●羅俊義

一、案例背景

2020年，為防范化解重大風(fēng)險，財(cái)政部組織各地監(jiān)管局開展了對地方政府投融資平臺公司或地方金融控股集團(tuán)公司的會計(jì)信息檢查工作，檢查內(nèi)容包括會計(jì)核算、投融資、資產(chǎn)質(zhì)量三大方面情況。G監(jiān)管局負(fù)責(zé)檢查Y金融控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱Y金控集團(tuán)），檢查組依照有所側(cè)重的原則，將檢查重點(diǎn)聚焦于類金融板塊企業(yè)，其中包括Z金融投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱Z金投公司）。

Y金控集團(tuán)是甲市整合市屬金融產(chǎn)業(yè)的平臺，經(jīng)營領(lǐng)域包括主金融、類金融、基金、平臺、實(shí)業(yè)等板塊，納入合并財(cái)務(wù)報表范圍的子公司10多家。Z金投公司由Y金控集團(tuán)和某級政府共同出資成立，為其子公司之一，注冊資本20多億元，業(yè)務(wù)范圍涵蓋投資、基金、商業(yè)保理、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域，2019年度總負(fù)債12億多元，所有者權(quán)益26億多元。

二、違規(guī)事實(shí)

（一）不具備經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)資格而經(jīng)營直接放貸業(yè)務(wù)

Z金投公司并非金融機(jī)構(gòu)，不具備經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)資格。其在自身從銀行取得大量信貸資金的情況下（2019年末尚未到期9家銀行借款合計(jì)10.79億元），和其他企業(yè)、個人簽訂借貸合同并發(fā)放貸款，形成了經(jīng)常性直接放貸業(yè)務(wù)。其中，2019年年中已結(jié)清項(xiàng)目5個，涉及4戶企業(yè)、1個個人，共5筆貸款，合計(jì)9.62億元；年末正常存續(xù)項(xiàng)目3個，涉及3戶企業(yè)，共5筆貸款，合計(jì)3.83億元；已出現(xiàn)逾期或違約項(xiàng)目3個，涉及3戶企業(yè)，共3筆貸款，合計(jì)0.83億元；因不能按期歸還貸款而進(jìn)行了展期的項(xiàng)目1個，涉及1戶企業(yè)，1筆貸款，金額8億元。Z金投公司的前述行為違反了《貸款通則》關(guān)于“貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記”的規(guī)定，違反了《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會 中華人民共和國公安部國家市場監(jiān)督管理總局 中國人民銀行關(guān)于規(guī)范民間借貸行為 維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕10號）關(guān)于“未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)，任何單位和個人不得設(shè)立從事或者主要從事發(fā)放貸款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)或以發(fā)放貸款為日常業(yè)務(wù)活動”的規(guī)定，違反了《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕18號，法釋〔2020〕6號修改）關(guān)于“具有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定民間借貸合同無效：（一）套取金融機(jī)構(gòu)貸款轉(zhuǎn)貸的……（三）未依法取得放貸資格的出借人，以營利為目的向社會不特定對象提供借款的”規(guī)定。同時，由于是違規(guī)業(yè)務(wù)，因而既未向相關(guān)監(jiān)管部門報備，也未上傳至央行征信系統(tǒng)，脫離了監(jiān)管。

（二）違規(guī)向房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)放相關(guān)貸款

Z金投公司不僅違規(guī)經(jīng)營直接放貸業(yè)務(wù)，而且還因此突破了某些限制性信貸政策，如2017—2019年先后向房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)放貸款4筆，累計(jì)金額16.59億元。其中2017年向A房地產(chǎn)公司放貸1.79億元，用于其償還到期貸款和支付工程款；向B房地產(chǎn)公司投放1.8億元，用于其某大廈開發(fā)建設(shè)；2018年向C房地產(chǎn)公司貸款5億元，用于其補(bǔ)充流動資金；2019年向D公司放貸8億元，用于其下屬房地產(chǎn)子公司繳交土地出讓金。Z金投公司的前述行為，不符合國家有關(guān)“嚴(yán)禁對不符合信貸政策規(guī)定的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或開發(fā)項(xiàng)目發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款”“防范信貸資金違規(guī)進(jìn)入房地產(chǎn)市場”“嚴(yán)禁向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放流動資金貸款”“不得向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放用于繳交土地出讓價款的貸款”等政策規(guī)定。此外，Z金投公司2018年還通過信托公司集合資金投資方式，參與DY信托TN項(xiàng)目1億元、JR項(xiàng)目1.98億元，項(xiàng)目檔案顯示參與時均知道資金最終投向房地產(chǎn)項(xiàng)目。

（三）成為信貸資金“二道販子”，推高市場主體融資成本

Z金投公司向銀行借款，利率水平大致在4%至5%之間，但其利用自有資金和信貸資金給其他企業(yè)融資，利率水平則基本推高到10%以上，絕大部分在12%至16%之間。Z金投公司成為銀行信貸資金“二道販子”，推高市場主體融資利率水平，與中央有關(guān)降低市場主體融資成本、切實(shí)解決企業(yè)融資貴問題的方針不符。

