楊金華

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州 450046）

依法應(yīng)急是法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容，教育應(yīng)急管理權(quán)須在法治軌道上運(yùn)行。教育應(yīng)急管理權(quán)既有行政應(yīng)急權(quán)的一般特性，也具有教育領(lǐng)域公權(quán)力的特殊性，必須明確其內(nèi)涵、屬性與特征。依法應(yīng)急首先要有法可依，探究我國教育應(yīng)急管理權(quán)的法律規(guī)制現(xiàn)狀是考察該權(quán)力是否依法而行的前提。應(yīng)當(dāng)結(jié)合該權(quán)力的屬性與特征，建構(gòu)完善的法律規(guī)制體系，為教育應(yīng)急管理權(quán)力的實(shí)踐提供法律依據(jù)。由于教育應(yīng)急管理權(quán)力主體的多元化，法律體系建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)考慮不同權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限，并實(shí)現(xiàn)各權(quán)力主體的協(xié)同配合。在規(guī)范教育應(yīng)急管理權(quán)限的同時(shí)，還必須兼顧對權(quán)力行使正當(dāng)程序的要求、對受教育基本權(quán)利的保障以及對有關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)教育應(yīng)急領(lǐng)域的良法善治。

一、教育應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)涵、屬性與特征

（一）教育應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)涵

什么是教育應(yīng)急管理權(quán)，學(xué)者并未給出相關(guān)界定。部分學(xué)者以應(yīng)急管理職能的具體行使來指代應(yīng)急管理權(quán)，如戚建剛等采用“應(yīng)急管理職能”來論述行政機(jī)關(guān)及高校處理突發(fā)事件的權(quán)力優(yōu)化，〔1〕參見戚建剛、張哲飛：《高校與行政機(jī)關(guān)間應(yīng)急管理職能配置的優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第4 期。朱敏采用“突發(fā)事件處置權(quán)”來探討高校依法應(yīng)對突發(fā)事件的權(quán)力措施?！?〕參見朱敏：《依法應(yīng)對高校突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)問題及對策思考》，載《思想理論教育》2017 第5 期。還有學(xué)者從應(yīng)急管理機(jī)制的法律化視角闡釋應(yīng)急管理權(quán)。〔3〕參見馬懷德等：《完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017 版，第31 頁、第35 頁。綜合現(xiàn)有的研究以及權(quán)力的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，教育應(yīng)急管理權(quán)是各級政府特別是教育主管部門及學(xué)校為了應(yīng)對影響校內(nèi)正常教育秩序的突發(fā)事件所實(shí)施的不同于常規(guī)教育管理的特別權(quán)力。突發(fā)事件可能發(fā)生在校園內(nèi)，也可能發(fā)生在學(xué)校所在的社區(qū)，甚至可能是全國性的突發(fā)事件?！?〕參見段從宇、朱德玲、李增華：《美國高等教育系統(tǒng)如何實(shí)施應(yīng)急管理？——基于〈高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理行動(dòng)指南（2013）〉的分析》，載《大學(xué)教育科學(xué)》2020 年4 期。其對學(xué)校教育秩序造成一定威脅，需要政府、教育主管部門及學(xué)校采取特別的教育管理措施。

（二）教育應(yīng)急管理權(quán)的屬性——兼具行政應(yīng)急權(quán)與教育自主權(quán)的性質(zhì)

1.教育應(yīng)急管理權(quán)具有行政應(yīng)急權(quán)的屬性

應(yīng)急法律規(guī)范賦予了教育管理主體一定的應(yīng)急管理權(quán)，教育應(yīng)急管理權(quán)是國家應(yīng)急管理權(quán)力體系的組成部分。其一，各級政府主導(dǎo)教育應(yīng)急管理權(quán)。我國《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱：《突發(fā)事件應(yīng)對法》）將突發(fā)事件的應(yīng)急管理權(quán)主要授予各級人民政府。毫無疑問，各級政府對教育系統(tǒng)的突發(fā)事件也要行使應(yīng)急管理權(quán)，只不過起著統(tǒng)領(lǐng)、主導(dǎo)的作用。尤其是在突發(fā)事件發(fā)生后，地方政府特別是縣級政府要及時(shí)作出相應(yīng)決策，領(lǐng)導(dǎo)教育系統(tǒng)控制事態(tài)的發(fā)展，并及時(shí)向上級政府報(bào)告。其二，各級教育主管部門行使主要的教育應(yīng)急管理權(quán)。根據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，各級教育主管部門是教育系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)事件的主要權(quán)力主體，要組織、管理、監(jiān)督本區(qū)域教育系統(tǒng)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。其三，各級學(xué)校實(shí)施具體的教育應(yīng)急管理權(quán)。根據(jù)行政法的基本原理，學(xué)校等非政府組織在具備一定條件的情況下，法律、法規(guī)或規(guī)章可以授權(quán)其行使一定的應(yīng)急管理權(quán)力，這些組織根據(jù)特定的授權(quán)在不同類型的突發(fā)公共事件的預(yù)防、處置、恢復(fù)和重建等環(huán)節(jié)行使相應(yīng)的應(yīng)急性權(quán)力。〔5〕參見戚建剛：《我國應(yīng)急行政主體制度之反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2007 年第3 期。并且，當(dāng)校內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，學(xué)校更方便在第一時(shí)間采取措施。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予了學(xué)校一定的應(yīng)急管理權(quán)。學(xué)校作為人員密集的單位，要建立健全安全管理制度，采取相應(yīng)的安全防范措施；要制定具體的應(yīng)急預(yù)案，組織應(yīng)急演練。受到突發(fā)事件影響的學(xué)校要采取必要的措施防止危害擴(kuò)大，同時(shí)要采取相應(yīng)的應(yīng)急救援措施。

2.教育應(yīng)急管理權(quán)具有教育自主權(quán)的屬性

教育應(yīng)急管理權(quán)的行使主要針對教育系統(tǒng)的突發(fā)事件。該權(quán)力的行使一方面旨在保障師生的生命健康及財(cái)產(chǎn)安全，另一方面在于維護(hù)良好的教育教學(xué)秩序。前者的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)該權(quán)力的行政應(yīng)急權(quán)屬性，后者的實(shí)現(xiàn)則體現(xiàn)該權(quán)力的教育自主權(quán)屬性。教育自主權(quán)是教育主管部門及學(xué)校根據(jù)教育發(fā)展規(guī)律自主決定教學(xué)、科研、行政、后勤等教育事務(wù)的權(quán)力。非常態(tài)情況下，教育主管部門及學(xué)校在保障生命健康與財(cái)產(chǎn)安全的前提下，依然要履行好教育教學(xué)職責(zé)，最大程度地保障教育質(zhì)量及學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。教育應(yīng)急管理權(quán)的自主性在應(yīng)急措施上表現(xiàn)為：針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在預(yù)防階段要在日常落實(shí)學(xué)生定期健康體檢、因病缺課登記追蹤等；一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，教育主管部門及學(xué)校則要根據(jù)事件嚴(yán)重等級，采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，如停課、停學(xué)，開展線上教學(xué)活動(dòng)等；突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)實(shí)際情況決定復(fù)學(xué)復(fù)課、封閉校園管理、線上教學(xué)與線下教學(xué)相結(jié)合、延期放假等。教育應(yīng)急管理權(quán)的自主性還表現(xiàn)在特殊突發(fā)事件處理上：部分突發(fā)事件具有典型的校內(nèi)屬性，如集體考試作弊、實(shí)驗(yàn)室爆炸、校園騷亂等，這些事件的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警及處置并不能嚴(yán)格遵照常規(guī)的突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范及預(yù)案，〔6〕參見戚建剛、張景玥：《論我國高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系之優(yōu)化》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第2 期。需要教育主管部門和學(xué)校根據(jù)不同類型的突發(fā)事件特性采取相應(yīng)的措施。

