姜汪維，王 爽

(河北工業(yè)大學，天津 300401)

習近平總書記指出：“當今世界正在經歷百年未有之大變局，實現(xiàn)中華民族偉大復興正處于關鍵時期。越是接近目標，越是形勢復雜，越是任務艱巨，越要發(fā)揮中國共產黨領導的政治優(yōu)勢和中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，把各方面智慧和力量凝聚起來，形成海內外中華兒女心往一處想、勁往一處使的強大合力。”[1]這就要求我們梳理政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史脈絡及功能特點，在總結政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史經驗基礎上，剖析新時代政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展所面臨的機遇與挑戰(zhàn)，探索政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的未來方向，提出新時代進一步發(fā)展政協(xié)協(xié)商民主的對策建議。

一、政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史脈絡

民主是全人類的共同價值，也是中國共產黨和中國人民始終不渝的追求。作為中國特色的民主制度，政協(xié)協(xié)商民主始終在回應時代問題和人民呼聲中不斷完善發(fā)展。

(一)從舊政協(xié)轉向新政協(xié)的協(xié)商建國時期

抗日戰(zhàn)爭時期的“三三制”民主政權建設，是中國共產黨對民主協(xié)商的初步實踐?？谷諔?zhàn)爭勝利后，國民黨堅持一黨專政的獨裁統(tǒng)治，違反舊政治協(xié)商會議的協(xié)定，致使舊政協(xié)實際解體。1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀念“五一”勞動節(jié)口號，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”[2]。隨后，各民主黨派和無黨派民主人士響應中國共產黨的號召，開始籌備新政協(xié)。1949年6月15日，新政協(xié)籌備會召開第一次全體會議，全面籌建人民政協(xié)的工作。隨著革命形勢的發(fā)展，人民政協(xié)除了具有統(tǒng)一戰(zhàn)線職能外，還兼?zhèn)淙嗣翊泶髸男再|，肩負起建立新中國的使命?；诖?，新政協(xié)籌備會逐漸把人民政協(xié)擴容到代表全國人民的范圍，最終通過中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會之職，宣告新中國的成立。創(chuàng)立人民政協(xié)并協(xié)商建國，實現(xiàn)了中國共產黨對各民主黨派和全國人民的領導，體現(xiàn)了中國民主政治的獨特優(yōu)勢，開啟了中華民族偉大復興的新征程。

(二)從代行人大過渡到職能歸位的協(xié)商建制時期

1949年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，標志著我國的協(xié)商民主進入了組織化、制度化和法制化時期。1949至1954年期間，全國政協(xié)不僅建立了一整套囊括多方事務的會議制度及運行體系，設立了多個機構部門，而且代行制定和修改國家法律、選舉中央人民政府委員會、向政府提出決議案等人民代表大會的具體職權。從歷史角度看，人民政協(xié)的創(chuàng)立和初步運行，實現(xiàn)了協(xié)商民主由實踐探索到制度創(chuàng)設的跨越，逐漸形成了多種協(xié)商路徑，并在實踐中相互補充，推動了協(xié)商與選舉兩種民主形式的協(xié)同發(fā)展。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，預示著人民政協(xié)的性質和任務發(fā)生轉變。一方面，中國明確不搞兩院制，政協(xié)全國委員會的職權不等于國家機關，“如果把政協(xié)全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權”[3]。另一方面，人民政協(xié)在卸任代行人大的職權后，統(tǒng)一戰(zhàn)線作用仍然存在。1956年，黨的八大確立了“長期共存、互相監(jiān)督”的方針，明確了人民政協(xié)的基本任務，調整了組織結構，使其性質由權力性國家政權機關向非權力性協(xié)商機關轉變，職能由立法、選舉、決策權轉變?yōu)楸O(jiān)督、協(xié)商和建議權，從而為人民政協(xié)的制度建設提供了廣闊空間。從此，人民政協(xié)制度與人民代表大會制度并存，共同為我國的民主政治建設發(fā)揮作用。

