戴志華

（武漢大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

引言

隨著2018 年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)察法》”）正式出臺(tái)并實(shí)施，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也隨之正式掛牌并開始運(yùn)作。這也意味著原有的“雙規(guī)”“兩指”等反腐措施將逐漸淡出歷史舞臺(tái)。不可否認(rèn)，“雙規(guī)”“兩指”等措施在特定歷史時(shí)期的確發(fā)揮了相當(dāng)大的反腐懲戒作用，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，其權(quán)力的行使規(guī)范性常常得不到有效的監(jiān)督和約束，因此對(duì)“雙規(guī)”等措施要“少用”“慎用”等呼聲也越來越多。《監(jiān)察法》中將監(jiān)察留置措施作為“雙規(guī)”的替代措施這一制度安排，是將反腐敗治理推上法治化的改革道路的重要體現(xiàn)。展開來說，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察留置措施作出了相對(duì)明確的適用條件和程序限定，監(jiān)察留置措施得以取代“雙規(guī)”成為打擊嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的有效手段。同樣地，監(jiān)察留置措施同時(shí)具備行政與司法的雙重屬性，在打擊職務(wù)違法犯罪的過程中，如果對(duì)其權(quán)力的邊界和使用不進(jìn)行明確規(guī)范，也容易導(dǎo)致公民的人身自由權(quán)利甚至生命健康權(quán)利受到損害。因此，應(yīng)該在保證監(jiān)察留置措施的效用基礎(chǔ)上，確保公民權(quán)利在高效調(diào)查的同時(shí)得到保障。[1]那么，監(jiān)察留置措施何以被立法確認(rèn)為一種監(jiān)察手段？監(jiān)察機(jī)關(guān)這一手段旨在案件的調(diào)查中發(fā)揮何種功能？作為一種配置于監(jiān)察機(jī)關(guān)的高強(qiáng)制性權(quán)力，監(jiān)察留置措施如何既能夠助力監(jiān)察權(quán)的高效行使，同時(shí)又避免對(duì)被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利侵害？這一系列的問題亟待理論界做出回應(yīng)，本文將重點(diǎn)討論監(jiān)察留置措施的基本屬性及其功能定位，審視當(dāng)下監(jiān)察留置措施在制度規(guī)定和具體適用上存在的問題，并與其他國(guó)家與地區(qū)的相似措施進(jìn)行差異比較，為我國(guó)監(jiān)察留置措施的持續(xù)優(yōu)化和功能發(fā)揮提供建議。

一、監(jiān)察留置措施的屬性及其功能定位

（一）監(jiān)察留置措施的雙重屬性

監(jiān)察委留置權(quán)是我國(guó)法律創(chuàng)建的一項(xiàng)新型權(quán)力，具有本土化的原生因素，對(duì)其界定必須充分考慮本國(guó)國(guó)情并遵循法治規(guī)律。[2]《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察留置措施的適用范圍做出了明確的規(guī)定，即只有滿足一定條件才可以列為監(jiān)察留置的對(duì)象。申言之，在涉嫌貪污賄賂、失職瀆職、職務(wù)犯罪等情況時(shí)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握了一定的犯罪證據(jù)和事實(shí)后，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)審批方可采取監(jiān)察留置措施，將調(diào)查對(duì)象限定在專門的場(chǎng)所交代案情經(jīng)過。[3]有不少學(xué)者從不同的理論學(xué)說或者研究視角揭示出《監(jiān)察法》中監(jiān)察留置措施的某種特性，總體上看，目前主要存在著以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察留置措施在本質(zhì)上屬于一種行政手段，也即，由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)以保證其從事監(jiān)察工作的公務(wù)人員清廉執(zhí)法為目的出發(fā)，強(qiáng)制性限制被調(diào)查人員的人身自由，從而保持其監(jiān)察活動(dòng)開展的科學(xué)性和獨(dú)立性；[4]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察留置措施在本質(zhì)上是一種偵破案件的刑事手段，從這一角度上看，監(jiān)察留置的這一屬性更加接近于公安機(jī)關(guān)的逮捕措施，因?yàn)椤缎淌略V訟法》中規(guī)定的逮捕措施其主要是在保證犯罪嫌疑人合法權(quán)利的同時(shí)，為公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步偵破案件提供制度性保障。而監(jiān)察留置和逮捕這兩種措施的行使主體有所不同；[5]第三種觀點(diǎn)更加傾向于中和前兩種觀點(diǎn)的差異，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察留置措施同時(shí)具備行政和刑事雙重維度的屬性，某一單獨(dú)方面的屬性并不能很好地實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督公權(quán)力的立法目的。其直接的表現(xiàn)就是，原本規(guī)定了“雙規(guī)”等監(jiān)督措施的《行政監(jiān)察法》在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施之際已經(jīng)同步廢止。綜上所述，學(xué)者們的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于監(jiān)察留置措施法律屬性的性質(zhì)和功能定位，這直接關(guān)系到偵查手段的使用范圍大小和限制人身自由的時(shí)間長(zhǎng)短，是監(jiān)察留置措施合理、合法、合憲性的基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察留置措施是行政手段與刑事手段有機(jī)融合的結(jié)果，具備了雙重的屬性。這是因?yàn)?，從審批程序上看，根?jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取監(jiān)察留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。而省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，則應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案，這在某種程度上相當(dāng)于是監(jiān)察機(jī)關(guān)體系內(nèi)部的一種垂直監(jiān)管與監(jiān)督。其基本上延續(xù)了之前職務(wù)犯罪偵查的縱向管理模式，保留了原有的刑事手段屬性。

