邵祖峰，黃龍艷

（1.湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034；2.華圖教育，湖北 武漢 430070）

自從黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)，要求推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化以來(lái)，圍繞基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的工作不斷深入推進(jìn)。將這一項(xiàng)工作落實(shí)到公安工作，就是要全面推進(jìn)警務(wù)體制與運(yùn)行機(jī)制改革，提升警務(wù)效能。近幾年各地公安機(jī)關(guān)依托現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、智能化技術(shù)，結(jié)合最新的警務(wù)理念，如情報(bào)（信息）主導(dǎo)警務(wù)、民意主導(dǎo)警務(wù)、熱點(diǎn)警務(wù)、多元警務(wù)，有針對(duì)性地開(kāi)展了諸多改革[1][2][3]。目前最為主流的熱點(diǎn)模式是“情指”系列改革，如情指行、情指勤輿、情指勤督等[4][5][6]。這些模式特別強(qiáng)調(diào)“一體化”的工作理念與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，均在各地的本土試點(diǎn)實(shí)踐中產(chǎn)生了一定的積極效應(yīng)，尤其對(duì)某些公安業(yè)務(wù)領(lǐng)域中重點(diǎn)工作、專項(xiàng)工作而言，應(yīng)用成效非常明顯，具有典型示范效應(yīng)。但能否將其擴(kuò)展，延伸至整個(gè)公安工作領(lǐng)域，是否具有可行性，依然需要從多個(gè)角度進(jìn)行辯證思考分析，明確其利弊與可適用性，或者發(fā)現(xiàn)其理念與技術(shù)方法上的優(yōu)點(diǎn)，將部分或者全部經(jīng)驗(yàn)做法借鑒移植至其他領(lǐng)域，甚至是擴(kuò)展至全局，從而推動(dòng)整個(gè)公安工作與警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革的深化。

一、一體化的本質(zhì)內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

本次警務(wù)改革中最顯著的一個(gè)詞語(yǔ)是“一體化”。這個(gè)詞語(yǔ)的在不同領(lǐng)域有不同用法，如經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的一體化戰(zhàn)略、一體化擴(kuò)張等，是指把若干分散企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，組成一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)組織，也可以是聯(lián)合公司或企業(yè)集團(tuán)，分為縱向一體化與橫向一體化，企業(yè)一體化的目標(biāo)在于做大做強(qiáng)，屬于戰(zhàn)略擴(kuò)張的實(shí)施方法；政治學(xué)領(lǐng)域的一體化則是指國(guó)家（地區(qū)）與國(guó)家（地區(qū)）之間基于某種協(xié)議達(dá)成的在成員之間就某些事項(xiàng)達(dá)成的一致管理與協(xié)同的聯(lián)盟，如歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)和東南亞國(guó)家聯(lián)盟等，一體化的目標(biāo)在于建立盟友關(guān)系、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部交易便利性或集團(tuán)利益的最大化；組織管理學(xué)領(lǐng)域的一體化則重點(diǎn)在于打通分散于組織內(nèi)部各部門之間的壁壘，減少信息、命令等流轉(zhuǎn)的阻力，加速要素之間的整合與融合，進(jìn)一步提升組織管理效能，如一體化項(xiàng)目管理、集約型一體化管理體系等，此時(shí)的一體化目標(biāo)在于減少交易成本、提升整體效率。本文所表述的“警務(wù)一體化”則主要是指警務(wù)流程運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的一體化。它打破了過(guò)去部門分割、信息分離、上下脫節(jié)的弊端，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)信息流轉(zhuǎn)與利用環(huán)節(jié)的整體化與高效率，屬于組織管理學(xué)領(lǐng)域范疇的一體化。

基于上述分析，我們認(rèn)為，警務(wù)一體化是指將兩個(gè)或兩個(gè)以上的互不相同、互不協(xié)調(diào)的，或者因各種原因流程相互分割的警務(wù)事項(xiàng)，采取適當(dāng)?shù)姆绞健⒎椒ɑ虼胧?，有機(jī)地融合為一個(gè)整體，形成協(xié)同效力，以高效實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)組織策劃目標(biāo)的一項(xiàng)措施。這種一體化警務(wù)改革的哲學(xué)理論基礎(chǔ)依然是信息論、控制論與系統(tǒng)論?，F(xiàn)代社會(huì)是信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、新型管理組織理論快速發(fā)展的階段。提升組織效率的一個(gè)重要手段就是通過(guò)大量采集獲取信息（完備率），提升信息的準(zhǔn)確率，加速信息流轉(zhuǎn)，最大限度化解隱藏在組織的各種信息障礙，使得信息論原理得以完全應(yīng)用；從管理學(xué)角度而言，組織的任何一項(xiàng)活動(dòng)都是PDCA（計(jì)劃、執(zhí)行、檢查與控制評(píng)價(jià)）循環(huán)，有始有終，強(qiáng)調(diào)信息的中間檢查與反饋控制，確保組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而不致被偏離，并且是螺旋上升、循環(huán)往復(fù)、不斷優(yōu)化，這本身就是管理的職能之一——控制，當(dāng)然也是控制論的體現(xiàn)；系統(tǒng)論當(dāng)仁不讓的是一體化的理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是整合，而不是簡(jiǎn)單的加法，一體化（亦被稱為綜合化）的目的就是要使用“emergent whole”或者是“integrated whole”（通過(guò)部分的結(jié)合所出現(xiàn)的全部新的性質(zhì)）。從現(xiàn)有各地警務(wù)一體化的改革實(shí)例看，應(yīng)當(dāng)說(shuō)達(dá)成了一定的新性質(zhì)、新效能涌現(xiàn)的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了特定警務(wù)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化。