(三)從恢復重建到優(yōu)化發(fā)展的協(xié)商治國時期

改革開放之后，鄧小平等黨和國家領導人開始著手人民政協(xié)的恢復和重建。1978年至黨的十八大之前，人民政協(xié)的制度建設不斷優(yōu)化升級，更好地發(fā)揮了政協(xié)協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢。一方面，選舉民主和協(xié)商民主成為社會主義民主的兩種重要形式，人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等職能逐漸納入國家治理的制度體系?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》指出，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，主要通過提出意見、批評、建議的方式進行政治監(jiān)督；參政議政是人民政協(xié)履行職能的重要形式，主要通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議[4]。2007年，《中國的政黨制度》白皮書正式提出“協(xié)商民主”概念。這表明，人民政協(xié)協(xié)商民主順應國情變化和時代要求，在理論和實踐上都有了顯著的發(fā)展和進步。另一方面，人民政協(xié)的職能成為發(fā)展社會主義政治文明的重要內容。在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立55周年大會上，胡錦濤指出：“開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，是人民政協(xié)的主要職能，也是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容?！盵5]這表明，人民政協(xié)協(xié)商民主已經由“制度”進入“文化”的全面建設階段，人民政協(xié)的職能得到進一步豐富和發(fā)展。

(四)作為社會主義協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構的新時代

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調，人民政協(xié)作為國家治理體系重要組成部分，需要發(fā)揮其作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構的重要作用，把人民政協(xié)協(xié)商民主納入社會主義民主政治建設的總體布局中進行統(tǒng)籌謀劃和深入推進。關于人民政協(xié)“專門協(xié)商機構”的新論斷，既表明“協(xié)商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”[6]15，又反映黨中央對人民政協(xié)工作的轉型升級提出了新要求。一是在社會主義協(xié)商民主體系中，人民政協(xié)是專門從事并擅長進行協(xié)商民主的機構。這就要求人民政協(xié)要不斷提升協(xié)商質量和協(xié)商水平，更好地發(fā)揮人民政協(xié)的獨特功能。二是在推進社會主義協(xié)商民主體系建設過程中，人民政協(xié)應當發(fā)揮其協(xié)商優(yōu)勢。人民政協(xié)不是通過權力而是協(xié)商來吸收多方意見和建議，它不是決策機關而是建言獻策的機構。三是人民政協(xié)是專門組織協(xié)商的平臺，應當不斷優(yōu)化自身建設，更充分地發(fā)揮平臺的服務作用。正如習近平總書記所指出：“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，堅持發(fā)揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督?！盵7]5這表明建言資政、凝聚共識作為政協(xié)發(fā)揮作用的著力點，與政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政具體職能構成新時代人民政協(xié)職能體系。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，人民政協(xié)作為國家治理體系不可缺少的部分，因此人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、現(xiàn)代化也成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要內容。

二、政協(xié)協(xié)商民主推進社會主義協(xié)商民主建設的獨特優(yōu)勢和重要作用

習近平總書記提出的全過程人民民主重大理念，既是對中國式民主獨特優(yōu)勢和重要作用的高度概括，又賦予人民代表大會和人民政協(xié)以鮮明的價值導向[8]。在發(fā)展全過程人民民主的實踐中，政協(xié)協(xié)商民主堅持從中國實際出發(fā)，不斷完善制度設計與運作機制，不斷深化對民主政治規(guī)律的認識，為實現(xiàn)最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主作出了獨特貢獻。

