黃 浩 徐子賢

不同的經(jīng)濟時代，都有著與其相適應(yīng)并主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，土地和勞動是主導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素；進入工業(yè)經(jīng)濟時代后，技術(shù)和資本取代了土地和勞動，成為主導(dǎo)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。隨著信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，社會進入數(shù)字經(jīng)濟時代，產(chǎn)業(yè)與數(shù)字技術(shù)的融合度在不斷提高，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化與數(shù)字產(chǎn)業(yè)化成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主要方式。在這個過程中，數(shù)據(jù)相應(yīng)地成為主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，價值日漸凸顯，為推動國民經(jīng)濟向縱深方向發(fā)展提供了新動力。

國際數(shù)據(jù)公司（IDC）的預(yù)測顯示，以中國現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度，到2 0 2 5 年各行各業(yè)的數(shù)據(jù)總量將會達(dá)到48.6ZB，全球占比超過30%。龐大的數(shù)據(jù)規(guī)模，巨大的潛在價值體現(xiàn)了我國培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的必要性。因此，完善基礎(chǔ)制度建設(shè)，促進數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展，拓寬數(shù)據(jù)要素使用范圍，是實現(xiàn)我國龐大線上數(shù)據(jù)與線下市場協(xié)同發(fā)展的基本要求，也是人口紅利、生產(chǎn)成本紅利轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)紅利、技術(shù)創(chuàng)新紅利的保障，對于提升我國在全球價值鏈中的地位具有現(xiàn)實意義。

促進數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的意義

加快數(shù)據(jù)要素市場培育是充分釋放數(shù)據(jù)要素價值的內(nèi)在要求，是促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，也是完善我國要素市場體制機制的重要組成部分。

（一）賦能數(shù)字經(jīng)濟，推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化與數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的融合

中國信息通信研究院2022年7月發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2021）》顯示，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模為45.5萬億元，在GDP中的比重達(dá)到了39.8%。我國數(shù)字經(jīng)濟的體量優(yōu)勢明顯，對經(jīng)濟的貢獻(xiàn)率逐年增高。但是，依然存在眾多亟需解決的問題，包括數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟脫節(jié)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平不高等。其中，完善與數(shù)據(jù)要素相關(guān)的制度建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。一方面，能夠更好地推進我國不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)流動和交融，進而為數(shù)字技術(shù)的更新迭代提供更多應(yīng)用場景及潛力支持；并且為算法體系的完善提供數(shù)據(jù)量的支撐，更好地推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的軟硬件升級。另一方面，數(shù)據(jù)要素市場的構(gòu)建能夠進一步促進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新發(fā)展，從而賦能我國數(shù)字經(jīng)濟在更高水平上運行。進入“十四五”時期，推進數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建已經(jīng)成為實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、夯實雙循環(huán)新發(fā)展格局的基礎(chǔ)。

（二）貫穿經(jīng)濟發(fā)展全領(lǐng)域，帶動全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建

數(shù)據(jù)流可以帶動技術(shù)流、資金流、人才流、信息流，優(yōu)化資源配置，促進全要素生產(chǎn)率的提高?？梢?，數(shù)據(jù)要素市場并非是孤立、割裂的單一要素市場，而是橫跨各領(lǐng)域的綜合要素市場，貫穿于經(jīng)濟發(fā)展的全領(lǐng)域、全流程，同時對土地、勞動力、資本和技術(shù)等其他要素市場具有驅(qū)動和引領(lǐng)作用，對充分發(fā)揮其他生產(chǎn)要素的效率存在倍增作用。通過加強傳統(tǒng)要素市場與數(shù)據(jù)要素市場的協(xié)調(diào)與融合，不僅能夠進一步挖掘數(shù)據(jù)要素價值，還可以促進傳統(tǒng)要素市場的數(shù)字化升級并創(chuàng)造新的價值。因此，促進數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展，合理高效地整合原有的生產(chǎn)要素體系，提高生產(chǎn)要素價值轉(zhuǎn)化效率，對全國統(tǒng)一大市場的乘數(shù)效應(yīng)顯著。

（三）助力數(shù)字政府、數(shù)字社會建設(shè)，推動國家治理能力現(xiàn)代化

數(shù)據(jù)要素市場中交易流動的數(shù)據(jù)，不僅包括居民、企業(yè)層面的數(shù)據(jù)，還包括國家層面的大數(shù)據(jù)，其中不乏由各級政府統(tǒng)計收集，與經(jīng)濟、民生、社會治理密切相關(guān)的信息。促進數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展，必須打破原有的數(shù)據(jù)壁壘，這有利于政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合，充分發(fā)揮多方數(shù)據(jù)資源專業(yè)性強、覆蓋面廣、可靠性高的優(yōu)勢。數(shù)據(jù)要素市場將充分釋放數(shù)據(jù)要素在社會治理方面的價值，豐富數(shù)字化便捷服務(wù)場景，發(fā)揮其在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行、文化教育、城市服務(wù)等方面的巨大作用，推進政府管理和社會治理模式的創(chuàng)新，全面提高國家治理和服務(wù)的效能。