二、警務(wù)一體化改革的動(dòng)因與實(shí)踐形式

傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)組織業(yè)務(wù)體系是建立在科層制的基礎(chǔ)之上，總體格局表述是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，條塊分割、以塊為主”，其理論基礎(chǔ)在于專業(yè)化分工與管理幅度原理。在組織發(fā)展的過(guò)程中，伴隨業(yè)務(wù)難度的發(fā)展，其專業(yè)性不斷增強(qiáng)，對(duì)人的素質(zhì)要求不斷提升，從提高辦事效率的角度要求分工合作，進(jìn)行流水化作業(yè)；伴隨業(yè)務(wù)數(shù)量的不斷增加，一個(gè)人所管轄的業(yè)務(wù)范圍也不可能過(guò)多，也就出現(xiàn)了管理幅度與管理層次的矛盾，必然導(dǎo)致人員組織的分級(jí)管理（組織分層）；隨著業(yè)務(wù)從兩個(gè)方向擴(kuò)張，典型的韋伯式金字塔形的科層制組織就這樣形成了?？茖又平M織作為經(jīng)典組織形式，其優(yōu)點(diǎn)是職責(zé)分明、指揮鏈條明確，但其缺點(diǎn)典型表現(xiàn)為官僚主義、人員臃腫、部門藩籬、信息孤島、效率低下等。隨著上世紀(jì)信息技術(shù)的出現(xiàn)，依托信息化管控手段的增強(qiáng)，要求建立基于信息技術(shù)的扁平化組織管理體系呼聲不絕于耳，其本質(zhì)一方面是信息技術(shù)擴(kuò)展人的管理能力，另一方面是信息技術(shù)為信息的采集、流轉(zhuǎn)與利用提供了便利通道。建立完善的扁平化組織管理體系，需要對(duì)組織的業(yè)務(wù)流程體系進(jìn)行優(yōu)化與再造，這種變化與沖擊在運(yùn)行多年的公安機(jī)關(guān)固有組織中遇到的改革阻力很大。因此，公安機(jī)關(guān)在信息化改革過(guò)程中的組織變革模式基本上是緩慢的，穩(wěn)步前進(jìn)。

相對(duì)于信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)擁有的業(yè)務(wù)信息量不斷增加，但警務(wù)效率提升很慢，與各個(gè)時(shí)間段的人民群眾對(duì)公安工作的新期待之間存在明顯差距?；谛畔⒓夹g(shù)的各項(xiàng)警務(wù)改革也就應(yīng)運(yùn)而生，一方面是回應(yīng)上級(jí)黨委的各項(xiàng)工作要求，另一方面也是技術(shù)進(jìn)步發(fā)展為改革創(chuàng)造了條件?；仡櫣矙C(jī)關(guān)依托警務(wù)信息技術(shù)平臺(tái)所作的各種改革，基本上是圍繞“一體化”“信息化”做文章，其實(shí)踐形式大體有以下幾種：

第一，基于信息主導(dǎo)警務(wù)的公安機(jī)關(guān)接處警指揮中心建設(shè)。公安機(jī)關(guān)在其常規(guī)的治安行政管理與刑事偵查辦案職責(zé)中，扮演打擊與防范的角色，其工作案事件主要來(lái)源于當(dāng)事人的報(bào)警信息，對(duì)報(bào)警信息處理與反饋的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、合理性、高效性就成為評(píng)價(jià)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力的重要因素。從上個(gè)世紀(jì)的分警種、分行業(yè)報(bào)警電話轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭_(tái)統(tǒng)一”公安接處警指揮中心，隨后又進(jìn)一步升級(jí)轉(zhuǎn)換成為公安信息指揮中心、公安聯(lián)合作戰(zhàn)指揮中心，成為公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指揮、警力調(diào)度樞紐，“腦”的功能作用日漸增強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)指揮中心已經(jīng)成為省地市縣各級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)，配置有專門警力與工作人員，設(shè)有指揮大廳、視頻會(huì)議室、接警大廳等工作設(shè)施，圍繞110 警情的指揮調(diào)度處置，建立指揮調(diào)度與研判行動(dòng)、信息處理、值守巡控、引導(dǎo)處置等多項(xiàng)工作“一體化運(yùn)作、集約化管理”機(jī)制，形成常態(tài)與戰(zhàn)時(shí)兩種指揮模式，在各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)日常工作中發(fā)揮著重要作用。

