張慶麟

(上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院,上海 201620)

投資促進(jìn)措施在一定程度上可以引導(dǎo)投資流向，促進(jìn)外國(guó)投資企業(yè)的建立，節(jié)省投資者考察投資地、進(jìn)行投資調(diào)研的時(shí)間和資金，給本國(guó)提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)，也能夠間接促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)率的提高。從而使得投資促進(jìn)措施成為各國(guó)外資戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，實(shí)踐中各國(guó)對(duì)投資促進(jìn)措施和投資促進(jìn)工具的運(yùn)用已經(jīng)較為成熟，但是在法律層面上的規(guī)定卻不多。

投資促進(jìn)措施一般見于以下法律文件中：(1)國(guó)內(nèi)立法；(2)雙邊投資協(xié)定、雙邊或者多邊綜合經(jīng)貿(mào)協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定的投資章節(jié)(本文統(tǒng)稱“國(guó)際投資協(xié)定”)；(3)專門性的多邊公約；(4)國(guó)際組織的相關(guān)政策框架文件。其中，國(guó)際投資協(xié)定從其名稱上就是“促進(jìn)與保護(hù)”，其目標(biāo)非常明確是促進(jìn)并保護(hù)外國(guó)投資(從投資母國(guó)的角度是促進(jìn)本國(guó)資本向外投資，從投資東道國(guó)角度則是促進(jìn)外國(guó)資本到本國(guó)投資)。但是，國(guó)際投資協(xié)定的“促進(jìn)”外國(guó)直接投資(FDI)是通過給外國(guó)直接投資提供“保護(hù)”與實(shí)施投資“促進(jìn)”政策與措施并行來完成的。所謂提供“保護(hù)”就是要求東道國(guó)給予基本的保護(hù)待遇，如公平公正待遇、國(guó)民待遇與最惠國(guó)待遇；不得實(shí)施一些措施“干擾”外國(guó)投資者的投資及其財(cái)產(chǎn)，如不得征收、不得干預(yù)資本的自由流動(dòng)、不得實(shí)施履行要求等；除此之外，還有其他若干保護(hù)措施，如保護(hù)傘、爭(zhēng)端解決等?？傮w而言，國(guó)際投資協(xié)定的主要內(nèi)容較為向保護(hù)外國(guó)投資者投資的待遇和措施傾斜，協(xié)定中專門的、具體的投資促進(jìn)措施卻相當(dāng)少見，特別是傳統(tǒng)的國(guó)際投資協(xié)定。從當(dāng)前的國(guó)際投資協(xié)定的實(shí)踐看，即便規(guī)定了投資促進(jìn)措施，通常也比較抽象、籠統(tǒng)，缺乏可操作性和可訴性，這也是和投資促進(jìn)措施的性質(zhì)有著密切關(guān)系。本文將僅就國(guó)際投資協(xié)定中的投資促進(jìn)措施相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行分析，梳理其外延、表現(xiàn)形式與特征，并就其中的投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制與協(xié)調(diào)予以論述。

一、國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)措施的外延

提及“投資促進(jìn)”，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多引用世界銀行的定義：投資促進(jìn)是各國(guó)政府試圖吸引外商直接投資所進(jìn)行的一系列營(yíng)銷活動(dòng)。投資促進(jìn)包括下列具體類型的活動(dòng)：廣告、直接郵寄、投資研討會(huì)、投資團(tuán)組、參加行業(yè)展銷和展覽、散發(fā)材料、一對(duì)一直接營(yíng)銷、為潛在投資者準(zhǔn)備訪問日程、在潛在投資者和本地合作伙伴之間牽線搭橋、從各個(gè)政府部門獲得許可和批件、準(zhǔn)備項(xiàng)目建議、進(jìn)行可行性研究以及在項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)之后向投資者提供服務(wù)等等。①世界銀行對(duì)投資促進(jìn)的這一解釋，其實(shí)是站在東道國(guó)的角度，特別是東道國(guó)的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的角度下的定義。它來自于世界銀行的“外國(guó)投資咨詢服務(wù)”(FIAS)系列的一個(gè)出版物：小路易斯·T·威爾斯和艾爾文·G·溫特著的《營(yíng)銷一個(gè)國(guó)家——投資促進(jìn)作為吸引外國(guó)投資的一個(gè)手段》。從該出版物的名稱就可以看出作者對(duì)投資促進(jìn)的定義的面和角度是相當(dāng)窄的。

整體而言，對(duì)國(guó)際投資協(xié)定中的投資促進(jìn)的理解有廣義與狹義之分，涉及到的相關(guān)內(nèi)容有“投資激勵(lì)”與“投資便利化”。也就是說，投資促進(jìn)是包含投資激勵(lì)、投資便利化，還是僅包括投資激勵(lì)，甚或該三個(gè)概念相互獨(dú)立、各自有著自己的外延。對(duì)此，UNCTAD在其《國(guó)際投資協(xié)定中的投資促進(jìn)條款》的報(bào)告中就非常明確的持廣義觀點(diǎn)，它認(rèn)為“投資促進(jìn)條款的一個(gè)特點(diǎn)是種類繁多。它們可能涉及東道國(guó)的一系列廣泛活動(dòng)，如交流關(guān)于投資條件和機(jī)會(huì)的信息、消除非正規(guī)投資壁壘、改善資本準(zhǔn)入和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的機(jī)會(huì)、設(shè)立投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)或給予外國(guó)投資者激勵(lì)。促進(jìn)條款也可能涉及母國(guó)的活動(dòng)或締約方的聯(lián)合推廣項(xiàng)目。”[1]P5不過UNCTAD的投資促進(jìn)顯然沒有包括“投資便利化”。RCEP的投資章節(jié)鮮明的屬于狹義投資促進(jìn)的例子。在RCEP的投資章節(jié)中，它既規(guī)定了“投資促進(jìn)”，也規(guī)定了“投資便利化”，并且，其投資促進(jìn)的外延也是比較窄的，②并且該章節(jié)對(duì)于通常所認(rèn)為的促進(jìn)措施，如透明度等條款也是不見蹤跡的，當(dāng)然也沒有投資激勵(lì)方面的規(guī)定。

(一)投資促進(jìn)和投資便利

投資促進(jìn)和投資便利是在很多投資協(xié)定中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的兩個(gè)概念，有時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)在同一個(gè)法律文件之中，二者的關(guān)系到底為何？中國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)在2012年簽訂的《海峽兩岸投資保障和促進(jìn)協(xié)議》第6條專條規(guī)定了投資便利化，其內(nèi)容有：一、雙方同意逐步簡(jiǎn)化投資申請(qǐng)文件和審核程序。二、雙方同意相互提供投資便利，包括：(一)一方對(duì)另一方投資者取得投資訊息、相關(guān)營(yíng)運(yùn)證照，以及人員進(jìn)出和經(jīng)營(yíng)管理等提供便利；(二)一方對(duì)另一方及其投資者舉辦說明會(huì)、研討會(huì)及其他有利于投資的活動(dòng)提供便利。RCEP投資章節(jié)同樣也是專條(第十七條)規(guī)定了投資便利化：“一、在遵守其法律法規(guī)的前提下，每一締約方應(yīng)當(dāng)努力便利締約方之間的投資，包括通過: (一)為各種形式的投資創(chuàng)造必要的環(huán)境; (二)簡(jiǎn)化其投資申請(qǐng)及批準(zhǔn)程序;(三)促進(jìn)投資信息的傳播，包括投資規(guī)則、法律、法規(guī)、政策和程序;以及(四)設(shè)立或維持聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、一站式投資中心、聯(lián)絡(luò)中心或其他實(shí)體，向投資者提供幫助和咨詢服務(wù)，包括提供經(jīng)營(yíng)執(zhí)照和許可方面的便利。二、在遵循其法律法規(guī)的前提下，一締約方在第一款第(四)項(xiàng)下的活動(dòng)在可能的范圍內(nèi)可以包括幫助任何其他締約方的投資者和涵蓋投資通過以下方式與政府機(jī)構(gòu)友好地解決在其投資活動(dòng)中產(chǎn)生的投訴或不滿: (一)接收并在可能的情況下適當(dāng)考慮投資者提出的、與影響其涵蓋投資的政府行為有關(guān)的投訴;以及 (二)在可能的范圍內(nèi)提供幫助，以解決投資者在與涵蓋投資相關(guān)的方面遇到的困難。三、在遵守其法律法規(guī)的前提下，每一締約方可以在可能的情況下，考慮建立機(jī)制，以解決向影響另一締約方投資者經(jīng)常發(fā)生問題的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)提出建議。四、締約方應(yīng)當(dāng)努力便利其各自主管機(jī)關(guān)之間舉行會(huì)議，通過交流信息和方法，更好地便利投資。五、本條規(guī)定不受本協(xié)定項(xiàng)下的任何爭(zhēng)端解決程序的約束或影響?！睆纳鲜鲆?guī)定的內(nèi)容可知，投資便利主要是要求對(duì)投資程序、手續(xù)、信息的溝通進(jìn)行簡(jiǎn)化，以方便投資者投資。這些具體措施的便利，能夠減少投資者的投資成本、提高投資效率，甚至預(yù)防投資爭(zhēng)端的發(fā)生，從而促進(jìn)投資者的投資。

有學(xué)者認(rèn)為，投資便利化是用來簡(jiǎn)化并協(xié)調(diào)投資者在活動(dòng)中所涉及的各種程序，旨在為國(guó)際直接投資活動(dòng)創(chuàng)造一種協(xié)調(diào)、透明和可預(yù)見的環(huán)境，其內(nèi)容包括投資促進(jìn)中的部分措施、減少投資者權(quán)利限制、減少與行政效率和腐敗行為等有關(guān)的“紊亂成本”、提供信息服務(wù)與技術(shù)支持、融資便利活動(dòng)及國(guó)際政策協(xié)調(diào)等非常廣泛的范疇。[2]由此定義可知，投資促進(jìn)和投資便利是有交叉重合部分的兩個(gè)并列存在的內(nèi)容。