（四）對外放貸未采用流動資金測算和受托支付等風(fēng)險管控手段

Z金投公司違規(guī)從事的直接放貸業(yè)務(wù)，不少項(xiàng)目沒有按照貸款管理制度要求嚴(yán)格做好相應(yīng)管理。如流動資金貸款項(xiàng)目，在貸前都缺少流動資金測算步驟，對流動資金貸款額與借款人的實(shí)際資金缺口是否匹配也沒有關(guān)注與測算；盡管借款合同中并列有“直接支付”（即借款人自主支付）與“受托支付”（即貸款人受托支付）兩種可供選擇的支付方式，部分項(xiàng)目也完全可以選取“受托支付”方式，但借款合同基本選取“直接支付”而不是“受托支付”。Z金投公司的前述行為，不符合《流動資金貸款管理暫行辦法》關(guān)于“貸款人應(yīng)合理測算借款人營運(yùn)資金需求，審慎確定借款人的流動資金授信總額及具體貸款的額度，不得超過借款人的實(shí)際需求發(fā)放流動資金貸款”“具有以下情形之一的流動資金貸款，原則上應(yīng)采用貸款人受托支付方式：（一）與借款人新建立信貸業(yè)務(wù)關(guān)系且借款人信用狀況一般；（二）支付對象明確且單筆支付金額較大；（三）貸款人認(rèn)定的其他情形”的規(guī)定，不符合《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》關(guān)于“單筆金額超過項(xiàng)目總投資5%或超過500萬元人民幣的貸款資金支付，應(yīng)采用貸款人受托支付方式”的規(guī)定。

三、處理結(jié)果

G監(jiān)管局按照相關(guān)文件要求，將Y金控集團(tuán)的相關(guān)問題移交給了地方人民政府和當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管部門等進(jìn)行處理，并建議嚴(yán)格督促跟蹤問題整改，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。通過各履其職、嚴(yán)肅查處，切實(shí)維護(hù)金融秩序，有效防范金融風(fēng)險。

四、檢查思路與方法

（一）有所側(cè)重，找準(zhǔn)方向

考慮過往各個政府監(jiān)管部門監(jiān)督檢查關(guān)注多寡不均等多方面因素，檢查組決定依照有所側(cè)重的原則，將檢查重點(diǎn)聚焦于Y金控集團(tuán)自身及其下屬類金融板塊企業(yè)，如金融投資公司、小額貸款公司、融資租賃公司、私募基金公司、網(wǎng)絡(luò)金融公司、典當(dāng)行公司等，其中包括Z金投公司。確定這一方向的目的，是意圖通過對類金融板塊企業(yè)的檢查，發(fā)現(xiàn)、揭示日常各個政府監(jiān)管部門較少關(guān)注的領(lǐng)域，以及可能存在的一些普遍性、傾向性、典型性問題和風(fēng)險。

（二）業(yè)務(wù)入手，抓住重點(diǎn)

對Z金投公司的檢查，檢查組緊緊圍繞其業(yè)務(wù)開展情況，進(jìn)行全面了解和深入分析，并在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)異常、不符合政策法規(guī)規(guī)定以及會計(jì)核算要求的相關(guān)事項(xiàng)。在業(yè)務(wù)方面，Z金投公司有兩個異常點(diǎn)引起了檢查組的關(guān)注：一是作為金融投資公司，其資金來源除了自有資金外，還有數(shù)額不小的銀行信貸資金，2019年年末銀行借款余額尚有10.79億元；二是作為金融投資公司，其業(yè)務(wù)除了股權(quán)投資、委托貸款、認(rèn)購債券、信托、保理等之外，還有不少向不特定對象的直接放貸業(yè)務(wù)。貸款業(yè)務(wù)豈能誰都可以經(jīng)營？檢查組決定將其直接放貸業(yè)務(wù)作為檢查重點(diǎn)。

（三）緊扣法規(guī)，深查細(xì)究

Z金投公司涉及的直接放貸業(yè)務(wù)，政策性強(qiáng)，不僅關(guān)涉相關(guān)行政審批規(guī)定、違規(guī)的經(jīng)常性直接放貸業(yè)務(wù)與合法民間借貸的區(qū)分，還關(guān)涉國家在不同行業(yè)、領(lǐng)域的信貸政策規(guī)定。檢查組緊緊圍繞國家相關(guān)政策法規(guī)，細(xì)細(xì)梳理，并將具體規(guī)定與Z金投公司的具體情況相互比照，深查細(xì)究，查清了其直接放貸業(yè)務(wù)違反國家政策法規(guī)規(guī)定的主要情況。