第二，基于情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的“情指行”“一室引領(lǐng)三隊(duì)”改革[7][8]。情報(bào)、信息、數(shù)據(jù)是計(jì)算機(jī)出現(xiàn)后的三個(gè)重要術(shù)語(yǔ)：信息是基于人對(duì)數(shù)據(jù)的理解形成的新判斷、新解釋，對(duì)情勢(shì)情境具有理解價(jià)值；情報(bào)則主要是針對(duì)某一特殊信息進(jìn)行深度挖掘或特別獲取的結(jié)果，目的在于相對(duì)對(duì)方獲得信息優(yōu)勢(shì)，從而在競(jìng)爭(zhēng)性行為博弈中取勝。這三個(gè)要素與警務(wù)相結(jié)合，分別形成數(shù)字警務(wù)、信息主導(dǎo)警務(wù)、情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的工作模式與理念。相較公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的犯罪打擊功能而言，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的工作模式得到了主流公安機(jī)關(guān)的認(rèn)可，也成為其加大情報(bào)引領(lǐng)警務(wù)工作改革的原始動(dòng)力。早期的公安機(jī)關(guān)基層派出所改革就提出了“一室引領(lǐng)三隊(duì)”的做法，“一室”指的是當(dāng)前派出所的勤務(wù)指揮室（研判室），“三隊(duì)”分別指的是綜合（打處）警隊(duì)，社區(qū)警隊(duì)和巡邏警隊(duì)。當(dāng)然，各地根據(jù)實(shí)際情況具體實(shí)施“1+N”的改革，N可以為2，也可以為3?？h級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)在落實(shí)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)上則采取了“情指行”的警務(wù)工作模式改革，即“情報(bào)、指揮、行動(dòng)”三者合一的合成作戰(zhàn)體系，將指揮中心與各實(shí)戰(zhàn)業(yè)務(wù)警種協(xié)同起來(lái)，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、高效作戰(zhàn)。這一模式在全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)指揮中心運(yùn)行機(jī)制改革上均有不同程度的體現(xiàn)。在縱向上按照“省廳分設(shè)、地市統(tǒng)一、縣區(qū)一體”的要求，在省市縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)建立“情指行合成作戰(zhàn)中心”，在設(shè)區(qū)市主城區(qū)、縣（市、區(qū)）主要城鎮(zhèn)所在地派出所建立綜合指揮室，形成垂直銜接的全網(wǎng)格局；在橫向上，各級(jí)“情指行”合成作戰(zhàn)中心業(yè)務(wù)范圍覆蓋全局主要業(yè)務(wù)工作，服務(wù)支撐各警種、部門實(shí)戰(zhàn)。通過(guò)“數(shù)據(jù)融合、機(jī)制耦合、警種聯(lián)合，全天候運(yùn)行、全場(chǎng)景應(yīng)用、全方位感知、全層面研判、全要素支撐、全時(shí)空落地”的“三合六全”“情指行”一體化合成作戰(zhàn)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多地協(xié)作、多警協(xié)同高效率處置重特大警情[9]。

第三，基于情報(bào)信息閉環(huán)管理的“情指勤督”“情指勤輿”改革。如果說(shuō)“情指行”改革是2015 年部分省市圍繞中辦國(guó)辦《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案的回應(yīng)，著力構(gòu)建與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制與執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的開(kāi)端與回應(yīng)，那么“情指勤輿”“情指勤督”則是上述改革措施的深化版，其最大的特點(diǎn)是加強(qiáng)了“情指行”一體化運(yùn)行機(jī)制的控制環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)管理與辦案效益的最大化。“情指行”的構(gòu)成包括情報(bào)、指揮與行動(dòng)（辦案），其表象上看是綜合集成了過(guò)去情報(bào)指揮機(jī)制與偵查辦案、巡邏防控、應(yīng)急處突的業(yè)務(wù)銜接，將過(guò)去分割的業(yè)務(wù)加以連接，使之運(yùn)轉(zhuǎn)更平順；“情指勤輿”“情指勤督”相比增加了“輿”“督”一個(gè)環(huán)節(jié)，但該模式對(duì)情報(bào)信息的進(jìn)一步應(yīng)用、案事件辦理結(jié)果的進(jìn)一步深挖，使得公安機(jī)關(guān)對(duì)情報(bào)信息的掌握、社會(huì)面的掌控、警務(wù)辦案運(yùn)轉(zhuǎn)流程體系的及時(shí)性與責(zé)任性顯著增強(qiáng)。依據(jù)各地正在實(shí)施的上述兩種模式的官方介紹，“情指勤督”一體化實(shí)戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制是以“情報(bào)導(dǎo)勤、專業(yè)調(diào)勤、規(guī)范執(zhí)勤、全程督勤”為主要內(nèi)容，整個(gè)過(guò)程包括接警、調(diào)警、出警、處警四個(gè)環(huán)節(jié)，指揮中心與一線出警民警實(shí)時(shí)互動(dòng)、全程跟蹤監(jiān)督，勤務(wù)監(jiān)督崗、視頻研判崗和情報(bào)研判崗?fù)絽f(xié)作，實(shí)現(xiàn)大情報(bào)、大指揮、大監(jiān)督的工作閉環(huán)?！扒橹盖谳洝币惑w化實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)行機(jī)制是集情報(bào)預(yù)警、勤務(wù)調(diào)度、應(yīng)急處置、數(shù)據(jù)支撐等于一體的新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。相較前者，它突出了輿（輿情）的處理，組建的一體化專班集中力量抓信息、抓數(shù)據(jù)、抓預(yù)警，為提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患、摸清突出違法犯罪規(guī)律提供了基礎(chǔ)，做到“敵”動(dòng)我知、未動(dòng)先知，破解了傳統(tǒng)警務(wù)主要立足于事后快速反應(yīng)、難以源頭預(yù)防的弊端。