（三）教育應(yīng)急管理權(quán)的特征

1.多元權(quán)力主體的角色有差異

教育應(yīng)急管理權(quán)力主體多元，主要包括各級政府、教育主管部門等一般公權(quán)力主體，以及各級各類學(xué)校，部分學(xué)者將社區(qū)、家長也作為參與主體?！?〕參見戚建剛、姚桂紅：《學(xué)校應(yīng)急管理多元協(xié)作與應(yīng)急決策機(jī)制的法制化研究》，載姜明安主編：《行政法論叢（第15 卷）》，法律出版社2014 年版，第220 頁。政府、教育主管部門、學(xué)校作為最主要的權(quán)力主體，其角色定位各異。各級政府的教育應(yīng)急職能比較宏觀，旨在為教育系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)急管理權(quán)的行使提供方向指引。在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，從中央政府到地方各級政府及時(shí)出臺文件，要求教育主管部門和學(xué)校做好不同時(shí)期的校園疫情防控工作。當(dāng)出現(xiàn)校園疫情時(shí)，政府組織協(xié)調(diào)衛(wèi)生部門參與校園疫情防控。教育主管部門作為專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，其應(yīng)急管理職能以做出具體決策和監(jiān)督、指導(dǎo)為主。在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，教育部根據(jù)疫情發(fā)展的趨勢不斷發(fā)布相關(guān)通知，指導(dǎo)地方教育主管部門及學(xué)校的應(yīng)急管理行為，地方各級教育主管部門制定本地的教育應(yīng)急預(yù)案，并對轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的應(yīng)急管理行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。當(dāng)然，教育主管部門也會具體實(shí)施部分應(yīng)急舉措，如停止相關(guān)國家考試和期末考試、延期開學(xué)、延期高考等。賦予教育主管部門教育應(yīng)急管理權(quán)在其他國家也有體現(xiàn)，美國弗吉尼亞州《學(xué)校危機(jī)管理指南》就規(guī)定，州的教育部門和州的學(xué)校安全中心承擔(dān)州一級的校園應(yīng)急管理的具體事務(wù)和職責(zé)，通過技術(shù)與設(shè)備支持、人員培訓(xùn)等儲備優(yōu)勢應(yīng)急資源，從而幫助學(xué)校有效應(yīng)對突發(fā)事件。〔8〕Virginia Department of Education,Resource Guide for Crisis Management in Schools.1-204（1996）.https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED404754.pdf.學(xué)校的應(yīng)急管理職能則以實(shí)施具體的應(yīng)急舉措為主。在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，各學(xué)校根據(jù)上級教育主管部門下達(dá)的通知，采取停課措施，組織教師開展網(wǎng)上教學(xué)。在疫情控制相對較好的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，學(xué)校則根據(jù)教育部門的通知落實(shí)復(fù)課，做好校內(nèi)消殺工作、校園封閉管理等。其他國家也有類似的做法，如美國各學(xué)校成立以校長為首的應(yīng)急團(tuán)隊(duì)，其職責(zé)在于識別校內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)、制定應(yīng)急計(jì)劃、開展應(yīng)急救援活動(dòng)等，旨在第一時(shí)間采取具體應(yīng)急措施為受影響師生提供支持和服務(wù)?！?〕參見方展畫、王東：《美國校園危機(jī)管理的組織架構(gòu)分析》，載《高等教育研究》2008 年第9 期。

2.權(quán)力作用對象以學(xué)生為主、教師為輔

常態(tài)下教育管理權(quán)力作用的對象主要是學(xué)生，政府要針對學(xué)生舉辦招生考試，學(xué)校要針對學(xué)生開展教學(xué)科研活動(dòng)、進(jìn)行學(xué)籍管理等。當(dāng)然，教師作為知識的傳授者，也會成為教育管理權(quán)力的作用對象，政府要對教師進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，學(xué)校要對教師進(jìn)行人事管理等。非常態(tài)的突發(fā)事件沖擊的是常態(tài)的教育管理關(guān)系，教育主管部門無法正常舉行招生考試、教師資質(zhì)認(rèn)定等；學(xué)校無法正常開展教學(xué)科研活動(dòng)、無法對師生進(jìn)行面對面的管理等。因此，需要應(yīng)急管理權(quán)力主體采取相應(yīng)措施來預(yù)防或處置不良影響。受這些應(yīng)急管理措施影響最大的是學(xué)生，譬如，它們要求學(xué)生不得隨意返校、要參加線上授課與考試、要服從應(yīng)急紀(jì)律規(guī)則、要根據(jù)教育主管部門的要求參加各種國家考試等。此類應(yīng)急措施會影響學(xué)生的受教育機(jī)會，也會影響教育質(zhì)量，導(dǎo)致學(xué)生獲取的知識相對減少。教育應(yīng)急管理權(quán)對教師也會產(chǎn)生一定的影響。為保障教育質(zhì)量及配合防疫，各學(xué)校通常會要求教師掌握線上教學(xué)技術(shù)、組織好線上教學(xué)和考試、線上申報(bào)科研項(xiàng)目等。與學(xué)生相比，該權(quán)力對教師的影響較小。

3.權(quán)力行使目的以保障生命健康為主，兼顧維護(hù)教育秩序

保障公民的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全是應(yīng)急法律規(guī)范非常重要的立法旨趣，行政應(yīng)急管理權(quán)的行使通常將其放在首位。教育應(yīng)急管理權(quán)的行使最主要的目的也在于保障師生的生命健康，無論是預(yù)防措施還是應(yīng)急處置措施，均以保護(hù)生命健康為首要目的。因此，在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，教育主管部門采取了停課的舉措。即便是復(fù)課之后，疫情防控常態(tài)化依然是底線：教育主管部門不斷修訂疫情防控工作方案以指導(dǎo)學(xué)校疫情防控；各學(xué)校根據(jù)要求嚴(yán)格采取系列措施保障師生安全；中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)暫停期末考試，減少師生聚集對生命健康的威脅等。此外，教育應(yīng)急管理權(quán)的行使還要兼顧維護(hù)教育秩序，教育應(yīng)急措施要體現(xiàn)對相對人權(quán)利的最小侵害。面對突發(fā)事件帶來的沖擊，教育系統(tǒng)必須通過自身運(yùn)行范式的轉(zhuǎn)變來持續(xù)發(fā)揮其應(yīng)然功能?！?0〕參見段從宇、李增華、李人杰：《國家突發(fā)公共事件中的高等教育系統(tǒng)應(yīng)對——基于系統(tǒng)運(yùn)行范式轉(zhuǎn)變的思考》，載《江蘇高教》2020年第5 期。正是基于此，在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，“停課不停學(xué)”成為主導(dǎo)，教育系統(tǒng)通過變革教學(xué)組織形式、調(diào)整學(xué)生考核方式、縮短假期等方式來應(yīng)對突發(fā)事件。同樣，為了不影響受教育者的升學(xué)，重大的國家考試不是取消，而是延期舉行，或者簡化招生入學(xué)的相關(guān)程序。當(dāng)疫情對師生生命健康的威脅降低時(shí)，教育主管部門及時(shí)下發(fā)通知，恢復(fù)校內(nèi)教育活動(dòng)，盡可能減少疫情對正常教育秩序的影響。

二、教育應(yīng)急管理權(quán)法律規(guī)制的闕如及其弊端

（一）教育應(yīng)急管理權(quán)法律規(guī)制的闕如

在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，從中央到地方的政府及其教育主管部門，不斷下發(fā)各類通知、采取各種措施。各類學(xué)校也適時(shí)調(diào)整教育教學(xué)方式，實(shí)施特殊校園管理。顯然，相關(guān)主體采取了不同于日常管理的教育應(yīng)急措施。這些應(yīng)急措施帶有強(qiáng)制性，要求師生嚴(yán)格遵守。毫無疑問，各級政府特別是教育主管部門和學(xué)校通過行使特別的應(yīng)急管理權(quán)力來規(guī)制教育教學(xué)活動(dòng)。教育應(yīng)急管理權(quán)是相關(guān)主體行使的具有強(qiáng)制力的公權(quán)力，自然需要法律規(guī)范的明確授權(quán)，使該權(quán)力的行使有法可依。然而，我國教育法律制度以及突發(fā)事件法律制度都缺少對該權(quán)力的主體、權(quán)限、程序等事務(wù)的具體規(guī)范。

