□ 林輝煌

一、問題的提出

改革開放以來，為了提高政府工作效率，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，中央和地方政府持續(xù)不斷地開展行政體制改革。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步要求，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，從而將行政體制改革擴(kuò)展到黨政體制改革。

近年來，我國政府機(jī)構(gòu)改革奉行精簡統(tǒng)一效能的原則，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的大部門體制改革思路，短短十年間，各地機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)就產(chǎn)生了海南經(jīng)驗(yàn)、成都經(jīng)驗(yàn)、富陽經(jīng)驗(yàn)、隨州經(jīng)驗(yàn)、浦東經(jīng)驗(yàn)、順德經(jīng)驗(yàn)和深圳經(jīng)驗(yàn)等代表性樣本。其中，海南經(jīng)驗(yàn)與成都經(jīng)驗(yàn)以精簡機(jī)構(gòu)、合并大部為主，走結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路子；富陽經(jīng)驗(yàn)與深圳經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)推出跨部委員會(huì)等矩陣式管理結(jié)構(gòu)，以改變政府內(nèi)部決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)配置為訴求；隨州經(jīng)驗(yàn)以紀(jì)檢監(jiān)察部門合署、政府監(jiān)督權(quán)獨(dú)立設(shè)置為特征；順德經(jīng)驗(yàn)和浦東經(jīng)驗(yàn)則主推黨政合署及職能板塊化大部制。

各地探索積累的政策知識(shí)，部分已經(jīng)轉(zhuǎn)化為全國性實(shí)踐。例如，結(jié)構(gòu)優(yōu)化的改革取向已然成為一種“規(guī)定動(dòng)作”，是近年來中央和地方政府機(jī)構(gòu)改革的基本要求。而隨州經(jīng)驗(yàn)所代表的監(jiān)督權(quán)力整合與外置，已經(jīng)通過近期國家監(jiān)察體制改革上升為一項(xiàng)全國性制度。

在以“黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公”為核心的新一輪機(jī)構(gòu)改革中，由于主題的關(guān)聯(lián)性和改革的持續(xù)性，廣東尤其是順德的經(jīng)驗(yàn)尤其值得關(guān)注。廣東是全國機(jī)構(gòu)改革鋪開面最廣、改革程度最深的地方。2009年廣東省決定在廣州、深圳、順德、珠海(后增補(bǔ)陽江)等地試點(diǎn)行政體制改革。從試點(diǎn)定位上看，深圳為副省級(jí)城市改革探路，核心思路是“行政三分制”；廣州和珠海主要在社會(huì)管理體制方面改革創(chuàng)新，探索政府與社會(huì)的合作共治；陽江則探索經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大部制改革；而順德則是為區(qū)縣改革探路，核心舉措正是黨政聯(lián)動(dòng)。

順德所做的改革探索，很好地回答了“如何通過變革黨政關(guān)系提升政府效率”這一命題。順德改革之所以成為樣本，是因?yàn)槠涓母锏纳羁绦耘c持續(xù)性：不回避行政體制改革的核心問題、敏感問題，敢于從全局視野對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體重塑；而且，順德改革過程持續(xù)了相當(dāng)長時(shí)間，內(nèi)容豐富、創(chuàng)新點(diǎn)多，對(duì)新一輪地方機(jī)構(gòu)改革極具借鑒意義。

歷史地看，中國行政體制改革的內(nèi)容非常豐富，從官僚機(jī)構(gòu)再造的角度來講，改革開放以來的行政體制改革大致可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是空間層面的整合，將群眾辦事部門集中安置在一起，為群眾提供“一站式”的行政服務(wù)，即所謂的“一站式”改革；第二個(gè)階段是部門“條條”層面的整合，通過“合并同類項(xiàng)”，將相關(guān)性較強(qiáng)的部門整合成一個(gè)部門，即所謂的“大部制”改革；第三個(gè)階段是“條塊”層面的整合，通過集中收件和發(fā)件，將部門的前端和末端統(tǒng)籌起來，也就是所謂的“一門式”改革。本文要探討的問題是，“一門式”改革作為行政體制改革的最新進(jìn)展是如何演化生成的？這項(xiàng)改革的本質(zhì)是什么？在多大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國傳統(tǒng)行政體制及“國家—社會(huì)”關(guān)系的再造？