就筆者的觀察來看，投資促進(jìn)通過一系列促進(jìn)活動(dòng)側(cè)重于向潛在投資者伸出橄欖枝，而投資便利化側(cè)重于對(duì)手續(xù)、程序、制度的便捷作出改進(jìn)，創(chuàng)造一個(gè)可預(yù)見的環(huán)境。二者在用便利的制度吸引潛在投資者時(shí)，必然會(huì)存在某些部分的重合，這也是投資促進(jìn)措施的多面性和綜合性的特點(diǎn)決定的。由于二者在某些方面具有重合性，在考察具體的國(guó)際投資協(xié)定時(shí)很難將它們截然分開，因此筆者傾向于將關(guān)于投資便利的條款納入到廣義的投資促進(jìn)措施中加以考慮。

(二)投資激勵(lì)和投資促進(jìn)

投資激勵(lì)概念最早1983年由經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織提出，后經(jīng)不斷發(fā)展，1996年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展委員會(huì)《激勵(lì)與外商投資報(bào)告》對(duì)它進(jìn)行了正式界定：“激勵(lì)是政府給予特定企業(yè)或某類企業(yè)可度量的經(jīng)濟(jì)利益，鼓勵(lì)它們以某種方式開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。投資激勵(lì)分為三類，一是財(cái)政激勵(lì)，包括各種相關(guān)稅收的優(yōu)惠；二是金融激勵(lì)，包括政府贈(zèng)與、補(bǔ)貼性貸款、政府股權(quán)參與和優(yōu)惠利率保險(xiǎn)；第三類即其他激勵(lì)工具，包括基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼、服務(wù)補(bǔ)貼、外匯優(yōu)惠待遇等。

投資激勵(lì)的本質(zhì)也是東道國(guó)的一種利益授予，已有的國(guó)際投資協(xié)定中沒有對(duì)投資激勵(lì)給予明確定義。與“投資激勵(lì)”這一詞相比，出現(xiàn)更多的是“補(bǔ)助”、“撥款”③、“援助”和“投資鼓勵(lì)”等用語。投資激勵(lì)是東道國(guó)政府的外資管理措施，其內(nèi)涵和外延與貿(mào)易中的政府補(bǔ)貼有巨大差異。投資激勵(lì)意在產(chǎn)生鼓勵(lì)的效果，從而影響投資者的決策和行為，除了對(duì)投資的成本外，還對(duì)投資的盈利潛能、政治法律確信產(chǎn)生影響。此外，除了貿(mào)易補(bǔ)貼所具有的財(cái)政和金融利益授予外，投資激勵(lì)還包括東道國(guó)的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)給與各種管理性激勵(lì)、服務(wù)性資助，例如提供建立前調(diào)研的信息，對(duì)建立后雇員技能培訓(xùn)和技術(shù)設(shè)施建設(shè)提供的優(yōu)惠等相對(duì)隱蔽的管理性激勵(lì)措施?？梢詫⒋藘煞N之外的投資激勵(lì)稱為不具有明確性的投資激勵(lì)，可以成為隱形補(bǔ)貼。④“這些措施改變了市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和生產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生的結(jié)果，這些措施使用的具體方式體現(xiàn)在政府公告中，不具有透明度，但是由此給企業(yè)帶來的好處往往是難以計(jì)算的”。[3]p35因此，投資激勵(lì)的特征是：(1)東道國(guó)政府的一系列投資管理措施；(2)針對(duì)的對(duì)象是外國(guó)投資和投資者；(3)授予了外國(guó)投資某種好處；⑤(4)起到了改變外國(guó)投資者決策、增加投資的效果。

相比較而言，投資促進(jìn)往往更宏觀一些，體現(xiàn)為一國(guó)的外國(guó)投資政策，主要針對(duì)的是整個(gè)外國(guó)投資領(lǐng)域，而投資激勵(lì)則是在投資促進(jìn)政策下的一些具體措施，主要針對(duì)的是具體的投資者，體現(xiàn)于微觀層面。為了探究國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定的投資促進(jìn)措施，UNCRAD對(duì)涉及投資規(guī)定的500 項(xiàng)雙邊投資條約和200項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行了抽樣調(diào)查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定都不包含具體的投資促進(jìn)規(guī)定。并且投資促進(jìn)措施的規(guī)定多數(shù)都出現(xiàn)在自由貿(mào)易協(xié)定中。在此次調(diào)查中，約有19% 的雙邊投資條約和70% 的自由貿(mào)易協(xié)定包含投資促進(jìn)規(guī)定。此外，明確涉及促進(jìn)投資問題的少數(shù)協(xié)定使用了非常寬泛的條約用語，具有約束力的義務(wù)即使有，也為數(shù)不多。[1]p13投資促進(jìn)措施的形式在規(guī)模和涵蓋范圍上各有不同，但仍可從中找到一些共同的形態(tài)。所以，國(guó)際投資協(xié)定中的投資促進(jìn)措施往往較為原則，主要內(nèi)容為締約方應(yīng)根據(jù)東道國(guó)的法律接受和鼓勵(lì)投資并為之創(chuàng)造良好、穩(wěn)定和透明的投資環(huán)境。[4]

較為常見的投資促進(jìn)措施包括：提高透明度；就投資立法和投資機(jī)會(huì)交流信息；東道國(guó)為外國(guó)投資者的產(chǎn)品或服務(wù)提供市場(chǎng)準(zhǔn)入；建立體制框架，負(fù)責(zé)就促進(jìn)投資問題協(xié)調(diào)締約方的相互合作；舉辦投資研討會(huì)和展覽會(huì)；加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外投資者之間的聯(lián)系。只有少數(shù)包含投資促進(jìn)規(guī)定的國(guó)際投資協(xié)定有更進(jìn)一步的規(guī)定，例如具體要求設(shè)法推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、開展培訓(xùn)和能力建設(shè)、改善資本市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，以促進(jìn)締約方的公司和國(guó)民獲得投資項(xiàng)目的融資，或是給予獎(jiǎng)勵(lì)。有些國(guó)際投資協(xié)定要求貿(mào)易和投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)雙方相互投資的問題上發(fā)揮積極作用。

從廣義的角度看，國(guó)際投資協(xié)定中的投資促進(jìn)措施是包含投資激勵(lì)和投資便利化的。在目前國(guó)際社會(huì)較為重視推廣投資便利化的背景下，也有主張投資促進(jìn)與投資便利化的相互聯(lián)系但也相互獨(dú)立的兩種促進(jìn)外國(guó)投資的措施，這也是我們?cè)赗CEP、海峽兩岸投資保護(hù)協(xié)定中看到的實(shí)踐。但無論如何，投資激勵(lì)包含于投資促進(jìn)措施是能夠廣為接受的。

二、國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)措施的效能

國(guó)際投資協(xié)定中設(shè)計(jì)投資促進(jìn)措施條款的目的是促進(jìn)締約方的私人資本投資到東道國(guó)締約方。其作用是在投資保護(hù)條款的間接促進(jìn)外國(guó)投資的基礎(chǔ)上由締約方承諾采取的直接促進(jìn)措施。這類條款在表現(xiàn)形式、特征等方面相較于投資保護(hù)條款存在著不同，其產(chǎn)生投資促進(jìn)作用的效益也有自身的特點(diǎn)。

(一)國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)措施的主要表現(xiàn)形式

第一，表明投資促進(jìn)的決心。例如美國(guó)2012雙邊投資條約范本序言中寫道：致力于促進(jìn)更深入的經(jīng)濟(jì)合作，特別是一國(guó)締約方國(guó)民和企業(yè)在另一方境內(nèi)的投資。⑥

第二，對(duì)透明度的要求。有些BIT中對(duì)透明度有要求，要求締約方定期對(duì)提高透明度機(jī)制進(jìn)行商談；有些還進(jìn)一步規(guī)定更具體方面的透明度要求。例如，在南部非洲發(fā)展共同體的投資范本中第18條⑦還規(guī)定了關(guān)于合同和支付情況的透明度要求。要求投資者或投資應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開與東道國(guó)訂立的有關(guān)建立或有權(quán)經(jīng)營(yíng)投資所有合同，條件允許的情況下還要在網(wǎng)絡(luò)上公布。公開投資者在東道國(guó)支付的各項(xiàng)稅費(fèi)、以及合同的行為，一方面能夠有效的遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生，一方面塑造了東道國(guó)的透明公平的正面形象，使?jié)撛谕顿Y者能夠心向往之，間接促進(jìn)更多投資。

第三，提供投資信息，并要求要對(duì)方的信息咨詢進(jìn)行答復(fù)。通常在BIT中規(guī)定要雙方要就投資機(jī)會(huì)、關(guān)于投資的法律法規(guī)進(jìn)行信息交流。還規(guī)定應(yīng)以締約方請(qǐng)求，另一締約方應(yīng)該快速的提供信息。

第四，以列舉形式具體化投資促進(jìn)合作。如，聯(lián)合投資促進(jìn)活動(dòng), 工業(yè)領(lǐng)袖和投資者的巡回演講、技術(shù)推廣、其他旨在促進(jìn)投資的措施等。⑧具體規(guī)定投資促進(jìn)措施能夠使締約方從小的促進(jìn)活動(dòng)做起，為構(gòu)建雙方緊密投資促進(jìn)合作打下基礎(chǔ)，意義不可小覷。

第五，特殊程式和便利化要求。即要求對(duì)各種手續(xù)的辦理、法律文件的獲得積極予以便利化。有些甚至還會(huì)規(guī)定締約方會(huì)提供融資的便利，但這些規(guī)定一般的都比較抽象，不夠具體，操作性不強(qiáng)。

(二)國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)措施的主要特征

第一，投資促進(jìn)措施種類多樣。投資促進(jìn)措施可能是針對(duì)東道國(guó)的一系列的活動(dòng)，例如廣泛的對(duì)信息和投資環(huán)境進(jìn)行交流、以消除非正式投資障礙、改善獲得資本和技術(shù)的途徑、建立投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，或?qū)ν鈬?guó)投資者給予獎(jiǎng)勵(lì)。投資促進(jìn)措施還可能涉及到母國(guó)的相關(guān)活動(dòng)或締約方的聯(lián)合促進(jìn)方案。因此，締約方在考慮將投資促進(jìn)規(guī)定納入國(guó)際投資協(xié)定方面有多種選擇。它們既可以商定適合的某個(gè)具體方面的具體促進(jìn)活動(dòng)，也可以制訂一系列整體措施。