1.教育立法缺少對教育應(yīng)急管理權(quán)的具體規(guī)范

首先，我國《教育法》對教育事務(wù)的管理僅作了原則性規(guī)定。該法規(guī)定，國務(wù)院和地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作，國務(wù)院教育行政部門主管全國教育工作，縣級以上教育主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作。但是，該法并未具體指明各級政府及其教育主管部門對教育事務(wù)的管理是僅限于常態(tài)下的管理，還是同時(shí)包括突發(fā)情況下的管理。從其具體內(nèi)容來看，教育管理權(quán)力指向的是常態(tài)下的管理。然而，從應(yīng)對新冠疫情的現(xiàn)實(shí)來看，各級政府特別是各級教育主管部門不斷出臺相應(yīng)政策，采取相關(guān)措施。

其次，我國《義務(wù)教育法》概括地確立了中小學(xué)校的教育應(yīng)急機(jī)制。該法在延續(xù)我國《教育法》規(guī)定的教育管理體制的基礎(chǔ)上，專門針對非常態(tài)的突發(fā)情況作了規(guī)定，要求學(xué)校建立健全安全制度和應(yīng)急機(jī)制。然而，該條款的規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有進(jìn)一步規(guī)定學(xué)校作為應(yīng)急管理主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限范圍、適用情形、應(yīng)急措施等事務(wù)，也沒有對教育主管部門應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理行為作出規(guī)范。因此，它并不能為教育主管部門及學(xué)校依法行使應(yīng)急管理權(quán)提供明確的行為規(guī)范。在應(yīng)對新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，該條款也并未成為教育應(yīng)急措施的法律依據(jù)。

最后，我國《高等教育法》原則性地規(guī)定了高等教育事務(wù)的管理。沿襲我國《教育法》的規(guī)定，其具體內(nèi)容針對的是常態(tài)化管理。在應(yīng)對新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，高等學(xué)校開展非常態(tài)的教育活動(dòng)以及實(shí)施非常態(tài)校園管理，并非依據(jù)此法的授權(quán)而為之。

總體而言，我國教育類法律規(guī)范并未對相關(guān)權(quán)力主體的應(yīng)急管理行為進(jìn)行具體規(guī)范。也就是說，各級教育主管部門及學(xué)校所實(shí)施的改變教育活動(dòng)的行為在教育法律規(guī)范中并沒有得到明確的授權(quán)。

2.應(yīng)急立法規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)的程度有限

首先，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有關(guān)規(guī)定有限地適用于教育應(yīng)急管理。立法將突發(fā)事件的應(yīng)急管理權(quán)授予了政府及其部門，特別是縣級人民政府。根據(jù)該法的規(guī)定，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件影響到正常教育秩序時(shí)，縣級人民政府有權(quán)行使教育應(yīng)急管理權(quán)力。結(jié)合我國《教育法》對教育管理職權(quán)的規(guī)定，在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，縣級人民政府的教育應(yīng)急管理權(quán)力僅對其負(fù)責(zé)管理的中小學(xué)產(chǎn)生效力，并不能對高校產(chǎn)生約束力。當(dāng)然，該法的有關(guān)規(guī)定也為高校的應(yīng)急管理行為提供了概括性依據(jù)。該法規(guī)定，公共場所和其他人員密集場所的管理單位應(yīng)當(dāng)制定具體應(yīng)急預(yù)案；突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應(yīng)當(dāng)服從人民政府發(fā)布的決定、命令，配合政府采取應(yīng)急處置措施。從邏輯上看，高校屬于人員密集的場所、屬于事業(yè)單位，當(dāng)發(fā)生與其管理有關(guān)的突發(fā)事件時(shí)，可以行使應(yīng)急管理職權(quán)?！?1〕參見戚建剛、張哲飛：《高校與行政機(jī)關(guān)間應(yīng)急管理職能配置的優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第4 期。

其次，我國《傳染病防治法》為教育應(yīng)急管理權(quán)提供了原則性指引。該法不但將傳染病的具體防治及監(jiān)督管理職權(quán)賦予縣級以上衛(wèi)生行政管理部門，而且規(guī)定，縣級以上人民政府的其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使傳染病的防治與管理行為。另外，該法還規(guī)定，縣級以上政府在必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取“……停工、停業(yè)、停課……”的緊急措施。顯然，我國《傳染病防治法》將教育領(lǐng)域的應(yīng)急管理權(quán)力主要賦予了縣級以上人民政府及教育主管部門，能夠原則性地指導(dǎo)教育領(lǐng)域的疫情防控，但該規(guī)定依然存在問題。其一，雖然地方政府有權(quán)作出停課的決定，但“停課不停學(xué)”的部署法律依據(jù)何在？其二，各學(xué)校復(fù)學(xué)后，繼續(xù)實(shí)施的防控措施具體包括哪些，法律依據(jù)是什么？其三，誰來賦予高校停課、復(fù)學(xué)的權(quán)力？顯然，該法并不能針對教育領(lǐng)域新冠肺炎疫情的防控提供具體指引。

最后，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理權(quán)授予縣級以上人民政府及其有關(guān)部門，由其采取必要的應(yīng)急措施。從其具體規(guī)定看，主要針對的是醫(yī)學(xué)應(yīng)急措施，如醫(yī)療物資運(yùn)送、衛(wèi)生防控等。至于教育活動(dòng)如何進(jìn)行的問題，該行政法規(guī)并未涉及?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)出現(xiàn)疫情等公共衛(wèi)生事件，除采取醫(yī)學(xué)應(yīng)急措施外，還要對教育秩序進(jìn)行有效維護(hù)，必然需要具體的行為規(guī)范。

綜上所述，從突發(fā)事件類法律規(guī)范的規(guī)定看，雖然我國已經(jīng)基本建成以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)的涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大領(lǐng)域的行政應(yīng)急法制體系，〔12〕參見戚建剛：《應(yīng)急措施的行政法探討》，載《人民檢察》2020 年第9 期。但是，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生在教育領(lǐng)域，教育主管部門及學(xué)校如何應(yīng)對突發(fā)事件，現(xiàn)有的應(yīng)急法律制度并不能發(fā)揮強(qiáng)有力的規(guī)范作用。特別是在控制突發(fā)事件的同時(shí)如何維護(hù)教育教學(xué)秩序，此類法律規(guī)范并未明確規(guī)定應(yīng)急管理權(quán)責(zé)?！?3〕參見林鴻潮、彭濤：《論學(xué)校應(yīng)急管理機(jī)制的完善及其法治化》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011 年第4 期。

3.教育政策成為教育應(yīng)急管理權(quán)行使的主要依據(jù)

一方面，教育部制定的《教育系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》為教育系統(tǒng)應(yīng)急管理權(quán)的行使提供了基本指引，尤其是《教育系統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生類事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了各級教育主管部門及學(xué)校在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的組織體系、工作職責(zé)、信息報(bào)送、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急措施、善后與處置、應(yīng)急保障等事務(wù)。顯然，該應(yīng)急預(yù)案賦予了教育主管部門以及學(xué)校應(yīng)急管理權(quán)力，特別是采取一定的應(yīng)急措施及處置措施的權(quán)力。就應(yīng)急預(yù)案的本質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力部門實(shí)施非常態(tài)管理時(shí)的執(zhí)行方案。〔14〕參見林鴻潮：《論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力——以國家和省級預(yù)案為考察對象》，載《法學(xué)家》2009 年第2 期。國家層面立法并未對教育應(yīng)急管理權(quán)力進(jìn)行明確規(guī)定，因此，教育部的應(yīng)急預(yù)案實(shí)際上便具有創(chuàng)制性。在法律屬性上，教育部的應(yīng)急預(yù)案屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，但實(shí)踐中，它卻扮演著法律規(guī)范的角色，其所確定的應(yīng)急體制與機(jī)制成為地方各級教育主管部門以及各類學(xué)校制定應(yīng)急預(yù)案的依據(jù)。