第四，基于一體化的“合成作戰(zhàn)”“集群作戰(zhàn)”專項(xiàng)打擊改革[10]。專項(xiàng)治理、集中打擊是行政管理者針對(duì)某些突出、相對(duì)泛濫的問(wèn)題實(shí)施的特別治理，旨在打擊囂張氣焰與勢(shì)頭，形成強(qiáng)有力的震懾效果，達(dá)到恢復(fù)社會(huì)面穩(wěn)定與秩序。圍繞社會(huì)治安與社會(huì)面管控，專項(xiàng)行動(dòng)與常態(tài)化治理已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)常用工作方法。近兩年圍繞“反電詐”與疫情防控創(chuàng)新生成許多新的戰(zhàn)法與案例，其中，基于一體化的合成作戰(zhàn)與集群作戰(zhàn)成為主流。隨著互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)時(shí)代、信息化社會(huì)的到來(lái)，違法犯罪智能化、專業(yè)化、團(tuán)伙化和高科技的特征日益凸顯，傳統(tǒng)的偵查模式與手段已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)的需要，公安機(jī)關(guān)迫切需要突破原有偵查破案模式，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以“大部門、大警種”的新格局為基礎(chǔ)，在統(tǒng)一的處置目標(biāo)和計(jì)劃下，通過(guò)各警種、各部門之間的密切配合，互相支援，形成合力，充分發(fā)揮整體作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到“1+1 ＞2”的最佳警務(wù)效益，實(shí)現(xiàn)警力的無(wú)增長(zhǎng)改善。這就是所謂的“合成作戰(zhàn)”。它需要打破警種壁壘，有效整合資源，將相關(guān)警種資源臨時(shí)歸并，合署辦公，發(fā)揮各自特長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建情報(bào)、指揮、處置高效合一的合成作戰(zhàn)中心，實(shí)現(xiàn)“參謀部”“指揮部”“作戰(zhàn)部”的功能集成，切實(shí)改變了各警種單打獨(dú)斗的局面?！凹鹤鲬?zhàn)”與單個(gè)作戰(zhàn)單元或單兵作戰(zhàn)相對(duì)應(yīng)，利用信息技術(shù)支撐，遵循組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化邏輯，將廣域分布的多元作戰(zhàn)資源構(gòu)建成一個(gè)完整的力量網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)的信息交互、功能耦合和能力聚焦，最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)敵優(yōu)勢(shì)打擊能力與打擊效果。集群作戰(zhàn)的靈感來(lái)自蟻群、蜂群等自然界生物群落，目的是通過(guò)模仿群居生物的溝通和協(xié)作方式，成倍增強(qiáng)整體功能，自主協(xié)同完成復(fù)雜任務(wù)。本質(zhì)上是智能時(shí)代的非對(duì)稱性消耗戰(zhàn)。它具備網(wǎng)絡(luò)化的溝通、自適應(yīng)協(xié)同與集群智能等特征。公安機(jī)關(guān)圍繞偵查打擊的集群作戰(zhàn)，需要多地域之間警力集成與協(xié)同，其基本的理論與技術(shù)基礎(chǔ)依然是一體化、協(xié)同化?！凹鹤鲬?zhàn)”的思想對(duì)于打擊具有分布式特征的網(wǎng)絡(luò)型犯罪具有獨(dú)到之處。

三、警務(wù)一體化改革的績(jī)效評(píng)價(jià)與效果審視

前文所述的警務(wù)一體化改革，無(wú)論哪一個(gè)階段的改革模式，都是通過(guò)改變信息或者情報(bào)在組織中的獲取難易、流動(dòng)阻力、利用的便捷與使用效能最大化程度，基于科技的支撐有力提升了整個(gè)組織的績(jī)效。這里所說(shuō)的績(jī)效，既包括組織績(jī)效，也包括個(gè)人績(jī)效。從組織層面而言，警務(wù)一體化改革的績(jī)效強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)面打防管控等方面取得實(shí)績(jī)以及組織整體能力提升的程度，主要是圍繞職責(zé)任務(wù)進(jìn)行。個(gè)人績(jī)效主要是指參與到警務(wù)一體化改革中的個(gè)人行為、態(tài)度、素質(zhì)的變化，以及警務(wù)一體化改革對(duì)其他未直接參與到警務(wù)一體化工作中的人員的影響。這兩方面的變化值實(shí)際上說(shuō)明了最近這幾年“情指行”“情指勤輿”“情指勤督”等改革模式的效能[11][12]。