第二，對(duì)投資促進(jìn)措施在適用上的自由裁量。對(duì)于大多數(shù)投資促進(jìn)措施如何實(shí)施和落實(shí)為締約方留出了很大的空間。例如，某項(xiàng)國(guó)際投資協(xié)定規(guī)定締約方應(yīng)就投資進(jìn)行促進(jìn)，但沒有寫明在哪方面促進(jìn)，因此締約國(guó)就有很多種開展工作的可能性。同樣，投資協(xié)定中對(duì)于進(jìn)行某方面投資便利化措施，卻沒有寫應(yīng)該消除哪方面的障礙，在實(shí)施中都給締約國(guó)很大的空間自由裁量，甚至是給了締約國(guó)執(zhí)行不力的借口。

第三，對(duì)投資促進(jìn)措施的開展大多為積極的承諾。在國(guó)際投資協(xié)定中，投資促進(jìn)措施顯得與眾不同，與協(xié)定中大量的投資保護(hù)條款明確規(guī)定締約國(guó)“被動(dòng)”義務(wù)的情形不同，這類條款往往規(guī)定的是締約國(guó)承諾要采取某種行動(dòng)。投資保護(hù)是要防止締約方采取某些措施，例如歧視投資者或沒收投資者的資產(chǎn)而不予以適當(dāng)?shù)馁r償。而投資促進(jìn)條款則是要求締約方采取積極主動(dòng)的措施。[1]p9

第四，投資促進(jìn)條款對(duì)締約國(guó)沒有規(guī)定明確具體的義務(wù)，往往被認(rèn)為是軟法性的條款。其對(duì)投資促進(jìn)措施的實(shí)施力度和后續(xù)監(jiān)督機(jī)制規(guī)定的大部分也較為抽象。這對(duì)于實(shí)施投資促進(jìn)來說是很不利的，有時(shí)候甚至?xí)S為一紙空文。

第五，盡管投資促進(jìn)條款在國(guó)際投資協(xié)定中賦予締約國(guó)“積極”行動(dòng)的權(quán)利，但卻多為沒有法律拘束力的條款，表明締約國(guó)仍然希望在這方面保留較為靈活的自由裁量權(quán)，而不愿意在投資促進(jìn)方面受到條約義務(wù)的束縛。從這一角度來看，在國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)事項(xiàng)相比較投資保護(hù)的重要性要弱一些。

此外，投資促進(jìn)措施可能會(huì)在金融成本、規(guī)管靈活性的潛在損失以及能力制約等方面給發(fā)展中國(guó)家造成一定的不便。如投資促進(jìn)規(guī)定僅是確認(rèn)締約方已有的促進(jìn)活動(dòng)，則其附加值如何也會(huì)存在疑問，因此如何使得投資促進(jìn)措施規(guī)定能夠產(chǎn)生積極的影響，也是下文需要討論的問題。

(三)國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)條款的效益

傳統(tǒng)上，投資促進(jìn)條款在國(guó)際投資協(xié)定序言中占有一席之地。這反映了這樣一個(gè)事實(shí)，即這些規(guī)定通常具有非常普遍的性質(zhì)，確認(rèn)了締約方通過締結(jié)國(guó)際投資協(xié)定促進(jìn)外國(guó)投資的良好意愿。另外，投資促進(jìn)條款往往約束的是東道國(guó)一方，這基于的是，外國(guó)投資的受益者通常是東道國(guó)，作為受益者自然需要付出一定的“成本”——一般性質(zhì)的促進(jìn)措施以改善投資環(huán)境；專門的激勵(lì)措施，給予投資者好處。投資促進(jìn)條款越是具有具體內(nèi)容，甚至確立締約方具有約束力的義務(wù)，就越適合在協(xié)定主體中給予這些條款一個(gè)單獨(dú)的位置。然而，目前在國(guó)際投資協(xié)定中大多數(shù)投資促進(jìn)條款都是含糊不清的，因此有可能被解釋為政治上的口惠。這些規(guī)定制定得越精確、越有約束力，它們與具體后續(xù)進(jìn)程的聯(lián)系越直接，結(jié)果就越有可能產(chǎn)生明顯的效果。另一方面，這種做法也意味著締約方必須在一定程度上放棄其國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)方案設(shè)計(jì)和運(yùn)作的自由裁量權(quán)。

投資促進(jìn)條款對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的國(guó)家來說可能特別有利。從投資者的角度來看，東道國(guó)越“安全”，國(guó)際投資協(xié)定中“不太重要”的投資保護(hù)條款將主要用于決定是否在該國(guó)投資。隨著越來越多的國(guó)家改善投資環(huán)境，向更高水平的投資保護(hù)邁進(jìn)，投資促進(jìn)相對(duì)于投資保護(hù)的相對(duì)重要性可能會(huì)增加。

如前所述，投資促進(jìn)條款，特別是投資激勵(lì)條款通常規(guī)定締約方承諾積極采取措施鼓勵(lì)外國(guó)投資。因此，它們對(duì)外國(guó)投資的促進(jìn)作用相對(duì)于協(xié)定中的投資保護(hù)條款更能讓外國(guó)投資者立即感受到，因?yàn)?，投資保護(hù)條款是通過締約方“被動(dòng)”的承諾不采取某些措施干預(yù)外國(guó)投資或賦予外國(guó)投資相關(guān)待遇“間接”的促進(jìn)外國(guó)投資的。故而，以結(jié)果為導(dǎo)向的投資促進(jìn)措施比被動(dòng)的投資保護(hù)條款在吸引外國(guó)投資方面效果更加明顯。同時(shí)，由于現(xiàn)有國(guó)際投資協(xié)定中較少使用投資促進(jìn)條款。因此，在其投資協(xié)定中列入此類條款的國(guó)家在吸引外國(guó)投資的全球競(jìng)爭(zhēng)中可能具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。而且，相較于投資保護(hù)，投資促進(jìn)所規(guī)定的事項(xiàng)，使得外國(guó)投資者與東道國(guó)有著更加直接的接觸與溝通，相互間能夠加深了解，東道國(guó)能夠?yàn)橥鈬?guó)投資者提供更符合特定外國(guó)投資者個(gè)體特質(zhì)的促進(jìn)措施與服務(wù)，增加互信，相互間從中受益并減少摩擦和糾紛。例如，規(guī)定設(shè)立投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的投資促進(jìn)條款可以為東道國(guó)與外國(guó)投資者之間建立直接聯(lián)系打開大門。以及在外國(guó)投資者的參與下組織關(guān)于投資機(jī)會(huì)的講習(xí)班或展覽會(huì)。這類活動(dòng)還可為外國(guó)投資者與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)建立聯(lián)系提供機(jī)會(huì)，加強(qiáng)外國(guó)投資者與東道國(guó)投資者間的了解與合作，更進(jìn)一步的增進(jìn)外國(guó)投資者對(duì)東道國(guó)投資環(huán)境的了解與信心。

投資促進(jìn)條款可以根據(jù)對(duì)東道國(guó)發(fā)展有特殊利益的外國(guó)投資來設(shè)計(jì)，特別是投資激勵(lì)措施方面，使投資促進(jìn)條款對(duì)促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具針對(duì)性，而這是投資保護(hù)條款所不具備的。例如，如果締約方就財(cái)政或財(cái)政援助達(dá)成共識(shí)，或交換有關(guān)投資機(jī)會(huì)的信息，他們可以利用這一工具來吸引他們認(rèn)為特別有希望的投資類型。因此，投資促進(jìn)條款還可用于東道國(guó)的戰(zhàn)略投資政策，以引導(dǎo)外國(guó)投資進(jìn)入特定部門，進(jìn)一步突顯了東道國(guó)在這些活動(dòng)或區(qū)域里所擁有的可比優(yōu)勢(shì)，并能夠在未來具有更大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

當(dāng)然，除投資保護(hù)外，是否需要采取具體的投資促進(jìn)措施將取決于東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者的總體吸引力。這種吸引力不僅取決現(xiàn)有法律環(huán)境，還取決許多其他因素，如市場(chǎng)規(guī)模、廉價(jià)或熟練勞動(dòng)力的可用性、基礎(chǔ)設(shè)施以及總體政治和經(jīng)濟(jì)氣候。這些因素對(duì)外國(guó)投資者越有利，就越不需要額外的促進(jìn)措施。

投資促進(jìn)條款在改善東道國(guó)投資環(huán)境及增強(qiáng)吸引外國(guó)投資的同時(shí)，也會(huì)增加?xùn)|道國(guó)的財(cái)政支出。如根據(jù)國(guó)際投資協(xié)定的約定進(jìn)行投資推廣活動(dòng)，特別是約定財(cái)政或者金融激勵(lì)時(shí)，東道國(guó)所付出的代價(jià)會(huì)特別高。其他措施，如組織投資展覽，可能會(huì)便宜得多，但仍然是不可忽視的負(fù)擔(dān)，特別對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家而言。另一個(gè)考慮與發(fā)展中國(guó)家潛在的能力限制有關(guān)。這些國(guó)家可能會(huì)發(fā)現(xiàn)難以執(zhí)行商定的投資促進(jìn)措施，例如提高透明度、設(shè)立投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)或共同組織聯(lián)合促進(jìn)活動(dòng)。這些都可能需要相對(duì)廣泛的體制和組織安排，而發(fā)展中國(guó)家在人力資源方面的限制會(huì)使其捉襟見肘，而這在需要設(shè)計(jì)一系列的投資促進(jìn)戰(zhàn)略和進(jìn)一步發(fā)展的體制框架方面顯得更為明顯。

國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)條款的促進(jìn)外國(guó)投資的作用在很大程度上取決于締約方是否愿意放棄在實(shí)施其促進(jìn)方案時(shí)一定程度的自主權(quán)。投資促進(jìn)越是成為國(guó)際投資協(xié)定中具有約束力的義務(wù)，商定的特定活動(dòng)的具體程度越高，締約方獨(dú)立行動(dòng)的余地就越小。這就會(huì)引起東道國(guó)對(duì)在設(shè)計(jì)和實(shí)施國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)計(jì)劃時(shí)喪失自由裁量權(quán)的擔(dān)憂。