而從適用對(duì)象上看，現(xiàn)行監(jiān)察留置措施的適用對(duì)象相較于之前更為廣泛，基本上涵蓋了所有公職人員，原有的《行政監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定也被移植到了《監(jiān)察法》之中，具有明顯的行政手段屬性。展開來說，如果要采取監(jiān)察留置措施應(yīng)該符合以下條件：首先，被留置人員必須要屬于《監(jiān)察法》中被列為涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與犯罪的對(duì)象。并且，被調(diào)查人員所涉及的案件種類，還需要符合國(guó)家監(jiān)察委有關(guān)職務(wù)犯罪的類型劃分，如此方可被采取監(jiān)察留置措施；其次，有犯罪事實(shí)或者經(jīng)過的，并且有一定證據(jù)可以證明其行為的，方可采取留置措施；最后，即便不屬于《監(jiān)察法》明確規(guī)定的適用情形，如果存在某種有礙監(jiān)察委員會(huì)正常調(diào)查的情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)在必要時(shí)仍然有權(quán)依照《監(jiān)察法》中規(guī)定的“兜底條款”，對(duì)相關(guān)的被調(diào)查人員依法采取監(jiān)察留置措施。[6]

（二）監(jiān)察留置措施的功能定位

監(jiān)察留置與以往的“雙規(guī)”或“兩指”最大的區(qū)別在于權(quán)力行使主體的差異。監(jiān)察留置是由國(guó)家、省、市、縣等四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)案情的復(fù)雜程度并依照《監(jiān)察法》實(shí)施。而以往的“雙規(guī)”“兩指”等措施，則是由中央、省、市、縣四個(gè)等級(jí)的檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)共同執(zhí)行。權(quán)力行使主體不同，就意味著，監(jiān)察體制改革后的留置措施與“雙規(guī)”或“兩指”相比，無論是在執(zhí)法的程度還是權(quán)力范圍上，均存在明顯區(qū)別。只不過，監(jiān)察留置措施作為一種限制人身自由的強(qiáng)制性措施，其行使主體的權(quán)力和范圍都不應(yīng)隨意擴(kuò)大，而是要按照《監(jiān)察法》的主體規(guī)定進(jìn)行。

除此之外，監(jiān)察留置與“雙規(guī)”“雙指”在適用對(duì)象上也存有顯著差異。具體而言，此前的“雙規(guī)”主要是根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨黨組織內(nèi)部的條例和法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，因此其主要是針對(duì)黨員群體的權(quán)力監(jiān)督。但有時(shí)在實(shí)際辦案過程中，往往出于案情調(diào)查需要，有必要將涉案的非黨員也列為限制人身自由的調(diào)查對(duì)象。這種客觀需要與制度規(guī)范的長(zhǎng)期不符，導(dǎo)致監(jiān)察活動(dòng)的權(quán)力邊界模糊不清。這不僅使被調(diào)查人員的合法權(quán)利難以得到應(yīng)有保障，而且使作為調(diào)查機(jī)關(guān)的職能部門也常常遭遇合法性詰難，這也是該項(xiàng)制度長(zhǎng)期被詬病的主要原因之一。當(dāng)然，為了回應(yīng)和解決這一現(xiàn)實(shí)問題，國(guó)家層面也曾依據(jù)《行政監(jiān)察法》出臺(tái)了“兩指”措施，其旨在“雙規(guī)”措施的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步補(bǔ)充完善對(duì)于非黨員身份的公務(wù)人員的監(jiān)督。