縱觀各地的有關(guān)警務(wù)一體化改革前后的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)，無(wú)論從定性還是定量角度，都有很大的變化[13]。定性而言，以湖北省“情指勤輿”一體化改革為例，它破解以往警務(wù)工作機(jī)制不順等問(wèn)題，突破層級(jí)、警種、地域壁壘，重塑業(yè)務(wù)流程，形成“1+N”工作機(jī)制；強(qiáng)化信息流轉(zhuǎn)的閉環(huán)管理，構(gòu)建“研、交、辦、督、結(jié)”工作模式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控全面精準(zhǔn)、決策指揮高效順暢、警務(wù)數(shù)據(jù)融合共享、警種優(yōu)勢(shì)合成作戰(zhàn)、網(wǎng)上網(wǎng)下同步應(yīng)對(duì)，推動(dòng)警務(wù)組織結(jié)構(gòu)更加扁平高效，警務(wù)運(yùn)行管理更加實(shí)戰(zhàn)智能，警務(wù)配置更加精準(zhǔn)集約。定量而言，自2020 年疫情以來(lái)，湖北省信息線索同比增長(zhǎng)217.5%，預(yù)警人數(shù)同比增長(zhǎng)183%，響應(yīng)速度同比提升3.2 倍；妥善化解重大風(fēng)險(xiǎn)60 余起，消除重大安全隱患100 余起；一體化作戰(zhàn)平臺(tái)打通部、省、市、縣、所隊(duì)五級(jí)公安信息指揮渠道，匯聚14 個(gè)警種、17 個(gè)市州5000余類32 萬(wàn)億條數(shù)據(jù)，與全國(guó)16 個(gè)省區(qū)市公安廳局、33 家省直政府部門交換共享信息，實(shí)時(shí)匯聚動(dòng)態(tài)信息。從參戰(zhàn)民警個(gè)體感受而言，一體化專班構(gòu)建起“省市一體、警種合成、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、集群作戰(zhàn)”新體系，先后吸收各警種優(yōu)質(zhì)資源和骨干人才300 余名，24 小時(shí)連軸運(yùn)轉(zhuǎn)。它讓廣大基層民警感受到大數(shù)據(jù)辦案、一體化作戰(zhàn)的實(shí)力以及奧妙，增強(qiáng)利用專項(xiàng)平臺(tái)與數(shù)據(jù)辦案的信心；讓廳機(jī)關(guān)民警不再是僅側(cè)重于業(yè)務(wù)理論、綜合協(xié)調(diào)能力、說(shuō)和寫的能力提升，更應(yīng)當(dāng)能夠懂科技信息、會(huì)具體業(yè)務(wù)，改變了省公安廳“二傳手”角色，瞄準(zhǔn)機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)化，做好數(shù)據(jù)分析與指揮決策。湖北省公安機(jī)關(guān)從基層派出所民警、一體化專班工作人員到省廳科技處負(fù)責(zé)人、部分專家學(xué)者都對(duì)著這種工作模式的轉(zhuǎn)變表示肯定。尤其“研、交、辦、督、結(jié)”環(huán)節(jié)的總結(jié)提煉功能，能夠?yàn)榛鶎用窬k案能力的提升創(chuàng)造許多年經(jīng)典戰(zhàn)例與技戰(zhàn)法。

既然論及審視，就必然談到警務(wù)一體化改革效果可能存在的不足以及應(yīng)用上的短板?！扒橹感小鳖惥瘎?wù)一體化運(yùn)行機(jī)制最大的效果是消除了公安機(jī)關(guān)科層制組織中的因管理關(guān)系、人員素質(zhì)關(guān)系等所形成的藩籬、流程過(guò)長(zhǎng)與能力不足，尤其是加大了科技設(shè)施的應(yīng)用，集中了全省優(yōu)質(zhì)資源，強(qiáng)化了扁平指揮與資源調(diào)度，使之能夠在關(guān)鍵戰(zhàn)、應(yīng)急戰(zhàn)等方面展現(xiàn)出集團(tuán)作戰(zhàn)、高層重視的優(yōu)勢(shì)。它比較適合公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的工作特性，搶的就是時(shí)間，抓的就是信息優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)快速阻擊，抓獲犯罪嫌疑人。相對(duì)于這些對(duì)時(shí)間特性較為敏感的案事件而言，其實(shí)公安機(jī)關(guān)還有相當(dāng)一部分工作屬于常態(tài)化的管理工作，它對(duì)信息資源的精準(zhǔn)度要求相對(duì)較高，但應(yīng)急性并不強(qiáng)烈，情指勤輿的工作專班此時(shí)最多只能相當(dāng)于他們工作的外腦而已，偶爾向其發(fā)出一定管理型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示，而不能成為常態(tài)化管理工作的中樞（主腦）。此外，“情指行”類警務(wù)一體化的本質(zhì)重點(diǎn)依然還是在強(qiáng)化省市縣所各級(jí)指揮中心“腦”功能的建設(shè)，強(qiáng)化指揮調(diào)度功能，要求指揮正確精準(zhǔn)，調(diào)度適度得當(dāng)。理論上，每一層級(jí)的“大腦”功能定位應(yīng)當(dāng)有所不同功能，越是上級(jí)，“腦”功能越強(qiáng)大，越是下級(jí)，“眼手”功能越強(qiáng)大。但實(shí)際上，真正需要強(qiáng)大“腦”功能的是在市縣一級(jí)實(shí)戰(zhàn)辦案單位，指揮調(diào)度最具有效力。信息化條件的扁平指揮與四級(jí)指揮中心的關(guān)系也需要合理調(diào)整，以形成合理的命令執(zhí)行鏈條而不違背組織管理原理。作為省級(jí)、市級(jí)調(diào)度指揮，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案事件處置種類與范圍需要選擇調(diào)度方案，多采用“1+N”的線上聯(lián)席制度，合理確定“1”與“N”的關(guān)系，充分做到整體集成、同步聯(lián)動(dòng)，防止有令不行或有令不力。最后，情指勤類警務(wù)一體化工作專班的模式畢竟屬于專班類型，而非固定組織形式，具有臨時(shí)性的特征。目前的運(yùn)行模式是從各個(gè)警種抽調(diào)精兵強(qiáng)將參與專班工作，而非一種常態(tài)化的工作組織，難免會(huì)出現(xiàn)專班成員變動(dòng)的頻繁性，導(dǎo)致專班工作效率低與能力不穩(wěn)定。