(一)豐富社會主義民主形式：政協(xié)協(xié)商民主的職能定位優(yōu)勢

其一，協(xié)商民主與選舉民主相互補充、相得益彰。選舉民主是人類政治文明的優(yōu)秀成果，運用選舉民主是保障和實現(xiàn)人民當家作主的重要形式。協(xié)商民主以尊重多數(shù)、照顧少數(shù)和求同存異為原則，不僅注重結果而且注重過程，在我們這樣一個人口基數(shù)巨大、情況復雜的國家，協(xié)商民主更能夠“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”，因而“是黨領導人民有效治理國家、保證人民當家作主的重要制度設計”[7]7-8。其二，圍繞職能定位，發(fā)揮制度優(yōu)勢。自中國人民政治協(xié)商會議召開以來，人民政協(xié)在長期的實踐中已建立了從中央到地方的四級組織架構，形成了以憲法、法律和政協(xié)章程為依據(jù)，各項具體制度相配套的制度體系，為人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構作用提供了組織和制度保障。習近平總書記進一步強調，人民政協(xié)要圍繞政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能，積極推進制度建設，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化水平[6]8。因此，人民政協(xié)應通過提升履職能力來發(fā)揮自身在社會主義民主政治體系中的獨特優(yōu)勢。其三，政協(xié)協(xié)商民主本身具有多種協(xié)商形式。人民政協(xié)協(xié)商從最初的協(xié)商模式發(fā)展至今，其外延越來越廣泛，協(xié)商形式也日益豐富和完善。從參與主體看，有界別協(xié)商、全體協(xié)商、部分協(xié)商；從活動性質看，有政治協(xié)商、社會協(xié)商、事務協(xié)商；從舉辦周期看，有雙周協(xié)商、月協(xié)商、雙月協(xié)商；從方式方法看，有線下協(xié)商、線上協(xié)商、混合式協(xié)商；等等。除此之外，人民政協(xié)協(xié)商民主還探索創(chuàng)新出了一些特色化的協(xié)商形式，如視察式的現(xiàn)場協(xié)商、建議案的書面協(xié)商、網(wǎng)絡式的互動協(xié)商等，使各種形式有機聯(lián)動，極大地豐富了政協(xié)履行職能的載體，拓寬了協(xié)商民主的渠道，提高了協(xié)商成果的質量。

(二)協(xié)商主體具有廣泛性與代表性：政協(xié)協(xié)商民主的政治參與優(yōu)勢

一是主體來源的廣泛性。人民政協(xié)是不同黨派、不同界別、不同民族、不同團體、不同階層的大團結大聯(lián)合，隨著新社會階層的不斷涌現(xiàn)，人民政協(xié)不斷吸納各類新社會階層的代表，以主體的廣泛性、共識的包容性保障最廣大人民的權利得到最大限度的實現(xiàn)。與此同時，主體來源的廣泛性并沒有降低人民政協(xié)的專門專業(yè)人才優(yōu)勢。政協(xié)協(xié)商不僅設有各級各類專門協(xié)商機構，還在政協(xié)內部設立界別和專門委員會，擁有專業(yè)人員從事專門工作。因此，政協(xié)協(xié)商做到了協(xié)商無處不在、無時不有，是全過程人民民主的重要實現(xiàn)渠道。二是參與主體的黨派合作性。西方國家以競爭性選舉為特征的黨爭民主并不是民主的唯一標準，“實現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準的評判標準”[6]12。從中國土壤中生長出來的人民政協(xié)制度，以團結、合作、協(xié)商為基本精神，創(chuàng)造了執(zhí)政黨領導各民主黨派參與國家政權和社會管理的嶄新模式。中國共產黨與各民主黨派堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”16字方針，忠實地履行各項職能，深化各黨派之間的團結合作。政協(xié)協(xié)商民主的理論與實踐表明，民主的內涵和形式是豐富多樣的，合作亦是民主的表現(xiàn)。三是協(xié)商過程的民主平等性。政協(xié)協(xié)商民主具有包容性，不僅體現(xiàn)協(xié)商主體的廣泛代表性和黨派合作性，也體現(xiàn)協(xié)商過程的民主平等性。一方面，各協(xié)商主體享有平等的協(xié)商地位、政治權利和協(xié)商機會，平等地交換相關信息以及協(xié)商意見。另一方面，協(xié)商過程與協(xié)商原則體現(xiàn)民主平等。協(xié)商堅持求同存異、體諒包容、民主議事的基本準則，有機整合了多數(shù)人的共同意愿，對于分歧意見也給予了足夠尊重和適度照顧，力求在充分協(xié)商討論、坦誠交流的基礎上，既實現(xiàn)民意的充分表達，又實現(xiàn)公民的有序政治參與。