監(jiān)察留置措施作為對(duì)既往監(jiān)督執(zhí)法措施的一種改革發(fā)展，可以說它并不是簡(jiǎn)單的一種紀(jì)律審查或者行政調(diào)查手段，而是在整合過往經(jīng)驗(yàn)和借鑒刑事執(zhí)法基礎(chǔ)上的突破。在上述比較中我們便可發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察留置措施在其立法目的及功能定位上，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)“雙規(guī)”“雙指”等過往權(quán)力監(jiān)督措施的進(jìn)一步規(guī)范化與明確化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的合法運(yùn)行，既為監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督留置措施提供正當(dāng)性支撐，也借此規(guī)范監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查對(duì)象的人身自由約束，實(shí)現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人員合法權(quán)利的保障。但值得注意的是，監(jiān)察留置措施所具備的強(qiáng)制性特征由于十分接近刑事案件的調(diào)查手段，因而容易與刑事強(qiáng)制措施相混淆，但他們?cè)诖胧┑膱?zhí)行主體、依據(jù)的法律法規(guī)以及實(shí)施的具體目的等多方面有所不同。

二、監(jiān)察留置措施適用的問題檢視

（一）適用留置的條件和程序模糊不清

誠(chéng)然，監(jiān)察留置措施為監(jiān)察機(jī)關(guān)打擊貪污腐敗提供了強(qiáng)有力的手段支撐，是監(jiān)察機(jī)關(guān)不可或缺的有效監(jiān)督措施，但這一措施從啟動(dòng)環(huán)節(jié)，到執(zhí)行過程再到最后的責(zé)任追究，都存有著諸多可供討論和改進(jìn)的空間。

一方面，在適用監(jiān)察留置措施的前提條件上，何種類型的案情能夠構(gòu)成所謂的“重大”或“復(fù)雜”案件，案件中所涉人員的職務(wù)級(jí)別、人數(shù)、涉案金額等也沒有相對(duì)清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)。諸如此類的模糊規(guī)定，事實(shí)上導(dǎo)致了監(jiān)察留置措施在適用上的不確定性被進(jìn)一步放大，監(jiān)察機(jī)關(guān)要么懼于事后擔(dān)責(zé)不敢動(dòng)用監(jiān)察留置措施，要么單純?yōu)榱诉_(dá)到調(diào)查目的而在非必要的情形下輕易采用監(jiān)察留置手段。與此相關(guān)聯(lián)，對(duì)于違反監(jiān)察留置程序被錯(cuò)誤留置的應(yīng)當(dāng)如何處理也尚不明確。以例示之，對(duì)于被誤作監(jiān)察留置的人員或是超期監(jiān)察留置人員，以及其他無正當(dāng)理由被監(jiān)察留置的人員遭受的誤工、名譽(yù)受損等人身和財(cái)產(chǎn)損害，能否同樣適用《國(guó)家賠償法》以尋求適當(dāng)彌補(bǔ)的問題，立法仍然缺位。[7]

另外，監(jiān)察留置的執(zhí)行程序也有待完善。在《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察留置措施的啟動(dòng)程序、審批程序等程序性的規(guī)定過于籠統(tǒng)，在總體上尚欠缺指導(dǎo)監(jiān)察實(shí)踐的可操作性。后續(xù)出臺(tái)的配套規(guī)章雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)監(jiān)察留置相關(guān)執(zhí)行程序的進(jìn)一步具體化，但仍然難以滿足日益復(fù)雜的監(jiān)察實(shí)際需要。比如，在本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體決策向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提交留置申請(qǐng)這一過程中，列席決策會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和人數(shù)，也即人員構(gòu)成問題并沒有明確標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。除此之外，在實(shí)際辦案過程中，紀(jì)委常委也往往會(huì)同時(shí)兼任監(jiān)委委員職務(wù)，那么在兩個(gè)機(jī)關(guān)合署辦公的大趨勢(shì)之下，如何厘清和分辨列席領(lǐng)導(dǎo)的多重職務(wù)和身份，以何種標(biāo)準(zhǔn)判定集體領(lǐng)導(dǎo)的決策是否具有法律效力。目前由于相關(guān)的法律法規(guī)并未對(duì)此作出明確規(guī)定，諸如此類的問題有待進(jìn)一步討論。