四、警務(wù)一體化改革的注意事項(xiàng)與優(yōu)化提升

一體化本質(zhì)旨在通過(guò)整合，消除內(nèi)部融合障礙，實(shí)現(xiàn)組織整體效能的最大化。一體化的實(shí)現(xiàn)方式既可以是某種運(yùn)作機(jī)制，也可以是某種實(shí)體性組織。本世紀(jì)以來(lái)地警務(wù)一體化改革也正是具備了這樣的特征。實(shí)體化組織的一體化改革包括早期的110、119、122 的三臺(tái)合一組建公安指揮中心，以及部分地方實(shí)施的情報(bào)中心與指揮中心合成的情報(bào)指揮合成作戰(zhàn)中心，實(shí)體化組織的改革都是得到了上級(jí)部門的認(rèn)可，有專門的機(jī)構(gòu)與人事編制，相當(dāng)于重新整合設(shè)置的一個(gè)新部門；采用運(yùn)行機(jī)制模式的一體化改革主要是聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如情報(bào)指揮聯(lián)動(dòng)中心、合成作戰(zhàn)指揮中心，當(dāng)然也包括“情指勤輿”“情指勤督”“情指勤督網(wǎng)”等實(shí)戰(zhàn)化一體化工作專班。這些模式的改革基本上都有其實(shí)際的試點(diǎn)單位，并隨著模式運(yùn)轉(zhuǎn)深入構(gòu)建起相應(yīng)的工作技戰(zhàn)法與運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)。上述一體化改革目的均在于化解當(dāng)前公安機(jī)關(guān)實(shí)際工作面臨的常見(jiàn)問(wèn)題，如“警力不足、內(nèi)力不夠、外力制約”等客觀因素，期望通過(guò)借助大數(shù)據(jù)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及全新情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)的理念，自我革命實(shí)現(xiàn)警力資源無(wú)增長(zhǎng)改善。圍繞信息化網(wǎng)絡(luò)化條件下的新型處警能力提升，必須要從研判預(yù)警、指揮體系、警力部署、處警力量、救援裝備等方面進(jìn)行優(yōu)化重組，現(xiàn)有的警務(wù)一體化改革大多也是基于上述理念進(jìn)行的。

湖北省的“情指勤輿”實(shí)戰(zhàn)一體化工作專班機(jī)制實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，但成效明顯，前有浙江、福建等地的“情指行”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)作參照，后有自身的智慧投入，終于形成具有自身特色的湖北樣板。從理念上看，這一模式有其合理性，符合警務(wù)流程一體化、扁平化、信息化思想。但該模式依然有一定的缺陷或者實(shí)施中存在一定障礙，與常規(guī)化的指揮運(yùn)作體系、公安管理體系存在一定差距。為深入推進(jìn)“情指勤輿”實(shí)戰(zhàn)一體化工作機(jī)制，依然還需要從理順體系關(guān)系、提升參戰(zhàn)人員的素質(zhì)、建好大數(shù)據(jù)支撐下指揮體系平臺(tái)以及設(shè)計(jì)合理的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行再思考，具體包括以下幾個(gè)方面：