(三)促進科學決策、規(guī)范權力運行：政協(xié)協(xié)商民主的政治監(jiān)督優(yōu)勢

一方面，政協(xié)協(xié)商民主能夠促進科學決策。原因有三：一是政協(xié)協(xié)商民主聯(lián)系面廣、渠道多元。協(xié)商議題很多是與大多數(shù)民眾日常生活間接相關的問題，協(xié)商主體與協(xié)商議題沒有直接利害關系，因而更有可能關注公共利益及長遠利益，提出更加客觀、 公平的建設性意見。而且，政協(xié)委員來自不同民族和各行各業(yè)，能夠在寬廣的協(xié)商民主視野中采取靈活的方式，使協(xié)商內容更加細致豐富，協(xié)商范圍不斷拓展，及時有效地反映社情民意和社會各界的利益訴求，從而在兼顧各方利益過程中使決策具有正當性和合法性。二是政協(xié)協(xié)商民主具有人才智庫的優(yōu)勢。人民政協(xié)群賢薈萃，他們既有深厚的理論功底，又了解民情，能夠將理論與實踐相結合，保證建言獻策的深度性和專業(yè)性。三是政協(xié)協(xié)商民主成果是社會各界大團結、大聯(lián)合、大合作的結晶。社會各階層各團體力量在政協(xié)平臺上形成意志的合力，能夠提高黨和政府決策的效率、強化決策執(zhí)行的水平，進而提高執(zhí)政素養(yǎng)及能力。另一方面，政協(xié)協(xié)商民主有利于規(guī)范權力運行。民主監(jiān)督是人民政協(xié)職能之一，也是我國監(jiān)督體系的內容組成，主要是通過提出意見及建議、批評的方式，對國家機關及其工作人員等進行監(jiān)督，推動國家機關改進工作、提高治理效能。不同于“剛”性層面的黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和人大監(jiān)督等，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”，其最大特征是把協(xié)商寓于監(jiān)督、把監(jiān)督貫穿于協(xié)商，因而更具有“柔”的特質。

(四)化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定：政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)同治理優(yōu)勢

首先，人民政協(xié)協(xié)商民主是匯集和回應民意的重要渠道。人民是國家和社會治理的主體，在人民內部各方面進行廣泛協(xié)商，“國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量”[6]14。更進一步來看，匯集民意需要人民政協(xié)“自下而上”地形成最大公約數(shù)，回應民意需要人民政協(xié)“自上而下”地把黨的主張和決策轉化為人民的自覺行動，這種雙向傳導具有全社會廣泛對話的特征，有利于促進國家和社會治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變。其次，人民政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督有利于化解社會矛盾。人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，“最大限度調動一切積極因素，團結一切可以團結的人，匯聚起共襄偉業(yè)的強大力量”[6]5-6，這是人民政協(xié)的使命擔當。因此，不僅協(xié)商主體之間是平等的、民主的關系，而且協(xié)商成果不只在于結論性意見，還在于協(xié)商過程中的體諒包容、求同存異，進而消弭分歧、化解矛盾，形成最廣泛和最大程度的共識。人民政協(xié)要把協(xié)商民主貫穿政協(xié)發(fā)揮職能的全過程，“著力增進共識、促進團結”[9]30。除此之外，人民政協(xié)的民主監(jiān)督主要是通過“上書”的方式和協(xié)商的形式提出意見、建議或批評，這種柔性的監(jiān)督更易于讓人接受，有效促進社會和諧穩(wěn)定。再次，政協(xié)協(xié)商民主有助于提升黨的執(zhí)政能力。在人民政協(xié)組織中，中國共產黨不僅代表最廣大人民的根本利益，而且兼顧同盟者的具體利益。各民主黨派、人民團體等不僅代表各自群體的利益，而且始終堅持與人民根本利益的一致性，人民政協(xié)實現(xiàn)了黨派性與人民性的統(tǒng)一。黨委在推進政協(xié)協(xié)商民主過程中密切聯(lián)系群眾，鞏固和擴大了黨執(zhí)政的階級基礎、社會基礎和群眾基礎，使人民更加擁護黨的領導?？傊嗣裾f(xié)協(xié)商民主有利于政黨、國家和社會之間的良性互動，一方面通過多元協(xié)商提升了黨的執(zhí)政能力，另一方面通過強化黨的執(zhí)政能力提升了國家治理水平，體現(xiàn)了國家和社會不同主體的協(xié)同治理優(yōu)勢。