（二）被監(jiān)察留置對(duì)象的權(quán)利保障不足

首先，留置期限長(zhǎng)卻缺乏有力保護(hù)規(guī)定?！侗O(jiān)察法》對(duì)留置期限有明確規(guī)定，以三個(gè)月為原則，特殊情況下最多可以延長(zhǎng)至六個(gè)月。這一時(shí)間長(zhǎng)度，比公安機(jī)關(guān)的拘留調(diào)查時(shí)間要長(zhǎng)得多，甚至與人民檢察院、人民法院對(duì)犯罪嫌疑人的監(jiān)視居住時(shí)間相當(dāng)。問題在于，從對(duì)被調(diào)查對(duì)象的監(jiān)管強(qiáng)度上看，監(jiān)察留置措施的強(qiáng)度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)視居住，但監(jiān)察法律規(guī)范對(duì)于其間可能涉及的人權(quán)保護(hù)問題卻著墨不多，尤其是對(duì)“特殊情況”進(jìn)行延期的適用條件缺少相對(duì)清晰的限定，立法的漏洞導(dǎo)致實(shí)踐中延長(zhǎng)留置的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，監(jiān)察留置措施的特殊性，決定了留置地點(diǎn)的重要性和特殊性。這就意味著，如果監(jiān)察留置地點(diǎn)和場(chǎng)所缺乏相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察活動(dòng)陷入無法監(jiān)管的境地，將難以保障犯罪嫌疑人或者被調(diào)查對(duì)象的基本人身權(quán)利。[8]

另外，沒有明確規(guī)范“律師介入權(quán)”。從設(shè)立監(jiān)察留置的立法目的分析，其旨在防止涉案人員之間出現(xiàn)相互“串供”“傳遞信息”“拖延時(shí)間”等對(duì)抗審查的做法。因此，基于既往案件偵破實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的考量，為順利完成案件前期調(diào)查任務(wù)，監(jiān)察工作更加傾向于排斥律師過早介入案件之中，監(jiān)察法律規(guī)范也因此并未對(duì)律師介入問題作出明文規(guī)定。這一立法選擇與實(shí)際需要大體吻合，有諸多合理之處。但與此同時(shí)也應(yīng)看到，是否允許律師介入、何時(shí)可以介入以及可以用何種方式介入監(jiān)察留置，這實(shí)際上是一系列涉及平衡權(quán)力有效行使與合法權(quán)利保障的問題，也即監(jiān)察留置措施的采用需要權(quán)衡公權(quán)力與私權(quán)利，既實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)基本權(quán)能，又要防止辦案人員“誘供”與“逼供”，在查清案件事實(shí)的同時(shí)也尊重權(quán)利。[9]

（三）缺乏明確的外部監(jiān)督與制約機(jī)制

正如前文所述，本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)需在向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告后方可采取監(jiān)察留置措施，這也就意味著，監(jiān)察留置的整套流程實(shí)際上是在監(jiān)察機(jī)關(guān)體系內(nèi)部完成的。不僅如此，在對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取監(jiān)察留置措施時(shí)，參與其中的往往也是該機(jī)關(guān)的內(nèi)部人員。收集證據(jù)、整理證據(jù)等所有與之相關(guān)的重要環(huán)節(jié)，大部分是由監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員按照其內(nèi)部工作規(guī)范操作完成，而作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)并未在此過程中履行太多實(shí)際職能，因而缺乏與之相匹配的有效外部監(jiān)督。[10]換言之，監(jiān)察留置措施執(zhí)行的是否合法、合理，主要取決于監(jiān)察機(jī)關(guān)本身是否能夠嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)則和原則。與此相關(guān)聯(lián)，在外部監(jiān)督長(zhǎng)期缺位的情形下，也就很難排除監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員會(huì)在各種場(chǎng)外因素左右下使用各類“非法證據(jù)”。[11]

與此同時(shí)，現(xiàn)階段的監(jiān)察留置程序的監(jiān)督主要是通過部門與部門間的剛性制約以及相關(guān)利益人的回避制度，但是由于“監(jiān)察留置”措施的決定與執(zhí)行機(jī)關(guān)都是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，缺乏必要的外部監(jiān)督。然而，在司法實(shí)踐中無論是由監(jiān)察機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)提前介入辦理的留置案件，都欠缺一定的外部監(jiān)督規(guī)章作為保證。[12]毋庸置疑，自我監(jiān)督是公權(quán)力合法行使所不可或缺的，也是監(jiān)督成本最低的一種監(jiān)督方式。但不應(yīng)將這種監(jiān)督方式視作唯一，即便是自身作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也不例外。盡管監(jiān)察委員會(huì)專司監(jiān)督權(quán)力行使的國(guó)家職能，但我們?nèi)匀恍枰谕晟票O(jiān)察機(jī)關(guān)體系的內(nèi)部監(jiān)督之外，建構(gòu)起完備的外部監(jiān)督體系，包括激活和發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，以及建立監(jiān)察機(jī)關(guān)人員監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)行為監(jiān)督之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[13]