五、違規(guī)動機(jī)與原因

（一）經(jīng)營業(yè)績驅(qū)動

Y金控集團(tuán)原一直由甲市國資部門履行出資人職責(zé)，國資部門比較重視所監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績考核評價，每年下達(dá)業(yè)績考評指標(biāo)。Z金投公司由Y金控集團(tuán)和某級政府共同出資成立，作為Y金控集團(tuán)類金融板塊中近年盈利狀況較好的少數(shù)企業(yè)之一，其經(jīng)營業(yè)績?yōu)榧瘓F(tuán)所倚重，壓得比較緊；某級政府近年財(cái)力緊張，也亟盼盡早收回投資、獲得最大收益。同時對于企業(yè)經(jīng)管層來說，只有業(yè)績好才可能獲得更高的薪資回報。這些因素，成為了Z金投公司的經(jīng)營業(yè)績壓力和目標(biāo)。在此驅(qū)動下，Z金投公司違規(guī)從事了利率大都在10%以上的直接放貸業(yè)務(wù)，甚至大量向銀行借款以做大經(jīng)營業(yè)績，賺取巨額利差，成為了信貸資金“二道販子”。

（二）法紀(jì)意識淡薄

在檢查過程中，檢查組明顯感到，不管是Y金控集團(tuán)經(jīng)管層，還是Z金投公司經(jīng)管層，都法治觀念淡薄，財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識不強(qiáng)。對于違規(guī)從事經(jīng)常性直接放貸業(yè)務(wù)以及違反國家有關(guān)信貸政策等問題，從集團(tuán)到公司的經(jīng)管層，最大的反應(yīng)都是“這些作為問題，會極大影響公司今后的經(jīng)營發(fā)展”，沒有認(rèn)識到相關(guān)違規(guī)經(jīng)營行為違反了財(cái)金紀(jì)律，擾亂了金融秩序。還有的高管甚至認(rèn)為，Z金投公司不是金融機(jī)構(gòu)，不受相關(guān)金融法規(guī)的約束。從集團(tuán)到公司都有法律部門，但其工作只停留在為公司的經(jīng)營行為找合理依據(jù)上，對公司的違規(guī)經(jīng)營問題視而不見，從未提出任何異議。

（三）外部監(jiān)管缺失

在主金融板塊，銀行、保險、證券等金融機(jī)構(gòu)有對應(yīng)的銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，形成了完善的監(jiān)管體系。但地方金融控股集團(tuán)公司及其下屬的類金融板塊企業(yè)，則存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確、職責(zé)不清晰、有效外部監(jiān)管缺失等突出問題。在集團(tuán)公司層面，Y金控集團(tuán)近五年共接受過6次檢查，但沒有金融監(jiān)管部門對其開展過檢查。Z金投公司多年來不僅從未接受過相關(guān)金融監(jiān)管部門的檢查，其所有業(yè)務(wù)也都無須向相關(guān)監(jiān)管部門報備，脫離了監(jiān)管。

六、教訓(xùn)與啟示

（一）進(jìn)一步完善對地方金融控股集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)的激勵約束機(jī)制

地方金融控股集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)，特別是類金融板塊企業(yè)，性質(zhì)特殊，對其考核評價不能只看經(jīng)營業(yè)績，而要看是否有違規(guī)經(jīng)營、是否存在經(jīng)營風(fēng)險。相關(guān)部門可出臺相關(guān)指導(dǎo)性意見，指導(dǎo)地方做好業(yè)績考評，修正偏差，改進(jìn)工作，形成正確的指引、督導(dǎo)。

（二）深入組織地方金融控股集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)開展財(cái)經(jīng)法紀(jì)學(xué)習(xí)教育活動

通過切實(shí)加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)學(xué)習(xí)教育，深入廣泛地開展相關(guān)活動，有效解決法治觀念淡薄、財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問題，促使這些企業(yè)牢固樹立法治觀念，切實(shí)做到按財(cái)經(jīng)法規(guī)制度辦事。相關(guān)部門可聯(lián)合制發(fā)專門文件，部署地方金融控股集團(tuán)公司等開展財(cái)經(jīng)法紀(jì)學(xué)習(xí)教育活動。緊緊抓住公司經(jīng)管層這一關(guān)鍵少數(shù)，使其學(xué)法、知規(guī)、守紀(jì)，做到依法經(jīng)營。

（三）切實(shí)加強(qiáng)對地方金融控股集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)的有效監(jiān)管

一是要進(jìn)一步完善面向地方金融控股集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)的監(jiān)管法規(guī)規(guī)定，明確人民銀行、銀保監(jiān)會、地方金融監(jiān)管部門的職責(zé)分工，明確地方金融控股集團(tuán)公司和類金融板塊企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)報備等相應(yīng)制度要求，為有效監(jiān)管奠定良好基礎(chǔ)。二是要高度重視地方金融控股集團(tuán)公司和類金融板塊企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)問題隱藏著較大的金融風(fēng)險，必須加大監(jiān)督檢查力度，切實(shí)有效加強(qiáng)監(jiān)管。相關(guān)部門可考慮聯(lián)合開展專項(xiàng)治理，發(fā)文要求相關(guān)企業(yè)進(jìn)行自查自糾、自行規(guī)范，在此基礎(chǔ)上開展深入專項(xiàng)檢查。三是不同監(jiān)管部門之間、中央與地方監(jiān)管部門之間既要切實(shí)履行好各自職責(zé)，發(fā)揮各自作用，又要做好協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管成效。