“一門式”的提法很早就有，但是早期的內(nèi)涵與現(xiàn)在差別很大。最早所謂的“一門式”實(shí)際上就是“一站式”，主要強(qiáng)調(diào)空間層面的整合。以上海為例，1996年浦東招商中心落成，該中心推行的“一門式”服務(wù)，就是將所有涉及項(xiàng)目審批的職能部門集中在一幢大樓之中。1999年，上海市人事局將過去分散在幾個(gè)地點(diǎn)辦理的18項(xiàng)人事人才業(yè)務(wù)，集中在一幢大樓，變成“一門式”服務(wù)，即走進(jìn)這一個(gè)門就可讓所有想到人事局辦事的人，把所有的業(yè)務(wù)全部辦完。(1)隋淑坤.人才的綠色通道——上海市人事業(yè)務(wù)受理實(shí)施“一門式”服務(wù)[J].干部人事月報(bào)，2000(02)：28.1990年代中后期至2000年初，各地的“一門式”改革都是空間層面的整合。(2)具體參見尹洪泉.泰和縣推行“一門式”辦證收費(fèi)的初步嘗試[J].江西財(cái)稅與會(huì)計(jì)，2000(04)：19—20；魏玉致，葉曉飛，盧平川. 武漢開展“一門式”服務(wù)[N].湖北日?qǐng)?bào)，2000-10-11(C01)；閻桂平，閻平. 趙全營建立“一門式服務(wù)大廳”[N]. 農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2003-08-04(003).與此不同的是，本文所重點(diǎn)研究的“一門式”改革不是“空間整合”意義上的改革，而是指不同部門收發(fā)件職能的整合，是一項(xiàng)復(fù)雜的條塊權(quán)力配置改革。從本質(zhì)上講，這種新的“一門式”改革是實(shí)現(xiàn)“受審分離”和“權(quán)力運(yùn)行全流程管理”的重要舉措。這項(xiàng)“新一門式”改革，以2014年在佛山禪城區(qū)發(fā)端并進(jìn)而擴(kuò)展到廣東全省的“一門式”改革為典型。如無特殊說明，下文所出現(xiàn)的“一門式”改革都是以廣東改革尤其是順德改革為案例的“新一門式”改革。

“一門式”改革是深化行政體制改革的內(nèi)在要求。行政體制改革主要涉及四大方面的內(nèi)容：一是官僚機(jī)構(gòu)的重組，二是辦事流程的優(yōu)化，三是行政權(quán)責(zé)的厘定，四是行政人員的精簡。“一門式”改革涉及辦事流程的優(yōu)化和行政權(quán)責(zé)的厘定，主要解決權(quán)力分散和部門壁壘的問題。20世紀(jì)70年代末，針對(duì)傳統(tǒng)官僚制機(jī)構(gòu)臃腫、反應(yīng)遲鈍等弊端，西方各國普遍推行“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，借鑒工商企業(yè)的管理方法，如私有化、分權(quán)化等，從而使政府組織結(jié)構(gòu)從官僚制組織模式向分散化、獨(dú)立化的組織模式轉(zhuǎn)變。(3)蔡立輝，龔鳴.整體政府：分割模式的一場(chǎng)管理革命[J].學(xué)術(shù)研究，2010(05)：33—42.新公共管理運(yùn)動(dòng)雖然緩解了官僚制的問題，但卻進(jìn)一步強(qiáng)化了“機(jī)構(gòu)裂化”“管理分割”，嚴(yán)重忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)。(4)Sylvia Horton, David Farnham. Public Administration in Britain [M]. Great Britain Macmillan Press LTD, 1999：251.正是為了克服這種“以隔離為特征的高度分散的組織”(5)[美]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府——公共部門再造指南[M].汪大海，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：24.所帶來的部門壁壘和組織僵化，一種強(qiáng)調(diào)部門整合、流程完整、資源共享的“整體政府”“協(xié)同政府”或“無縫隙政府”的理論應(yīng)運(yùn)而生。(6)Christoppher Pollit. Joined - up Government: a Survey [J]. Political Studies Review, 2003，(01)：135；C.Tom Ling. Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions Issues and Problems[J]. Public Administration，2002，(04) ：625—642.“大部制”改革正是“整體政府”理論的具體實(shí)踐，而“一門式”改革可以說是“大部制”改革的延續(xù)和深化。

更進(jìn)一步地看，“一門式”改革嘗試改變政府原有的權(quán)力運(yùn)行與權(quán)力監(jiān)管關(guān)系。一般來說，在行政體系內(nèi)部，先有權(quán)力運(yùn)行，后有對(duì)權(quán)力的監(jiān)管。問題是，對(duì)權(quán)力的監(jiān)管往往具有滯后性，而且權(quán)力監(jiān)管部門和權(quán)力運(yùn)行部門容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的問題(信息產(chǎn)生于權(quán)力運(yùn)行部門，權(quán)力運(yùn)行部門顯然不愿意將所有信息暴露給權(quán)力監(jiān)管部門)，從而導(dǎo)致監(jiān)管能力的不足。“一門式”改革的特殊性就在于將權(quán)力運(yùn)行部門的收發(fā)件職能統(tǒng)一交給監(jiān)管部門，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)管的前置。