三、域外及我國(guó)香港地區(qū)監(jiān)察留置相似措施的考察與鏡鑒

正所謂“他山之石、可以攻玉”，域外及我國(guó)香港地區(qū)也推行了一些類似的執(zhí)法措施，且已經(jīng)歷了數(shù)十年乃至上百年的發(fā)展歷程，無論是在實(shí)體層面還是程序?qū)用嬉讶恍纬闪讼鄬?duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行考察與梳理，秉持著“揚(yáng)棄”的理念對(duì)其進(jìn)行檢視與鏡鑒。

（一）域外及我國(guó)香港地區(qū)相似措施及其特征

美國(guó)、日本等國(guó)家所采取的類似措施，被稱之為“無令狀”逮捕。其通過幾近嚴(yán)苛的程序性規(guī)定，以保障被留置人員的合法權(quán)利，限制公權(quán)力的濫用。就美國(guó)而言，該國(guó)針對(duì)公務(wù)人員反腐敗問題，將聯(lián)合司法機(jī)關(guān)、審計(jì)總署和聯(lián)邦調(diào)查局等多部門聯(lián)合進(jìn)行逮捕、起訴等工作，并對(duì)實(shí)施逮捕有著較為嚴(yán)苛的規(guī)定，一般不直接進(jìn)行“無令狀逮捕”。而與之相對(duì)應(yīng)的，日本雖然將現(xiàn)行逮捕與緊急逮捕都納入到“無令狀”逮捕的范疇之中，但是其并沒有效仿美國(guó)采取多部門的聯(lián)合審查的措施，而是采取了保障被逮捕人的訴訟與申辯權(quán)利的制度設(shè)計(jì)，保證“無令狀”逮捕程序的正當(dāng)性。具體表現(xiàn)為，保留被逮捕人委托辯護(hù)人的權(quán)利，同時(shí)被逮捕人有著向法官申辯的權(quán)利。

我國(guó)香港地區(qū)由廉政公署實(shí)行“反腐敗扣留”。其依據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》與《廉政公署條例》向香港最高行政長(zhǎng)官（特首）直接負(fù)責(zé)，不受其他部門干涉。[14]但是，值得注意的是，根據(jù)《廉政公署條例》的規(guī)定，“無令狀逮捕權(quán)”的行使需要經(jīng)過廉政公署最高領(lǐng)導(dǎo)人（廉政專員）簽署授權(quán)“委任狀”或是“授權(quán)證”方可實(shí)行。同時(shí)，根據(jù)《廉政公署條例》規(guī)定，被扣留對(duì)象享有與其法律顧問在廉政公署工作人員監(jiān)看下的商議交流權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)這一“監(jiān)看”并不能“監(jiān)聽”相關(guān)的談話內(nèi)容。[15]另外，為防止廉政公署工作人員“非法取證”，廉政公署還會(huì)專門設(shè)立一個(gè)“會(huì)面室”，并且規(guī)定律師可以陪同被扣留人員應(yīng)答。[16]

（二）相似措施與我國(guó)監(jiān)察留置的差異

第一，囿于各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，以及各自對(duì)自身未來發(fā)展路徑的選擇和依賴，其在具體的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上，呈現(xiàn)出各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在監(jiān)察方式上的特殊性。從我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中的地位來看，一般認(rèn)為我國(guó)設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)是與“一府兩院”相互“平行”的一整套國(guó)家機(jī)關(guān)體系。并且，這一國(guó)家機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)合署辦公，“一套人馬與兩塊牌子”指的是我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)之間的相互關(guān)系，通過人員與具體工作的高度融合，以此確保了“執(zhí)紀(jì)”與“執(zhí)法”的高效銜接。而相比之下，我國(guó)香港地區(qū)的做法則更能在保證執(zhí)法效率的同時(shí)，使廉政公署的執(zhí)法權(quán)力達(dá)到更進(jìn)一步的獨(dú)立。“廉政專員”可以完全獨(dú)立于其他部門之外，行使批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力，直接就監(jiān)察工作向特首進(jìn)行匯報(bào)。