另一方面，國家教育主管部門針對新冠疫情制定的工作方案、發(fā)布的各類通知成為教育應(yīng)急管理權(quán)行使的具體依據(jù)?！督逃到y(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生類事件應(yīng)急預(yù)案》針對突發(fā)的傳染病到底如何行使應(yīng)急管理權(quán)力并未給予具體指引。因此，在面對新冠疫情對教育教學(xué)秩序的沖擊時(shí)，教育部頻繁制定各類工作方案以及發(fā)布各類通知，具體指導(dǎo)地方各級教育主管部門及學(xué)校教育應(yīng)急管理權(quán)的行使。比如，為了做好開學(xué)復(fù)課的疫情防控工作，教育部專門制定《中小學(xué)新冠疫情防控技術(shù)方案》，對人員管控、重點(diǎn)區(qū)域防控、環(huán)境衛(wèi)生要求、出現(xiàn)疑似感染癥狀應(yīng)急處置等具體事務(wù)作出明確規(guī)定。該方案對學(xué)校教育管理活動(dòng)具有類似于法律規(guī)范的強(qiáng)制力，各學(xué)校必須遵照實(shí)施。另外，教育部還根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢不斷出臺相應(yīng)的政策文件，比如針對基礎(chǔ)教育發(fā)布《關(guān)于深入做好中小學(xué)“停課不停學(xué)”工作的通知》，針對高等教育發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對新冠疫情做好普通高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》等。這些紅頭文件對地方教育主管部門及學(xué)校具有較強(qiáng)的約束性，需要嚴(yán)格按照通知的要求實(shí)施相關(guān)教育活動(dòng)。

綜上可見，教育領(lǐng)域在依法處置突發(fā)事件時(shí)存在專門立法、針對性立法不足的問題。〔15〕參見朱敏：《依法應(yīng)對高校突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)問題及對策思考》，載《思想理論教育》2017 年第5 期。然而，該權(quán)力在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的確在行使，其依據(jù)主要是有關(guān)政策文件。立法的缺位必然給實(shí)踐中的權(quán)力運(yùn)行創(chuàng)造較大的任意空間。

（二）教育應(yīng)急管理權(quán)欠缺法律規(guī)制的弊端

1.權(quán)力主體不確定導(dǎo)致管理缺位

權(quán)力主體法定是公權(quán)力行使的首要前提，應(yīng)急管理權(quán)力的過度強(qiáng)制性使得其更應(yīng)當(dāng)由立法明確規(guī)定其權(quán)力主體。當(dāng)前，立法缺少對教育應(yīng)急管理權(quán)的具體規(guī)范導(dǎo)致其權(quán)力主體不確定。部分學(xué)者的研究表明，在沒有明確法律依據(jù)的情況下，教育應(yīng)急的指揮、信息公布、物質(zhì)保障、應(yīng)急措施等事項(xiàng)在不同事件中差異較大?！?6〕參見彭濤：《學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理法的基本框架》，載《教育科學(xué)》2014 年第12 期。教育應(yīng)急管理權(quán)的行使主體比較混亂，甚至有些管理職能缺乏相應(yīng)主體實(shí)施。例如，在應(yīng)對新冠肺炎疫情的早期，各學(xué)校普遍采用網(wǎng)上授課，但家庭貧困的學(xué)生缺少相應(yīng)的學(xué)習(xí)設(shè)備。非常時(shí)期對弱勢群體的幫助本應(yīng)當(dāng)由法定的主體來進(jìn)行，但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范，推廣網(wǎng)課之初，部分貧困學(xué)生難以獲得幫助，無法正常參與網(wǎng)課學(xué)習(xí)。〔17〕參見《上網(wǎng)課，別落下貧困孩子》，http://www.xinhuanet.com/2020-03/06/c_1125670598.htm，2021 年5 月1 日訪問。在媒體公開報(bào)道后，各地及時(shí)采取應(yīng)急措施為其提供幫助，但做法各異：一些地方由區(qū)縣政府安排專項(xiàng)資金為學(xué)生購買；一些地方由教育局牽頭為學(xué)生購買；一些地方則由移動(dòng)公司、民間慈善組織等捐贈(zèng)。

2.權(quán)限不明容易導(dǎo)致濫用權(quán)力

依法治教不僅要實(shí)現(xiàn)常態(tài)下教育管理行為的法治化，而且要保證非常時(shí)期教育管理行為的法治化。在沒有明確的法律規(guī)范界定教育應(yīng)急管理權(quán)限范圍時(shí)，權(quán)力在行使過程中就缺少衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)力濫用，不作為、亂作為等。最為典型的就是權(quán)力行使過程中的形式化。根據(jù)要求，各級各類學(xué)校要制定本校的應(yīng)急預(yù)案，組織實(shí)施應(yīng)急演練，并根據(jù)演練中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)調(diào)整應(yīng)急預(yù)案。然而，實(shí)踐中，部分學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案復(fù)制教育主管部門的應(yīng)急預(yù)案，缺乏針對性，也很少及時(shí)調(diào)整完善應(yīng)急預(yù)案。在應(yīng)急演練中，一些學(xué)校應(yīng)急演練流于形式，走過場?！?8〕參見姜朝輝：《學(xué)校應(yīng)急演練要常態(tài)化不要形式化》，載《中國教育報(bào)》2014 年3 月5 日，第2 版。如某高校官網(wǎng)發(fā)布的新聞稱，該校組織了疫情防控應(yīng)急演練，但參與人員僅包括黨委辦公室、黨委安全工作部、后勤服務(wù)中心負(fù)責(zé)同志及疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組的相關(guān)人員，沒有各院系分管學(xué)生工作的副書記及輔導(dǎo)員參加，也未邀請疾控部門人員參與指導(dǎo)，應(yīng)急演練形式主義尤甚。

3.公權(quán)力在限制個(gè)體權(quán)利時(shí)形成過度侵害

常態(tài)下的教育管理權(quán)有時(shí)會對受教育權(quán)等個(gè)體權(quán)利作出一定限制，通常不會過度限制。然而，在突發(fā)情況下，教育應(yīng)急管理權(quán)為了維護(hù)公共利益、穩(wěn)定社會秩序，會改變甚至是停止正常的教育教學(xué)活動(dòng)，大大增加對學(xué)生受教育權(quán)的限制程度。非常態(tài)下的教育管理行為“具有優(yōu)先性、緊急性、擴(kuò)張性、強(qiáng)制性，稍不留神就會造成權(quán)利的侵犯和法治秩序的僭越”。〔19〕莫于川：《治疫防疫：秉持應(yīng)急法治原則》，載《檢察日報(bào)》2020 年2 月13 日，第3 版。在法律規(guī)范沒有明確公權(quán)力界限，特別是界定行為禁區(qū)的情況下，更容易出現(xiàn)以公共利益的名義過度侵犯私人權(quán)利的情況。比較典型的就是一些地方強(qiáng)制性要求中小學(xué)生或其家長“不接種疫苗不讓返校”。雖然不接種疫苗不利于疫情防控，但不讓學(xué)生返校自然侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)利。接種疫苗不是疫情防控的唯一手段，不接種疫苗對公共利益產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于禁止學(xué)生入校對其受教育權(quán)利帶來的損害。針對此事，在國務(wù)院召開的聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會上，教育部發(fā)言人明確表態(tài)，把是否接種疫苗特別是家長和共同居住的人是否接種疫苗作為能不能進(jìn)校門的標(biāo)準(zhǔn)，既沒有這方面的要求，也是不合適的。