為了深入剖析“一門式”改革的運(yùn)行機(jī)制，本文將建立“行政再造—監(jiān)管再造—政治再造”的三層分析框架。行政再造，是指對(duì)行政體制的條塊關(guān)系的改造，以此優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，實(shí)現(xiàn)從改革的“物理反應(yīng)”到“化學(xué)反應(yīng)”的變化。監(jiān)管再造，是指將對(duì)權(quán)力運(yùn)行部門的監(jiān)管前移，變被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全流程監(jiān)管。政治再造，是指通過“一門式”改革強(qiáng)化政府親和力的管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)“國家—社會(huì)”關(guān)系的優(yōu)化。運(yùn)用這三層分析框架，我們能夠完整而深入地展現(xiàn)“一門式”改革的內(nèi)在邏輯。

從理論上講，對(duì)“一門式”改革的研究將呈現(xiàn)當(dāng)前中國基層權(quán)力最新的演化結(jié)構(gòu)。此外，本文所建構(gòu)的“行政再造—監(jiān)管再造—政治再造”三層分析框架，除了用來分析“一門式”改革，亦可用來研究其他類型的行政體制改革。從實(shí)踐上講，本文對(duì)于“一門式”改革的運(yùn)行邏輯、作用機(jī)制以及政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐的反差的深入分析，有助于為政府后續(xù)的行政體制改革提供參考。

二、從“一站式”“大部制”到“一門式”

1990年代以來，中國基層政府的改革有三個(gè)密切關(guān)聯(lián)的直接目標(biāo)：一是提高政府行政效率，二是方便市民辦事，三是推動(dòng)營商環(huán)境的優(yōu)化。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，各地政府紛紛開展形式多樣的行政體制改革。大致來說，這些改革可以歸結(jié)為三大類型，即“一站式”改革、“大部制”改革和“一門式”改革。三者無論在時(shí)間上還是在邏輯上都有一定的延續(xù)關(guān)系，后一項(xiàng)改革很大程度上是對(duì)前一項(xiàng)改革的深化。

(一)“一站式”改革：空間整合模式

“一站式”改革要解決的是政府的審批、登記部門在空間上過于分散的問題。一般來說，政府的審批、登記權(quán)力根據(jù)事項(xiàng)的屬性散落在不同的部門中，辦事群眾要完成一項(xiàng)審批或登記行為，往往需要在多個(gè)部門來回奔走。而這些部門常常分散在政府不同的角落，甚至分布在城市的不同區(qū)域。對(duì)于群眾來說，要準(zhǔn)確找到這些部門已經(jīng)十分不易，再加上辦事流程本身也不規(guī)范，由此給辦事群眾造成很大的不便?！耙徽臼健备母镎菫榱私鉀Q這個(gè)問題應(yīng)運(yùn)而生的。

在西方，“一站式”服務(wù)起源于20世紀(jì)70年代末80年代初英國撒切爾政府的政務(wù)改革，依托新公共管理理論，以商業(yè)中的商務(wù)綜合服務(wù)中心為模型建立“一站式”服務(wù)大廳，將各類行政審批集中于政務(wù)大廳之中，從而減少服務(wù)成本，提高行政效率?！耙徽臼健狈?wù)于20世紀(jì)90年代末期引入中國，2001年國務(wù)院開始推廣行政審批改革，此后各地政府紛紛建立“一站式”服務(wù)中心。(7)徐康. 長春市二道區(qū)“一門式”政務(wù)服務(wù)改革研究[D].吉林大學(xué)，2017.

在中國，“一站式”改革的主要做法是成立行政服務(wù)中心，將涉及群眾辦事的窗口集中在一起，辦事群眾只需要到行政服務(wù)中心，就可以找到所有相關(guān)的部門，而不需要像以前那樣四處奔波。“一站式”服務(wù)也有不同類型，第一種是各部門將收件窗口遷到行政服務(wù)中心，后臺(tái)審批人員依然在原來的部門，群眾過來辦事，將材料交給窗口，窗口再集中交到部門后臺(tái)進(jìn)行審批。第二種是各部門將收件窗口和后臺(tái)審批人員都遷到行政服務(wù)中心，這種做法顯然更有利于提高辦事效率。

