劉用軍

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450016）

近年來(lái)，不斷有因信訪活動(dòng)違法而被處以敲詐勒索罪、尋釁滋事罪的事例，①對(duì)非法信訪的刑事評(píng)價(jià)大致出現(xiàn)了兩種罪名，即敲詐勒索罪和尋釁滋事罪。前者在近年來(lái)已很少適用，主要是針對(duì)地方政府被動(dòng)給予信訪人財(cái)物安撫或補(bǔ)償?shù)男袨?。后者目前適用較多，大部分司法機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)為前者違背了立法精神，將后者作為當(dāng)然的罪名適用于非法信訪。而早在2005 年《信訪條例》頒布之前，因信訪而被定罪的事例極為罕見。因?yàn)樾旁L行為具有特殊性，針對(duì)它的刑法評(píng)價(jià)之前還必須考量其本身的社會(huì)主義民主權(quán)利和社會(huì)秩序破壞程度因素。這些考量是確定信訪違法行為是否應(yīng)當(dāng)納入刑事評(píng)價(jià)包括是否構(gòu)成尋釁滋事罪的必有立場(chǎng)。

一、信訪“尋釁滋事罪”的立法變化

目前，對(duì)于違法信訪行為的規(guī)制體系已經(jīng)比較全面、嚴(yán)密，應(yīng)該說(shuō)在純粹規(guī)范意義上，這就是一個(gè)適用問(wèn)題，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)信訪尋釁滋事的懲處，當(dāng)事人、辯護(hù)人乃至社會(huì)與司法機(jī)關(guān)的看法還存在不小差異，這主要與調(diào)整這一行為的規(guī)范前后變化及其存在的內(nèi)在矛盾有關(guān)，也當(dāng)然與新時(shí)期司法機(jī)關(guān)忽略信訪活動(dòng)民主性價(jià)值有關(guān)。

2013 年“兩高”《關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱“兩高”解釋）中，尋釁滋事的內(nèi)涵被確定為“行為人為尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強(qiáng)耍橫等，無(wú)事生非，實(shí)施刑法第二百九十三條規(guī)定的行為的”。刑法第二百九十三條將其列舉為四類行為：隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的；追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)?，情?jié)惡劣的；強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財(cái)物，情節(jié)嚴(yán)重的；在公共場(chǎng)所起哄鬧事，造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂的。如果從上述規(guī)范出發(fā)，很難發(fā)現(xiàn)信訪活動(dòng)中因追求訴求的解決而采取的在信訪場(chǎng)所或其他場(chǎng)所表達(dá)其訴求的行為具有尋釁滋事的動(dòng)機(jī)，而這是借助行政規(guī)章和司法解釋對(duì)上述四種類型的行為的進(jìn)一步擴(kuò)張解釋而發(fā)生聯(lián)系的。

2013 年公安部修訂的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》（下稱“公安部指導(dǎo)意見”）和2019 年“兩高一部”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理信訪活動(dòng)中違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》（下稱“‘兩高一部’指導(dǎo)意見”）對(duì)適用尋釁滋事罪做出了明確規(guī)定。前者規(guī)定較為簡(jiǎn)單，只是引證適用刑法第二百九十三條，后者則對(duì)認(rèn)定尋釁滋事罪的罪狀做了詳細(xì)描述。在信訪活動(dòng)中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿，實(shí)施下列行為之一的，依照刑法第二百九十三條的規(guī)定，以尋釁滋事罪定罪處罰：（1）在各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機(jī)關(guān)，廠礦、商場(chǎng)等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報(bào)社、電視臺(tái)、科研院所等事業(yè)單位，工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體單位，機(jī)場(chǎng)、車站、碼頭等重要交通場(chǎng)站，或者在上述場(chǎng)所周邊的其他公共場(chǎng)所，實(shí)施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識(shí)等行為，起哄鬧事，造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂的；（2）追逐、攔截、辱罵、恐嚇、隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的，或者強(qiáng)拿硬要、任意損毀、占用公私財(cái)物，情節(jié)嚴(yán)重的；（3）編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴(yán)重混亂的。

