yù)算執(zhí)行階段，課題組發(fā)現(xiàn)河北省高校普遍存在著預(yù)算執(zhí)行不到位，由于其在預(yù)算編制申請經(jīng)費(fèi)的過程中的隨意性，導(dǎo)致其在預(yù)算執(zhí)行過程中難以執(zhí)行，沒有合適的項(xiàng)目可供執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展緩慢，到年底就會突擊花錢，造成虎頭蛇尾的現(xiàn)象，這嚴(yán)重違反了財經(jīng)紀(jì)律，也給國家資產(chǎn)造成巨大浪費(fèi)。

（四）缺乏有效預(yù)算績效評價體系，導(dǎo)致預(yù)算績效評價流于形式。在C階段，即預(yù)算的檢查階段，也是預(yù)算績效評價階段，由于河北省高校普遍存在著缺乏行之有效的預(yù)算績效評價系統(tǒng)、預(yù)算績效評價執(zhí)行不嚴(yán)格的現(xiàn)象，導(dǎo)致最終的績效評價流于形式，嚴(yán)重打擊了預(yù)算執(zhí)行較好的二級學(xué)院的工作熱情，特別是一些“雙一流”專業(yè)建設(shè)單位。

（五）預(yù)算執(zhí)行缺乏有力的獎懲機(jī)制。在A階段，也就是預(yù)算分析評價、處理階段，河北省高校在預(yù)算執(zhí)行過程中存在一些問題，普遍問題是做出突出成績的沒有進(jìn)行有效的獎懲，獎懲措施跟不上。缺乏有效的獎懲制度會造成各項(xiàng)目建設(shè)單位每年在爭奪預(yù)算經(jīng)費(fèi)上花費(fèi)大量的精力，但是并沒有真正地想辦法將該項(xiàng)目實(shí)施好，使資源起到優(yōu)化配置的作用，對“雙一流”建設(shè)沒有起到助推作用，浪費(fèi)了大量人力、物力和財力。

二、河北省高校“雙一流”建設(shè)全面預(yù)算管理問題深層次原因分析

（一）財務(wù)處的地位比較尷尬，管理體制單一。由于高校財務(wù)處與其他二級學(xué)院之間處于同等地位，預(yù)算管理部門只是財務(wù)處下面的科室——預(yù)算科，這樣的一個尷尬地位，直接導(dǎo)致預(yù)算管理部門對于學(xué)校里面的其他單位沒有話語權(quán)，在校級領(lǐng)導(dǎo)層面也沒有話語權(quán)。隨著學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，財務(wù)處一直沿用的高度集中的管理體制也受到了前所未有的挑戰(zhàn)，預(yù)算部門管理的高度集中導(dǎo)致其工作效率的不斷下降。

（二）預(yù)算管理工作宣傳力度不夠，校級領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠的重視。預(yù)算管理之所以沒有引起足夠的重視，很大一部分原因是財務(wù)處對于預(yù)算工作的宣傳力度不夠，沒有引起教職工的重視，很多教職工認(rèn)為學(xué)校的預(yù)算管理與自己無關(guān)。這類院校的校級領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算工作也沒有引起足夠的重視，還沒有意識到預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析與考評的重要性，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面的重視不夠最終導(dǎo)致了整個學(xué)校并沒有注重預(yù)算管理人才的引進(jìn)以及培養(yǎng)，造成了預(yù)算管理人員的嚴(yán)重不足。

（三）預(yù)算下達(dá)時間晚、執(zhí)行不嚴(yán)格、招標(biāo)程序復(fù)雜。課題組認(rèn)為，造成預(yù)算執(zhí)行不力、突擊花錢現(xiàn)象的背后是當(dāng)年的預(yù)算下達(dá)時間比較晚，基本上當(dāng)年的預(yù)算下達(dá)時間為人大批復(fù)完成后的3～4月，而此時全年已經(jīng)過去了1/4，預(yù)算執(zhí)行起來勢必要加快進(jìn)度，而執(zhí)行進(jìn)度上不去，主要是大的專項(xiàng)沒有辦法完成，由于受制于招標(biāo)程序的限制，大的項(xiàng)目根本等不到立項(xiàng)完成就到年底了，而進(jìn)度還是上不去，就只能突擊花錢。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度責(zé)任沒有落實(shí)到位，缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對執(zhí)行進(jìn)度不夠重視，“平時不關(guān)心，年底抱佛腳”的現(xiàn)象屢見不鮮。