三、政協(xié)協(xié)商民主在新時代面臨的機遇與挑戰(zhàn)

基于中國特色社會主義新時代的歷史方位，政協(xié)協(xié)商民主的建設與發(fā)展面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)，政協(xié)協(xié)商民主需要識變、應時、探新、求真、見效，將面臨的挑戰(zhàn)轉化為發(fā)展的機遇，促進人民政協(xié)事業(yè)更好地發(fā)展與壯大。

(一)滿足人民美好生活需要，進一步拓展政協(xié)協(xié)商民主的政治參與功能

黨的十九大報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”[10]11其中，民主、法治、公平、正義歸結到一點，就是對新時代政治生活的需要。而政治生活的需要突出表現(xiàn)在政治參與意識的增強，即人民希望有更多機會參與國家和社會治理，從而更真實、廣泛地行使當家作主的權力。政協(xié)協(xié)商民主本質上就是人民行使政治權力、參與政治活動的過程。然而，與人民的需要相比，政協(xié)協(xié)商民主還存在公民參與不充分、參與能力不足、制度化程度仍需提高等問題。具體而言，一方面，要完善界別設置，調整委員結構，及時把新的社會階層和代表人士吸納到政協(xié)組織中來。另一方面，要堅持政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度。政協(xié)委員要通過定期調研考察活動，扎根群眾、廣納群言，關注人民在政治方面的更高要求，聚焦民生熱點難點問題。更重要的是，要進一步規(guī)范政治協(xié)商各環(huán)節(jié)，通過協(xié)商活動提高人民的政治素養(yǎng)，助力于實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。這就需要進一步完善協(xié)商參與者的遴選機制、議題的形成機制、協(xié)商活動的互動機制、協(xié)商成果的評價機制等。

(二)適應國家治理現(xiàn)代化需要，進一步提升政協(xié)協(xié)商民主的制度化、法治化水平

黨的十九屆四中全會指出：“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開?！盵11]人民政協(xié)既是國家治理體系的重要組成部分，又是“適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”[12]，其制度化、法治化在推進國家治理現(xiàn)代化過程中具有不可或缺的作用。一方面，人民政協(xié)應堅持性質定位，“發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機構作用”[7]4，將政治協(xié)商、民主監(jiān)督、決策參與和凝聚共識納入國家治理決策過程，把人民政協(xié)的協(xié)商建制和共治機制轉化為治理效能。另一方面，完善人民政協(xié)協(xié)商民主自身的制度建設。有了制度和法治的保障，協(xié)商主體的權益才能受到保護，協(xié)商對話才可能規(guī)范有序，協(xié)商結果才會得到應用實施。此外，人民政協(xié)在面對關系發(fā)展全局的重大議題時，應“先行一步進行思想、輿論、理論和政策準備”，從而為國家決策增加實行的動力，降低實施的成本，實現(xiàn)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。如此，人民政協(xié)自身也成為中國故事的生動展現(xiàn)，從而襄助政治“軟實力”。

