□ 張君臣

黨的十九屆四中全會要求構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。為了進一步做好排污許可制有關(guān)工作，筆者對山東省青島西海岸新區(qū)的排污許可工作情況進行了專項調(diào)研。調(diào)研主要采取的是座談交流、調(diào)查問卷等形式。筆者與排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)人員進行了面對面交流，并通過“問卷星”收到有效問卷110 份。在當面交流和問卷分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合在日常工作推進中的觀察和思考，筆者分析總結(jié)了基層實踐中存在的一些問題，并據(jù)此提出了一些意見和建議，希望能為進一步完善排污許可制度作出積極貢獻。

一、青島西海岸新區(qū)排污許可基本情況

青島西海岸新區(qū)自2017 年開始進行排污許可證申領(lǐng)核發(fā)，截至2022 年5 月，共核發(fā)排污許可證550 家，完成排污登記4524 家。從行業(yè)分布看，主要集中在金屬制品業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)。從發(fā)證等級看，以企業(yè)自主登記管理類為主，占89.2%，其次是簡化管理類，占7.3%；重點管理類占3.5%。

在排污許可工作中，西海岸新區(qū)生態(tài)環(huán)境分局先后向社會公開發(fā)布了《關(guān)于敦促部分排污單位立即開展排污許可領(lǐng)證登記的通告》《關(guān)于限期完成排污許可領(lǐng)證登記并嚴格執(zhí)行排污許可制的告知書》《關(guān)于加快排污許可證申領(lǐng)及排污登記的通知》《關(guān)于申領(lǐng)排污許可證或填報排污登記表的通告》等文件，還發(fā)布了《排污許可證申領(lǐng)指南》《排污登記指南》《排污許可證申領(lǐng)及排污登記明白紙》《青島西海岸新區(qū)排污許可證申領(lǐng)與排污登記工作指導手冊》等指導性文件。在局內(nèi)，制定印發(fā)了《關(guān)于落實排污許可證監(jiān)督管理單位及核發(fā)系統(tǒng)各環(huán)節(jié)會簽人工作職責的通知》《關(guān)于調(diào)整充實排污許可證核發(fā)工作專班成員及明確排污許可工作職責的通知》，規(guī)范核發(fā)流程。實際操作中，實施聯(lián)合會審，壓縮辦理時限，大多在8 個工作日內(nèi)可以完成排污許可證申領(lǐng)核發(fā)，比法定時限壓縮一半以上。西海岸生態(tài)環(huán)境分局還在當?shù)仉娨暸_、廣播電臺開展了排污許可宣傳，公布技術(shù)咨詢電話。在微信公眾號、微博展開廣泛宣傳，報道工作動態(tài)，對排污許可證申領(lǐng)流程進行“云講演”，先后播發(fā)微信公眾號56 條。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)排污單位能夠遵守排污許可法律法規(guī)。69.09%的調(diào)查對象對《排污許可管理條例》等法律法規(guī)比較清楚；65.45%的調(diào)查對象是自行完成排污許可證申領(lǐng)的，沒有委托第三方機構(gòu)；98.18%的調(diào)查對象認真閱讀研究過《排污許可證（副本）》。在行政處罰方面，自2017 年以來，西海岸生態(tài)環(huán)境分局因排污單位違反排污許可規(guī)定立案處罰8 起，其中，未按照排污許可證規(guī)定開展自行監(jiān)測的5 起、無證排污的3 起。

二、存在問題及原因分析

（一）排污許可制度設(shè)計仍需進一步完善

1．部分核發(fā)技術(shù)規(guī)范有瑕疵。在生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的76 項《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》中，僅有12 項是在《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》發(fā)布后編制的，其余64 項是依據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017 年版）》編制，部分內(nèi)容與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》存在沖突。按行業(yè)制定的核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南，有的存在自行監(jiān)測項目過多、頻次過大等問題，給企業(yè)造成較大的經(jīng)濟負擔。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，95.45%的調(diào)查對象采取的是委托監(jiān)測方式，72.73%的調(diào)查對象認為領(lǐng)證后自行監(jiān)測費用增加，34.55%的調(diào)查對象認為監(jiān)測費用太高。在排污許可核發(fā)中也發(fā)現(xiàn)，有的自行監(jiān)測要求明顯高于企業(yè)實際。如一家無機化學企業(yè)實際幾乎不產(chǎn)生石油類，但是按《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 無機化學工業(yè)》的要求，應(yīng)按日監(jiān)測懸浮物、石油類，因每日監(jiān)測石油類給企業(yè)每年帶來30多萬元的額外監(jiān)測費用。再如，《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 汽車制造業(yè)》要求納入排污許可管理的汽車企業(yè)均要自動監(jiān)測廢水總排放口的流量、PH 值、化學需氧量、氨氮、磷酸鹽。這個要求也沒有細分企業(yè)的規(guī)模大小、污染物產(chǎn)生與否，對部分產(chǎn)生污水量少甚至不產(chǎn)生污水的企業(yè)來說，有點不符實情。