第二，對(duì)于律師在監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督調(diào)查過程中是否享有案件“介入權(quán)”，以及對(duì)于被調(diào)查人員是否存在類似于“保釋制度”的規(guī)定存有不同。美國(guó)、日本以及我國(guó)香港地區(qū)以保障被扣留人的合法權(quán)利為著眼點(diǎn)，對(duì)律師的介入以及保釋問題進(jìn)行了明確規(guī)定。即允許律師在監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督調(diào)查期間介入案件，也允許對(duì)被調(diào)查人員采取保釋措施以在一定范圍內(nèi)恢復(fù)其人身自由。但是，為了響應(yīng)嚴(yán)厲打擊貪腐犯罪的刑事政策，保證案件辦理的高效性和獨(dú)立性。尤其是為了防止被監(jiān)察留置人員與律師串供或者對(duì)外傳遞消息，妨礙監(jiān)察活動(dòng)的正常進(jìn)行，出于相對(duì)謹(jǐn)慎的態(tài)度，暫時(shí)并沒有關(guān)于準(zhǔn)許律師介入監(jiān)察留置以及關(guān)于保釋被調(diào)查人員的相關(guān)規(guī)定，同樣也沒有類似于我國(guó)刑事偵查中采取拘留措施但符合條件可以“取侯保審”的相關(guān)規(guī)定。

第三，我國(guó)的監(jiān)察留置措施主要是由專職于權(quán)力監(jiān)督的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，而美國(guó)采取的則是多個(gè)職能部門聯(lián)合行動(dòng)的做法，即在主要負(fù)責(zé)反貪腐的部門的綜合協(xié)調(diào)下開展權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)，這體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力監(jiān)督涉及范圍較廣這一特點(diǎn)的關(guān)照。以例示之，在案件的實(shí)際偵辦過程中，經(jīng)常會(huì)存在某種專業(yè)領(lǐng)域的腐敗瀆職行為，案情復(fù)雜且偵破難度大，因而企圖依靠單一的某個(gè)部門獨(dú)自面對(duì)其他所有國(guó)家機(jī)關(guān)可能存在的貪污腐敗行為，監(jiān)督機(jī)關(guān)容易力不從心，其監(jiān)督手段的威懾力便有所折扣。與此同時(shí)，對(duì)于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)來說，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的介入事實(shí)上對(duì)其也起到一定程度上的監(jiān)督意義，保證監(jiān)督權(quán)自身的廉潔公正。在一定意義上看，我國(guó)也可以借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的牽頭之下，也發(fā)揮出其他國(guó)家機(jī)關(guān)的工作優(yōu)勢(shì)，建立監(jiān)督工作的銜接機(jī)制以形成監(jiān)督合力，提升反腐效率以及加強(qiáng)外部監(jiān)督。

四、監(jiān)察留置的制度優(yōu)化與規(guī)范適用

（一）明確監(jiān)察法律法規(guī)的體系性定位與解釋權(quán)限

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，在我國(guó)“一府一委兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中扮演著十分重要的角色，[17]是一套專職于監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)組織體系。承認(rèn)《監(jiān)察法》作為我國(guó)基礎(chǔ)性法律的位階效力，有助于更大程度上發(fā)揮其規(guī)制功能，從而為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法有效行使監(jiān)察權(quán)提供保障。這一法律效力的層級(jí)，尚有待于得到《憲法》和《立法法》的確立并實(shí)現(xiàn)一定程度的明確化。比如，當(dāng)《實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定與地方性法規(guī)二者對(duì)同一事項(xiàng)的處理出現(xiàn)相互矛盾時(shí)，到底是由國(guó)家監(jiān)察委來具體決策，還是應(yīng)該報(bào)由國(guó)務(wù)院決策，尚需明確界定。

而對(duì)于監(jiān)察法規(guī)的具體應(yīng)用和執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)依法授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)以一定程度和范圍的規(guī)范“解釋權(quán)”。緣由在于，盡管立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期從事立法、修法等專門工作，但考慮到我國(guó)立法機(jī)關(guān)的職能行使現(xiàn)狀，即便監(jiān)察法規(guī)隨著實(shí)踐發(fā)展出現(xiàn)不合時(shí)宜的條款，其也很難在具體法規(guī)的應(yīng)用和執(zhí)行過程中來回修改調(diào)整。雖然《實(shí)施條例》中已經(jīng)明確規(guī)定由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋，但這一解釋權(quán)針對(duì)的僅僅是條例本身。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為《監(jiān)察法》最主要的應(yīng)用與執(zhí)行部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)其也保有一定的解釋資格。此外，還可參照賦予最高法與最高檢司法解釋權(quán)的模式，盡快討論如何賦予國(guó)家監(jiān)察委監(jiān)察解釋權(quán)的問題，并處理好監(jiān)察解釋與司法解釋在實(shí)際應(yīng)用過程中的異同。