以行政服務(wù)中心為載體的“一站式”改革通過行政整合，以跨職能的團(tuán)隊(duì)合作、項(xiàng)目合作代替舊體制下的“碎片化”結(jié)構(gòu)。(8)蔡立輝，龔鳴.整體政府：分割模式的一場(chǎng)管理革命[J].學(xué)術(shù)研究，2010(05)：33—42.雖然完成了辦事空間的整合，群眾只要到一個(gè)地方就可以將事情辦完，但是“一站式”改革并沒有改變審批、登記權(quán)限分散在眾多部門的格局，本質(zhì)上還是部門各自為政，群眾依然要在不同部門來回奔跑，辦事效率依然不高。甚至，雖然群眾只要到行政服務(wù)中心即可，省去了在不同區(qū)域奔走的時(shí)間，但是因?yàn)椴块T林立、辦事環(huán)節(jié)沒有減少、審批登記流程沒有得到優(yōu)化，從政府層面來說辦事流程和時(shí)限依然可以保持不變?？梢?，“一站式”服務(wù)并沒有根本動(dòng)搖“條塊分割”的舊行政體制，沒有根本改變各職能部門“各把一攤”的“諸侯格局”。(9)沈榮華，楊國棟.論“一站式”服務(wù)方式與行政體制改革[J].中國行政管理，2006(10)：27—30.

(二)“大部制”改革：橫向合并模式

“大部制”改革要解決的正是“一站式”服務(wù)所無法克服的問題，即部門林立、審批登記權(quán)限分散等。由于全能型政府的傳統(tǒng)(10)周黎安.“官場(chǎng)+市場(chǎng)”與中國增長故事[J].社會(huì)，2018，38(02)：1—45.，中國的政府部門向來龐大而且不斷擴(kuò)張，有些省份政府規(guī)模的增長從1998到2006年竟超過70%。(11)孫琳，潘春陽.“利維坦假說”、財(cái)政分權(quán)和地方政府規(guī)模膨脹——來自1998—2006年的省級(jí)證據(jù)[J].財(cái)經(jīng)論叢，2009(02)：15—22.即使到了基層，政府規(guī)模也沒有縮小，因?yàn)樯舷录?jí)之間需要一一對(duì)應(yīng)，上級(jí)政府設(shè)立的部門，下級(jí)政府也要跟著設(shè)立，從而形成“水桶腰”式的政府架構(gòu)。龐大的部門體系，導(dǎo)致審批登記權(quán)限量多面廣，而且同一個(gè)事項(xiàng)往往需要好幾個(gè)部門共同把關(guān)，造成“九龍治水”的低效治理狀態(tài)。(12)蔡立輝，龔鳴.整體政府：分割模式的一場(chǎng)管理革命[J].學(xué)術(shù)研究，2010(05)：33—42.

中央層面的“大部制”改革，是晚近的事情。2007年，黨的十七大報(bào)告明確提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。2008年十一屆全國人大一次會(huì)議審議通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，開始首輪大部制改革。2012年，黨的十八大報(bào)告沿用了“大部門制”的表達(dá)，提出要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。隨著第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》于2013年3月14日批準(zhǔn)通過，國務(wù)院著手開展了第二次大部門制改革。

地方層面的改革，時(shí)間要早很多，例如廣東的順德，早在1992年的時(shí)候就進(jìn)行了全面而深入的機(jī)構(gòu)合并改革。1992年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)順德撤縣建市，從而賦予順德更大的改革自主權(quán)。為配合產(chǎn)權(quán)制度改革，順德主動(dòng)開展行政管理體制改革，按“不分黨委或政府部門，一律按工作性質(zhì)、職能考慮撤并”的方針，將黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量由56個(gè)縮減為29個(gè)，市委市政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一分工，建立“一個(gè)決策中心、五位一體”的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制。這一結(jié)構(gòu)一直維持到2002年。順德試驗(yàn)性地開展了機(jī)構(gòu)精簡和黨政“一盤棋”的改革，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，為后來破格獲得全省大部制試點(diǎn)資格奠定了基礎(chǔ)，也確定了順德后續(xù)改革的基本方向。順德1992年的大部制改革有兩大特點(diǎn)：一是力度極大，機(jī)構(gòu)減少了一半；二是進(jìn)行了黨政機(jī)構(gòu)的合并重組，而不僅僅是行政體系的改革，這一舉措中央也是近幾年才開始倡導(dǎo)的。

2003年后，順德撤市為區(qū)，并入佛山市這一變化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的增多。出于與佛山市黨政部門對(duì)口的需要，機(jī)構(gòu)數(shù)量從29個(gè)擴(kuò)張為41個(gè)。到了2009年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，同時(shí)響應(yīng)中央的“大部制”改革號(hào)召，順德又進(jìn)行了一次“石破天驚”的體制改革，將40多個(gè)機(jī)構(gòu)合并成16個(gè)大部門。這次改革除了合并部門之外，還完成了部門內(nèi)的整合，即所謂的“三集中三到位”。首先，各大部門分別成立審批服務(wù)科，將本部門所有的審批業(yè)務(wù)集中到審批服務(wù)科；其次，各大部門分別設(shè)立首席代表，將本部門的審批權(quán)限都集中到首席代表身上；最后，所有審批服務(wù)科和首席代表都進(jìn)駐到行政服務(wù)中心。如此，群眾辦事的時(shí)候，只要到行政服務(wù)中心，找一兩個(gè)部門或科室就可以完成審批登記業(yè)務(wù)。