一是從體系關(guān)系上看，“情指勤輿”是一種實(shí)戰(zhàn)化工作機(jī)制，貫穿融合在公安機(jī)關(guān)各地域、各警種、各部門重點(diǎn)的一種工作理念與方法，需要將情報(bào)、指揮、勤務(wù)、輿論等實(shí)體職能部門緊密組合在一起，化解部門間的各種辦事流程上的障礙，達(dá)到研判精準(zhǔn)、指揮高效、協(xié)同有力、成效良好的目的。必要時(shí)，可以圍繞重點(diǎn)事項(xiàng)、特大要案等形成臨時(shí)專班工作指揮部開(kāi)展工作，平常時(shí)間則可以將專班工作人員分散于各地域、各警種、各部門自身的組織范圍內(nèi)，強(qiáng)化部門職責(zé)與情報(bào)信息基礎(chǔ)性工作的能力，強(qiáng)化“情指勤輿”工作理念與技戰(zhàn)術(shù)方法的磨煉，使之能做到平時(shí)散的開(kāi)、戰(zhàn)時(shí)聚的攏；同時(shí)，圍繞現(xiàn)階段已經(jīng)初步建設(shè)形成的省市縣所“情指勤輿”合成作戰(zhàn)指揮中心體系架構(gòu)，需要進(jìn)一步梳理職責(zé)關(guān)系，包括上下級(jí)指揮中心權(quán)限與運(yùn)行、警情匯聚與研判、指揮調(diào)度與實(shí)施等，也包括合成作戰(zhàn)指揮中心與其他業(yè)務(wù)部門、警種職責(zé)關(guān)系，防止越權(quán)、越位、推諉、避責(zé)等不良現(xiàn)象。建議形成以市縣合成作戰(zhàn)指揮中心為主體、省級(jí)指揮中心為主導(dǎo)（督導(dǎo)）、派出所（中隊(duì)）指揮室為前端的實(shí)戰(zhàn)體系，做大做強(qiáng)中間，做實(shí)兩端，尤其是使省級(jí)成為全省指揮信息資源庫(kù)、技戰(zhàn)術(shù)案例庫(kù)，能夠?yàn)橄录?jí)一體化實(shí)戰(zhàn)提供足夠的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。

二是從人員素質(zhì)與職責(zé)上看，能夠從事傳統(tǒng)警務(wù)工作的人員相對(duì)較多，思維模式固化、習(xí)慣于警種固定崗位工作經(jīng)驗(yàn)的人較多，圍繞新型警務(wù)模式、全新警務(wù)工作理念能夠開(kāi)展工作的人相對(duì)較少，這是一個(gè)全國(guó)性的公安隊(duì)伍建設(shè)難題?！扒橹盖谳洝弊鳛橐环N全新的工作機(jī)制，需要大量的人員參與進(jìn)來(lái)。為此，必須對(duì)全警實(shí)施“情指勤輿”基本知識(shí)與基礎(chǔ)技能的培訓(xùn)工作，使之能夠圍繞該項(xiàng)工作做些什么，包括基礎(chǔ)情報(bào)信息的采集與錄入、“情指勤輿”基層民警職責(zé)、“情指勤輿”下的執(zhí)行與反饋等。湖北曾經(jīng)實(shí)施的“全警三員”的工作機(jī)制已經(jīng)為“大情報(bào)”工作體系創(chuàng)造了一定的條件基礎(chǔ)。對(duì)于直接參與合成戰(zhàn)指揮部的工作人員要加強(qiáng)遴選工作，創(chuàng)造各種機(jī)制與條件促其快速成長(zhǎng)，必要時(shí)通過(guò)特別的政策設(shè)計(jì)需要保證這些技術(shù)人才工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性。他們屬于“情指勤輿”體系中的高端人才，而非一般多見(jiàn)的“通識(shí)性”人才，其稀缺度較高且難于培養(yǎng)。

三是從技術(shù)基礎(chǔ)支撐看，依然是要做大做強(qiáng)大數(shù)據(jù)體系下的“情指勤輿”工作指揮平臺(tái)。做實(shí)兩端，強(qiáng)化指揮平臺(tái)信息資源的入口建設(shè)與出口應(yīng)用。打破公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警種部門間長(zhǎng)期以來(lái)存在的信息壁壘、在合法、保密要求基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化手續(xù)，做好協(xié)同辦案；必要時(shí)打通警種信息與金融、衛(wèi)生、通信、社保、工商、民政、物業(yè)等社會(huì)信息的鏈接通道，方便快速查詢、關(guān)聯(lián)比對(duì)、碰撞分析。對(duì)信息的出口端則需要強(qiáng)化指揮體系的技術(shù)建設(shè)，加強(qiáng)指揮端與處警端互聯(lián)互通，確保情報(bào)指揮與行動(dòng)無(wú)縫對(duì)接，依托可視化升級(jí)版指揮調(diào)度平臺(tái)、350MB 警用數(shù)字集群通信系統(tǒng)，融合報(bào)警定位、移動(dòng)警務(wù)、短信自動(dòng)回訪、3G/4G無(wú)線圖傳、視頻監(jiān)控、無(wú)線通信等多種技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享信息、上傳下達(dá)指令，創(chuàng)新扁平化合成指揮體系，使得網(wǎng)格化布警措施不再空轉(zhuǎn)。做強(qiáng)中間，強(qiáng)化指揮平臺(tái)技術(shù)能力。情報(bào)研判、指揮調(diào)度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)就需要相關(guān)部門高效配合，也需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐。合成作戰(zhàn)指揮中心顯示大屏具備報(bào)警定位、警力分布、警情現(xiàn)場(chǎng)、處警過(guò)程的“一屏展”“一張網(wǎng)”功能，其背后是多種信息技術(shù)工具與算法模型庫(kù)作為支撐，能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)可視化決策與指揮提供依據(jù)。作為一種戰(zhàn)法的普及，還需要根據(jù)實(shí)戰(zhàn)需要將某個(gè)特定技戰(zhàn)法變?yōu)樾畔⒒夹g(shù)工具，研發(fā)推廣大數(shù)據(jù)模型算法，帶動(dòng)提升各級(jí)情指合成指揮中心作戰(zhàn)能力水平。