4.教育應(yīng)急管理權(quán)缺少監(jiān)督制約

實(shí)踐中教育應(yīng)急管理以相關(guān)教育政策為主要依據(jù)，教育政策在監(jiān)督制約公權(quán)力方面存在不足。教育政策主要規(guī)定應(yīng)當(dāng)怎樣做，卻沒有明確界定不應(yīng)該做的具體情形有哪些，也沒有明確規(guī)定不按政策做的人應(yīng)承擔(dān)的后果。實(shí)踐中，一旦相關(guān)主體不按照政策規(guī)定，怠于履職或者履職有瑕疵，主要是以黨內(nèi)處分的方式處理，處理的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。如某小學(xué)三名校領(lǐng)導(dǎo)因疫情防控不力受到區(qū)紀(jì)委的黨內(nèi)警告處分；某區(qū)教育局因疫情防控不力受到區(qū)紀(jì)委通報(bào)批評；某大學(xué)副校長因主抓疫情防控不力受到省紀(jì)委的黨內(nèi)警告、政務(wù)記過處分。黨內(nèi)處分的對象限于黨員，黨內(nèi)法規(guī)僅適用于違反黨紀(jì)的行為，國家公職人員的履職行為應(yīng)當(dāng)由國家層面的法律制度來制裁。教育政策不具有規(guī)范性文件的制裁性，并不能追究其法律責(zé)任。

正是基于各方面因素的考慮，在應(yīng)對新冠疫情的過程中，黨中央不斷強(qiáng)調(diào)，要用法治方式開展應(yīng)急工作，依法防控疫情是我國提高治理能力的重要體現(xiàn)。因此，任何公共應(yīng)急管理活動(dòng)都必然需要獲得法律上的支撐和保障，〔20〕參見馬懷德等：《完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017 版，第31 頁。必須具備合法的權(quán)力來源以及必要的規(guī)范和約束?！?1〕參見江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載《法學(xué)研究》2004 年第3 期。面對沒有具體法律依據(jù)而實(shí)際運(yùn)行的教育應(yīng)急管理權(quán)力，迫切需要國家立法予以規(guī)范，建構(gòu)教育應(yīng)急管理權(quán)的法制體系。

三、我國教育應(yīng)急管理權(quán)法律規(guī)制的體系建構(gòu)

法治社會中不應(yīng)存在無限制的權(quán)力，不受任何法律約束的自由裁量權(quán)必然導(dǎo)致濫用。〔22〕參見姜明安：《突發(fā)事態(tài)下行政權(quán)力的規(guī)范》，載《法制日報(bào)》2003 年5 月15 日，第8 版。通過立法來規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)運(yùn)行是依法治教、建設(shè)法治國家的必然要求。結(jié)合教育應(yīng)急管理權(quán)的屬性與特征，立法需要建構(gòu)教育應(yīng)急管理權(quán)的制度體系。

（一）教育應(yīng)急管理主體職責(zé)權(quán)限的規(guī)范化

突發(fā)事件有其發(fā)生演進(jìn)過程，在不同階段，政府、教育主管部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)各司其職。不同主體采取的最重要的策略和方法只有上升為法律，借助法的權(quán)威及其背后的國家強(qiáng)制力，才能確保其在最短時(shí)間內(nèi)被有效實(shí)施?！?3〕參見林鴻潮：《論學(xué)校安全立法及其制度框架》，載《教育研究》2011 年第8 期。總體而言，立法規(guī)范應(yīng)遵循如下“三銜接”與“一差異”的原則，科學(xué)界定不同權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限。

1.政府、教育主管部門、學(xué)校之間職責(zé)權(quán)限的銜接

在突發(fā)事件的發(fā)生演進(jìn)過程中，各主體的角色定位基本不變：政府“領(lǐng)航”、教育主管部門“掌舵”、學(xué)?！皠潣?，進(jìn)而形成不同權(quán)力主體間的相互銜接。

政府“領(lǐng)航”，其職責(zé)權(quán)限重在統(tǒng)領(lǐng)與主導(dǎo)。立法應(yīng)賦予政府制定教育應(yīng)急規(guī)范性文件、教育應(yīng)急政策文件的職權(quán)；建立教育系統(tǒng)突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲存、分析、傳輸相關(guān)信息的職權(quán)；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督教育主管部門的職權(quán)；根據(jù)突發(fā)事件態(tài)勢作出相關(guān)決定、發(fā)布相關(guān)通知的職權(quán)；為應(yīng)急事務(wù)提供資金、物質(zhì)保障的職權(quán)等。

教育主管部門“掌舵”，其職責(zé)權(quán)限重在組織與管理。立法應(yīng)賦予教育主管部門領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域教育系統(tǒng)突發(fā)事件的預(yù)防與處置的職權(quán)；制定應(yīng)急預(yù)案、組織學(xué)校開展應(yīng)急演練的職權(quán)；監(jiān)督檢查學(xué)校應(yīng)急工作的職權(quán)；監(jiān)督學(xué)校教育質(zhì)量的職權(quán)；發(fā)布預(yù)警信息及啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的職權(quán)；根據(jù)政府的決議發(fā)布相關(guān)通知的職權(quán)；開展調(diào)查處理的職權(quán)；提供救助與幫扶的職權(quán)等。

學(xué)校“劃槳”，其職責(zé)權(quán)限重在實(shí)施具體的應(yīng)急措施。立法應(yīng)賦予學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)校內(nèi)突發(fā)事件的預(yù)防與處置的職權(quán)；建立、健全校內(nèi)安全管理制度的職權(quán)；開展應(yīng)急知識教育的職權(quán)；制定校內(nèi)應(yīng)急預(yù)案、開展校內(nèi)應(yīng)急演練的職權(quán)；進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與信息采集的職權(quán)；啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取預(yù)防措施的職權(quán)；采取必要措施控制危險(xiǎn)源、封鎖危險(xiǎn)場所的職權(quán)；組織開展救助、維護(hù)校內(nèi)秩序的職權(quán)；采取措施保障教育秩序的職權(quán)等。

2.政府、教育主管部門、學(xué)校在突發(fā)事件不同階段職責(zé)權(quán)限的銜接

突發(fā)事件的發(fā)生演進(jìn)通常包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)秩序等四個(gè)階段。四個(gè)階段聯(lián)系密切，各權(quán)力主體在突發(fā)事件不同階段的職權(quán)也要保持高度銜接，避免因權(quán)力銜接不暢導(dǎo)致應(yīng)急管理行為中斷，影響應(yīng)急管理效果。特別是監(jiān)測預(yù)警與處置救援及恢復(fù)階段的關(guān)聯(lián)十分緊密，后一階段權(quán)力行使是否順暢有賴于前一階段權(quán)力運(yùn)行的效果如何。比如，教育主管部門在監(jiān)測與預(yù)警階段是否發(fā)布預(yù)警、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，則會影響到其在應(yīng)急處置與救援階段能否及時(shí)作出封鎖、限制使用相關(guān)場所的決定、能否及時(shí)提供物質(zhì)保障。因此，在賦予教育主管部門職權(quán)時(shí)，監(jiān)測預(yù)警階段必須賦予其啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的職權(quán)，在處置救援階段則要與此銜接，賦予其封鎖、限制校內(nèi)公共場所的決定權(quán)。同樣，學(xué)校在監(jiān)測與預(yù)警階段能否及時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備，是否采取了必要的預(yù)防措施，是否做好健康檢查、缺課登記追蹤，也會影響到應(yīng)急處置與救援階段能否快速開展人員救助及人員隔離。人員的救助與隔離是否高效，則會影響到學(xué)校能否盡快恢復(fù)正常的教育教學(xué)秩序。因此，在賦予學(xué)校應(yīng)急管理職權(quán)時(shí)，監(jiān)測與預(yù)警階段應(yīng)當(dāng)賦予其啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取預(yù)防措施的職權(quán)；處置與救援階段的職權(quán)要與此銜接，賦予其組織開展救助、維護(hù)校內(nèi)秩序的職權(quán)；在恢復(fù)階段則要賦予學(xué)校采取措施保障教育秩序的職權(quán)，從而保證學(xué)校的應(yīng)急管理職權(quán)有序銜接。