2.變更過于頻繁。按照有關(guān)要求，如果填報內(nèi)容有新要求、要素環(huán)境管理有新變化、排污許可專項檢查中發(fā)現(xiàn)一些小問題等，有關(guān)單位都需要主動申請變更。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一年內(nèi)變更兩次的排污單位占21.82%，變更3 次及以上的占13.64%；在2022 年辦理排污許可手續(xù)的145 家中，有104 家進行了變更，占71.72%。變更次數(shù)過多是排污單位及基層生態(tài)環(huán)境部門面臨的主要困境之一。

3.各項環(huán)保管理制度之間尚未有效銜接。排污許可制作為固定污染源管理的核心制度，各種管理制度應(yīng)與之相銜接。目前，環(huán)評、驗收、證后監(jiān)管、環(huán)境統(tǒng)計等制度與排污許可制之間還沒有實質(zhì)上的銜接，導致有些工作重復開展，甚至有的工作相互掣肘。排污許可證執(zhí)行報告與環(huán)境統(tǒng)計工作的內(nèi)容、時間大致一致，但企業(yè)每季度末、年度末要同時開展這兩項工作，給企業(yè)造成了重復勞動的工作負擔。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，排污許可與證后監(jiān)管尚沒有完全實現(xiàn)有效銜接。2017 年以來，青島西海岸新區(qū)因違反排污許可規(guī)定而被予以處罰的案件數(shù)僅占總數(shù)的0.7%。相對于2020 年已實現(xiàn)了排污許可全覆蓋的實情，可見排污許可執(zhí)法檢查全覆蓋仍在路上。同時，執(zhí)法人員在日常監(jiān)管中的依證執(zhí)法能力還不夠強，對有些違反排污許可證規(guī)定的違法行為有時還不能準確判斷。

（二）排污許可工作質(zhì)量不能得到有效保證

排污許可工作質(zhì)量是整個排污許可制度的生命線，許可的內(nèi)容全不全、準不準確，是許可制度的核心，是環(huán)境管理的重要抓手。在排污許可證質(zhì)量審核中發(fā)現(xiàn)的一些質(zhì)量問題，既有企業(yè)自身填報的問題，也有基層生態(tài)環(huán)境部門審查不嚴的問題。這些問題既制約企業(yè)依法經(jīng)營，也給執(zhí)法工作造成被動局面，導致違法責任主體不清晰。主要有以下原因：

1.部分企業(yè)不會填報，填報時間長且質(zhì)量不高。排污許可證內(nèi)容多，專業(yè)性強。排污許可證涵蓋了排污單位基本信息、主要生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)品產(chǎn)能、原輔材料、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、環(huán)境影響評價審批、排污口及排放污染物情況、重污染天氣等特殊時期的特殊要求以及自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等管理要求，排污許可證副本大都在100 頁以上，最多的達1000 多頁。很多企業(yè)沒有環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員，委托第三方機構(gòu)來填寫，而第三方機構(gòu)水平參差不齊。調(diào)查問卷中有近60%的調(diào)查對象認為第三方編制填報質(zhì)量不高。排污許可證編制質(zhì)量不高，導致多次修改，審批效率低下。

2.存在“剛發(fā)證即違法”的現(xiàn)象。按照排污許可核發(fā)程序，核發(fā)過程中沒有進行現(xiàn)場核實的硬性要求，生態(tài)環(huán)境部門主要依照企業(yè)承諾的實際運行情況進行技術(shù)規(guī)范合規(guī)性審查。這本來是管理理念的重大改革，但實際操作中會出現(xiàn)企業(yè)填報內(nèi)容與現(xiàn)場實際情況不一致等質(zhì)量不高的現(xiàn)象，這就導致生態(tài)環(huán)境部門核發(fā)的排污許可證可能出現(xiàn)“剛發(fā)證即違法”的問題。