三、投資激勵(lì)措施的正當(dāng)性及效能限度

(一)投資激勵(lì)措施的正當(dāng)性

投資激勵(lì)是當(dāng)前不論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家在吸引外國(guó)直接投資的重要政策工具之一，這種政府干預(yù)資本自由流動(dòng)的措施是否具有正當(dāng)性，在何種限度內(nèi)才不扭曲資本流動(dòng)，對(duì)投資激勵(lì)措施正當(dāng)性的探析，有利于把握投資激勵(lì)措施使用限度，從根本上回答該外資管理行為在國(guó)際投資流動(dòng)中的法律性質(zhì)。

目前學(xué)界廣為接受的解釋投資激勵(lì)措施正當(dāng)性的學(xué)說有以下三種，這些學(xué)說從不同角度對(duì)投資激勵(lì)措施的本質(zhì)和正當(dāng)性做了闡釋，其運(yùn)作原理是制定投資激勵(lì)政策和構(gòu)建國(guó)際協(xié)調(diào)法律機(jī)制的基礎(chǔ)。

1.幼稚工業(yè)說。東道國(guó)在某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)比較優(yōu)勢(shì)不明顯，為彌補(bǔ)投資環(huán)境缺陷，使投資者了解東道國(guó)的潛在市場(chǎng)信息，通過激勵(lì)措施使外資進(jìn)入本國(guó)的幼稚產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。這在投資環(huán)境不健全的轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)濟(jì)體尤為明顯，“FDI可能的貢獻(xiàn)包括(1)解決產(chǎn)業(yè)重組問題；(2)對(duì)出口技術(shù)實(shí)現(xiàn)更新和重組；(3)補(bǔ)償金融市場(chǎng)的缺口，所以激勵(lì)在FDI與國(guó)內(nèi)公司的互動(dòng)中是非常必要的。”[10]p81外國(guó)投資者在投資選址決策中，要面對(duì)比東道國(guó)投資者更多的考慮因素，如東道國(guó)政策不確定性等風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)心會(huì)比在母國(guó)國(guó)內(nèi)或者到可替代的其他市場(chǎng)高，從投資計(jì)劃啟動(dòng)到全面投入運(yùn)營(yíng)都比在母國(guó)國(guó)內(nèi)投資用的時(shí)間長(zhǎng)。東道國(guó)急需外資帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，投資者投資決策緩慢、遲疑不定，這種信息不對(duì)稱引起的不平衡就是古典的激勵(lì)“市場(chǎng)失靈”。東道國(guó)提供各種財(cái)政、金融和服務(wù)補(bǔ)貼有助于彌合這道鴻溝，使外國(guó)投資者獲取有效的市場(chǎng)信息，增加其對(duì)東道國(guó)市場(chǎng)的信心，提高投資選址的效率。⑨當(dāng)投資者尚不了解東道國(guó)市場(chǎng)的潛在優(yōu)勢(shì)時(shí)，就可能對(duì)投選址做出錯(cuò)誤判斷，造成市場(chǎng)失靈。在東道國(guó)存在市場(chǎng)機(jī)制不完善，投資準(zhǔn)入障礙、投資限制措施等扭曲市場(chǎng)的情況下，投資激勵(lì)措施可起到補(bǔ)償外國(guó)投資者由這些限制措施產(chǎn)生的額外風(fēng)險(xiǎn)和成本，起到矯正市場(chǎng)的作用。[11]p607

2.投資外溢效應(yīng)說。外溢是經(jīng)濟(jì)外部性的一種表現(xiàn)，投資外溢是指由于 FDI 內(nèi)含的人力資本、研發(fā)、管理經(jīng)驗(yàn)等因素，通過各種渠道導(dǎo)致上述無形資本的非自愿性擴(kuò)散，促進(jìn)了東道國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而外國(guó)投資者又無法收回全部收益的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。⑩投資外溢產(chǎn)生于內(nèi)化過程，內(nèi)化是指不同的商業(yè)活動(dòng)與中間產(chǎn)品相聯(lián)系，包括一般半加工原材料，還包括以技術(shù)訣竅形式或者產(chǎn)品與人力資本中含有的技能形式出現(xiàn)的知識(shí)、信息等。[12]p203外資企業(yè)建立后，給東道國(guó)當(dāng)?shù)貛淼膶＠?、技術(shù)訣竅、勞動(dòng)技能、管理能力等無形資產(chǎn)被當(dāng)?shù)仄髽I(yè)吸收，成為東道國(guó)經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展能力提高的重要作用方式。東道國(guó)企業(yè)通過模仿和改進(jìn)，不僅可以實(shí)現(xiàn)“邊做邊學(xué)”式的技術(shù)進(jìn)步，同時(shí)外國(guó)公司在東道國(guó)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的投資活動(dòng)，也將激發(fā)東道國(guó)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新意愿，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)自身的技術(shù)創(chuàng)新能力，這對(duì)東道國(guó)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要的促進(jìn)作用。[13]因此，外資與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的這種差異性是外國(guó)資本產(chǎn)生外溢效應(yīng)的前提條件之一。

外溢在數(shù)量上相當(dāng)于外國(guó)投資者在計(jì)算成本和收益中并未計(jì)算，可以被折算為私人收益價(jià)值。社會(huì)外溢效應(yīng)折算成私人收益的部分，在外國(guó)投資者決策時(shí)不會(huì)計(jì)算為利潤(rùn)，若這部分收益在投資者私人的收益中沒有得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，東道國(guó)就難以獲得那部分潛在的投資流量。同時(shí)，投資外溢與東道國(guó)本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投資環(huán)境密切相關(guān)，并不是投資激勵(lì)越多就會(huì)產(chǎn)生無限增長(zhǎng)的外溢，增加社會(huì)福利。因此，投資激勵(lì)的使用是有限度的。

3.經(jīng)濟(jì)周期說。認(rèn)為投資促進(jìn)措施可以克服國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期低迷，因?yàn)橥赓Y進(jìn)入可以增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增強(qiáng)市場(chǎng)的資本流動(dòng)，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期的下降期提供增長(zhǎng)動(dòng)力。當(dāng)前美國(guó)面對(duì)金融危機(jī)、新冠疫情等導(dǎo)致國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、就業(yè)率低、缺乏增長(zhǎng)活力的境況，發(fā)布激勵(lì)措施鼓勵(lì)海外投資者返回國(guó)內(nèi)投資，這就是在用投資激勵(lì)帶動(dòng)特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從廣義上講，投資激勵(lì)可以算作經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與增長(zhǎng)政策的一部分，而不僅僅是與外國(guó)直接投資相關(guān)的外資政策。

從對(duì)投資激勵(lì)運(yùn)行的基本原理來看，投資激勵(lì)的適當(dāng)使用是促進(jìn)外國(guó)投資流量最大化的有效途徑，更是東道國(guó)通過吸引外資實(shí)現(xiàn)國(guó)家轉(zhuǎn)型和繁榮經(jīng)濟(jì)的必要方式，投資激勵(lì)發(fā)生在具有優(yōu)勢(shì)差異的內(nèi)外國(guó)投資之間，東道國(guó)吸引外資不使用投資激勵(lì)反而會(huì)在一定程度上扭曲資本流動(dòng)，使得市場(chǎng)失靈，造成資本運(yùn)行低效。因此，投資激勵(lì)是一種有益的政策工具，東道國(guó)使用投資激勵(lì)的限度在國(guó)內(nèi)投資政策制定中應(yīng)當(dāng)依據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)條件選擇最優(yōu)的投資給予補(bǔ)償。在國(guó)際層面，國(guó)家之間投資激勵(lì)措施的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制也是必要的，限制投資激勵(lì)競(jìng)賽、使得投激勵(lì)納入到國(guó)家整體發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的軌道，才是推動(dòng)國(guó)內(nèi)投機(jī)激勵(lì)措施正確適用的最佳途徑。

投資激勵(lì)作為政府干預(yù)投資流動(dòng)的行為之一，如何評(píng)價(jià)政府干預(yù)的影響這一問題也受到投資與貿(mào)易關(guān)系工作組的重視。在80年代初世界范圍內(nèi)推行投資自由化的高峰時(shí)期，代表投資高標(biāo)準(zhǔn)自由化的論調(diào)不斷占據(jù)主導(dǎo)地位，認(rèn)為國(guó)際投資法制的重要目標(biāo)就是盡可能減少政府對(duì)投資政策的干預(yù)和影響，過度的政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面影響，各國(guó)正在逐步放棄政府干預(yù)。[14]para.10-13但是，在2008年金融危機(jī)之后，包括G20峰會(huì)都展開合作加強(qiáng)政府對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家干預(yù)，國(guó)際合作以減少市場(chǎng)失靈危害的全球蔓延。在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極不平衡的條件下，東道國(guó)在投資準(zhǔn)入階段的政策措施，仍然是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的最有效、最重要的途徑，“履行要求和投資激勵(lì)等政府干預(yù)國(guó)際投資的實(shí)踐在發(fā)展中國(guó)家普遍存在，這種干預(yù)是由發(fā)展中國(guó)家目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況決定的，也被證明是有用的。”[14]para.16由此可見，正確的主張是，在總體投資自由化的基礎(chǔ)上，尊重東道國(guó)政府的發(fā)展要求，給予一定的發(fā)展政策空間，讓最不發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)與其發(fā)展能力相適應(yīng)的國(guó)家義務(wù)，在國(guó)際投資激勵(lì)的協(xié)調(diào)中，限制國(guó)家過度使用激勵(lì)措施的同時(shí)，貫穿發(fā)展與合作的理念，才易于推進(jìn)國(guó)際協(xié)調(diào)的一致進(jìn)行。

(二)投資激勵(lì)的效能限度

對(duì)投資激勵(lì)限度的把握，主要建立在外溢效應(yīng)理論的基礎(chǔ)上，東道國(guó)政府采取的各種投資激勵(lì)措施的限度，是以投資者未將社會(huì)外溢計(jì)算在私人投資收益中的那部分價(jià)值額為基礎(chǔ)的，外溢必須滿足了一定的條件才能發(fā)生，這些條件約束東道國(guó)投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

投資激勵(lì)產(chǎn)生效能的第一個(gè)條件是此種投資能夠產(chǎn)生公共福利。國(guó)家引進(jìn)外資利用其資本的同時(shí)更多關(guān)注的是外溢——這種無形資產(chǎn)帶給本地生產(chǎn)力、技術(shù)和技能等，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠒?huì)成為公共產(chǎn)品，客觀上提高了東道國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平?！叭绻鈬?guó)投資者與東道國(guó)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的投資沒有任何本質(zhì)上的差異，對(duì)外資進(jìn)行額外的補(bǔ)貼就會(huì)扭曲國(guó)內(nèi)外投資的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，反而使國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生重大的損失?！盵15]p5