3.政府、教育主管部門、學(xué)校與公安、衛(wèi)生等部門的職權(quán)銜接

一些突發(fā)事件雖然發(fā)生在校內(nèi)，但需要其他職能部門進(jìn)行處置，如校內(nèi)騷亂需要由公安部門處置，校內(nèi)疫情需要由衛(wèi)生部門處置。因此，政府、教育主管部門、學(xué)校的職能還需要與其他部門職權(quán)相互銜接。譬如，政府在建立教育系統(tǒng)突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲存、傳輸有關(guān)信息時(shí)，需要保持與衛(wèi)生部門、公安部門的信息互聯(lián)互通。教育主管部門在應(yīng)急處置過程中要協(xié)助衛(wèi)生部門等機(jī)構(gòu)開展調(diào)查處理。學(xué)校在開展應(yīng)急演練時(shí)，應(yīng)當(dāng)有衛(wèi)生、公安等專業(yè)部門參與指導(dǎo)，特別是在應(yīng)急處置與救援過程中，要與專業(yè)處置部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。〔24〕參見張紅、劉超：《我國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制研究——以部分“雙一流”高校應(yīng)對新冠肺炎疫情做法為例》，載《中國應(yīng)急管理科學(xué)》2020 年第6 期。因此，立法應(yīng)明確規(guī)定，政府、教育主管部門、學(xué)校要與其他政府部門開展合作、及時(shí)協(xié)助、配合其他部門的應(yīng)急工作。

4.不同層級政府、教育主管部門、學(xué)校的職責(zé)權(quán)限的差異

一方面，不同層級政府、不同層級教育主管部門之間的權(quán)限應(yīng)有差異。政府在教育應(yīng)急管理中處于統(tǒng)領(lǐng)作用，但不同層級政府統(tǒng)領(lǐng)的權(quán)限配置也有差別。中央政府的職權(quán)重在匯集全國性信息；制定宏觀性、全局性政策與制度規(guī)范；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督全國性教育應(yīng)急處置與救援工作與恢復(fù)工作。地方政府的職權(quán)重在因地制宜制定地方性政策與制度規(guī)范；建立本地方教育系統(tǒng)突發(fā)事件信息系統(tǒng)；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督本區(qū)域的教育應(yīng)急處置工作與恢復(fù)工作。不同層級的教育主管部門的權(quán)限配置也應(yīng)有差異。中央層級的教育主管部門的職權(quán)相對宏觀，重在及時(shí)出臺全國性教育應(yīng)急政策、方案；作出全國性教育應(yīng)急決定；發(fā)布全國性教育預(yù)警信息；提供全國性應(yīng)急物資保障。地方的教育主管部門的職權(quán)相對具體，特別是縣級教育主管部門的職權(quán)更為具體?？h級教育主管部門的職權(quán)重在對轄區(qū)學(xué)校的安全措施及應(yīng)急舉措的檢查與監(jiān)督；啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)學(xué)校應(yīng)急工作；作出有針對性的應(yīng)急決定；開展應(yīng)急調(diào)查及作出處理；為本轄區(qū)學(xué)校提供物質(zhì)、資金保證；監(jiān)督本轄區(qū)學(xué)校教育教學(xué)秩序等。

另一方面，高校與中小學(xué)校之間的權(quán)限應(yīng)有差異。高校與中小學(xué)都是教育應(yīng)急措施的具體實(shí)施者，但相對于中小學(xué)而言，高校具有較大的管理自主權(quán)。因此，在教育應(yīng)急管理權(quán)的配置上，高校的職權(quán)應(yīng)當(dāng)更為寬泛。對于中小學(xué)來說，其應(yīng)急管理的職權(quán)重在制定本校的應(yīng)急預(yù)案及安全管理制度；組織好校內(nèi)預(yù)防工作；有效開展校內(nèi)應(yīng)急處置與救援；維護(hù)校內(nèi)教育教學(xué)秩序等。高校還應(yīng)享有較大的停學(xué)、復(fù)學(xué)的決定權(quán)，關(guān)于教學(xué)、考試等教育教學(xué)秩序的自主決定權(quán)，校內(nèi)突發(fā)事件的調(diào)查處理權(quán)；相關(guān)專業(yè)院校還應(yīng)具有培養(yǎng)應(yīng)急人才、研發(fā)應(yīng)急設(shè)備、開展社會應(yīng)急救助的職權(quán)。

（二）權(quán)力運(yùn)行最低限度程序的規(guī)范化

在突發(fā)事件下，應(yīng)急管理行為的時(shí)效性優(yōu)先于程序正當(dāng)性。應(yīng)急管理權(quán)需要有較大的自由裁量空間來靈活應(yīng)對突發(fā)情況。德國《行政程序法》就規(guī)定，在急迫的情況下，免除聽證等程序環(huán)節(jié)。〔25〕參見應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999 年版，第180 頁。然而，應(yīng)急管理權(quán)具有強(qiáng)制性，不受任何程序控制的公權(quán)力容易被濫用，從而過度侵及個(gè)體權(quán)利。因此，立法在規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)力時(shí)，雖然不能進(jìn)行過多的程序性規(guī)定，但仍要對該權(quán)力進(jìn)行最低限度的程序要求。

其一，時(shí)間限度的要求。突發(fā)事件追求時(shí)效，必然要求各相關(guān)主體快速實(shí)施相關(guān)舉措，因此，時(shí)間限制是必備要件。比如，監(jiān)測與預(yù)警階段的預(yù)警信息發(fā)布、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取預(yù)防措施必須有一個(gè)時(shí)間界限。在應(yīng)急處置與救援階段，發(fā)布封鎖等通知、提供救助、人員隔離等行為也需要有時(shí)間限度。其二，信息公開的要求。信息公開要求在應(yīng)急狀態(tài)下依然適用。〔26〕參見戚建剛：《中國行政應(yīng)急法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2020 版，第134 頁。突發(fā)事件影響較大，應(yīng)急管理的行為對個(gè)體權(quán)利限制較多，因此，應(yīng)急管理的相關(guān)信息要及時(shí)、準(zhǔn)確公開，保障相對人的知情權(quán)。如各級政府、教育主管部門制定的法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布的緊急決定和命令要及時(shí)公開；教育主管部門、學(xué)校采取的各類具體應(yīng)急措施、作出的相關(guān)決定（特別是影響師生利益的措施與決定）應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開。其三，保障師生的有限參與。教育應(yīng)急管理權(quán)主要集中于政府、教育主管部門和學(xué)校，但在權(quán)力行使過程中，要保障利益受影響的師生于一定程度上參與其中。如在應(yīng)急演練中，應(yīng)當(dāng)組織部分師生參與，使其對應(yīng)急管理過程有基本認(rèn)知；在日常教學(xué)中，要安排應(yīng)急教育，使學(xué)生掌握一定的應(yīng)急本領(lǐng)；在應(yīng)急處置過程中，要通過一定的途徑讓學(xué)生參與教學(xué)活動(dòng)，降低突發(fā)事件對其受教育權(quán)的影響等。

因此，立法在規(guī)范教育應(yīng)急管理權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從程序正當(dāng)?shù)慕嵌葘?quán)力主體的有關(guān)行為在時(shí)間限度、信息公開、保障師生有限參與等程序事項(xiàng)上進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，通過基本的程序正義保障實(shí)體權(quán)力的公正執(zhí)行。

（三）基本權(quán)利的法律保護(hù)