（二）細(xì)化監(jiān)察留置措施的適用條件及程序

首先，在關(guān)于監(jiān)察留置措施的適用范圍以及監(jiān)察留置時(shí)長(zhǎng)設(shè)定等問題上進(jìn)行更為明確的界定。對(duì)此可以參照《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的具體做法，依照職務(wù)違法的危害程度進(jìn)行類型化區(qū)分，根據(jù)作案所涉的金額多少、影響大小等因素綜合考量并設(shè)定相對(duì)明確的判別標(biāo)準(zhǔn)，以匹配“輕微職務(wù)違法行為”“一般職務(wù)違法行為”“重大或特大職務(wù)違法行為”等三種類型，并設(shè)置與之相匹配的不同時(shí)長(zhǎng)的“留置時(shí)間”，以使監(jiān)察留置措施與職務(wù)違法危害性相當(dāng)。與此同時(shí)，還有必要進(jìn)一步明確適用監(jiān)察留置措施的前提條件。區(qū)分何種行為屬于“嚴(yán)重職務(wù)違法”，而何種又屬于“涉嫌職務(wù)犯罪”的案件類型，而不應(yīng)該籠統(tǒng)地采取監(jiān)察留置措施，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)措施的運(yùn)用仍然遵循基本的比例原則。[18]

其次，還需要對(duì)“可能妨礙其他調(diào)查行為”的適用情形以及程度等進(jìn)行必要的解釋。監(jiān)察留置適用條件中這一“兜底條款”的存在，一方面為監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督活動(dòng)帶來了便利，提高了監(jiān)察留置措施適用空間的延展性和靈活性，但另一方面它也容易陷入監(jiān)察留置權(quán)的濫用怪圈，被人詬病為“權(quán)力的無邊界”。[19]進(jìn)一步類型化該兜底條款適用的可能情形，旨在減少監(jiān)察留置措施的不確定性，促進(jìn)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使。因此，適用該兜底條款的情形至少應(yīng)主要圍繞如下幾種可能性：一是，如果不采取監(jiān)察留置措施，存在案件承辦人員被調(diào)查對(duì)象打擊報(bào)復(fù)的可能性；二是，被調(diào)查對(duì)象以對(duì)抗手段妨礙監(jiān)察活動(dòng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須采取監(jiān)察留置才能保證調(diào)查的正常進(jìn)行；三是，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查過程中，被調(diào)查人員存在著“串供”與“銷毀證據(jù)”等妨礙調(diào)查工作正常進(jìn)行的情況。以上三種情形應(yīng)采取明確的規(guī)定進(jìn)行約束。

（三）保障監(jiān)察留置對(duì)象的合法權(quán)利

首先，應(yīng)明確采用監(jiān)察留置措施的時(shí)間長(zhǎng)短，且不可任意延長(zhǎng)留置時(shí)間。各級(jí)監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)按照具體案件的輕重，以及案件的復(fù)雜程度對(duì)留置時(shí)間實(shí)行“梯級(jí)管理”，且對(duì)“特殊情況”下延長(zhǎng)監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時(shí)間及其權(quán)限進(jìn)行條件限制，避免監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時(shí)間過長(zhǎng)。這也就意味著，監(jiān)察機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時(shí)間內(nèi)完成其目標(biāo)調(diào)查任務(wù)，確有必要繼續(xù)調(diào)查而監(jiān)察留置期限不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)與其他監(jiān)察措施或者其他機(jī)關(guān)的職權(quán)相互銜接。

其次，進(jìn)一步保障被留置對(duì)象在監(jiān)察留置場(chǎng)所的合法權(quán)益。無論被監(jiān)察留置人員經(jīng)過調(diào)查之后是否構(gòu)成貪污腐敗，對(duì)其合法權(quán)利仍然要予以保障。比如，對(duì)被留置對(duì)象的醫(yī)療健康問題與精神健康問題的跟進(jìn)，保證被留置對(duì)象的精神穩(wěn)定，防止其做出不理智的行為。這些保障措施雖然瑣碎，但是既關(guān)系到監(jiān)察活動(dòng)本身的合法性與正當(dāng)性，又直接關(guān)涉到被留置對(duì)象的生命健康問題。

最后，還應(yīng)對(duì)監(jiān)察活動(dòng)中的“律師介入權(quán)”以及“會(huì)面室”的合理設(shè)置進(jìn)行通盤考慮。不應(yīng)一概排斥律師對(duì)監(jiān)察活動(dòng)及監(jiān)察留置的介入，而是應(yīng)當(dāng)綜合考量如何在不影響案件正常調(diào)查的前提下，保證被留置人員的合法權(quán)利及其合理訴求。另外，當(dāng)監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時(shí)間超過了一定期限時(shí)，還可以考慮是否能夠借鑒“取保侯審”的做法，通過引入有條件的短期釋放制度，降低監(jiān)察留置措施對(duì)被調(diào)查對(duì)象的人身自由限制程度，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察留置目的的同時(shí)最大程度地降低權(quán)力濫用的可能。