對(duì)比“兩高”解釋和“兩高一部”指導(dǎo)意見，可以發(fā)現(xiàn)如下四點(diǎn)不同：第一，前者遵循刑法第二百九十三條的完整規(guī)定，包括主觀要件和客觀要件，后者則凸顯客觀要件，對(duì)2013 年“兩高”解釋之主觀特征有所忽略甚至突破。第二，后者的規(guī)定明顯突破了前者，在客觀要件上的擴(kuò)張性十分明顯。在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，用“在信訪活動(dòng)中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿”意指或替代2013 年“兩高”解釋對(duì)尋釁滋事的定義。顯然，在2013 年的解釋中“行為人為尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強(qiáng)耍橫等，無(wú)事生非”這一表述必須連起來(lái)理解，即都是歸結(jié)在“無(wú)事生非”的目的上，尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強(qiáng)耍橫等只是“無(wú)事生非”的發(fā)生動(dòng)機(jī)。而在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，上述聯(lián)系性已經(jīng)發(fā)生中斷或不十分明顯，因?yàn)椤霸谛旁L活動(dòng)中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿”無(wú)疑不屬于“無(wú)事生非”，具有動(dòng)機(jī)特征，但隔離了目的特征。一句話，2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見突破了2013 年的解釋，或者說(shuō)是對(duì)2013 年解釋及刑法第二百九十三條的背離，導(dǎo)致尋釁滋事脫離了立法精神和常識(shí)意義上的理解。2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見還突破了2013 年公安部指導(dǎo)意見規(guī)定。譬如對(duì)于在機(jī)關(guān)、單位、公共場(chǎng)所實(shí)施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識(shí)等行為，起哄鬧事，造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂的，前者只對(duì)首要分子和積極參加者追究刑事責(zé)任，其處理罪名涉及聚眾沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)罪、聚眾擾亂公共場(chǎng)秩序罪、聚眾擾亂交通秩序罪。顯然，這里對(duì)個(gè)人犯罪和一般參與者沒(méi)有規(guī)定刑事責(zé)任，而后者則將尋釁滋事罪擴(kuò)及到個(gè)人犯罪。對(duì)于信訪活動(dòng)中故意損毀財(cái)物符合刑法第二百七十五條規(guī)定的，前者明確為按照故意毀壞財(cái)物罪追究，對(duì)于散布謠言或虛構(gòu)事實(shí)擾亂公共秩序、投放虛假危險(xiǎn)物質(zhì)擾亂公共秩序、揚(yáng)言實(shí)施放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)擾亂公共秩序，符合刑法第二百九十一條第一款規(guī)定的，前者明確為按照投放虛假危險(xiǎn)物質(zhì)罪，編造、故意傳播虛假恐怖信息罪追責(zé)。而后者則將這些按照尋釁滋事罪予以追究，同時(shí)明確構(gòu)成其他犯罪的，從一重處，實(shí)際上提升了對(duì)信訪活動(dòng)中違法行為的刑事打擊力度。第三，后者在“造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂”的解釋上突破了2013 年“兩高”解釋之規(guī)定。2013 年“兩高”解釋對(duì)這一問(wèn)題的規(guī)定是，“在車站、碼頭、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、商場(chǎng)、公園、影劇院、展覽會(huì)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)或者其他公共場(chǎng)所起哄鬧事，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共場(chǎng)所的性質(zhì)、公共活動(dòng)的重要程度、公共場(chǎng)所的人數(shù)、起哄鬧事的時(shí)間、公共場(chǎng)所受影響的范圍與程度等因素，綜合判斷是否‘造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂’?！鼻罢邉t將其內(nèi)涵大大擴(kuò)寬，超出了漢語(yǔ)關(guān)于公共場(chǎng)所的理解，將下列單位、團(tuán)體和企事業(yè)單位確定為公共場(chǎng)所，即“在各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機(jī)關(guān)，廠礦、商場(chǎng)等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報(bào)社、電視臺(tái)、科研院所等事業(yè)單位，工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體單位”。這顯然大大擴(kuò)寬了適用尋釁滋事罪懲治信訪違法活動(dòng)的空間。第四，前者在文件中提出了執(zhí)法時(shí)的三項(xiàng)要求，體現(xiàn)了對(duì)于信訪活動(dòng)的行為予以違法犯罪處置時(shí)的慎重，即堅(jiān)持法制，講究政策，保護(hù)合法，制止非法；強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，依照法定程序及時(shí)收集、固定相關(guān)證據(jù)；明確管轄責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)作配合。而后者對(duì)此未作任何申明，顯示了適用司法解釋價(jià)值考量的單一性，也即呈現(xiàn)為政策性、社會(huì)主義民主性因素考量空間的喪失。

上述信訪活動(dòng)中適用尋釁滋事罪條件的放寬無(wú)疑是一種明確的價(jià)值導(dǎo)向，即日益將信訪活動(dòng)、信訪秩序本身的特殊性消減，也就是其社會(huì)主義民主性權(quán)利展現(xiàn)和尋求合理解決問(wèn)題之訴求根源的正當(dāng)性以及社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊矛盾的背景，在司法者的考量中日漸隱退，信訪活動(dòng)、信訪秩序日益和普通的社會(huì)行為一般對(duì)待，信訪秩序維護(hù)也就和其他社會(huì)秩序維護(hù)一樣在采取行政和刑法手段時(shí)一視同仁。事實(shí)上，這可以從2013 年公安部指導(dǎo)意見和2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見之序言的對(duì)比中得以揭示。在2013 年公安部指導(dǎo)意見中指出，“為保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)正常的信訪秩序和社會(huì)秩序，依法處置信訪活動(dòng)中的違法犯罪行為，根據(jù)《刑法》《治安管理處罰法》《集會(huì)游行示威法》《人民警察法》和《信訪條例》等法律法規(guī)，制定本指導(dǎo)意見”。這里，首先保護(hù)信訪人合法權(quán)益，并根據(jù)《信訪條例》進(jìn)行了規(guī)范。而2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見指出，“為進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)治安秩序，引導(dǎo)信訪人員合法維權(quán)，切實(shí)把信訪維權(quán)納入法治化軌道，增強(qiáng)全民依法、逐級(jí)、有序信訪的理念，依法保障信訪人的合法權(quán)益，依照《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等法律法規(guī)和司法解釋，制定本指導(dǎo)意見?！笨梢?，其首要的目標(biāo)已經(jīng)調(diào)整為“維護(hù)社會(huì)治安秩序，引導(dǎo)信訪人員合法維權(quán)，切實(shí)把信訪維權(quán)納入法治化軌道”，且也不再明確將《信訪條例》作為規(guī)范依據(jù)。

正是在這樣的立法精神下，司法機(jī)關(guān)近年來(lái)對(duì)信訪活動(dòng)中的違法行為以尋釁滋事罪判處的比較多，但引起了不小的爭(zhēng)議，體現(xiàn)在適用“兩高一部”指導(dǎo)意見和“兩高”解釋的不統(tǒng)一上。

二、刑事評(píng)價(jià)信訪“尋釁滋事”失度的危害

信訪“尋釁滋事”的刑事規(guī)制無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)中的必要性，即符合實(shí)踐理性。上述尋釁滋事罪的制度變遷和實(shí)踐體現(xiàn)了這一國(guó)家意志。但客觀的評(píng)價(jià)一種制度、政策、決策的現(xiàn)實(shí)價(jià)值乃至理性價(jià)值需要有更“客觀”的立場(chǎng)和視野，在更大的“客觀視野”下，刑事評(píng)價(jià)信訪“尋釁滋事”行為出現(xiàn)了一定意義上的失度，這是基于規(guī)范自洽性、社會(huì)進(jìn)步趨勢(shì)和社會(huì)主義民主政治立場(chǎng)三重視野下的考量。

（一）損害尋釁滋事刑事及行政規(guī)范體系的自洽性

當(dāng)前就規(guī)范信訪尋釁滋事行為而言，涉及到的主要法律規(guī)范有刑法第二百九十三條關(guān)于尋釁滋事罪的規(guī)定、信訪條例、治安管理處罰法、2013 年“兩高”解釋、2013 年公安部指導(dǎo)意見、2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見等，而這些規(guī)范在文字層面和精神內(nèi)涵之間是存在邏輯矛盾的。