教育應(yīng)急管理權(quán)的行使往往會改變常態(tài)下的教育秩序，甚至?xí)兄菇逃顒?dòng)，自然會影響甚至是限制相對人的權(quán)利，尤其是學(xué)生的受教育權(quán)利。在新冠疫情的沖擊下，全球超過91%的學(xué)生無法正常接受教育。〔27〕Stefania Giannini,Education and COVID-19,UNESCO Bangkok news（17 Apr 2020）,https://bangkok.unesco.org/content/education-andcovid-19.權(quán)利克減是應(yīng)對突發(fā)情況的一般國際準(zhǔn)則，但克減不是無邊界的。對權(quán)利的限制必須是合憲、正當(dāng)?shù)模瑫r(shí)國家還要最大程度地保障最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，并遵循危機(jī)中人權(quán)保障的基本原則?！?8〕參見滕宏慶：《突發(fā)事件應(yīng)對中的公民權(quán)利保障研究》，載《求索》2010 年第10 期。教育應(yīng)急管理權(quán)限制最大的是學(xué)生的受教育基本權(quán)利，立法應(yīng)確認(rèn)法律保留原則、比例原則、不侵及權(quán)利本質(zhì)原則、權(quán)利救濟(jì)原則，實(shí)現(xiàn)相對人權(quán)利的法律保護(hù)。

1.法律保留教育應(yīng)急管理權(quán)對基本權(quán)利的限制

基本權(quán)利的限制是國家公權(quán)力依法對基本權(quán)利的減損?！?9〕參見上官丕亮：《論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第3 期。在非常態(tài)情況下，為了公共利益可以限制公民受教育等基本權(quán)利，如改變常規(guī)的教學(xué)模式、停課、停學(xué)。然而，教育應(yīng)急管理權(quán)對受教育權(quán)的限制要遵循法律保留原則，要有法律上的依據(jù)。俄羅斯憲法、韓國憲法都規(guī)定，公民的權(quán)利和自由在為了國家安全、社會秩序、公共福利所需時(shí)，可以由法律限制。也就是說，當(dāng)國家需要限制受教育等基本權(quán)利時(shí)，由最高立法機(jī)關(guān)通過制定法律來規(guī)定。我國憲法對基本權(quán)利的限制總體上也遵循了法律保留原則。雖然憲法中受教育權(quán)的“規(guī)范用語上不能反映法律保留原則，但其內(nèi)涵則包含了除 ‘法律外不能限制’的意義”?！?0〕張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，法律出版社2017 年版，第130 頁。有學(xué)者結(jié)合緊急狀態(tài)入憲，認(rèn)為我國在緊急狀態(tài)立法時(shí)，關(guān)于限制公民基本權(quán)利的立法，只能由立法機(jī)關(guān)制定或改變?！?1〕參見于安：《行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)力和緊急措施的立法設(shè)計(jì)》，載《中國司法》2004 年第7 期。還有學(xué)者從基本權(quán)利的價(jià)值位階角度著眼，認(rèn)為“不能部分基本權(quán)利由法律來限制，部分基本權(quán)利由低層級的規(guī)范性文件來限制”?！?2〕李雅萍：《德國法上關(guān)于基本權(quán)之限制》，載《憲政時(shí)代》1996 年第1 期。因此，教育應(yīng)急管理權(quán)若對基本權(quán)利進(jìn)行限制，須有法律依據(jù)，由國家立法機(jī)關(guān)在相關(guān)法律中進(jìn)行限制性規(guī)定。從依法治教的角度分析，教育應(yīng)急管理權(quán)依照法律限制基本權(quán)利也吻合了依法規(guī)范教育應(yīng)急管理權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。

2.立法確認(rèn)比例原則約束教育應(yīng)急管理權(quán)

教育應(yīng)急管理權(quán)在依法行使的前提下仍有較大的自由裁量空間，而公權(quán)力具有膨脹性、擴(kuò)張性等特點(diǎn)，因此，有必要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)判斷其行為的正當(dāng)性、合法性。該判斷標(biāo)準(zhǔn)旨在約束執(zhí)法權(quán)力在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，不得以創(chuàng)造、濫用各種所謂的應(yīng)急措施，限制、剝奪公民的正當(dāng)權(quán)利?！?3〕參見莫紀(jì)宏：《應(yīng)對危機(jī)亦需保障民權(quán)》，載《民主與法制》2006 年第8 期。美國學(xué)者阿克曼認(rèn)為，在緊急情況下，一定會導(dǎo)致采取應(yīng)急措施而限制公民基本權(quán)利，但必須劃定一條反對永久限制公民人權(quán)的底線?！?4〕Bruce Ackerman.The Emergency Constitution,Mar2004,Vol.113 Issue 5,p.1029-1092.64.教育應(yīng)急管理權(quán)在限制受教育權(quán)等基本權(quán)利時(shí)，要把控限制的幅度、力度，避免過度侵及權(quán)利，而判斷是否過度的重要標(biāo)準(zhǔn)就是比例原則。首先，比例原則要求教育應(yīng)急管理權(quán)限制基本權(quán)利的目的具有公益性，是為了維持公共秩序、社會穩(wěn)定、國家利益等。其次，比例原則要求教育應(yīng)急管理權(quán)在行使中所采取的手段措施必須是為了公益目的所必需的，手段的強(qiáng)制程度應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害程度和范圍相適應(yīng)。再次，如果有多種措施可以選擇，多種措施都能維護(hù)公益目的時(shí)，教育應(yīng)急管理權(quán)應(yīng)當(dāng)選擇對權(quán)利侵害最小的措施。最后，教育應(yīng)急管理權(quán)所保護(hù)的公益一定要大于該權(quán)力限制基本權(quán)利所帶來的損失。一旦保護(hù)的公益價(jià)值小于受損害的基本權(quán)利，教育應(yīng)急管理權(quán)的措施就不適當(dāng)，如“不接種疫苗不讓返?！钡臎Q定，因違背比例原則而被叫停。相反，“停課不停學(xué)”的決定則吻合了比例原則的要求，是踐行該原則的典范。

比例原則能有效衡量自由裁量權(quán)的行使是否過度，對受到限制的權(quán)利給予了較好的保護(hù)。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定了此原則?？梢?，在規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)的法律制度規(guī)范中，也有必要確認(rèn)比例原則，控制公權(quán)力對基本權(quán)利的過度減損。

3.立法界定教育應(yīng)急管理權(quán)對基本權(quán)利的限制不得侵及權(quán)利本質(zhì)

基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容是基本權(quán)利所具有的最起碼、最根本的內(nèi)容，該內(nèi)容一旦被限制或克減，權(quán)利也就不存在了?！?5〕參見張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，法律出版社2017 年版，第141 頁。在特殊情況下，國家允許公權(quán)力為了公益而限制基本權(quán)利，但也要求這種限制不得剝奪基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容?！?6〕參見陳慈陽：《基本權(quán)利核心理論之實(shí)證化及其難題》，翰蘆圖書出版有限公司2007 年版，第110 頁。不侵及權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容同樣適用于教育應(yīng)急管理權(quán)對基本權(quán)利的限制，特別是不得因限制導(dǎo)致受教育權(quán)形同虛設(shè)。受教育權(quán)的內(nèi)容包括學(xué)習(xí)機(jī)會權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)和學(xué)習(xí)成功權(quán)，且三者之間有著時(shí)間順序。始于機(jī)會權(quán)的存在，終于成功權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！?7〕參見龔向和：《受教育權(quán)論》，中國人民公安大學(xué)出版社2003 年版，第37-59 頁。受教育權(quán)最起碼、最根本的內(nèi)容就是學(xué)習(xí)機(jī)會權(quán)。該內(nèi)容是接受任何等級教育的起點(diǎn)、資格或者身份。沒有這個(gè)起點(diǎn)，就沒有資格利用教育條件，也不可能獲得學(xué)習(xí)成功。因此，因突發(fā)事件限制受教育權(quán)時(shí)，必須保障受教育機(jī)會權(quán)，即學(xué)生的入學(xué)與升學(xué)機(jī)會、獲得學(xué)籍的機(jī)會、受教育選擇的機(jī)會。比如，在應(yīng)對新冠肺炎疫情時(shí)，教育應(yīng)急管理權(quán)采取的措施可以限制受教育者對現(xiàn)有教育條件的利用，也可以取消大學(xué)英語四六級考試等部分國家級考試，但教育應(yīng)急措施必須從根本上保障受教育的機(jī)會，確保中小學(xué)入學(xué)、中考、高考等入學(xué)與升學(xué)的機(jī)會不被剝奪。在非典疫情時(shí)，部分地方出臺政策規(guī)定，未解除隔離的非典確診病人和疑似病人不得參加高考?！?8〕參見《時(shí)評：應(yīng)對不能參加高考的非典考生做出補(bǔ)償》，http://news.sohu.com/87/15/news209371587.shtml，2021 年5 月1 日訪問。該政策因剝奪學(xué)生升學(xué)機(jī)會而廣受詬病。