（四）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果定性分析大于定量分析。課題組認(rèn)為，對于河北省高校預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價，更多的是采取定性分析的方法，很少有從整個項(xiàng)目的角度進(jìn)行定量分析的，導(dǎo)致考評不嚴(yán)格，“雙一流”建設(shè)重點(diǎn)不突出，還由于大學(xué)固有的求穩(wěn)思想，一直沿用之前的預(yù)算執(zhí)行考評機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不佳。

三、河北省高校“雙一流”建設(shè)全面預(yù)算管理建議

（一）重構(gòu)預(yù)算管理體系。課題組認(rèn)為，全面預(yù)算管理對于一個高校的發(fā)展至關(guān)重要，尤其是河北省要沖擊“雙一流”高校，全面預(yù)算管理工作的重要性要求賦予其更大的權(quán)限，可以嘗試把財務(wù)處的預(yù)算科從隸屬關(guān)系上獨(dú)立出來，直接劃歸學(xué)校管理，位于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層之下，其他二級部門和學(xué)院之上，這樣就可以理順?biāo)麄冎g的關(guān)系，達(dá)到預(yù)算編制應(yīng)有的效果。

（二）增強(qiáng)全員參與預(yù)算管理意識，引進(jìn)培養(yǎng)高級預(yù)算管理人才。預(yù)算編制的好壞與全員的參與程度高低密不可分，預(yù)算部門一定要擴(kuò)大預(yù)算工作的宣傳力度，讓全體教職工都參與進(jìn)來，同時給各個二級學(xué)院配備專業(yè)的預(yù)算管理人員，尤其是沖擊“雙一流”建設(shè)的學(xué)院，讓專業(yè)人辦專業(yè)的事，指導(dǎo)教職工做好預(yù)算編制、執(zhí)行等工作。

（三）樹立業(yè)財融合理念，做好預(yù)算執(zhí)行工作。在預(yù)算執(zhí)行工作中，預(yù)算管理部門要盡可能地做好預(yù)算與業(yè)務(wù)的相互銜接，特別是要深入到“雙一流”建設(shè)的學(xué)院，按照“雙一流”建設(shè)的要求，有計劃地推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作，確保預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，順利完成本年預(yù)算。

（四）建立有效的預(yù)算執(zhí)行績效獎懲機(jī)制、做到公平公正。預(yù)算執(zhí)行的效果如何，關(guān)鍵在于預(yù)算績效的完成情況，在于獎懲激勵措施是否公平公正。學(xué)校預(yù)算管理部門應(yīng)該站在公平的角度上，引入競爭機(jī)制，提高預(yù)算管理水平。通過一系列的績效考核指標(biāo)，包括教學(xué)績效指標(biāo)、科研績效指標(biāo)、財務(wù)績效指標(biāo)、社會服務(wù)績效指標(biāo)等進(jìn)行考評，最終達(dá)到預(yù)算績效考核的目的。

（五）全面預(yù)算管理要對“雙一流”學(xué)科建設(shè)群實(shí)施重點(diǎn)扶植。對于河北省的高校來說，要想順利進(jìn)入國家“雙一流”建設(shè)工程序列中，就要在優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)上有所突破，包括高層次人才、科研團(tuán)隊的引進(jìn)、科研設(shè)施的完善等，這些方面都需要巨大的資金投入，全面預(yù)算管理要突出重點(diǎn)，對這些優(yōu)勢學(xué)科群進(jìn)行重點(diǎn)投入，同時也要注意投入本身需要精準(zhǔn)化、高效化，資源分配決策和利用要與“雙一流”建設(shè)工程相適應(yīng)，努力做到恰到好處。

（六）提升全面預(yù)算管理咨詢服務(wù)功能，變核算會計為管理會計。河北省的高校財務(wù)管理水平由于受辦學(xué)層次、歷史原因等方面的影響，一直以核算會計為主，管理會計水平有待加強(qiáng)。為了適應(yīng)“雙一流”建設(shè)的需要，資金投入的精準(zhǔn)度、項(xiàng)目完成的績效考核標(biāo)準(zhǔn)等方面都有更高的要求，需要財務(wù)處提供更多財務(wù)管理方面的數(shù)據(jù)和建議。鑒于目前河北高校的財務(wù)管理水平限制，財務(wù)處可以嘗試只負(fù)責(zé)日常會計的核算業(yè)務(wù)，而把管理咨詢服務(wù)的業(yè)務(wù)整體外包，通過招標(biāo)選取高水平的財務(wù)管理咨詢團(tuán)隊，為“雙一流”建設(shè)提供精準(zhǔn)服務(wù)，做到一體兩翼，同時加快高級財務(wù)管理人才隊伍的培養(yǎng)，為河北省高校的“雙一流”建設(shè)保駕護(hù)航。