(三)適應共建共治共享的社會治理發(fā)展需要，進一步拓展政協(xié)協(xié)商民主功能

提高社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，“打造共建共治共享的社會治理格局”[9]353，是新時代社會治理的目標。人民政協(xié)協(xié)商民主以其平臺的開放性、代表的廣泛性、形式的靈活性以及程序的有效性，能夠對接社會成員多元化的政治訴求，形成民主協(xié)商、多元共治的格局。一是要健全和完善廣泛多層的協(xié)商機制和制度體系，包括統(tǒng)籌性制度的細化、具體運作性制度的完善、利益協(xié)調機制的優(yōu)化、監(jiān)督機制和溝通機制的拓寬等，構建共治共享的社會治理環(huán)境；二是要與時俱進地創(chuàng)新協(xié)商形式和渠道，借助網(wǎng)絡平臺，利用新媒體、人工智能等技術優(yōu)勢，提升人民政協(xié)協(xié)商民主的履職實效；三是適應全過程人民民主發(fā)展的需要，不僅要將協(xié)商民主貫穿制定決策、參政議政全過程，還要全方位履行好民主監(jiān)督的職能，增強政治監(jiān)督的實效；四是要重視不同協(xié)商渠道之間的銜接配合，使之相互支持、互為補充，從而使協(xié)商對話的過程更為開放、包容和有效，形成協(xié)商共治合力。

四、新時代發(fā)展政協(xié)協(xié)商民主的對策建議

“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判。”[10]36政協(xié)協(xié)商民主需要在繼承和弘揚我國優(yōu)秀政治文明傳統(tǒng)的基礎上，結合新時代的政治使命和人民需要，持續(xù)推進全過程人民民主向更高層次、更高形態(tài)發(fā)展。

(一)提高法治水平，保障政協(xié)協(xié)商民主的權威性

習近平總書記強調：“我們必須提高全面依法治國能力和水平，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標提供有力法治保障?！盵13]法治中國建設要求推進協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，中國特色社會主義法治建設也需要人民政協(xié)貢獻更多力量。

其一，以憲法、法律和相關政策為依據(jù)，把政協(xié)協(xié)商的制度化、法治化建設放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中進行部署。其二，完善相應的法律政策規(guī)范體系。人民政協(xié)特殊的性質和職能定位決定了不僅要有保障其有效行使國家權力的法律法規(guī)，配套的地方性法規(guī)、政策文件，還要有先進的社會文化、群眾的態(tài)度信仰感情等作支撐，以保證民主協(xié)商過程的順利開展。其三，完善政協(xié)委員參與立法協(xié)商的制度機制。政協(xié)委員要加強對黨的路線方針政策以及相關法律法規(guī)的學習，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，不斷提高運用法治思維分析和解決問題的能力，進而在全社會營造良好的法治文化氛圍。黨的十八屆四中全會強調，健全立法機關和社會公眾溝通機制，要“開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”[14]。發(fā)揮政協(xié)委員參與立法協(xié)商的特殊優(yōu)勢，有助于提高立法質量。

(二)完善制度與機制建設，增強政協(xié)協(xié)商民主的實效性

“制度優(yōu)勢是一個國家贏得戰(zhàn)略主動的重要優(yōu)勢。歷史和現(xiàn)實都表明，制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強則國家強?！盵8]作為專門的協(xié)商機構，新時代人民政協(xié)應深入研究制定規(guī)范職能作用的具體舉措，建立上下聯(lián)動、全方位覆蓋的制度網(wǎng)絡，不僅要保證政協(xié)協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵，而且要促使這一民主形式更加成熟定型，發(fā)揮出更大價值。

其一，推動制度的細化和具體化。明確界定政協(xié)協(xié)商的范圍，既要及時將國家和社會治理中的重點難點焦點問題納入進來，也要明晰“協(xié)商什么”“如何協(xié)商”等問題，同時要規(guī)范民主程序，使過程規(guī)范與結果規(guī)范相統(tǒng)一。其二，完善工作機制。完善政協(xié)委員的知情明政機制。通過定期通報、基層調研、委員旁聽、領導接訪等方式，使委員們知民情、明政策，為其順利履職創(chuàng)造條件。建立規(guī)范、細致的協(xié)商議政程序，做到調研準備充分、工作計劃明晰、會議組織縝密、成果轉化務實，以規(guī)范性程序保障協(xié)商的高質量。完善協(xié)商成果落地和反饋機制，既方便改進工作、彌補不足，又有跟蹤監(jiān)督和問責落實，全程保障協(xié)商實效。其三，健全制度、機制的內外部銜接。做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商有關活動在協(xié)商議題、時間等方面的銜接工作。不僅要通過聯(lián)合調研、共同舉辦協(xié)商活動等方式，加強政協(xié)內部的合作共事；而且要探索政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道的互動關系，以及各類協(xié)商職能職責的銜接，特別是要推進人民政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的互促互動，形成共建共治共享的社會治理格局，以增加和擴大全過程人民民主的制度優(yōu)勢。隨著新時代中國特色社會主義民主政治實踐的不斷推進，人民政協(xié)協(xié)商民主必將為創(chuàng)造人類政治文明新形態(tài)提供更多制度成果。