因此，為了防止應(yīng)急管理實(shí)踐中教育應(yīng)急管理權(quán)的不當(dāng)行使侵及權(quán)利本質(zhì)，有必要在教育應(yīng)急法律制度規(guī)范中對應(yīng)急管理權(quán)做出最低程度的限制，即明確規(guī)定：在應(yīng)急處置與救援過程中，要采取必要措施保障教育秩序；在突發(fā)情況得到控制或消除后，盡快恢復(fù)教育教學(xué)秩序。

4.立法為受限制的基本權(quán)利提供救濟(jì)

限制與補(bǔ)救是有機(jī)整體，限制的同時(shí)必須考慮如何補(bǔ)救，這也是憲法上基本權(quán)利必有的規(guī)范結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，限制的手段是否合法則會影響補(bǔ)救的途徑。如果公權(quán)力在緊急情況下根據(jù)法律規(guī)范限制了公民基本權(quán)利，則應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。如果采用不合法、不符合比例原則的限制措施，則應(yīng)給予賠償。因此，當(dāng)受教育者因停學(xué)無法通過傳統(tǒng)的課堂教學(xué)獲得知識時(shí)，相關(guān)權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)采取其他可行性方案彌補(bǔ)受損的受教育權(quán)，比如提供在線課堂、視頻直播、延期放假等。當(dāng)教育應(yīng)急權(quán)過度限制或者不法侵害到學(xué)生的受教育權(quán)時(shí)，權(quán)力主體則要通過賠償?shù)姆绞浇o予補(bǔ)救。例如，當(dāng)教育主管部門因考生為傳染病確診病人而取消其參加中考、高考的資格時(shí)，權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)允許其以應(yīng)屆生的資格參加下一次考試，并對考生由此產(chǎn)生的教育費(fèi)用給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》針對受到限制的權(quán)利明確規(guī)定了補(bǔ)償、救助等救濟(jì)途徑。顯然，為了保障受到限制的受教育基本權(quán)利得到有力救濟(jì)，教育應(yīng)急法律制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定相應(yīng)救濟(jì)途徑：利用現(xiàn)代教育技術(shù)手段開展教學(xué)、延長學(xué)期教學(xué)時(shí)間、延緩考試等。

（四）監(jiān)督制約教育應(yīng)急管理權(quán)的規(guī)范化

教育應(yīng)急管理權(quán)是公權(quán)力主體行使的特殊權(quán)力，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

1.教育應(yīng)急法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確列舉權(quán)力違法與濫用的情形

制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)對公權(quán)力的違法及濫用的一般情形進(jìn)行明確界定，為該權(quán)力的實(shí)施提供基本指引，督促權(quán)力主體正當(dāng)履職。對于政府及教育主管部門，其違法及濫用的情形通常包括：領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、檢查教育應(yīng)急管理工作失職；信息公開與應(yīng)急決定不及時(shí)、不準(zhǔn)確；截留、挪用、私分應(yīng)急物資、資金；不服從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮；處置與救援不及時(shí)等。學(xué)校的違法及濫用情形主要包括：未及時(shí)、有效采取預(yù)防措施；信息上報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確；處置與救援措施不及時(shí)；截留、挪用、私分應(yīng)急物資、資金；教育教學(xué)秩序混亂、復(fù)學(xué)復(fù)課不及時(shí)等。同時(shí)，立法的界定應(yīng)有限度，過度的責(zé)任追究則可能導(dǎo)致公權(quán)力主體首先考慮如何推卸或規(guī)避法律責(zé)任，〔39〕參見韓春暉：《行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決》，載《中國法學(xué)》2015 年第6 期。而將應(yīng)急管理的宗旨置于其后。因此，對于責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)以違法及濫用應(yīng)急管理職權(quán)所導(dǎo)致的后果嚴(yán)重為要件。

2.教育應(yīng)急法律規(guī)范應(yīng)明確監(jiān)督的主體

一是立法應(yīng)確認(rèn)教育系統(tǒng)內(nèi)部上對下的問責(zé)監(jiān)督。法律制度規(guī)范應(yīng)授權(quán)政府對教育主管部門實(shí)施應(yīng)急管理行為的監(jiān)督，以及教育主管部門對學(xué)校實(shí)施應(yīng)急管理行為的監(jiān)督。有權(quán)主體在教育系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督相關(guān)主體履行應(yīng)急管理職權(quán)是否存在違法及濫用的情形，并依法作出相應(yīng)的行政處分。二是立法應(yīng)確認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對教育應(yīng)急管理行為的監(jiān)督。公職人員在教育應(yīng)急管理過程中出現(xiàn)的違法及犯罪行為，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限。教育應(yīng)急法律制度應(yīng)當(dāng)與我國《監(jiān)察法》有效銜接，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督教育應(yīng)急管理行為中的法律地位。三是立法應(yīng)確認(rèn)司法機(jī)關(guān)對教育應(yīng)急管理行為的有限監(jiān)督。公民的應(yīng)急訴權(quán)在現(xiàn)有的法律制度中尚未得到明確規(guī)定，〔40〕參見高軒：《行政應(yīng)急權(quán)對當(dāng)事人行政訴權(quán)的威脅及其司法規(guī)制》，載《法學(xué)評論》2016 年第2 期。但越來越多的學(xué)者認(rèn)為，那些帶有普遍約束性的應(yīng)急規(guī)范文件不具有可訴性，而那些具體的應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)具有可訴性?！?1〕參見戚建剛：《行政應(yīng)急措施的行政法探討》，載《人民檢察》2020 年第9 期。教育應(yīng)急法律制度應(yīng)當(dāng)賦予權(quán)利主體通過司法救濟(jì)權(quán)利的途徑。當(dāng)然，司法的監(jiān)督范圍不宜過寬，主要針對的是教育應(yīng)急管理權(quán)違法行使與受教育權(quán)受到過度侵害的情形。司法機(jī)關(guān)通過審查應(yīng)急管理行為是否違背比例原則、侵及權(quán)利本質(zhì)，來判斷該行為是否違法或被濫用。四是確保國家立法與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同功能。黨內(nèi)法規(guī)是中國特色法治體系的重要組成部分。在教育應(yīng)急管理監(jiān)督的實(shí)踐中，黨的監(jiān)督也在持續(xù)發(fā)揮作用。因此，教育應(yīng)急法律制度規(guī)范應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)保持統(tǒng)一性、銜接性。

四、結(jié)語

突發(fā)事件對常態(tài)教育秩序的沖擊使得教育應(yīng)急管理權(quán)必須存在。在建設(shè)法治國家的背景下，任何公權(quán)力的運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。教育應(yīng)急管理權(quán)主體及其權(quán)力內(nèi)容的特殊性決定了我國教育法律制度有必要增加相關(guān)規(guī)定，建構(gòu)內(nèi)容科學(xué)、體系完備的教育應(yīng)急法制體系是教育應(yīng)急管理法治化的前提。鑒于教育系統(tǒng)的突發(fā)事件有衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件、安全事故等不同類型，應(yīng)當(dāng)由國家立法機(jī)關(guān)制定專門的《校園安全法》，通過專門立法確定教育應(yīng)急管理不同權(quán)力主體的權(quán)限范圍，不同類型應(yīng)急管理的應(yīng)急措施，不同等級突發(fā)事件的應(yīng)急措施、權(quán)力運(yùn)行程序、法律責(zé)任等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，由法規(guī)、規(guī)章作出進(jìn)一步的規(guī)定，再根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，由教育部門的不同類型應(yīng)急預(yù)案制定更具操作性的規(guī)范。