數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展與基礎(chǔ)制度建設(shè)的現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)要素市場的培育發(fā)展，近年來出臺了一系列政策措施積極完善基礎(chǔ)制度建設(shè)，對繁榮數(shù)據(jù)要素市場提出了明確的要求。

根據(jù)2020年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，數(shù)據(jù)被列為繼土地、勞動力、資本、技術(shù)之后的“第五大生產(chǎn)要素”。其后，一系列關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展以及基礎(chǔ)制度建設(shè)的政策文件相繼出臺。如2021年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》提到，要加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場；2022年1月，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》明確提出，到2 0 2 5 年初步建立數(shù)據(jù)要素市場體系；4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提到，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認(rèn)證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。6月22日，中央全面深化改革委員會審議通過的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》進一步強調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。

在國家政策的推動下，我國各地積極開展數(shù)據(jù)交易的探索，數(shù)據(jù)要素交易平臺紛紛建立，區(qū)域性的數(shù)據(jù)要素市場基本成型。截至2 0 2 1 年末，我國已建有8 3 家大數(shù)據(jù)交易中心或大數(shù)據(jù)交易所，如貴陽大數(shù)據(jù)交易所、北京大數(shù)據(jù)交易所、上海大數(shù)據(jù)交易所等。除了這些政府主導(dǎo)的區(qū)域交易平臺之外，國內(nèi)數(shù)字頭部企業(yè)也依托自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，構(gòu)建了各自的數(shù)據(jù)交易平臺，如阿里、騰訊、百度等均依托云計算系統(tǒng)，構(gòu)建了各自的數(shù)據(jù)API平臺。國家工信部安全中心數(shù)據(jù)顯示，2021年我國數(shù)據(jù)要素市場交易規(guī)模約704億元，與2020年相比增長32.8%?？傮w上看，我國豐富的數(shù)據(jù)場景與龐大的數(shù)據(jù)規(guī)模為數(shù)據(jù)要素市場的培育和基礎(chǔ)制度的建設(shè)奠定了扎實的數(shù)據(jù)生態(tài)基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要素市場邁入了高速發(fā)展時期。全國一體化的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施也在加緊建設(shè)：國家發(fā)改委等四部委規(guī)劃設(shè)立了10個國家數(shù)據(jù)中心集群，并批復(fù)同意在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等八地啟動建設(shè)國家算力樞紐節(jié)點。預(yù)計“十四五”期間，大數(shù)據(jù)中心投資將以每年超過20%的速度增長，累計帶動投資超過3萬億元。

數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度建設(shè)的問題

（一）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確定

清晰的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)是資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，是推進市場交易的前提。根據(jù)實物商品交易的邏輯，明確物品產(chǎn)權(quán)的歸屬才能更好地保證責(zé)、權(quán)、利的分配，從而以此為基礎(chǔ)制定出相應(yīng)的市場交易規(guī)則，最終實現(xiàn)規(guī)范交易各方行為的目的。然而，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條環(huán)節(jié)復(fù)雜，存在原始數(shù)據(jù)、二次數(shù)據(jù)以及加工數(shù)據(jù)之分，并且涉及多個主體：如數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)處理者等，這些主體基于其不同的地位和立場有著不同的利益訴求，法律目前尚未明確規(guī)定它們之間的利益應(yīng)當(dāng)如何分配，因此可能會產(chǎn)生利益沖突與矛盾。與此同時，數(shù)據(jù)要素具有可復(fù)制性、部分非排他性等特點，數(shù)據(jù)主體之間權(quán)利范圍互相交叉、權(quán)屬邊界日益模糊，使得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在不同主體之間分配較為困難。我國目前尚未對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)給出明確的法律法規(guī)規(guī)定，尚未建立適合數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的確權(quán)規(guī)則和登記制度，因此，參與交易的相關(guān)方權(quán)益也難以受到法律保護。只有合理地確定數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)，確保各個主體的實際利益，才能從根本上調(diào)動各類主體參與數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建的積極性。