投資激勵(lì)產(chǎn)生效能第二個(gè)條件是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與外資企業(yè)間有適度的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與外資企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)，外溢效應(yīng)最容易發(fā)生。而且外溢效應(yīng)也不是在各種產(chǎn)業(yè)部門中都會(huì)發(fā)生的?！皝碜杂诟?jìng)爭(zhēng)的外溢，不是所有外國(guó)公司都會(huì)產(chǎn)生的，而在于外國(guó)公司與當(dāng)?shù)毓局g的相互作用，外國(guó)公司攪動(dòng)了先前被保護(hù)的市場(chǎng)，而不是占有巨大的市場(chǎng)份額，在這種情況下外溢最容易發(fā)生。事實(shí)上，大型跨國(guó)公司的出現(xiàn)反而是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)薄弱的信號(hào)，這樣的情況下，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)沒有吸收外資生產(chǎn)技術(shù)的機(jī)會(huì)?！?/p>

投資激勵(lì)產(chǎn)生效能第三個(gè)條件是需要與東道國(guó)相應(yīng)的能力建設(shè)相匹配。外溢不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明外國(guó)公司的出現(xiàn)對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)和公司會(huì)產(chǎn)生不同的效應(yīng)。例如，在高新技術(shù)行業(yè)的創(chuàng)新型企業(yè)和公司中，就會(huì)出現(xiàn)技術(shù)外溢效應(yīng)，但是在非追求技術(shù)創(chuàng)新的低端技術(shù)公司就沒有產(chǎn)生。[16]p65外溢效益的產(chǎn)生取決于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對(duì)研發(fā)活動(dòng)的投入和努力程度。因此，東道國(guó)政府應(yīng)當(dāng)考慮使本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)符合吸收現(xiàn)代化技術(shù)生產(chǎn)力的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)勞工者提供教育機(jī)會(huì)，提高整體知識(shí)水平，提供技能培訓(xùn)等方面支持，逐漸培養(yǎng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，在接近但是有差異的情況下，無形資產(chǎn)的吸收會(huì)增強(qiáng)，利于外資優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)福利。

投資激勵(lì)的外溢效應(yīng)也因投資目標(biāo)的種類而有差異，一般而言，市場(chǎng)導(dǎo)向型、效率尋求型比出口導(dǎo)向型和資源導(dǎo)向型的外國(guó)投資對(duì)當(dāng)?shù)丶夹g(shù)要求、生產(chǎn)率水平會(huì)產(chǎn)生更大的效應(yīng)，因?yàn)槭袌?chǎng)導(dǎo)向的公司與當(dāng)?shù)毓緯?huì)產(chǎn)生更多的相互作用。東道國(guó)的產(chǎn)業(yè)特征以及稟賦決定了外國(guó)投資的走向，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的學(xué)習(xí)、吸收能力，基礎(chǔ)設(shè)施等也決定著外溢效應(yīng)的發(fā)揮，所以當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的能力和競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)于外溢效應(yīng)發(fā)揮著重要作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，外溢集中在中等收入的發(fā)展中國(guó)家，最貧窮的國(guó)家當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不能直接與外來的跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)，不具有充分吸收跨國(guó)公司技能的能力。因此，從這個(gè)角度看，外國(guó)投資也被稱為“富國(guó)的東西，窮人玩不起”。[15]p5換一個(gè)角度來看，東道國(guó)對(duì)在具有競(jìng)爭(zhēng)力的投資領(lǐng)域使用投資激勵(lì)措施，特別是研發(fā)、勞動(dòng)力培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入是發(fā)展型投資激勵(lì)，因?yàn)檫@些投入與能力建設(shè)與東道國(guó)總體發(fā)展、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)目標(biāo)是相一致的。

綜上，投資激勵(lì)若要發(fā)揮最大效用必須改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，特別是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和學(xué)習(xí)能力，政府對(duì)外國(guó)投資者激勵(lì)，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、教育、勞動(dòng)力培訓(xùn)的支持和資助作為重要部分，增強(qiáng)能力建設(shè)。東道國(guó)政府的投資激勵(lì)使用限度取決于國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稟賦，只有在激勵(lì)的成本小于外溢帶來的社會(huì)福利，激勵(lì)才是正當(dāng)?shù)?，反之則產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。

四、投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際規(guī)制與協(xié)調(diào)

在投資促進(jìn)措施中，投資激勵(lì)相對(duì)說效果最直接，它已成為各國(guó)吸引外資競(jìng)爭(zhēng)的重要手段，從而也就帶來所謂投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)問題及相關(guān)協(xié)調(diào)與規(guī)制。

東道國(guó)或者母國(guó)使用投資促進(jìn)措施都期望促進(jìn)資本高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)付出投資激勵(lì)成本而獲得經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。東道國(guó)政府為了在吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，就可能采用超過適當(dāng)限度的激勵(lì)措施，產(chǎn)生投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，這就構(gòu)成了投資激勵(lì)的濫用。投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)在法律規(guī)制范圍內(nèi)主要討論東道國(guó)通過管理性激勵(lì)，承諾要求投資中較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和較低的勞工標(biāo)準(zhǔn)，或者保證不提高對(duì)勞工和環(huán)境的相關(guān)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)從宏觀和微觀層面都會(huì)對(duì)東道國(guó)的社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

投資激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)使得激勵(lì)超過產(chǎn)生正面效應(yīng)的限度。超過對(duì)外國(guó)投資者私人補(bǔ)償部分的激勵(lì)，就創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)和外國(guó)投資者之間不公平競(jìng)爭(zhēng)，特別是發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際直接投資中主要扮演的是資本輸入國(guó)的角色，過限的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)造成國(guó)家財(cái)政收入持續(xù)不斷地流失，最不發(fā)達(dá)國(guó)家在吸引外國(guó)投資中需要承受巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終受益者轉(zhuǎn)向了跨國(guó)公司和投資者母國(guó)。相比較而言，由于擁有雄厚的財(cái)力和發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)力雄厚，不僅可以實(shí)施財(cái)政激勵(lì)，還可以實(shí)施從中央到地方的大規(guī)模大力度的金融撥款，發(fā)達(dá)國(guó)家具有更強(qiáng)的實(shí)施投資激勵(lì)的能力。而發(fā)展中國(guó)家在資金短缺的情況下，往往只能用減免稅收來吸引外資，采用金融激勵(lì)者甚少。因此全球范圍內(nèi)發(fā)展中國(guó)家為與發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)奪外資而進(jìn)行投資激勵(lì)競(jìng)賽只能是一場(chǎng)毫無懸念的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

降低環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)的管理性激勵(lì)違背社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平衡發(fā)展不利。“努力提高投資環(huán)境，國(guó)家不應(yīng)向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)妥協(xié)，通過降低對(duì)社會(huì)和環(huán)境的管理標(biāo)準(zhǔn)，或通過減少投資獲得經(jīng)濟(jì)收益的一大部分而進(jìn)行投資激勵(lì)?！盵5]p109

(一)國(guó)際投資協(xié)定規(guī)制投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐

對(duì)投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)主要針對(duì)降低管理標(biāo)準(zhǔn)的管理性激勵(lì)，集中在環(huán)境和勞工管理標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際投資協(xié)定是通過不降低標(biāo)準(zhǔn)條款來約束激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的，已有的國(guó)際立法有分別規(guī)定和合并規(guī)定兩種方式。

不降低環(huán)境和勞工管理標(biāo)準(zhǔn)的分別規(guī)定。激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的約束以NAFTA第1114條第2款規(guī)定最為典型，“(成員國(guó))不應(yīng)當(dāng)通過放松國(guó)內(nèi)健康、安全和環(huán)境的措施來鼓勵(lì)投資，相應(yīng)地，當(dāng)事方不得對(duì)在其領(lǐng)域內(nèi)的建立、并購(gòu)、擴(kuò)大或者保持投資，而放棄，或采用其他減損的措施?！贝送?，NAFTA《附屬環(huán)境協(xié)定》13第3條規(guī)定，每一協(xié)定方有權(quán)訂立和修改本國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)，確立本國(guó)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境發(fā)展政策以及何者優(yōu)先，要(shall)確保其法律和法規(guī)提供了高水平的環(huán)境保護(hù)，并要(shall)不斷努力提高這些法律和法規(guī)的保護(hù)水平。NAFTA在投資章節(jié)規(guī)定了環(huán)境、健康的管理激勵(lì)約束，又在《附屬環(huán)境協(xié)定》中總體上對(duì)協(xié)定方的貿(mào)易和投資活動(dòng)開展國(guó)際合作方式進(jìn)行了規(guī)制。在一些BIT和區(qū)域性投資協(xié)定中有專門針對(duì)投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的條文，對(duì)激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)不降低環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)了分別規(guī)定。《加拿大——智利自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定“本章任何情況下都不得阻止協(xié)定方為了確保在本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)以環(huán)境保護(hù)敏感的方式進(jìn)行投資活動(dòng)，采取保持或者實(shí)施其認(rèn)為適當(dāng)?shù)呐c本章非相容措施”。2012年美國(guó)新修訂的BIT范本對(duì)投資與環(huán)境條款做了較大修訂，“1. 締約雙方認(rèn)識(shí)到各自的環(huán)境法律和政策、作為成員方多邊環(huán)境協(xié)定，在保護(hù)環(huán)境方面起到的重要作用。2. 締約雙方認(rèn)識(shí)到通過降低和減少國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定來鼓勵(lì)投資是不可取的。因此，締約方應(yīng)當(dāng)確保不放棄、減損，或者主動(dòng)提出放棄或者減損環(huán)境法，以一種削弱或者減少法律保護(hù)的方法，或者通過持續(xù)、反復(fù)的作為和不作為，未能有效地實(shí)施這些法律的方式，作為對(duì)其境內(nèi)設(shè)立、并購(gòu)、擴(kuò)大投資的鼓勵(lì)?！贝藯l款先總體上宣示性規(guī)定國(guó)際環(huán)境協(xié)定中的義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而約束性地規(guī)定不得降低環(huán)境管理義務(wù)。接下來第3款規(guī)定依據(jù)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行環(huán)境管理的自由裁量權(quán)，第4款對(duì)“環(huán)境法”的范圍做了限定。