刑法第二百九十三條將構(gòu)成尋釁滋事罪的行為概括為：隨意毆打、追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)饲楣?jié)惡劣的行為；強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財(cái)物，情節(jié)嚴(yán)重的行為；在公共場(chǎng)所起哄鬧事，造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂的行為。由于這一立法沒(méi)有明確尋釁滋事行為的動(dòng)機(jī)或目的，在實(shí)踐中存在困惑，2013 年“兩高”出臺(tái)了辦理尋釁滋事刑事案件的專門解釋，解決了這一困境，使尋釁滋事罪的認(rèn)定大為快捷。

從制度比較出發(fā)，無(wú)疑可以發(fā)現(xiàn)2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見和2013 年“兩高”解釋及2013 年公安部指導(dǎo)意見是存在沖突的。在2013 年“兩高”解釋中，“無(wú)事生非”是確立該罪的動(dòng)機(jī)或目的條件，尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強(qiáng)耍橫均是為了“無(wú)事生非”；而在2019 年的指導(dǎo)意見中，則簡(jiǎn)化掉了“無(wú)事生非”這一條件，只需要“制造影響或發(fā)泄情緒”即可，這是對(duì)該行為入罪的實(shí)質(zhì)修正，間接意義上改變了刑法第二百九十三條的立法精神。就何謂造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂，新的指導(dǎo)意見也擴(kuò)大了對(duì)“公共場(chǎng)所”的界定和“混亂”的定義。2013 年“兩高”解釋中，公共場(chǎng)所的界定是符合刑法意義上的正統(tǒng)理解的，即車站、碼頭、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、商場(chǎng)、公園、影劇院、展覽會(huì)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等，而在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，將各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機(jī)關(guān)，廠礦等企業(yè)單位，學(xué)校、報(bào)社、電視臺(tái)、科研院所等事業(yè)單位，工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體一并列入，顯然是超出了傳統(tǒng)定義范疇的。至于“嚴(yán)重混亂”，2013 年“兩高”解釋中要求按照如下因素衡量：公共場(chǎng)所的性質(zhì)、公共活動(dòng)的重要程度、公共場(chǎng)所的人數(shù)、起哄鬧事的時(shí)間、公共場(chǎng)所受影響的范圍與程度等。在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，新列入的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體并不全具有上述公共秩序指標(biāo)，更多的是一種內(nèi)部秩序展現(xiàn)。而且就前述列舉的實(shí)際案件而言，其造成的公共場(chǎng)所秩序混亂也與2013 年“兩高”解釋的這一規(guī)定不相符。尤其是2013 年公安部指導(dǎo)意見中，對(duì)信訪尋釁滋事罪的規(guī)定非常簡(jiǎn)單，就是將治安處罰法和刑法第二百九十三條重申了一遍，而2019 年的指導(dǎo)意見則極大地?cái)U(kuò)充了入罪的范圍。

信訪條例是一部規(guī)范信訪活動(dòng)、保障信訪人權(quán)益、維護(hù)信訪秩序的基本法，但事實(shí)上一些規(guī)范已經(jīng)和信訪條例第十八條和第二十條的規(guī)定發(fā)生了抵牾。根據(jù)信訪條例第十八條和第二十條規(guī)定，沒(méi)有到指定場(chǎng)所信訪或者信訪人數(shù)不符合規(guī)模要求，以及下列六項(xiàng)行為均為違法行為，即：（1）在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周圍、公共場(chǎng)所非法聚集，圍堵、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通的；（2）攜帶危險(xiǎn)物品、管制器具的；（3）侮辱、毆打、威脅國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（4）在信訪接待場(chǎng)所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場(chǎng)所的；（5）煽動(dòng)、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機(jī)斂財(cái)?shù)?；?）擾亂公共秩序、妨害國(guó)家和公共安全的其他行為。然而，信訪條例對(duì)上述違法行為均沒(méi)有作出法律責(zé)任的規(guī)定，而且就第十八條而言應(yīng)屬于信訪機(jī)關(guān)的信訪秩序，這只是一種內(nèi)部秩序，而內(nèi)部秩序并非都屬于社會(huì)秩序。因此，2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中對(duì)公共場(chǎng)所秩序的解釋以及前述案例中“非法信訪”的認(rèn)定都可能已經(jīng)超出了信訪條例第十八條的范圍。第二十條列舉的六類情形雖和2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中關(guān)于尋釁滋事的規(guī)定基本相同，但指導(dǎo)意見將這些行為觸犯的客體均擴(kuò)大為公共場(chǎng)所秩序，而信訪條例第二十條卻明確列出了信訪秩序、公共秩序、國(guó)家安全和公共安全四種客體。指導(dǎo)意見將客體簡(jiǎn)化為一種的做法更有利于認(rèn)定尋釁滋事犯罪，但卻直接遠(yuǎn)離了信訪條例的規(guī)定。

需要指出的是，尋釁滋事是一個(gè)純粹的侵犯社會(huì)秩序的違法犯罪行為，而信訪尋釁滋事并非都是侵犯了社會(huì)秩序，更多的是破壞了信訪這種社會(huì)子系統(tǒng)的秩序或內(nèi)部秩序，雖然，廣義上社會(huì)秩序具有巨大涵攝性。用2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見來(lái)過(guò)多調(diào)整一種特定社會(huì)關(guān)系的內(nèi)部秩序，也客觀上與信訪條例第四條依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的處理原則，以及2007 年中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見精神背離，即“堅(jiān)持解決實(shí)際問(wèn)題與加強(qiáng)思想政治工作相結(jié)合”，“對(duì)信訪活動(dòng)中少數(shù)人違反有關(guān)法律法規(guī)，損害國(guó)家、社會(huì)、集體利益和其他公民合法權(quán)益的行為，要依法嚴(yán)肅處理”。

總之，2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見在法治精神、規(guī)范內(nèi)涵、政策貫徹以及與行政法規(guī)相協(xié)調(diào)等方面都對(duì)尋釁滋事刑事及行政規(guī)范體系造成了一定破壞，帶來(lái)了法律體系內(nèi)部的紊亂，雖然在實(shí)定法層面具有不可抗拒的強(qiáng)制性，但在法理意義上這種缺憾是明顯的，這種規(guī)范的不良后果是在維護(hù)秩序價(jià)值的同時(shí)影響了法治正義價(jià)值。