（二）數(shù)據(jù)安全風(fēng)險

由于數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模大、數(shù)據(jù)要素價值高，一些不法分子虎視眈眈，數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)販賣等現(xiàn)象層出不窮。一方面，數(shù)據(jù)要素市場中個人隱私與企業(yè)商業(yè)機密存在著泄露的風(fēng)險。另一方面，數(shù)字技術(shù)本身存在的漏洞和外部網(wǎng)絡(luò)攻擊也給數(shù)據(jù)安全帶來風(fēng)險。由于數(shù)字技術(shù)更新迭代速度快，自身存在一定的漏洞在所難免，會引起用戶對數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂，進而造成數(shù)據(jù)要素的流動、交易與使用的障礙。國際信息安全漏洞共享平臺（CNVD）的統(tǒng)計顯示，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)安全防護技術(shù)大多是通過設(shè)定密碼、指紋等方式實現(xiàn)安全保障，但是，這些簡單的防護措施難以應(yīng)對高水平的網(wǎng)絡(luò)攻擊。國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)布的《2021年中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全報告》顯示，2021年我國境內(nèi)用戶遭到惡意程序、惡意代碼攻擊頻次超過了147.98億次。日益增多的網(wǎng)絡(luò)攻擊行為給數(shù)據(jù)安全帶來較大隱患，不利于數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。

（三）國家數(shù)據(jù)的監(jiān)管與保護

在培育數(shù)據(jù)要素市場的過程中，許多類型的數(shù)據(jù)都涉及國家安全問題，關(guān)于疾病防控、公安戶籍、鐵路民航、社會保障等部門的大量數(shù)據(jù)集合都與國防、公共安全密切相關(guān)。我國數(shù)據(jù)安全治理面臨著嚴(yán)峻局面。政府需要從維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)和安全的高度，對個人、企業(yè)等主體的數(shù)據(jù)權(quán)益進行一定的限制，通過對事關(guān)國家安全的數(shù)據(jù)進行嚴(yán)密的監(jiān)管與保護，避免國家與民族的整體利益受到損害。

（四）數(shù)據(jù)要素市場的競爭制度

首先，數(shù)據(jù)開發(fā)利用具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟特征，這是因為數(shù)據(jù)要素具有規(guī)模收益的遞增性，一個企業(yè)獲取的數(shù)據(jù)越多，則數(shù)據(jù)的價值越高；其次，數(shù)據(jù)開發(fā)利用具有顯著的范圍經(jīng)濟特征，一個企業(yè)通過收集和處理多個市場消費者的數(shù)據(jù)，可以多維度更好地分析和判斷用戶的消費偏好，獲得競爭優(yōu)勢。另外，當(dāng)數(shù)據(jù)要素和人工智能算法結(jié)合后，某些巨頭企業(yè)的市場勢力會被增強，帶來長期穩(wěn)固的市場支配地位以及高度集中的市場結(jié)構(gòu)，造成新企業(yè)無法及時進入市場并對支配企業(yè)構(gòu)成有效的競爭，從而影響市場的健康發(fā)展。因此，數(shù)據(jù)要素市場會產(chǎn)生一定程度的數(shù)據(jù)壟斷問題。相比傳統(tǒng)的壟斷，數(shù)據(jù)壟斷可能帶來更為嚴(yán)重的社會危害，不僅是因為它影響了市場競爭，導(dǎo)致社會財富更多地轉(zhuǎn)移到壟斷企業(yè)，還因為它使得壟斷企業(yè)缺乏持續(xù)改進隱私保護的動力，從而增加了數(shù)據(jù)安全的隱患?？傊瑪?shù)據(jù)壟斷阻礙了以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的創(chuàng)新，制約了數(shù)據(jù)要素促進經(jīng)濟增長的潛能，因此，需要完善數(shù)據(jù)要素市場的競爭制度，防止數(shù)據(jù)壟斷的形成。

對于完善數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度建設(shè)的建議

（一）明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的動態(tài)結(jié)構(gòu)，降低數(shù)據(jù)流動的制度成本

圍繞著國家、政府、企業(yè)和個人的多元主體結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬不是一成不變的，應(yīng)該采取動態(tài)結(jié)構(gòu)，從而形成數(shù)據(jù)多元主體之間的互動。首先，不論是出于經(jīng)濟利益還是隱私保護的考量，賦予數(shù)據(jù)提供者原始數(shù)據(jù)的絕對控制力和所有權(quán)，數(shù)據(jù)被收集、使用等過程必須得到數(shù)據(jù)提供者的同意。其次，賦予數(shù)據(jù)處理者開發(fā)及加工后的數(shù)據(jù)所有權(quán)。在數(shù)字經(jīng)濟體系中，海量的原始數(shù)據(jù)具有較小的直接使用價值，分析、加工、處理等多個環(huán)節(jié)增加了數(shù)據(jù)要素的價值。在數(shù)據(jù)處理的過程中，若數(shù)據(jù)處理者得到了數(shù)據(jù)提供者的同意與授權(quán)，并且，在保證加工處理后的數(shù)據(jù)不會侵犯其初始權(quán)利的前提下，數(shù)據(jù)處理者理應(yīng)獲得二次開發(fā)后的數(shù)據(jù)收益；同時，原始數(shù)據(jù)的提供者也可以獲得部分收益。最后，要綜合考量個人數(shù)據(jù)權(quán)益保護與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的關(guān)系。服務(wù)于國家經(jīng)濟建設(shè)與戰(zhàn)略發(fā)展的產(chǎn)業(yè)在初創(chuàng)時，需要掌握大量政務(wù)及公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在保障個人隱私、企業(yè)商業(yè)機密的基礎(chǔ)上，推進數(shù)據(jù)要素紅利的開放共享。總之，合理的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)安排讓數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、使用和保護更有效率，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。