對(duì)于不降低勞工權(quán)利管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定也在國(guó)際投資協(xié)定中可以見到。國(guó)際勞工組織《關(guān)于跨國(guó)公司和社會(huì)政策基本原則宣言》第46段規(guī)定，東道國(guó)提供的特定激勵(lì)，在吸引FDI時(shí)，不得限制工人的結(jié)社自由和集體談判權(quán)。NAFTA也包含了《附屬勞工協(xié)定》也從總體上規(guī)定貿(mào)易和投資活動(dòng)中的勞工管理激勵(lì)。2012年美國(guó)BIT范本第13條“投資與勞工”規(guī)定，1.各締約方要重申作為國(guó)際勞工組織成員的義務(wù)，依據(jù)國(guó)際勞工組織《關(guān)于工人和后續(xù)事宜的基本原則和權(quán)力宣言》中的承諾。2.締約雙方認(rèn)識(shí)到通過降低和減少國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定來鼓勵(lì)投資是不可取的。因此，締約方應(yīng)當(dāng)確保不放棄、減損，或者主動(dòng)提出放棄或者減損本國(guó)的勞工法，這種放棄和減損與第3款(a)到(e)所指的勞工權(quán)利不相符，或者通過持續(xù)、反復(fù)的作為和不作為，未能有效地實(shí)施這些法律的方式，作為對(duì)其境內(nèi)設(shè)立、并購(gòu)、擴(kuò)大投資的鼓勵(lì)。在勞工條款中富有爭(zhēng)議的是勞工標(biāo)準(zhǔn)的確定，新的范本第1款先用倡導(dǎo)性的言辭規(guī)定遵守國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)，第3款對(duì)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)法的范圍限定，本條款“勞動(dòng)法”是指每一締約方的法律和法規(guī)，或者與以下直接相關(guān)的規(guī)定：a) 集會(huì)的自由；b) 有效組織和集體談判的權(quán)利；c) 消除所有形式禁止使用暴力或強(qiáng)迫勞動(dòng)的權(quán)利；d)有效地廢除對(duì)童工的使用，禁止惡劣的童工勞工形式；e) 消除對(duì)雇工和職業(yè)的歧視；以及f)關(guān)于最低工資、工作時(shí)間和職業(yè)安全健康方面的正常工作條件。

不降低環(huán)境和勞工管理標(biāo)準(zhǔn)的合并規(guī)定。OECD《跨國(guó)公司行為指南》在“一般政策”章規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分考慮投資所在國(guó)的政策，考慮其他參與者的利益，在這一點(diǎn)上，企業(yè)尤其應(yīng)該不期望、也不接受那些不經(jīng)過深思熟慮的關(guān)于環(huán)境、健康、安全、勞工、稅收、金融激勵(lì)或者關(guān)于其他問題的豁免。在國(guó)際投資協(xié)定中，提出投資激勵(lì)約束環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的條款要比勞工標(biāo)準(zhǔn)約束的條款多，但是隨著近來投資者社會(huì)責(zé)任條款納入國(guó)際投資協(xié)定呼聲的高漲，在投資激勵(lì)約束中關(guān)于不降低勞工標(biāo)準(zhǔn)管理的相關(guān)條款也會(huì)普及。

在投資協(xié)定中是否增加不降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和勞工標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，還是只選擇其一都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目紤]。在這兩個(gè)價(jià)值的保護(hù)中，涉及到保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)問題。當(dāng)前對(duì)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議要比勞工標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議少很多。在條款設(shè)計(jì)的措辭上要考慮“國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)”“國(guó)內(nèi)勞工標(biāo)準(zhǔn)”或者“核心勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)于沒有加入勞工組織宣言的國(guó)家，在國(guó)內(nèi)立法中對(duì)勞工標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定有存在差異，特別是在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間，對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)還是存在爭(zhēng)議的，在MAI草案的談判中，大多數(shù)代表還是傾向于使用“國(guó)內(nèi)勞工標(biāo)準(zhǔn)”，[6]p53但是有代表指出了適用“國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)”將比“最低工資和退休最低限定標(biāo)準(zhǔn)”引起的爭(zhēng)端的幾率大很多，[6]p53如果使用“國(guó)內(nèi)勞工標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)當(dāng)附隨一個(gè)對(duì)“國(guó)內(nèi)勞工標(biāo)準(zhǔn)”的解釋，以確定在協(xié)議內(nèi)對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)范圍的一致認(rèn)識(shí)。[6]p53同理，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用“國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)”還是“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，但是從當(dāng)前的已有國(guó)際協(xié)定來看，多數(shù)使用的都是國(guó)內(nèi)環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槎喾旁凇皣?guó)內(nèi)環(huán)境、勞動(dòng)保護(hù)法”這樣的語境中使用。MAI草案還提供了一種避開標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的表述方法，在第1段中只提出不降低環(huán)境、安全、健康和勞動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，第二段中進(jìn)一步說明程度，通過實(shí)施降低和減損國(guó)內(nèi)環(huán)境、安全、健康和勞動(dòng)的措施，要求另一締約方的投資者不高于本國(guó)投資者。[6]p54在美國(guó)新修訂的BIT范本也采用了“國(guó)內(nèi)勞動(dòng)法”的表述，為了避免爭(zhēng)議，在第1款宣示性地規(guī)定國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)，第3款對(duì)“國(guó)內(nèi)勞動(dòng)法”的進(jìn)行范圍確認(rèn)。在多邊條約談判中，比較高效易于接受的立法選擇是采取不降低勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)合并規(guī)定的模式，并且在兩者標(biāo)準(zhǔn)前使用“國(guó)內(nèi)”，對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)以各個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法為依據(jù)，不僅容易達(dá)成共識(shí)，而且為不同發(fā)展水平的國(guó)家留有較大、靈活的自由空間。

(二)國(guó)際投資協(xié)定中投資激勵(lì)措施濫用的磋商機(jī)制

當(dāng)一國(guó)使用投資激勵(lì)過度而對(duì)其他締約國(guó)造成不利影響時(shí)，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議需要進(jìn)行溝通解決。投資激勵(lì)是東道國(guó)政府在外資建立、運(yùn)營(yíng)階段給予的好處，這種好處的授予不同于政府針對(duì)貨物貿(mào)易的補(bǔ)貼以增加出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，F(xiàn)DI流動(dòng)具有直接促進(jìn)東道國(guó)生存、發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。由于東道國(guó)采取的激勵(lì)措施與各國(guó)的發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，國(guó)家依據(jù)國(guó)情而定的發(fā)展政策目標(biāo)往往具有不可裁決性，對(duì)他國(guó)吸引FDI造成負(fù)面影響，不論是降低了環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，破壞了東道國(guó)人權(quán)和環(huán)境保護(hù)，還是影響了其他國(guó)家對(duì)東道國(guó)的外資流量，都不宜直接提交司法或者仲裁機(jī)制，由投資激勵(lì)的過度使用對(duì)其他締約國(guó)造成不利影響的爭(zhēng)議，比較合理的方法是磋商機(jī)制。

這種磋商機(jī)制在國(guó)際投資協(xié)定中已經(jīng)存在，只是尚不夠普遍。加拿大-智利自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定，當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到放松對(duì)國(guó)內(nèi)健康、安全或者環(huán)境措施管制是不正確的，相應(yīng)地，任何一方都不應(yīng)當(dāng)放棄或者減損，或者提供減低管制的措施，作為鼓勵(lì)在其領(lǐng)域內(nèi)建立、并購(gòu)、擴(kuò)大或者保持投資者的投資的措施。如果一方認(rèn)為另一方提供了此種鼓勵(lì)，就可以要求與另一方展開磋商，雙方應(yīng)當(dāng)就此進(jìn)行以避免此種鼓勵(lì)為目的的磋商。在MAI草案中單獨(dú)就投資激勵(lì)的不應(yīng)當(dāng)采用提出，“任一協(xié)定方如果采取的投資激勵(lì)對(duì)其帶來了不利影響，或者有扭曲效應(yīng)，可以要求與另一協(xié)定方磋商。前者協(xié)定方也可以要求將此提交成員方小組咨詢討論”。[7]p46剛修訂2012美國(guó)BIT范本不僅確認(rèn)，而且在2004年范本的基礎(chǔ)上完善了此種機(jī)制，在第12條“投資與環(huán)境”和第13條“投資與勞工”的最后一款用同樣的措辭表述了由于投資激勵(lì)協(xié)調(diào)產(chǎn)生的磋商機(jī)制?！熬喖s方可以對(duì)另一締約方關(guān)于本條的產(chǎn)生的事務(wù)提起書面磋商請(qǐng)求。另一方應(yīng)當(dāng)在收到磋商請(qǐng)求的三日內(nèi)給予回復(fù)。之后，締約方之間要展開磋商、并努力達(dá)成令雙方滿意的解決方案?！痹诔绦蛏弦蟆皶嫘问健?，“三日內(nèi)”答復(fù)并“應(yīng)當(dāng)磋商并努力達(dá)成”，較加拿大——智利BIT的措施機(jī)制進(jìn)一步制度化。

從這種磋商機(jī)制的運(yùn)行來看，一方是否因投資激勵(lì)不當(dāng)使用造成影響提出磋商請(qǐng)求措施是權(quán)利，不具有強(qiáng)制性，但是一旦提出磋商，對(duì)方就有義務(wù)接受并展開磋商，MAI還提出將此爭(zhēng)議提交專門的小組咨詢討論。這些將投資激勵(lì)先行磋商和討論不訴諸司法解決的機(jī)制在解決當(dāng)前投資爭(zhēng)端上升，避免增加最不發(fā)達(dá)締約方的爭(zhēng)端解決成本[5]p136是有益的途徑。在投資激勵(lì)的國(guó)際協(xié)調(diào)規(guī)制中，投資激勵(lì)爭(zhēng)議的磋商機(jī)制可以模仿美國(guó)2012范本中的磋商條款，并可以設(shè)立咨詢小組進(jìn)一步完善。