（二）脫離社會(huì)進(jìn)步趨勢(shì)下矛盾穩(wěn)中有降的規(guī)律

從1997 年刑法到2013 年“兩高”解釋這一期間的尋釁滋事罪的規(guī)范之共同性來(lái)看，實(shí)質(zhì)上難以說(shuō)這些規(guī)范已經(jīng)考慮了信訪尋釁滋事行為的刑法規(guī)制問(wèn)題，而從當(dāng)時(shí)的信訪矛盾凸顯狀況來(lái)說(shuō)，是完全有能力有必要予以考慮并在2013 年司法解釋中得到體現(xiàn)的?！?992 年到2004 年間，全國(guó)信訪總量呈現(xiàn)出連續(xù)12 年的攀升趨勢(shì)，年均增幅在10%以上，并且越級(jí)到北京信訪的增幅巨大，呈‘倒金字塔’形?！蓖瑫r(shí)，集體上訪批次和人數(shù)也大幅度上升。中國(guó)社科院2005 年發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書》顯示，從1994 年到2003 年群體性事件的數(shù)量增加6 倍多，參與人數(shù)增加4 倍多。[1]這其中相當(dāng)多事件成為集體信訪的導(dǎo)火索。在這種背景下，為何2013 年“兩高”關(guān)于尋釁滋事罪的解釋中沒(méi)有明確將信訪尋釁滋事入罪處理呢？這顯得于理不通。因?yàn)樵谠摻忉屩忻鞔_列舉了婚戀、家庭、鄰里、債務(wù)糾紛引起的出罪處理?xiàng)l件，照此完全可以把信訪尋釁滋事入罪的條件也列舉明示。這樣處理是否還有一個(gè)背景，即信訪總量在2004 年達(dá)到了峰值，總計(jì)1373.6 萬(wàn)件，[2]但從2005 年開始，全國(guó)信訪總量、集體上訪、重信重訪、非正常上訪數(shù)量開始下降，信訪秩序呈現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。而且據(jù)《瞭望·新聞周刊》報(bào)道，群體性事件也在2008 年達(dá)到了峰值。[3]這種情形下，不在尋釁滋事罪的解釋中重點(diǎn)“關(guān)照”信訪尋釁滋事行為也許是有所用意的。雖然無(wú)法獲知近幾年來(lái)的信訪數(shù)據(jù)，但媒體報(bào)道和總體感覺，信訪形勢(shì)已經(jīng)度過(guò)了最嚴(yán)峻時(shí)期而日益平穩(wěn)。其中，在2018 年信訪事項(xiàng)及時(shí)受理率、按期辦結(jié)率、群眾滿意率都超過(guò)了95%，[4]一些省市的情況也顯示明顯好轉(zhuǎn)。2021 年3 月湖南省信訪工作專項(xiàng)報(bào)告顯示，“十三五”以來(lái)，全省呈現(xiàn)信訪總量整體下降、結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化、秩序逐步規(guī)范的良好態(tài)勢(shì)，信訪總量下降43.6%。其中，到省走訪量下降30.4%，到國(guó)家信訪局越級(jí)訪量下降14.4%，到京非接待場(chǎng)所登記量下降93.5%。2020 年，省級(jí)“三無(wú)”（無(wú)進(jìn)京非訪登記和進(jìn)京重復(fù)越級(jí)訪，無(wú)到省級(jí)以上集體訪，無(wú)極端惡性事件）縣市區(qū)由2019 年的16 個(gè)增加至2020 年的47 個(gè)，國(guó)家級(jí)“三無(wú)”縣市區(qū)由2019 年的11 個(gè)增加至2020 年的33 個(gè)，“三無(wú)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）創(chuàng)建達(dá)標(biāo)率分別達(dá)69.7%、83.4%。[5]而且網(wǎng)上信訪日漸成為信訪主渠道，非法信訪總量下降明顯。根據(jù)媒體報(bào)道，2020 年春節(jié)后，群眾網(wǎng)上信訪同比大幅上升，占國(guó)家信訪局信訪總量的七成以上。[6]2020 年全年全國(guó)人大共收到網(wǎng)上信訪23526 件次，占信訪總量的25.69%。[7]一些省市的數(shù)據(jù)也印證了這一趨勢(shì)。2020 年安徽省深入開展信訪“四最”①即“最多投一次”“最多跑一地”“最多交一回”“最后訪一回”。改革后，信訪形勢(shì)呈現(xiàn)總量下降、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)、信訪下行、秩序良好的態(tài)勢(shì)，全省信訪總量同比下降26.5%，網(wǎng)上信訪占信訪總量逾八成。

其實(shí)，信訪形勢(shì)的趨穩(wěn)乃至明顯好轉(zhuǎn)與2005 年以來(lái)信訪法治化改革取得成效有密切聯(lián)系。應(yīng)該說(shuō)，涉法涉訴信訪一直是信訪內(nèi)容的主體，占比很高，自2014 年中央出臺(tái)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見》后，對(duì)涉法涉訴問(wèn)題執(zhí)行不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)工作原則，目的是要把涉法涉訴問(wèn)題從信訪工作中剝離出去，將涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道解決。而與此同時(shí)，司法程序解決糾紛的能效在民事和刑事案件中也在走向好轉(zhuǎn)。民事領(lǐng)域多元化解糾紛機(jī)制發(fā)揮功效，訴前調(diào)解成功率2020 年同比增長(zhǎng)191%。②數(shù)據(jù)來(lái)自2021 年最高人民法院工作報(bào)告。

2020 年刑事案件審前羈押率從2000 年占96.8%降至53%，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率超過(guò)了85%，量刑建議采納率接近95%，一審服判率超過(guò)了95%。③數(shù)據(jù)來(lái)自2021 年最高人民檢察院工作報(bào)告。而且法院受理訴訟案件總量自2004 年以來(lái)首次出現(xiàn)下降。這足以說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是社會(huì)矛盾發(fā)生的根源在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷被消除，社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益分配機(jī)制的不合理正在被糾正；二是司法處理機(jī)制越發(fā)完善，司法權(quán)威性不斷提升。這就大大減少了信訪案件的總量，也促使不屬于涉法涉訴類型的信訪案件得到高效解決。

緣何在2005 年之前信訪量和非正常信訪事件逐年增加的情況下沒(méi)有進(jìn)行有力的刑事規(guī)制，全國(guó)信訪量穩(wěn)中有降，且在信訪法治化日益明顯的情況下，又在2019 年借助“兩高一部”司法解釋的形式，強(qiáng)化了信訪尋釁滋事行為的刑事評(píng)價(jià)呢？從立法的現(xiàn)實(shí)必要性出發(fā)，似乎并不明顯。