總體來說，當(dāng)前各地實(shí)行的“大部制”，除了以順德為代表的黨政合署型外，還有以成都為代表的職能統(tǒng)合型，以重慶為代表的規(guī)劃協(xié)調(diào)型。(13)傅金鵬，陳曉原.“大部制”的形態(tài)與前景：一項(xiàng)比較研究[J].南京社會(huì)科學(xué)，2010(07)：39—44.依據(jù)職能重新設(shè)計(jì)部門組成，分開差異較大的職能部門，合并功能近似的職能部門，從而縮減部門數(shù)量、促進(jìn)職能優(yōu)化，是各地大部制改革的通行做法。實(shí)踐證明，合理的大部門制能有效減少部門間職能交叉、“政出多門”的情況，同時(shí)也能降低部門間協(xié)調(diào)成本，避免政府內(nèi)部過度碎片化，遏制部門主義。相比于其他地方，順德大部制改革的獨(dú)特之處在于，一方面將更多行政職能、行政資源納入到改革框架，另一方面下最大力氣簡化機(jī)構(gòu)組成，切實(shí)打通屬地與垂直管理。在部門整合之前，順德已將原來省市垂直管理的工商局、地稅局、質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局、公安局、國土局、規(guī)劃局、社保局、氣象局等九個(gè)部門劃歸本區(qū)管轄。同時(shí)，廣東省賦予順德地級(jí)市管理權(quán)限，權(quán)力范圍覆蓋除法院、檢察院系統(tǒng)等需要佛山全市統(tǒng)籌事務(wù)外的其他所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化管理事項(xiàng)。順德利用充分的改革授權(quán)，對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的改革。

大部制改革雖然大大縮減了部門數(shù)量，完成了審批權(quán)的集中化，但是至少還存在兩個(gè)層面的問題。第一，收件部門依然不少，群眾辦理不同的事務(wù)仍然需要跑不同的部門，而哪些事情找哪些部門，很多群眾并不清楚。第二，各部門掌控審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序，監(jiān)管部門經(jīng)常面臨信息不對(duì)稱的問題而難以有效規(guī)約，導(dǎo)致群眾為辦一件事，要來回跑好多次。

(三)“一門式”改革：縱向嵌入模式

大部制改革遺留下來的問題，都是“難啃的骨頭”，如何最大限度地減少群眾跑路，提高辦事效率和行政親民度，是進(jìn)一步深化行政體制改革所面臨的主要困境，也是“一門式”改革試圖突破的問題。

“一門式”的提法，很早就有，但是當(dāng)時(shí)所謂的“一門式”實(shí)際上是指前文所講的“一站式”服務(wù)。例如，1996年浦東新區(qū)推行的“一門式”服務(wù)，就是將所有涉及項(xiàng)目審批的職能部門集中在一起，使“串聯(lián)式”審批改為“并聯(lián)式”審批，實(shí)施“一門式”審批服務(wù)并真正集中在一幢大樓之中。與此不同的是，最近幾年各地推行的“一門式”改革是跨部門的收件系統(tǒng)整合和監(jiān)管單位的縱向嵌入。傳統(tǒng)的審批登記業(yè)務(wù)，從收件、初審、核定等全流程的操作都是由各個(gè)部門獨(dú)自完成的。因此，辦事群眾必須找到對(duì)應(yīng)的部門，方能啟動(dòng)審批登記流程。即使大部制改革之后，政府部門已經(jīng)少了很多，但是普通群眾要準(zhǔn)確辨識(shí)自己應(yīng)當(dāng)去的窗口也不是特別容易，而且很多事務(wù)的辦事流程依然要跨越多個(gè)部門，群眾辦事依舊不太方便。更為要害的是，審批登記流程和材料清單都是部門自己設(shè)定的，部門為了自身的便利和利益，往往沒有動(dòng)力推行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，案件受理程序的啟動(dòng)也在部門自己的控制之下。結(jié)果是，群眾不清楚辦事流程和材料清單，要多次往返才能啟動(dòng)受理程序；監(jiān)管部門處于信息不對(duì)稱的境地，很難進(jìn)行全流程的有效監(jiān)管。