(三)投資激勵(lì)規(guī)制的區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)踐

除了對(duì)投資激勵(lì)超過使用限度的濫用(包括投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng))進(jìn)行規(guī)制外，國(guó)際投資協(xié)定還應(yīng)當(dāng)對(duì)適用激勵(lì)措施的領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，總體而言，如果投資激勵(lì)都能夠以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向在國(guó)際范圍內(nèi)適用，就更容易實(shí)現(xiàn)投資激勵(lì)的積極效應(yīng)。目前BIT多將有關(guān)激勵(lì)協(xié)調(diào)的規(guī)定分散在待遇、投資與環(huán)境、勞工條款中，對(duì)定義、投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)以及是否適用非歧視原則規(guī)定較少，尚沒有形成系統(tǒng)的關(guān)于投資激勵(lì)規(guī)制條款，而在區(qū)域?qū)用鎰t有著較為成熟的協(xié)調(diào)機(jī)制存在。

1.區(qū)域協(xié)調(diào)模式

區(qū)域協(xié)同模式多發(fā)生在區(qū)域一體化組織當(dāng)中，這一地區(qū)的國(guó)家有相近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與比較接近的一致目標(biāo)。采取此種立法比較典型的有《伊斯蘭成員國(guó)組織聯(lián)合會(huì)投資促進(jìn)、保護(hù)和擔(dān)保協(xié)定》第4條規(guī)定，協(xié)定方應(yīng)當(dāng)依據(jù)東道國(guó)的法律、法規(guī)和優(yōu)先權(quán)的規(guī)定，努力為吸引資本，鼓勵(lì)在其領(lǐng)域內(nèi)的投資提供各種激勵(lì)和便利，例如商業(yè)、關(guān)稅、金融、稅收和貨幣激勵(lì)等，特別是在投資項(xiàng)目的早期。1998年《建立加勒比共同體條約》修正案的第三部分“產(chǎn)業(yè)政策”，對(duì)東道國(guó)對(duì)投資者在特定的產(chǎn)業(yè)部門授予激勵(lì)做了專門規(guī)定，修正案中加入了第49條，其第1款規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)部門的國(guó)內(nèi)投資激勵(lì)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)；第2款規(guī)定，依據(jù)相關(guān)國(guó)際協(xié)定，建立授予第1款提到的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)體制，特別對(duì)那些符合共同體戰(zhàn)略利益的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持。第3款規(guī)定，在對(duì)第2款提到的建議做具體規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的特殊性予以考慮，并且不進(jìn)行歧視，包括：1.為了促進(jìn)可持續(xù)、出口產(chǎn)業(yè)和服務(wù)為導(dǎo)向的發(fā)展；2.通過克服官僚政治障礙以投資促進(jìn)；3.對(duì)共同體成員授予激勵(lì)適用非歧視。這一區(qū)域協(xié)定首先統(tǒng)一規(guī)定了給予激勵(lì)的產(chǎn)業(yè)部門，產(chǎn)業(yè)部門具有的一般特征，接下來規(guī)定特殊的考慮要求，這種方法對(duì)投資激勵(lì)協(xié)調(diào)做出了原則性的規(guī)定。

除了對(duì)授予投資激勵(lì)產(chǎn)業(yè)部門引導(dǎo)做出原則性規(guī)定外，還有的區(qū)域立法采用激勵(lì)附隨履行要求的方法，間接地引導(dǎo)成員國(guó)激勵(lì)措施的使用方向，這些履行要求往往是將投資引向東道國(guó)需要實(shí)現(xiàn)發(fā)展的領(lǐng)域。例如，《中美洲關(guān)稅與經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟國(guó)家投資共同協(xié)定》，第1章第1節(jié)規(guī)定只要投資符合列舉清單中的一種，就可以許可獲得列表中的優(yōu)惠。這些投資活動(dòng)的種類包括農(nóng)業(yè)、自然資源開采、電力生產(chǎn)和旅游，接下來又提出了7種考慮因素，許可的項(xiàng)目可以稅收減免，享有獲得外幣以購(gòu)買運(yùn)營(yíng)的必要設(shè)備的優(yōu)先權(quán)。第2章規(guī)定，對(duì)國(guó)家具有重大意義的高額投資，可以獲得政府給予的財(cái)政穩(wěn)定的合同條款。第4章規(guī)定，對(duì)成員國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別重要的項(xiàng)目，可以從授予其某些擔(dān)保，除了財(cái)政擔(dān)保外，政府還會(huì)給予關(guān)于財(cái)政、法律和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的擔(dān)保。這種立法模式在中非《大湖區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體投資法典》規(guī)定“任何屬于第2條規(guī)定的企業(yè)，就可以獲得法典授予依據(jù)第1部分框架中的經(jīng)濟(jì)、金融概念股和稅收優(yōu)惠”。

這種在國(guó)際投資協(xié)定中以明確規(guī)定授予激勵(lì)的投資范圍(部門、公司種類清單)、考察因素(滿足的具體條件)，比宣示性規(guī)定“限制對(duì)資本流動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)”的立法模式更有明確性、可操作性，較易實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間的協(xié)調(diào)，但是能夠?qū)ν顿Y激勵(lì)做出此種列舉規(guī)定的國(guó)家也必須具有較為一致的目標(biāo)和相似的發(fā)展水平，激勵(lì)在區(qū)域目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中具有重要作用，通過建立共同的投資激勵(lì)使用原則，使得激勵(lì)積極效應(yīng)發(fā)生在促進(jìn)國(guó)家需要發(fā)展的領(lǐng)域。此種立法模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的國(guó)家之間實(shí)施具有局限性，因?yàn)椴煌l(fā)展水平國(guó)家，在投資進(jìn)入時(shí)對(duì)FDI期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)差異性較大，并且對(duì)投資激勵(lì)種類的采用也不同，因此對(duì)投資激勵(lì)的態(tài)度也難以達(dá)成一致。

2.區(qū)域一體化協(xié)調(diào)模式

歐盟作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)一體化程度最高的區(qū)域組織，歐盟委員會(huì)對(duì)各成員國(guó)政府的援助競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要作用，《羅馬條約》就關(guān)于國(guó)家援助對(duì)市場(chǎng)扭曲和反競(jìng)爭(zhēng)問題在第87條第1款作了原則性規(guī)定：“成員國(guó)或通過成員國(guó)的國(guó)家資源授予的任何形式的援助，如果因?yàn)橹С至四称髽I(yè)或某種貨物的生產(chǎn)，造成扭曲或威脅競(jìng)爭(zhēng)的效果，則成員國(guó)造成的貿(mào)易影響是與共同體市場(chǎng)原則不相符合的”。該條所指的“國(guó)家援助”比《反補(bǔ)貼協(xié)議》所指的“補(bǔ)貼”范圍更廣泛，針對(duì)的不僅僅是扭曲進(jìn)出口貿(mào)易的措施，而是可以擴(kuò)展到所有阻礙歐共體資本、貨物、服務(wù)自由流動(dòng)的措施。在一般原則指導(dǎo)之下規(guī)定了“自動(dòng)豁免”的援助和歐盟委員會(huì)可以“自由裁量豁免”的援助。自動(dòng)豁免的補(bǔ)貼是指：(1)對(duì)部門、區(qū)域以及公司種類沒有任何要求的援助；(2)援助的標(biāo)準(zhǔn)是建立在客觀標(biāo)準(zhǔn)之上的，當(dāng)局沒有自由裁量權(quán)；(3)此種措施原則上不受時(shí)間的限制或者被提前的預(yù)算所決定。委員會(huì)可以自由裁量的補(bǔ)貼包括：(1)為促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；(2)對(duì)促進(jìn)歐共體利益的重要項(xiàng)目，或者為了救助嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)混亂而提供的援助；(3)為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的援助，而且不會(huì)對(duì)其他區(qū)域的貿(mào)易地位造成不利影響；(4)為了促進(jìn)文化一場(chǎng)的保護(hù)；(5)理事會(huì)決定的其他種類的援助。以上可以自由裁量的援助，大部分補(bǔ)助都是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家，而且大部分標(biāo)準(zhǔn)都是與發(fā)展相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，符合發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事實(shí)上，不論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)料的緊急情況，比如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害等等，特別在全球化背景下，危機(jī)的傳染性增強(qiáng)，面臨特殊境況的風(fēng)險(xiǎn)增大。歐盟此種立法標(biāo)準(zhǔn)與WTO多邊范圍內(nèi)的《反補(bǔ)貼協(xié)定》相似，第3、4、5條分別規(guī)定了被禁止的補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼與不可訴補(bǔ)貼，也規(guī)定了相應(yīng)的實(shí)體程序等監(jiān)督安排，并在第8、9條規(guī)定了針對(duì)各種類型的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的特殊規(guī)定和過度安排。

在WTO貿(mào)易與投資關(guān)系工作組的討論中，關(guān)于建立多邊投資規(guī)則的建議中指出“考慮到目前投資鼓勵(lì)在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在的現(xiàn)狀，這種多邊規(guī)則不應(yīng)該全面禁止投資鼓勵(lì)措施，但是，未來的多邊規(guī)則應(yīng)努力尋求以下兩方面平衡：一方面，承認(rèn)投資鼓勵(lì)體現(xiàn)著東道國(guó)重要的政策目標(biāo)，另一方面，也應(yīng)當(dāng)致力于最大限度地減少投資激勵(lì)對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的扭曲影響?！盵8]工作組提出了投資激勵(lì)劃分為“可允許的激勵(lì)”和“禁止的激勵(lì)”兩大類。

從當(dāng)前投資激勵(lì)的使用范圍看，管理性激勵(lì)范圍不斷擴(kuò)大，特別是這些具有隱蔽性的激勵(lì)措施屬于國(guó)際投資法需要規(guī)制的重要方面，“似乎在《反補(bǔ)貼協(xié)定》方法之外建立一種新的約束機(jī)制，不論對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家而言都會(huì)不大感興趣”。[9]p39本文認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的國(guó)際范圍內(nèi)，對(duì)設(shè)置投資激勵(lì)控制，應(yīng)當(dāng)采用原則性規(guī)定和分類列舉的方式，在原則性規(guī)定中，結(jié)合定義對(duì)投資激勵(lì)的特征做出比較全面的概括，明確激勵(lì)特征，為未來新出現(xiàn)的激勵(lì)措施提供判斷標(biāo)準(zhǔn)。在投資激勵(lì)的分類例舉中，特別是對(duì)管理性激勵(lì)給予較大的自由裁量空間，在不同的國(guó)家之間，特別是給發(fā)展中國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一種靈活性機(jī)制。