四是從警務(wù)運(yùn)行機(jī)制上看，著實(shí)理清平時(shí)/戰(zhàn)時(shí)/要時(shí)指揮要求差異、警種部門職能與指揮中心的定位差異。一方面，從各省“情指勤”類警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革的模式看，基本上屬于上級(jí)（省級(jí)）推動(dòng)、部分地市先行模式。省級(jí)推動(dòng)都是以大案要案為突破口，組建臨時(shí)工作專班，集中優(yōu)勢(shì)兵力創(chuàng)建一種全新戰(zhàn)時(shí)警務(wù)工作機(jī)制。圍繞該工作機(jī)制的去留問(wèn)題，其實(shí)就是戰(zhàn)時(shí)、平時(shí)或者要時(shí)如何應(yīng)用該機(jī)制開(kāi)展工作問(wèn)題。在這一問(wèn)題上浙江湖州為我們提供好的做法[14]。湖州市公安局情指聯(lián)勤一體化建設(shè)以建立資源集中、權(quán)威高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的情指聯(lián)勤中心為目標(biāo)，其情指一體化建設(shè)采取“戰(zhàn)時(shí)、要時(shí)、平時(shí)”相結(jié)合的運(yùn)行模式①戰(zhàn)時(shí)，指揮、調(diào)度、情報(bào)、流程、配偵和信息“六個(gè)統(tǒng)籌”機(jī)制；要時(shí)，實(shí)行情報(bào)、指揮、治安為主的市局“3+X”機(jī)制；平時(shí)，加強(qiáng)情指內(nèi)部聯(lián)勤對(duì)接，不斷提升重大活動(dòng)安保和重要敏感節(jié)點(diǎn)的維穩(wěn)攻堅(jiān)能力。。市局對(duì)社會(huì)治安情況進(jìn)行評(píng)估預(yù)測(cè)、對(duì)警情進(jìn)行分類，施行預(yù)警等級(jí)分類，不同時(shí)段下按照戰(zhàn)時(shí)、要時(shí)、平時(shí)三種模式分級(jí)響應(yīng)。另一方面，在部門職責(zé)與合成作戰(zhàn)指揮中心功能定位差異上，確實(shí)存在“兩張皮”的現(xiàn)象。過(guò)去的合成作戰(zhàn)指揮過(guò)程中往往以個(gè)案或階段性行動(dòng)為主，整體融合度不高缺少制度約束，相關(guān)警種因業(yè)務(wù)工作、績(jī)效考核重點(diǎn)方向不同，貌合神離的現(xiàn)象有之；這種兩相分離的部門行為選擇大大降低一體化合成作戰(zhàn)的效能。還有一種現(xiàn)象，就是部分地市合成作戰(zhàn)指揮中心機(jī)關(guān)化現(xiàn)象嚴(yán)重，偏離指揮中心功能。在沒(méi)有實(shí)體化設(shè)置合成作戰(zhàn)指揮中心部門之前，采用警種部門進(jìn)駐指揮中心聯(lián)勤開(kāi)展工作的模式具有嘗試價(jià)值。它類似社會(huì)服務(wù)的各級(jí)政務(wù)中心，再通過(guò)建立合理績(jī)效考核機(jī)制化解相互之間的警務(wù)隔離問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)警務(wù)指揮調(diào)度一盤棋。

結(jié)語(yǔ)

總體而言，公安機(jī)關(guān)本世紀(jì)以來(lái)一直比較重視隊(duì)伍建設(shè)與警務(wù)改革的相關(guān)議題，采取過(guò)多種多樣的形式以提升隊(duì)伍素質(zhì)以及公安機(jī)關(guān)整體組織能力，不負(fù)擔(dān)當(dāng)使命捍衛(wèi)政治安全、維護(hù)社會(huì)安定、保障人民安寧，不論是從早期的三基工程、大練兵與大接訪、四項(xiàng)建設(shè)，還是現(xiàn)在的大教育大整頓，其目標(biāo)依然沒(méi)變、初心未改。近兩年圍繞信息化技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、云計(jì)算等為支撐的“情指行”系列警務(wù)改革，符合傳統(tǒng)的信息論、控制論、系統(tǒng)論的基本原理，從技術(shù)上有了新的突破，特別是圍繞網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的一體化合成作戰(zhàn)模式的探討，有力地回應(yīng)了當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境，打擊了各種違法犯罪囂張氣焰，創(chuàng)新了一批成熟的技戰(zhàn)法與數(shù)據(jù)模型，為情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的工作模式開(kāi)創(chuàng)了全新應(yīng)用領(lǐng)域，具有拓荒原創(chuàng)性。但是，基于“情指勤督”“情指勤輿”的一體化合成作戰(zhàn)模式的工作機(jī)制如何做到平戰(zhàn)結(jié)合，依然需要進(jìn)一步探究。