（四）強(qiáng)化監(jiān)察留置的監(jiān)督制約機(jī)制

首先，完善監(jiān)察留置程序的啟動(dòng)與審批程序。監(jiān)察留置措施直接限制被調(diào)查人員的人身自由，需要特別審慎地加以適用。因而，需明確監(jiān)察委員會(huì)決策層面的組織性規(guī)定和程序性規(guī)定，以確保監(jiān)察留置程序啟動(dòng)的合法性與有效性。比如，參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)是否足夠、參會(huì)人數(shù)是否達(dá)到程序要求、表決人數(shù)是否達(dá)到要求均需要明文規(guī)定，[20]確保監(jiān)察留置程序的適用確有必要并且運(yùn)用得當(dāng)。

其次，完善監(jiān)察留置措施的執(zhí)行程序與流程。在確認(rèn)了監(jiān)察留置措施啟動(dòng)，以及檢查了監(jiān)察留置程序和批文后，應(yīng)當(dāng)篩選監(jiān)察留置措施的具體執(zhí)行團(tuán)隊(duì)以及陪護(hù)團(tuán)隊(duì)，在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部形成調(diào)查工作“閉環(huán)”的同時(shí)，還應(yīng)注意相關(guān)工作人員選拔的嚴(yán)格性、保密性以及隨機(jī)性，避免與案件無關(guān)的干擾因素滲透進(jìn)入執(zhí)行與陪護(hù)團(tuán)隊(duì)，影響監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的公正性與監(jiān)察效率。同時(shí)也需明晰“法、紀(jì)”調(diào)查程序，強(qiáng)化對(duì)程序流轉(zhuǎn)的控制和監(jiān)督。[21]監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)當(dāng)在這一環(huán)節(jié)之中建立起來，保障監(jiān)察留置執(zhí)行程序的合法運(yùn)行。

再次，完善行使檢察留置措施主體的組織形式?，F(xiàn)階段，以各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)察留置措施執(zhí)法主體的制度安排，對(duì)于提高案件的偵辦效率、保持執(zhí)法行為的廉潔與獨(dú)立有著重要的意義。然而，囿于被留置對(duì)象的復(fù)雜性，貪腐活動(dòng)會(huì)涉及到不同行業(yè)與不同領(lǐng)域，偵辦人員難免會(huì)出現(xiàn)知識(shí)盲區(qū)與認(rèn)知壁壘，一定程度上會(huì)影響偵辦人員判斷的準(zhǔn)確性與及時(shí)性。因此，可以嘗試以美國(guó)“無令狀”逮捕為藍(lán)本，并結(jié)合中國(guó)的具體實(shí)際，建立多部門聯(lián)合的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，在減輕監(jiān)察委員會(huì)工作負(fù)荷的同時(shí)，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力。

最后，完善監(jiān)察留置措施適用的外部監(jiān)督制約機(jī)制。盡管由于監(jiān)察留置措施本身具有特殊屬性，一般情況下是由專職于權(quán)力監(jiān)督的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行，[22]但是，這并不否認(rèn)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)其整個(gè)監(jiān)察活動(dòng)保有一定范圍的監(jiān)督權(quán)限。應(yīng)考慮增加定期由“外部監(jiān)督”介入，檢查被留置人員的健康情況等制度設(shè)計(jì)，在監(jiān)察案件與偵查案件相關(guān)聯(lián)的情形下，注意留置與刑事強(qiáng)制措施的銜接。[23]通過對(duì)監(jiān)督行為本身進(jìn)行再監(jiān)督，防止監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)“燈下黑”，確保這一監(jiān)督權(quán)能夠以合法的方式監(jiān)督其他權(quán)力。

結(jié)語

監(jiān)察留置措施的依法配置，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)一定程度和范圍的手段強(qiáng)制性，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)有效行使監(jiān)察權(quán)、完整履行監(jiān)察職能具有十分重要的意義。監(jiān)察留置措施的立法設(shè)定，旨在幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員克服“雙規(guī)”“兩指”的合法性詰難，為國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使提供制度層面的明確保障，并借此規(guī)范國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督活動(dòng)自身也陷入腐敗和權(quán)力濫用的境地?！按蚧⑦€需自身硬”，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取監(jiān)察留置措施，需在尊重被調(diào)查對(duì)象合法權(quán)利的前提下，遵守相關(guān)法律規(guī)則和原則，依法行使監(jiān)察留置權(quán)，確保監(jiān)察活動(dòng)的正常有序運(yùn)行。