（三）不利于社會(huì)主義民主觀念的樹立

信訪是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府與人民群眾聯(lián)系，堅(jiān)持黨的群眾路線的重要途徑，因而是中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的客觀內(nèi)容，自信訪制度在新中國(guó)成立前設(shè)立以來(lái)，信訪制度的政治屬性就一直存在，而信訪尋釁滋事入罪條件的放寬和適用的普遍化，明顯是與信訪作為社會(huì)主義民主機(jī)制的一種方式相矛盾的，至少目前的處置方式是否還在懲治極少數(shù)違法犯罪和保持信訪的社會(huì)主義民主功能之間維持著一個(gè)恰當(dāng)?shù)摹岸取?，是令人生疑的?/p>

信訪制度承載的政治功能是歷史上黨和國(guó)家有關(guān)決議和領(lǐng)導(dǎo)人講話所明確界定的。1951 年5月16 日，毛澤東就群眾來(lái)信問(wèn)題對(duì)中辦秘書室作出了批示，“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度?！盵8]毛澤東的批示指明了新中國(guó)信訪制度的政治定位和基本功能，對(duì)信訪制度的發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。1957 年11 月19 日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》，這份文件對(duì)信訪制度的定位是，“處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪，是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)一項(xiàng)經(jīng)常的重要的政治任務(wù)。”“人民群眾通過(guò)向政府機(jī)關(guān)寫信和要求見面接談，提出各種要求……，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法。我們的國(guó)家機(jī)關(guān)，一定要保護(hù)人民的這種民主權(quán)利，傾聽人民的意見，接受人民的監(jiān)督?！?978 年9 月18日至10 月5 日，第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開，時(shí)任中共中央副主席汪東興在會(huì)議上引用周恩來(lái)總理講話指出，“處理人民來(lái)信和和接待人民來(lái)訪，是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)一項(xiàng)經(jīng)常的重要政治任務(wù)”[9]。朱镕基總理指出，“通過(guò)人民來(lái)信來(lái)訪可以看出，我們黨和國(guó)家的政策產(chǎn)生了什么樣的效果、人民群眾有什么反應(yīng)，工作做得好做得壞都有人在評(píng)判?！盵10]江澤民總書記也指出，“信訪工作是我們黨和政府發(fā)揚(yáng)民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道。”1995 年頒布和2005 年修訂的《信訪條例》明確的立法宗旨，仍然是把保持各級(jí)人民政府同人民的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，放在了維護(hù)信訪秩序之前。

現(xiàn)行信訪法規(guī)和黨的政策雖然已經(jīng)將信訪整體納入法治化軌道，進(jìn)行信訪活動(dòng)規(guī)范化改革，這降低了信訪活動(dòng)的社會(huì)主義民主政治屬性，增強(qiáng)了信訪活動(dòng)的“技術(shù)與專業(yè)”屬性。如“人民群眾來(lái)信來(lái)訪”變?yōu)榱恕靶旁L人”。有學(xué)者指出其是人民信訪觀、國(guó)家動(dòng)員型向矛盾化解型的轉(zhuǎn)變，[11]但由于信訪工作源于社會(huì)主義民主政治的延伸，因而仍然保留著其社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求?！缎旁L條例》第一條規(guī)定，信訪制度設(shè)立的目的是為了保持政府與人民群眾的聯(lián)系；第四條規(guī)定，信訪工作堅(jiān)持的原則是解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合；第八條規(guī)定，反映情況、建議、意見對(duì)國(guó)家和社會(huì)有貢獻(xiàn)的，給予獎(jiǎng)勵(lì)。2007 年6 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》把做好新時(shí)期信訪工作的重要意義闡釋為：落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系。2014 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見》在序言部分指出，這份文件的出臺(tái)是為了“進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴(kuò)大黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。顯然，這些規(guī)定仍然突出了信訪制度所承載的社會(huì)主義民主監(jiān)督功能。然而當(dāng)前，對(duì)信訪活動(dòng)輕易或隨意開啟刑事打擊手段則意味著，不僅會(huì)影響黨的群眾路線，損害人民群眾根本利益，而且在規(guī)范警戒和預(yù)防上難以產(chǎn)生效果，不利于維護(hù)法治權(quán)威，是得不償失的行為。

三、刑事評(píng)價(jià)信訪“尋釁滋事”的三重視野

信訪活動(dòng)中的尋釁滋事行為當(dāng)然也是一種破壞社會(huì)秩序的行為，按照其情節(jié)和后果啟動(dòng)行政或刑事處理程序也是信訪法治本身的體現(xiàn)，是維護(hù)正當(dāng)合法信訪活動(dòng)的必然要求。但是，現(xiàn)實(shí)中的信訪尋釁滋事刑事評(píng)價(jià)和行政評(píng)價(jià)出現(xiàn)了混淆，刑事打擊手段被過(guò)度使用，其雖在地方政府局部利益和信訪正常秩序維護(hù)方面有其意義，但如前所述，其帶來(lái)的沖擊或者負(fù)面效果是不可回避的。為解決這一問(wèn)題，使信訪尋釁滋事的刑事評(píng)價(jià)回歸到必要合理之度，應(yīng)在規(guī)制信訪尋釁滋事的法律體系之內(nèi)在邏輯性、刑事評(píng)價(jià)的社會(huì)效果必要性和充分考量信訪活動(dòng)政治特性方面進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整與改革，真正實(shí)現(xiàn)信訪與法治的良好結(jié)合。