五、結(jié)論

投資促進(jìn)措施是各國(guó)普遍采用的一種吸引FDI的政策工具，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、戰(zhàn)略目標(biāo)以及在經(jīng)濟(jì)衰退期注入經(jīng)濟(jì)活力，糾正市場(chǎng)失靈中都具有重要意義，客觀上也促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、知識(shí)技能擴(kuò)散、技術(shù)創(chuàng)新。因此，其成為國(guó)際投資協(xié)定中的一項(xiàng)主要內(nèi)容，只是與投資保護(hù)比較而言，不論在內(nèi)容還是具體措施上顯得模糊、零散一些，新的國(guó)際投資協(xié)定已經(jīng)開始嘗試集中規(guī)定，如RCEP，但是，內(nèi)容上仍然較為宏觀與抽象。相對(duì)而言，投資激勵(lì)措施更為具體、操作性更強(qiáng)一些。與國(guó)際投資協(xié)定中的保護(hù)條款相比，對(duì)投資促進(jìn)條款的討論和分析要少得多。盡管這些協(xié)議明確旨在促進(jìn)和鼓勵(lì)設(shè)立外國(guó)投資者，但其主要內(nèi)容是為外國(guó)投資者提供法律保護(hù)。因此，只有少數(shù)國(guó)際投資協(xié)定有關(guān)于投資促進(jìn)的明確規(guī)定。這種情況可能會(huì)嚴(yán)重限制國(guó)際投資協(xié)定的預(yù)期促進(jìn)效果，因?yàn)檫@些條約中的大多數(shù)都沒有向外國(guó)投資者提供任何保證，說明他們?cè)跂|道國(guó)進(jìn)行投資時(shí)可以預(yù)期采取何種投資促進(jìn)活動(dòng)和措施。

對(duì)許多發(fā)展中國(guó)家，特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家來說，這些國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度較低，在國(guó)際投資協(xié)定中給予高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)本身可能不足以吸引達(dá)到其發(fā)展目標(biāo)所需數(shù)量和質(zhì)量的外國(guó)投資。因此，有必要探討如何加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定的促進(jìn)部分的方式方法。在國(guó)際投資規(guī)則制定中加強(qiáng)投資促進(jìn)有許多選擇，包括通過東道國(guó)、母國(guó)和聯(lián)合活動(dòng)采取措施。投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)尤其可以提高締約方對(duì)國(guó)際投資協(xié)定中投資促進(jìn)條款必要性的認(rèn)識(shí)。投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)中期和長(zhǎng)期國(guó)家投資促進(jìn)戰(zhàn)略，參與確定需要與哪些國(guó)家簽訂國(guó)際投資協(xié)定。同樣，投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)不妨更積極地利用國(guó)際投資協(xié)定作為宣傳工具。

更多地利用國(guó)際投資協(xié)定中的投資促進(jìn)條款可能會(huì)增加?xùn)|道國(guó)接受外國(guó)投資的可能性，但也可能會(huì)減少締約方在設(shè)計(jì)和實(shí)施其國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)計(jì)劃方面的自由裁量權(quán)。靈活性減少到何種程度取決于作出這種承諾的具體性和法律嚴(yán)格性。國(guó)際投資協(xié)定中商定的投資促進(jìn)措施越具體，法律承諾越有力，實(shí)際產(chǎn)生預(yù)期促進(jìn)效果的可能性就越高。因此，一方面加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定的促進(jìn)性質(zhì)，另一方面保留對(duì)國(guó)家投資促進(jìn)系統(tǒng)的主權(quán)，兩者之間存在著權(quán)衡。

投資激勵(lì)作為一種促進(jìn)資本流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資本戰(zhàn)略目標(biāo)的重要政策手段，在吸引資本輸入的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中起著重要作用。盡管投資激勵(lì)在實(shí)踐中被廣泛采用，但當(dāng)前大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定還沒有將“投資激勵(lì)”作為特定的條款納入國(guó)際投資協(xié)定的范圍之內(nèi)。在投資激勵(lì)的國(guó)際協(xié)調(diào)中，主要面臨著投資激勵(lì)的實(shí)施是否給予適用非歧視待遇，東道國(guó)在吸引外資采用降低管理標(biāo)準(zhǔn)的“抄底競(jìng)爭(zhēng)”和投資補(bǔ)助“沖頂競(jìng)爭(zhēng)”等問題。對(duì)投資激勵(lì)濫用，不僅扭曲國(guó)際資本流動(dòng)，降低投資帶來的福利、破壞社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，特別是惡性競(jìng)爭(zhēng)下投資激勵(lì)的支出給發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來沉重負(fù)擔(dān)，東道國(guó)如果采用降低勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的管理性激勵(lì)，將對(duì)其社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重負(fù)面影響。投資激勵(lì)應(yīng)當(dāng)在一定限度內(nèi)有序使用，構(gòu)建“投資激勵(lì)”法律協(xié)調(diào)機(jī)制，這對(duì)提高國(guó)際資本流動(dòng)效率和效用具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)家除在國(guó)際協(xié)定中規(guī)定“不降低管理標(biāo)準(zhǔn)條款”外，對(duì)受到激勵(lì)過度的不利影響，可建立磋商機(jī)制對(duì)投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，充分考慮東道國(guó)采取的措施與發(fā)展目標(biāo)政策之間的關(guān)聯(lián)性，在采用投資激勵(lì)措施吸引外資與實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)之間尋找動(dòng)態(tài)平衡。

東道國(guó)和投資母國(guó)在采取激勵(lì)措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)將投資政策納入到國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略中，這樣會(huì)有效地制約激勵(lì)的濫用，防止成本不斷加大的惡性競(jìng)爭(zhēng)，又可以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。近來，負(fù)責(zé)任的投資正日益為國(guó)際投資協(xié)定所關(guān)注，投資者在海外投資中，母國(guó)對(duì)投資實(shí)施的激勵(lì)應(yīng)當(dāng)致力于鼓勵(lì)投資者進(jìn)行有益于可持續(xù)發(fā)展的綠色、先進(jìn)技術(shù)和項(xiàng)目投資，東道國(guó)政府在引入FDI時(shí)，不僅不應(yīng)當(dāng)降低勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)將是否履行社會(huì)責(zé)任作為一項(xiàng)賦予激勵(lì)的考察因素，將投資者的社會(huì)責(zé)任融入投資激勵(lì)之中，通過東道國(guó)和母國(guó)積極的投資激勵(lì)，促進(jìn)FDI流動(dòng)向著高效、有益于增加?xùn)|道國(guó)社會(huì)福利的方向發(fā)展。

注釋：

① 王習(xí)農(nóng)：《為“投資促進(jìn)”正名》，《中國(guó)外資》 2009年第11期；程進(jìn)：《外商投資激勵(lì)與投資促進(jìn)的比較與啟示》，《南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第 5期。

② RCEP投資章節(jié)：第十六條投資促進(jìn)

締約方應(yīng)當(dāng)通過以下方式努力促進(jìn)和提高本地區(qū)作為投資地區(qū)的認(rèn)知: (一)鼓勵(lì)締約方間的投資; (二)在兩個(gè)或多個(gè)締約方之間組織聯(lián)合投資促進(jìn)活動(dòng); (三)促進(jìn)商業(yè)配對(duì)活動(dòng); (四)組織和支持舉辦與投資機(jī)會(huì)以及投資法律法規(guī)和政策相關(guān)的各種介紹會(huì)和研討會(huì);以及 (五)就與投資促進(jìn)有關(guān)的其他共同關(guān)心的問題進(jìn)行信息交流。

③ NAFTA第1108條第7款，加拿大-黎巴嫩BIT第3節(jié)第5條，2012美國(guó)BIT范本第14條第5款，第12條第2款，第13條第2款。

④ 世界貿(mào)易組織政策部部長(zhǎng)邁克爾.德雷(Michael Daly)采用了不同的分類方法，其中一種分類是顯性和隱性補(bǔ)貼，顯性激勵(lì)是政府通過預(yù)算支出直接轉(zhuǎn)移給投資者的；隱性激勵(lì)是非金融、非財(cái)政性的激勵(lì)。

⑤ 在FDI中，這種優(yōu)惠一般是針對(duì)外國(guó)投資及其投資者的。

⑥ 參閱2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty.

⑦ 參閱SADC Model Bilateral Investment Treaty Template with Commentary,2012.http://www.iisd.org/itn/wp-content/uploads/2012/10/SADC-Model-BIT-Template-Final.pdf.另外需要說明的是該范本是該共同體的投資范本，實(shí)質(zhì)上是為該共同體中單個(gè)個(gè)體與他國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定的范本，因此歸于雙邊投資協(xié)定中關(guān)于投資促進(jìn)規(guī)定的部分。

⑧ 參閱SADC Model Bilateral Investment Treaty Template,Article 23, Cooperation in Promotion of Investment,2012.

⑨ 出口加工區(qū)就是克服市場(chǎng)無效的一種廣泛采用的措施，東道國(guó)開辟一片單獨(dú)的區(qū)域并提供具有高效簡(jiǎn)化的行政服務(wù)程序。

⑩ 國(guó)外關(guān)于 FDI 外溢效應(yīng)的研究始于 20世紀(jì) 60 年代，至 90 年代逐漸成熟。麥克多加(MacDougall,1960)在分析 FDI 的一般福利效應(yīng)時(shí), 第一次把技術(shù)的溢出效應(yīng)視為 FDI 的一個(gè)重要現(xiàn)象。Kokko(1994)將 FDI 外溢效應(yīng)歸納為四種：(1)外資經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn),促進(jìn)東道國(guó)廠商技術(shù)效率和產(chǎn)品質(zhì)量的提高；(2)外資企業(yè)將相關(guān)技術(shù)提供給東道國(guó)上游和下游的企業(yè)；(3)外資企業(yè)培訓(xùn)的技術(shù)工人和管理人員在將來可能進(jìn)入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)；(4)外資企業(yè)帶來的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力,促使東道國(guó)廠商和其他外資企業(yè)使用新技術(shù)以提高生產(chǎn)效率。