3.基層人員業(yè)務(wù)能力不匹配的問題。基層核發(fā)人員對《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》《自行監(jiān)測技術(shù)指南》完全熟練掌握的難度太大，這就導致核發(fā)質(zhì)量不高，進而增加生態(tài)環(huán)境部門證后監(jiān)管的難度。

（三）排污許可履行率有待進一步提高

1.排污單位主體責任意識不強。在調(diào)查問卷中，近30%的排污單位表示對《排污許可管理條例》一知半解甚至不知曉，近20%的排污單位不清楚如何依證排污，夯實排污單位主體責任仍有差距。

2.部分排污單位申領(lǐng)積極性不高。不同于環(huán)評審批，排污許可申領(lǐng)可不委托第三方由排污單位自行完成，60%的調(diào)查對象反映申領(lǐng)排污許可證不需要費用，實現(xiàn)“零費用”申領(lǐng)。但在實際操作中，有的排污單位在生態(tài)環(huán)境部門多次催辦的情況下，依舊不主動、不積極，拖延辦理排污許可證或排污登記。2020 年全覆蓋完成后，仍有新投產(chǎn)的排污單位不主動申領(lǐng)排污許可證。這些單位的心態(tài)有兩種，一是不愿申領(lǐng)，有的排污單位認為一旦進行排污許可領(lǐng)證登記就會被納入環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管，就會被全面檢查；二是不敢申領(lǐng)，有的排污單位或是沒有環(huán)評審批手續(xù)，或存在其他環(huán)境違法行為，認為進行排污許可領(lǐng)證登記后，將會被生態(tài)環(huán)境部門處罰。

3.登記管理存在較多問題。排污登記程序更簡便，無須審核，企業(yè)在網(wǎng)上自主填報即可，工作質(zhì)量難以保證。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分郵政業(yè)、金融業(yè)、租賃業(yè)、娛樂業(yè)等明顯不屬于排污許可管理的單位也進行了排污登記。相反，仍有少部分排污單位本該登記的卻沒有自主到全國排污許可證管理信息平臺上填報排污登記表。在近期的一項審計工作中，筆者發(fā)現(xiàn)不少畜禽養(yǎng)殖單位未辦理排污許可登記。究其原因，一是畜禽養(yǎng)殖業(yè)主大多為農(nóng)民，相對文化程度不高，對電腦、網(wǎng)絡(luò)比較陌生，難以獨自完成填報；二是宣傳不到位，有的業(yè)主還不知道需要進行排污登記。

三、工作建議

排污許可工作的基礎(chǔ)在生態(tài)環(huán)境工作實踐，一定要緊密聯(lián)系排污單位的實際，做到既有利于排污單位發(fā)展，又符合生態(tài)環(huán)境管理需求，既能降低行政成本，又能降低生產(chǎn)經(jīng)營成本。

（一）建議完善制度設(shè)計

核心制度理應(yīng)取得核心地位，建議啟動《排污許可法》編制工作，將建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作內(nèi)容納入《排污許可法》，取消環(huán)保驗收。建議對環(huán)評制度進行重新評估、重新審視，對《環(huán)境影響評價法》作出重大調(diào)整。建議將環(huán)評制度作為《排污許可法》的一個章節(jié)，不再將“未批先建”作為環(huán)境違法行為，不再將環(huán)評審批文件作為排污許可證核發(fā)的必要條件，真正形成“一證式”環(huán)境管理，在法律層面理清排污許可制與環(huán)評、環(huán)保驗收的關(guān)系。建議對非重大原則性的變更，延長變更期限，減少變更次數(shù)，進一步落實“放管服”，讓環(huán)保制度更加切合生態(tài)環(huán)境工作實際。

加強制度有效銜接。環(huán)評、驗收、環(huán)境統(tǒng)計等工作制度應(yīng)主動與排污許可制相銜接，將排污許可證能涵蓋的管理內(nèi)容，在其他管理制度中予以簡化或清除。比如，環(huán)境統(tǒng)計制度可由排污許可執(zhí)行報告制度替代，環(huán)境統(tǒng)計季報對應(yīng)排污許可執(zhí)行報告季報，環(huán)境統(tǒng)計年報對應(yīng)排污許可執(zhí)行報告年報，從而給企業(yè)和基層生態(tài)環(huán)境部門減輕工作負擔。再比如，對部分環(huán)境污染較輕、風險低的項目，環(huán)評可進一步簡化管理，加大告知承諾力度，依托排污許可制度確保企業(yè)合法經(jīng)營，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可制度的深度融合銜接。