（一）尋求信訪法制規(guī)范的體系化和正當(dāng)化

信訪制度本質(zhì)上一種社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但它的這一功能在近二十年來(lái)逐漸弱化了，日益強(qiáng)化的是信訪的糾紛化解功能。有學(xué)者指出，1978 年第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議后，國(guó)家對(duì)信訪工作的理念從政治動(dòng)員型轉(zhuǎn)向了矛盾化解型。前者以促進(jìn)社會(huì)變革，鼓動(dòng)百姓政治參與為特征，后者以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，盡可能抑制信訪矛盾為特征。[12]強(qiáng)化信訪糾紛化解功能有一個(gè)新的時(shí)代背景，就是信訪量日益增加，給國(guó)家機(jī)關(guān)特別是北京帶來(lái)的信訪壓力越來(lái)越大。因此，1995 年頒布并經(jīng)2005年修訂的信訪條例就是國(guó)家試圖機(jī)制化、長(zhǎng)期化或者法治化解決信訪的開始?？傮w而言，目前已經(jīng)形成了在黨和國(guó)家政策導(dǎo)引下以信訪條例為基礎(chǔ)的行政處罰和刑法規(guī)制的法制調(diào)整體系。據(jù)此，這些規(guī)范體系可以分為黨和國(guó)家的政策以及法律規(guī)范兩大類型。就政策性規(guī)范而言又分為調(diào)整信訪活動(dòng)整體的宏觀政策和調(diào)整涉法涉訴信訪的專門政策兩類。

在宏觀政策方面有：2007 年6 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，2009 年4 月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來(lái)訪的意見》《關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》三個(gè)文件，以及2014 年中央出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出的問(wèn)題意見》等。這些政策不僅指導(dǎo)政府信訪工作，也指引具體的信訪行為，并調(diào)整對(duì)信訪違法犯罪的處置活動(dòng)。由于涉法涉訴信訪是信訪案件的主體，涉及信訪的文件也主要集中在這一方面。如2006 年8 月中紀(jì)委、最高院、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在辦理黨員和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員非法干預(yù)人民法院執(zhí)行工作的案件中溝通情況及建立典型案例通報(bào)制度的通知》，2006 年10 月中央政法委頒布的《涉法涉訴信訪責(zé)任追究規(guī)定》，2007 年中央聯(lián)席會(huì)議形成的《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)非正常上訪處置工作的意見》，2014 年3 月中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見》，2014 年9 月中央政法委印發(fā)的《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見》等。關(guān)于信訪尋釁滋事的行政和刑事規(guī)制方面的規(guī)范也在這一過(guò)程中得到完善，2005 年國(guó)務(wù)院修訂了《信訪條例》，公安部在2013年修訂了2008 年制定的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》，“兩高”在2013 年對(duì)刑法第二百九十三條尋釁滋事罪的適用做出了詳細(xì)解釋，“兩高一部”在2019 年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法處理信訪活動(dòng)中違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》。

在上述黨和國(guó)家的政策、規(guī)范性文件中，2005 年頒布的《信訪條例》、中共中央、國(guó)務(wù)院2007 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》、2014 年發(fā)布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見》構(gòu)成了調(diào)整信訪活動(dòng)政策和法律適用的根基，處于核心地位，也應(yīng)當(dāng)是信訪尋釁滋事行為法律評(píng)價(jià)的適用指南，這是國(guó)家政策體系化和法律體系化、正當(dāng)化的必然要求。就此而言，上述涉法涉訴信訪問(wèn)題的政策文件是和上級(jí)政策及法律統(tǒng)一的，尤其體現(xiàn)在信訪終結(jié)的適用及終結(jié)后纏訪纏訴的處理上。在信訪尋釁滋事等違法犯罪行為的法律評(píng)價(jià)上，2013 年公安部指導(dǎo)意見、2013 年“兩高”解釋也是與信訪條例精神和刑法第二百九十三條內(nèi)容相一致的。

但2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見實(shí)質(zhì)上是與上級(jí)政策與法規(guī)精神相悖的，也是與刑法第二百九十三條立法內(nèi)涵有沖突的。但鑒于2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見短時(shí)期不可能廢除，在當(dāng)下可行的辦法是謹(jǐn)慎適用這一司法解釋。即嚴(yán)格按照刑法第二百九十三條的立法精神、2013 年“兩高”解釋，遵照信訪條例的精神，減少信訪尋釁滋事刑事評(píng)價(jià)的適用，通過(guò)適用限縮實(shí)現(xiàn)信訪政策、法規(guī)、司法解釋的體系化、正當(dāng)化，從而促使信訪法治化的科學(xué)發(fā)展。

同時(shí)，維護(hù)政策和法律的體系化、正當(dāng)化還應(yīng)區(qū)分信訪秩序和社會(huì)公共秩序，這也是準(zhǔn)確界定信訪違法處置手段的關(guān)鍵。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于僅僅違反信訪秩序，譬如越級(jí)信訪和未到指定場(chǎng)所的信訪、信訪終結(jié)后的信訪行為不應(yīng)適用尋釁滋事罪。對(duì)于既違反信訪秩序，又破壞公共場(chǎng)所秩序，且造成嚴(yán)重混亂的，可以動(dòng)用刑事手段。但關(guān)于何謂嚴(yán)重混亂，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守2013 年公安部指導(dǎo)意見的立場(chǎng)。對(duì)聚眾在機(jī)關(guān)、單位、公共場(chǎng)所實(shí)施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識(shí)等行為，起哄鬧事，造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂的，只對(duì)首要分子和積極參加者追究刑事責(zé)任，而對(duì)普通參與人員和單獨(dú)實(shí)施此類行為的，一般不作為犯罪處理?？傊?，信訪尋釁滋事的刑事評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)守法律制度上下級(jí)規(guī)范以及規(guī)范和國(guó)家政策相協(xié)調(diào)的環(huán)境下，進(jìn)行穩(wěn)定的常態(tài)化的司法。

（二）準(zhǔn)確把握社會(huì)效果與社會(huì)矛盾演變的規(guī)律

信訪尋釁滋事行為是否納入刑事評(píng)價(jià)，要考量?jī)蓚€(gè)因素：一是是否必然產(chǎn)生更好的社會(huì)效果，二是是否符合信訪活動(dòng)乃至社會(huì)矛盾演變的發(fā)展趨勢(shì)。就此而言，現(xiàn)有信訪尋釁滋事刑事評(píng)價(jià)的積極態(tài)度和措施需要調(diào)整，以使信訪法律評(píng)價(jià)回歸理性。