(三)強化協(xié)商主體能力素養(yǎng)，提升政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展性

習近平總書記強調，政協(xié)委員既要提高協(xié)商能力，做到“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”，也要提高協(xié)商素養(yǎng)，做到“守紀律、講規(guī)矩、重品行”[9]294。

一方面，要提高協(xié)商主體的協(xié)商意識。作為政策的執(zhí)行者和推動者，黨政干部要自覺增強協(xié)商意識和民主素養(yǎng)，從推動全過程人民民主的高度深化對政協(xié)協(xié)商民主的認識。通過理論學習、政治參與、社會實踐等途徑，激發(fā)政協(xié)委員的協(xié)商意識，使其不做“掛名”委員、“啞巴”委員。同時，大力培育協(xié)商文化，使人民群眾認識到社會主義協(xié)商民主的優(yōu)越性，形成政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商多層次開展、群眾協(xié)商素養(yǎng)普遍提高的生動局面。另一方面，要增強協(xié)商主體的協(xié)商能力。要把好“入口關”，完善政協(xié)委員的遴選機制。在現(xiàn)有規(guī)定條件的基礎上，進一步細化標準及實施方案，完善提名考察和公示機制，增強委員遴選的透明度和民主性。要加強業(yè)務培訓，持續(xù)不斷地提升習近平總書記所要求的“四力”，努力成為政協(xié)工作的行家里手。要加強管理，不僅要建立健全政協(xié)委員履職檔案，并將其作為日常考察與考核的依據(jù)，還要健全問責和退出機制，解決履職不力等問題。

(四)加強黨的全面領導，提升政協(xié)協(xié)商民主的組織性

中國共產黨的領導是人民政協(xié)的初心所在，也是人民政協(xié)制度的最本質特征。在國家治理現(xiàn)代化這一系統(tǒng)工程中，政協(xié)協(xié)商民主必須與黨的領導保持高度一致，通過與其他不同主體的有效對接和深度協(xié)同，構建具有中國特色的包容性和合作型政治關系，共同推進中國特色社會主義協(xié)商民主實踐的發(fā)展。

一方面，把握黨在人民政協(xié)協(xié)商民主建設中的領導方式。一要堅持政治領導、思想引領。人民政協(xié)須堅定捍衛(wèi)“兩個確立”，堅決做到“兩個維護”，把習近平新時代中國特色社會主義思想作為統(tǒng)攬人民政協(xié)協(xié)商民主工作的指導思想，堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，高舉愛國愛黨大旗，用黨的創(chuàng)新理論團結教育引導各族各界代表人士，在共同思想政治基礎上化解矛盾和凝聚共識，堅定不移地走中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路。二要堅持黨委領導、集體領導。政協(xié)黨組要在各級黨委的領導下，按照民主集中制的原則開展工作，確保協(xié)商工作依法開展、有序進行，確保政協(xié)和人大、政府之間的分工協(xié)作順利展開。另一方面，全面加強黨對人民政協(xié)協(xié)商民主工作的領導。繼續(xù)完善落實黨全面領導人民政協(xié)協(xié)商民主工作的組織體系、各項制度和體制機制，“要堅持黨委會同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計劃制度，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制”[9]296，把黨的領導貫穿到人民政協(xié)協(xié)商工作的全過程、全方位。同時，還要不斷加強黨的自身建設，全方位加強黨對人民政協(xié)的政治領導、思想領導、文化領導和組織領導等，既彰顯中國政治的制度自信與制度生命力，也為創(chuàng)新人類政治文明提供智慧與方案。