（二）建立全方位質(zhì)量控制機制

1.在申領(lǐng)與前期服務(wù)方面。加強宣傳引導，強化排污單位主體責任意識，提高排污許可證編制填報質(zhì)量。編制發(fā)布工作指導手冊，對常見問題進行匯總并提出解決措施。同時加強“一對一”幫扶指導，幫助解決個性問題。

2.在核發(fā)方面。排污許可證核發(fā)人員要加強業(yè)務(wù)知識學習，全方面提高職業(yè)素養(yǎng)。對于重難點問題，可邀請專業(yè)技術(shù)人員參與排污許可證核發(fā)工作，也可采取引入第三方技術(shù)服務(wù)等措施，確保核發(fā)質(zhì)量。進一步理順核發(fā)工作流程，建立會審制度，讓審批、監(jiān)測、執(zhí)法以及水、大氣、固體廢物等環(huán)境要素管理人員參與核發(fā)工作，結(jié)合工作實際對申請材料提出審核意見及相應(yīng)的環(huán)境管理要求，保證核發(fā)的一致性、公平性。建議全國排污許可證管理信息平臺增加對排污登記的系統(tǒng)審核功能，對明顯不屬于排污許可管理的單位，自動識別使其無法登記，并對填報內(nèi)容進行邏輯性審核，保證排污登記基本工作質(zhì)量。

3．第三方技術(shù)單位監(jiān)管方面。調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，在委托第三方編制填報的排污單位中，認為編制填報質(zhì)量不高的約占60%。因此，應(yīng)加強第三方技術(shù)單位的監(jiān)管。參照環(huán)評監(jiān)管模式建立健全信用監(jiān)管體系，對編制技術(shù)能力低、信用程度差的第三方，給予相應(yīng)的懲戒措施，可納入國家有關(guān)信用信息系統(tǒng)并向社會公布。

4.依證排污指導幫扶方面。研究制定《排污許可依證排污工作指導手冊》，不斷完善匯總常見的違法情形、對應(yīng)的法律法規(guī)要求等，以“明白紙”形式發(fā)放。加強依證排污培訓，針對法定代表人、業(yè)務(wù)人員、第三方制訂個性化培訓計劃，開展有針對性的培訓。生態(tài)環(huán)境部門要定期到企業(yè)現(xiàn)場指導幫扶，既幫助企業(yè)“問診把脈”，發(fā)現(xiàn)問題指導整改，又要宣傳環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)要求，最大限度減少企業(yè)因不懂法而違法。在此過程中，帶動環(huán)境執(zhí)法部門了解排污許可證內(nèi)容，提高業(yè)務(wù)指導的準確性，增強依證執(zhí)法能力。

（三）建議形成排污許可工作合力

一是進行典型引導。對排污許可履行好的企業(yè)，可以進行通報表揚，可以組織現(xiàn)場觀摩， “零距離”接觸實施排污許可制取得的成績，強化典型引導。

二是嚴格證后執(zhí)法監(jiān)管。十次“好言相勸”不如一次“高舉利劍”。將證后執(zhí)法監(jiān)管納入環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容，組織開展排污許可證專項執(zhí)法，嚴厲打擊無證排污、不按證排污等環(huán)境違法行為，督促企業(yè)嚴格落實“依證排污”的主體責任。

三是建立雙向反饋機制。生態(tài)環(huán)境部門定期向鎮(zhèn)街、行業(yè)主管部門（如畜牧、衛(wèi)生等部門）移送核發(fā)排污許可證、排污登記等排污許可各類清單，作為日常管理的基礎(chǔ)材料。鎮(zhèn)街、行業(yè)主管部門定期將日常發(fā)現(xiàn)的未進行排污許可的排污單位移送生態(tài)環(huán)境部門，充分發(fā)揮鎮(zhèn)街、行業(yè)主管部門的作用。調(diào)動各方工作積極性，形成工作合力，強化信息互補，最大限度減少“漏網(wǎng)之魚”，從源頭上減少企業(yè)“無證排污”違法行為，以切實鞏固固定污染源排污許可全覆蓋成果，保質(zhì)保量實現(xiàn)排污許可證質(zhì)量檢查全覆蓋和排污許可執(zhí)法檢查全覆蓋。