在對(duì)待信訪案件處置上，其社會(huì)效果不同于一般案件，其可能產(chǎn)生的政治、社會(huì)和當(dāng)事人層面的影響都應(yīng)是社會(huì)效果的考量范圍。就此而言，過(guò)多的適用刑事手段介入信訪案件的處理，對(duì)政治、社會(huì)和當(dāng)事人都產(chǎn)生了不良的社會(huì)效果。另外，社會(huì)效果具有短期和長(zhǎng)期兩種評(píng)價(jià)視角，短期的效果未必贏得長(zhǎng)期效果，只有源頭治理才能產(chǎn)生高質(zhì)量的社會(huì)效果。真正有效的遏制信訪違法，不是靠堵，而是靠疏，靠源頭治理，做到案清事明，化解矛盾。

信訪違法的刑事評(píng)價(jià)失度也意味著沒(méi)有精確理解社會(huì)治理政策，沒(méi)有處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了社會(huì)治理概念，就是要構(gòu)建一種公眾參與、發(fā)揮社會(huì)主動(dòng)性的新型治理格局，以克服之前的“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力型治理體制之僵化，減少社會(huì)對(duì)抗面，從而處理好維穩(wěn)和維權(quán)的辯證關(guān)系。正如習(xí)近平總書記所言，“國(guó)家和社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行，管得太松，波濤洶涌也不行?！盵13]要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，把群眾合理合法的利益訴求解決好，使群眾由衷感覺到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)。[14]

在這個(gè)問(wèn)題上，比較積極地動(dòng)用刑事評(píng)價(jià)來(lái)適用于信訪活動(dòng)，實(shí)際上演變成了借助司法“剛性維穩(wěn)”的思路，這顯然并沒(méi)有處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系以及信訪法治化的正當(dāng)路徑問(wèn)題，難以產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。有學(xué)者就直接指出，在2013 年勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢除之前，訓(xùn)誡、拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等規(guī)訓(xùn)上訪者的方式正在演變?yōu)閺U除勞動(dòng)教養(yǎng)之后的入罪規(guī)制方式，上訪已經(jīng)成為了刑事治理的對(duì)象，這一政策能否解決基層政府權(quán)威流失以及訪民社會(huì)動(dòng)員威脅，仍是一個(gè)問(wèn)題。[15]對(duì)待信訪尋釁滋事行為，借用一名律師的語(yǔ)言，“司法必須堅(jiān)持以公正為前提，對(duì)于上訪人員只要不是無(wú)理取鬧的，尤其對(duì)那些確實(shí)有理，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間上訪仍未得到解決的，即使在上訪過(guò)程中有違法行為，也要具體案件具體分析，可以不處罰的盡量不處罰；必須處罰的盡量選擇較輕的處罰?！雹賲⒁妳悄陈蓭煹牟┛停琱ttp://blog.sina.com.cn/s/blog_bf109a4f0102yt6h.html。

前文述及，信訪洪峰在2004 年既已到來(lái)，2005 年之后全國(guó)信訪總量、集體上訪、重信重訪、非正常上訪數(shù)量已經(jīng)掉頭下降，就當(dāng)前全國(guó)和地方的數(shù)據(jù)而言，信訪案件與司法相關(guān)的分流處置機(jī)制運(yùn)行良好，網(wǎng)上信訪占比趨升，非正常信訪比率降低明顯，這說(shuō)明，以信訪為載體凸顯出來(lái)的社會(huì)矛盾正在得到合理規(guī)制，信訪日趨回歸理性和秩序渠道，信訪法治化初見成效。而其實(shí)，信訪矛盾的減少也是社會(huì)整體矛盾被逐步控制，社會(huì)治理逐漸走向現(xiàn)代化，法治途徑解決糾紛正在被推崇，法治權(quán)威不斷提升的反映。在這種內(nèi)外背景下，單向加大信訪尋釁滋事的刑事評(píng)價(jià)力度，與信訪矛盾和社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)并不吻合，從實(shí)現(xiàn)多元化治理和長(zhǎng)遠(yuǎn)治理效果出發(fā)，當(dāng)下的刑事手段非常值得反思。

據(jù)最高人民法院2021 年工作報(bào)告，全國(guó)法院受理訴訟案件數(shù)量在2016 年、2019 年先后突破2000 萬(wàn)件和3000 萬(wàn)件關(guān)口的情況下，出現(xiàn)2004 年以來(lái)的首次下降，特別是民事訴訟案件以年均10%的速度持續(xù)增長(zhǎng)15 年后首次下降。這在地方法院也得到了印證。據(jù)媒體報(bào)道，山東省法院連續(xù)三年審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件呈下降趨勢(shì)。[16]廣州市中院《少年司法品牌白皮書》顯示，2017 年至2020年上半年，廣州兩級(jí)法院共判決未成年罪犯1663 人，2018 年至今，罪犯人數(shù)呈逐年下降趨勢(shì)。[17]廣州市中院發(fā)布《廣州法院醫(yī)療糾紛訴訟情況》白皮書（2015-2017 年）顯示，2015-2017 年廣州基層法院受理一審醫(yī)療糾紛案件數(shù)量呈下降趨勢(shì)。[18]浙江余姚市法院家事審判白皮書（2018-2020 年）顯示，市法院受理家事案件幾年來(lái)收結(jié)案數(shù)量總體平緩，呈略微下降趨勢(shì)。[19]雖然訴訟案件未必會(huì)進(jìn)入信訪渠道，但涉法涉訴信訪一直是信訪案件的主題，訴訟案件量的減少，至少說(shuō)明社會(huì)多元化解決糾紛機(jī)制初顯成效，社會(huì)各領(lǐng)域的利益分配更加公平合理，社會(huì)矛盾的爆發(fā)源頭得到了有效控制，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正在發(fā)揮作用，全面依法治國(guó)正在深刻地改變著政府行政和公民社會(huì)活動(dòng)，而且就今天社會(huì)發(fā)展不斷全方位向好改革的趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)的社會(huì)矛盾將會(huì)獲得持續(xù)有效的控制和減少。這種大的社會(huì)背景必須成為在當(dāng)下考量信訪尋釁滋事刑事評(píng)價(jià)的因素，只有如此，信訪相關(guān)的法制才能成為良法，司法活動(dòng)才能體現(xiàn)價(jià)值的衡平性，司法的正義才能和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)相一致，司法的公信力才更能得到型塑。[20]