（二）完善數(shù)據(jù)安全保障制度，提高數(shù)據(jù)要素市場的風(fēng)險控制能力

首先，建議數(shù)據(jù)處理者設(shè)置有效的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估和審計機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全監(jiān)督的持續(xù)性，并推行第三方的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管。按照數(shù)據(jù)要素市場的運作情況、交易模式以及數(shù)據(jù)內(nèi)容的敏感程度建立相應(yīng)的分級分類體系。對于涉及個人隱私以及商業(yè)機密的數(shù)據(jù)，需要利用數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)來保障其安全與完整。同時，還應(yīng)該加大處罰故意泄露數(shù)據(jù)、盜取數(shù)據(jù)、販賣數(shù)據(jù)并以此獲利的行為。其次，要重視加強數(shù)據(jù)要素市場的安全防護能力。在數(shù)據(jù)要素市場中，由于數(shù)據(jù)被廣泛交易，在大范圍內(nèi)跨行業(yè)、跨區(qū)域流動，帶來了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。因此，各級政府部門要加大對數(shù)據(jù)要素市場安全防護技術(shù)研發(fā)的支持，給予區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等新型數(shù)據(jù)防護技術(shù)特別支持，通過財政補貼等優(yōu)惠政策，鼓勵數(shù)據(jù)要素市場的經(jīng)營主體加大數(shù)據(jù)防護技術(shù)的開發(fā)，促進數(shù)據(jù)要素市場安全規(guī)范，提升數(shù)據(jù)要素市場的風(fēng)險防控能力。

（三）加強國家數(shù)據(jù)監(jiān)管，保證社會安全與經(jīng)濟安全

要嚴(yán)格控制涉及國家社會安全和經(jīng)濟安全的敏感數(shù)據(jù)，例如生物數(shù)據(jù)、地理數(shù)據(jù)、資源分布數(shù)據(jù)等，并加強數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管保護。一方面，對于收集掌握重要數(shù)據(jù)和個人信息的基礎(chǔ)設(shè)施運營者，要控制其處理個人信息的數(shù)量，建立數(shù)據(jù)安全評估機制；另一方面，加快研究制定國家數(shù)據(jù)安全管理辦法，定期進行安全審查，防止數(shù)據(jù)流向境外，避免由此危害國家安全、主權(quán)和戰(zhàn)略性發(fā)展。

（四）堅持以數(shù)據(jù)反壟斷為核心，充分發(fā)揮市場化治理機制的作用

數(shù)據(jù)反壟斷應(yīng)始終堅持“嚴(yán)重?fù)p害市場競爭”的標(biāo)準(zhǔn)，即只有在數(shù)據(jù)要素市場中存在嚴(yán)重?fù)p害市場競爭的情況下，反壟斷執(zhí)法機關(guān)才應(yīng)當(dāng)進行干預(yù)。數(shù)據(jù)反壟斷應(yīng)遵守審慎原則，避免過度監(jiān)管。在數(shù)據(jù)壟斷中，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，算法是工具，平臺是主體。首先，數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管的基本目標(biāo)是確保數(shù)據(jù)采集利用的安全共享，為此，應(yīng)當(dāng)加強對于嚴(yán)重阻礙競爭和創(chuàng)新的數(shù)據(jù)封鎖行為的反壟斷執(zhí)法，在合理保護數(shù)據(jù)隱私安全的基礎(chǔ)上促進數(shù)據(jù)的開放共享。其次，需要強化算法監(jiān)管，加強監(jiān)管機構(gòu)的算法審計，使得數(shù)字平臺不能利用大數(shù)據(jù)實施不合理的算法來推行價格歧視、算法合謀等扭曲市場競爭的行為。最后，應(yīng)當(dāng)強化數(shù)字平臺的主體責(zé)任，確保其合理、合法利用平臺擁有的數(shù)據(jù)資源。總之，應(yīng)建立以數(shù)據(jù)、算法、平臺為核心的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管體系。通過底層既有的反壟斷法，中層新建與數(shù)據(jù)、算法、平臺相關(guān)的政策法規(guī)，上層調(diào)整、融合各個行業(yè)的政策法規(guī)，最終形成自下而上，較為系統(tǒng)的三層數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管法規(guī)體系。