“一門式”改革從兩個(gè)層面入手來解決“大部制”改革遺留下來的問題。一方面，設(shè)置跨部門的統(tǒng)一收件窗口，群眾只要把材料交到一個(gè)窗口即可，具體的部門流轉(zhuǎn)則交由“一門式”制度來處理。另一方面，承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的行政服務(wù)中心直接接管跨部門的統(tǒng)一收件窗口，既掌控了審批登記的流程啟動(dòng)權(quán)限，同時(shí)能夠倒逼部門開展審批登記的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。近年來，各地?zé)嵬频摹耙痪W(wǎng)通辦”“最多跑一次”等改革，本質(zhì)上都是“一門式”改革的延伸。

三、行政再造與條塊關(guān)系

“一門式”改革首先是一場(chǎng)行政再造運(yùn)動(dòng)，通過重組各部門的前端收件系統(tǒng)，打破原有的部門“條條主義”，真正實(shí)現(xiàn)“受審分離”，既方便了群眾辦事，也優(yōu)化了部門的審批登記質(zhì)量。

從審批登記的行政結(jié)構(gòu)來看，其本質(zhì)上是部門化的權(quán)力垂直運(yùn)行體制。有些審批登記事項(xiàng)，在單獨(dú)一個(gè)部門內(nèi)即可完成“收件—初審—終審”的全部環(huán)節(jié)，我們可以稱之為“單一式”審批登記。

另外一些審批登記事項(xiàng)，則需要多部門共同完成，即部門A完成審批登記a，接下來由部門B完成審批登記b，再由部門C完成審批登記c，以此類推，直至完成所有的審批登記環(huán)節(jié)。實(shí)際上，這些環(huán)節(jié)都是相對(duì)獨(dú)立的，完全可以拆分成由每個(gè)部門自行完成的審批登記結(jié)構(gòu)，即每個(gè)部門都要經(jīng)歷“收件—初審—終審”的環(huán)節(jié)。當(dāng)然，這些小的結(jié)構(gòu)彼此關(guān)聯(lián)，審批登記a是審批登記b的前置條件，前者獲得的審批登記文書是后者要求的收件材料。這樣一組環(huán)環(huán)相扣的審批登記結(jié)構(gòu)，我們可以稱之為“串聯(lián)式”審批登記。

還有一些審批登記事項(xiàng)，同樣需要多部門共同完成，各部門可同時(shí)獨(dú)立開展審批登記業(yè)務(wù)，即部門B完成審批登記b無需以部門A完成審批登記a為前置條件，兩個(gè)部門所要求的收件材料彼此獨(dú)立。我們可以稱之為“并聯(lián)式”審批登記。

相較而言，“串聯(lián)式”審批登記比“并聯(lián)式”所耗費(fèi)的時(shí)間更長，因此在審批登記制度改革中，一項(xiàng)重要的舉措就是將“串聯(lián)式”改為“并聯(lián)式”。根據(jù)變更強(qiáng)度的不同，還可以區(qū)分為“強(qiáng)并聯(lián)”模式和“弱并聯(lián)”模式?！皬?qiáng)并聯(lián)”模式要求所有部門必須同時(shí)完成審批登記，亦即辦事群眾需要一次性交齊所有材料。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以避免材料前后的矛盾性，確保審批登記的安全性，缺點(diǎn)也很明顯，就是要群眾一次性湊齊所有材料可能耗費(fèi)時(shí)間比較長。例如，順德就是采取“強(qiáng)并聯(lián)”的方式進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收、聯(lián)合審圖，政府考慮的主要是并聯(lián)審批的監(jiān)管問題。“弱并聯(lián)”模式允許辦事群眾分階段提交材料，湊齊哪個(gè)部門的材料就先辦理該部門的審批登記。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是運(yùn)作靈活，方便辦事群眾，缺點(diǎn)是前后提交的材料可能相互沖突，存在一定的隱患。例如，廣州開發(fā)區(qū)推行的“容缺審批”，允許基本申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料主件齊全且符合條件的商事登記事項(xiàng)，在其他申請(qǐng)材料暫缺或有誤的情況下，由申請(qǐng)人作出書面承諾，可先予以受理審批。

在“一門式”改革之前，對(duì)于“單一式”審批登記，群眾辦理不同的事務(wù)，需要向不同的部門窗口提交相應(yīng)的材料。對(duì)于“串聯(lián)式”審批登記，群眾辦理一項(xiàng)審批登記事項(xiàng)需要依次向不同的部門提交材料。對(duì)于“弱并聯(lián)”審批登記，群眾辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)可以根據(jù)自身的便利依次向不同的部門提交材料。對(duì)于“強(qiáng)并聯(lián)”審批登記，群眾辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)必須同時(shí)向不同的部門提交材料?？偨Y(jié)來說，群眾都需要跑很多部門，提交的材料往往也有重復(fù)。從審批登記的行政結(jié)構(gòu)來說，這是一種“單人—單部門”的“條條主義”結(jié)構(gòu)。