（三）兼顧信訪活動(dòng)社會(huì)主義民主性與內(nèi)部矛盾性

信訪一詞最早出現(xiàn)在1963 年12 月國(guó)務(wù)院秘書廳頒布的《信訪檔案分類法》中，此前這一制度普遍性的稱謂是人民來(lái)信來(lái)訪。稱謂的變化并不能改變信訪制度的人民民主性質(zhì)。2007 年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》之序言就明確載明，信訪工作對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治具有十分重要的意義。習(xí)近平總書記也指出，“信訪工作的首義，在于時(shí)刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民?！盵21]在國(guó)家信訪局主編的《中國(guó)信訪制度研究》一書中，直接將信訪視為公民的一項(xiàng)直接民主權(quán)利。[22]因此，信訪的社會(huì)主義民主政治性質(zhì)是毋庸置疑的。

1995 年、2005 年信訪條例出臺(tái)后，信訪制度的這種政治性功能在實(shí)際處理信訪事務(wù)中已經(jīng)大幅度弱化，信訪日益成為社會(huì)矛盾化解的一種途徑，但信訪條例和中央有關(guān)文件仍保留了其密切政府和人民聯(lián)系的群眾路線功能，因而仍沒(méi)有否認(rèn)其中國(guó)特色的社會(huì)主義民主監(jiān)督屬性。有學(xué)者指出，中國(guó)的政制分為核心政制和輔助政制，而信訪制度就是一種輔助政制。[23]也有學(xué)者指出，開放信訪的原始基因——政治民主是不應(yīng)被異化的，這是一個(gè)基本的或基礎(chǔ)性的認(rèn)識(shí)。[24]也就是說(shuō)，作為共產(chǎn)黨執(zhí)政堅(jiān)持群眾路線的一種實(shí)現(xiàn)機(jī)制，其對(duì)各類信訪問(wèn)題的解決，在政治層面、宏觀層面是一種社會(huì)主義民主或群眾路線實(shí)現(xiàn)方式，在具體事務(wù)層面是一種關(guān)心民眾疾苦，回應(yīng)民眾合理要求的體現(xiàn)。在信訪這兩種屬性的關(guān)系中，政治性是根本的、首要的，事務(wù)性是附屬的，政治性通過(guò)事務(wù)性得以落實(shí)。因此，我們?cè)谔幚硇旁L活動(dòng)中的違法行為時(shí)，要多用行政等手段，極其謹(jǐn)慎地使用刑事手段。刑事手段被大量使用，我們就難以說(shuō)已經(jīng)把信訪的政治屬性看作第一位了。

堅(jiān)持信訪違法行為處理中的社會(huì)主義民主政治考量，并不會(huì)抑制或阻止正當(dāng)且必要的刑事制裁。刑事制裁是任何社會(huì)行為的最后邊界，這是法治的底線，但把握信訪事項(xiàng)處置中刑法手段使用的度卻既是工作本身的要求，也是工作藝術(shù)的體現(xiàn)。在當(dāng)前的處理模式中，很大程度上是把信訪視為一種糾紛化解模式，要維護(hù)糾紛化解過(guò)程中的正常秩序，打擊破壞這種秩序的人，顯然，這種認(rèn)識(shí)并沒(méi)有把信訪的政治屬性放在應(yīng)有位置，甚至是淡化了這種意識(shí)。這是信訪制度的基本性質(zhì)認(rèn)識(shí)沒(méi)有把握到位的表現(xiàn)。要改變這一局面，首要的還是國(guó)家政策的基本導(dǎo)向和工作人員的正確理念。對(duì)此深刻把握信訪特性的政策不僅信訪機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)，而且司法人員也應(yīng)嚴(yán)格貫徹。必須把信訪作為一個(gè)大系統(tǒng)，在整個(gè)政權(quán)階層使其以一致的方式運(yùn)行，也即從信訪工作部門到司法機(jī)構(gòu)，都要一體貫徹信訪政策的精神，才能避免目前刑事手段運(yùn)用失度的危險(xiǎn)，達(dá)到社會(huì)的協(xié)同治理效果。[25]

當(dāng)然，在信訪尋釁滋事刑事評(píng)價(jià)問(wèn)題上陷入唯罪化最大的因素還在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見。該司法解釋的整體精神并沒(méi)有像2013 年公安部指導(dǎo)意見那樣充分考慮信訪條例即信訪政策的規(guī)定，而是以一種單向度的規(guī)制來(lái)遏制信訪違法犯罪行為。這一立法特點(diǎn)顯然是不利于信訪法治化的長(zhǎng)期發(fā)展的。從維護(hù)信訪法治化并兼顧信訪社會(huì)主義民主政治屬性的目標(biāo)出發(fā)，這一解釋應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂。

另外，信訪中尋釁滋事刑事評(píng)價(jià)的慎重抉擇，還必須充分認(rèn)識(shí)到信訪矛盾的“內(nèi)部”屬性和一般刑事案件的“外部”屬性的區(qū)別。所謂“內(nèi)部”屬性行為是指信訪中的違法是在借助群眾路線和社會(huì)主義民主監(jiān)督機(jī)制尋求解決自身合理訴求的過(guò)程中發(fā)生的，其違法行為的動(dòng)機(jī)和目的仍在于其訴求的解決和滿足，因而其違法是在行使社會(huì)主義民主權(quán)利的機(jī)制中出現(xiàn)的，具有社會(huì)主義民主機(jī)制內(nèi)部矛盾屬性。而所謂的普通案件之“外部”屬性行為則往往是在社會(huì)生活中發(fā)生的行為，這種社會(huì)生活相對(duì)于在體制內(nèi)的社會(huì)主義民主制度具有“外部”性。因此，對(duì)信訪尋釁滋事的刑事打擊并不能單純地考量規(guī)范的違反和秩序的破壞，還需考量社會(huì)主義民主價(jià)值。具體而言，應(yīng)當(dāng)在信訪秩序和社會(huì)公共場(chǎng)所秩序違反之間有清醒的認(rèn)識(shí)，更多地在信訪秩序違反上認(rèn)定，極少在社會(huì)公共秩序違反上認(rèn)定。前者體現(xiàn)了矛盾的“內(nèi)部”性，后者體現(xiàn)了矛盾的“外部”性?？紤]前者則應(yīng)更多地適用行政等手段，而不是刑事手段。于此，方可以在信訪制度基本功能的實(shí)現(xiàn)與犯罪懲治之間取得最佳平衡，這也是對(duì)信訪的秩序穩(wěn)定和信訪法治化做出的應(yīng)有貢獻(xiàn)。