“一門式”改革可以根據(jù)強(qiáng)度分為“強(qiáng)一門式”和“弱一門式”?！皬?qiáng)一門式”改革是指將一級(jí)政府中所有部門的前端收件系統(tǒng)都整合成同一個(gè)端口，辦事群眾無論辦理什么業(yè)務(wù)，只要將相應(yīng)的材料交到統(tǒng)一窗口即可。順德區(qū)杏壇鎮(zhèn)的行政服務(wù)中心采取實(shí)心化管理模式，窗口人員已經(jīng)從業(yè)務(wù)部門脫鉤，完全歸行政服務(wù)中心管理。其“一門式”工作最初設(shè)置三個(gè)板塊，各自可以通辦。最近，杏壇開始嘗試將所有板塊統(tǒng)一納入通辦窗口，實(shí)行“強(qiáng)一門式”?！叭跻婚T式”改革是指將一級(jí)政府中所有的審批登記業(yè)務(wù)分為幾個(gè)大類，對(duì)每個(gè)大類所涉及到的部門前端收件系統(tǒng)整合成統(tǒng)一的幾個(gè)窗口，辦事群眾根據(jù)所要辦理的事項(xiàng)，只要到相應(yīng)的“一門式”窗口提交一次材料即可。順德區(qū)行政服務(wù)中心以及杏壇鎮(zhèn)之外的其他鎮(zhèn)街行政服務(wù)中心，采取的都是“弱一門式”的模式。當(dāng)然，無論是“強(qiáng)一門式”還是“弱一門式”，統(tǒng)一窗口后面仍然是不同的部門審批登記系統(tǒng)，窗口人員統(tǒng)一收件之后，再根據(jù)事項(xiàng)分發(fā)給不同的部門進(jìn)行辦理；涉及串聯(lián)模式或并聯(lián)模式的業(yè)務(wù)，也由“一門式”系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部組織和流轉(zhuǎn)，而無需群眾反復(fù)提交材料來啟動(dòng)審批登記程序。“一門式”改變了原有的審批登記結(jié)構(gòu)，變成“單人-多部門”的“塊塊主義”結(jié)構(gòu)。(14)實(shí)行實(shí)心化管理的行政服務(wù)中心，其“一門式”收件之后，直接由行政服務(wù)中心完成審批登記，基本上不需要部門的介入，相當(dāng)于一級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的審批登記局。

“一門式”改革有效實(shí)現(xiàn)了審批登記中的受審分離。所謂受審分離，是指將審批登記事項(xiàng)的受理環(huán)節(jié)和審理環(huán)節(jié)相互分離。在“一門式”改革之前，事項(xiàng)的受理和審理常常是由同一個(gè)人一起完成的，容易出現(xiàn)問題。例如，窗口人員在受理環(huán)節(jié)故意為難辦事群眾，讓群眾來回跑路，從而延遲受理；有些辦事群眾跟窗口人員比較熟悉，就能夠得到特別的優(yōu)待，受理的進(jìn)度更快一些，而對(duì)于沒有關(guān)系的群眾，則容易被延遲受理；受審不分，也容易滋生貪腐行為，為了推進(jìn)審批登記進(jìn)程，有些辦事群眾主動(dòng)或被要求宴請(qǐng)、賄賂受理者?！耙婚T式”改革將受理環(huán)節(jié)和審理環(huán)節(jié)分離開來，受理的權(quán)限被嚴(yán)格限定，從而大大壓縮了審批登記過程中的灰色空間。

從順德“一門式”改革的實(shí)踐來看，區(qū)級(jí)層面的整合效果要比鎮(zhèn)街層面的整合效果好很多。區(qū)行政服務(wù)中心已經(jīng)全面完成6類“一門式”綜合窗口組建運(yùn)營工作，形成“統(tǒng)一叫號(hào)、統(tǒng)一收件、統(tǒng)一咨詢、統(tǒng)一發(fā)證”的運(yùn)作模式，受審分離比較徹底；充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，全面整合并優(yōu)化配置窗口工作人員、進(jìn)駐服務(wù)事項(xiàng)、申報(bào)材料、辦事環(huán)境等資源，為辦事群眾提供方便快捷的服務(wù)。而在鎮(zhèn)街層面，整合難度較大，部門也是叫苦連天，根本原因在于人力資源的匱乏。“一門式”要實(shí)現(xiàn)不同部門收件系統(tǒng)的整合，完成受審分離的目標(biāo)，客觀上需要更多的人手。改革之前，行政服務(wù)中心的窗口人員往往要身兼數(shù)職，而“一門式”改革要求窗口人員必須集中精力統(tǒng)一受理審批登記材料；區(qū)級(jí)層面可以通過政府購買服務(wù)增加人手，而鎮(zhèn)街受制于財(cái)力和編制管控，人手嚴(yán)重不足，因此很難支撐起真正有效的“一門式”改革。

四、監(jiān)管再造與部門嵌入

“一門式”改革不僅僅是簡單地在部門首端進(jìn)行行政再造，整合分散的收件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)受審分離；更重要的是，“一門式”改革通過監(jiān)管部門的向下嵌入，接管整合后的收件系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管再造的目標(biāo)。

一般來說，對(duì)于部門行政權(quán)力的監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，尤其是“出事后監(jiān)管”。以審批登記為例，事后監(jiān)管是指審批登記已經(jīng)完成之后所進(jìn)行的質(zhì)量管控，比如抽檢。實(shí)際上，受制于人力資源的不足，這一類事后的抽檢也很少開展。以不動(dòng)產(chǎn)登記為例，A區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記管理科負(fù)責(zé)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行抽檢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，“但是我們根本沒有時(shí)間去做，即使只是5%的抽檢量，工作量也非常大；監(jiān)察的時(shí)間比辦件的時(shí)間要用得多”，“唯一的解決方案是加人，至少要多一倍”。(15)A區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記管理科科長CXT訪談?dòng)涗洠?017-06-15。因此，監(jiān)管部門一般是在出了問題之后才開始倒查，追究審批登記者的責(zé)任。事后監(jiān)管或者出事后監(jiān)管，雖然也能起到一定的監(jiān)管作用，但是往往損害已經(jīng)造成，監(jiān)管的代價(jià)過大。

在順德，很早就建立了審批登記的全流程監(jiān)管系統(tǒng)。只要案件一受理，就開始啟動(dòng)網(wǎng)上全流程監(jiān)管，哪個(gè)時(shí)間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)完成哪些操作都有明確的設(shè)定，如果出現(xiàn)超期或其他不規(guī)范的操作，就會(huì)收到提醒或警告。這套網(wǎng)上全流程監(jiān)管系統(tǒng)是由區(qū)行政服務(wù)中心來執(zhí)行的，從這個(gè)意義上講，行政服務(wù)中心承擔(dān)著審批登記的監(jiān)管職責(zé)。然而，從運(yùn)行效果來看，監(jiān)管系統(tǒng)并未很好地實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管或事前監(jiān)管。一方面，受理的權(quán)限掌握在各個(gè)部門手中，什么樣的條件下可以完成受理從而啟動(dòng)監(jiān)管程序，實(shí)際上是由部門說了算，這就意味著受理環(huán)節(jié)實(shí)際上是處于行政服務(wù)中心的監(jiān)管之外的。另一方面，審批登記的程序和要件規(guī)范化也是掌握在各個(gè)部門手中，甚至不同審理者的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，這也是行政服務(wù)中心的流程監(jiān)管系統(tǒng)所無法解決的問題。換言之，因?yàn)閷徟怯浀膯?dòng)和流程規(guī)范化始終掌握在部門手中，要突破行政服務(wù)中心的程序監(jiān)管很容易。一個(gè)巧妙的方法是，通過改變或多次告知審批登記要件，或者收件后第二天再錄入系統(tǒng)，可以最大限度地延遲受理，確保處于系統(tǒng)監(jiān)控的審批數(shù)量是可控的。

“一門式”改革通過將行政服務(wù)中心體系向下嵌入部門的首端，統(tǒng)一接管各部門的收件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管功能的前移。原本分散在各部門、由各部門控制的收件系統(tǒng)，經(jīng)過“一門式”改革，統(tǒng)一收歸行政服務(wù)中心，由行政服務(wù)中心設(shè)置窗口，派人進(jìn)行收件受理，然后再根據(jù)案件的類別轉(zhuǎn)送給相關(guān)的部門進(jìn)行審理，部門的審理結(jié)果再通過“一門式”窗口發(fā)給群眾。根據(jù)行政服務(wù)中心的監(jiān)管要求，“一門式”窗口一旦受理了案件，就必須將相關(guān)信息登入到全程監(jiān)管系統(tǒng)，開啟案件辦理的時(shí)限監(jiān)管，從而打破原來部門和行政服務(wù)中心之間信息不對(duì)稱的困境。由此可見，“一門式”改革賦予了作為監(jiān)管部門的行政服務(wù)中心接管案件受理、啟動(dòng)監(jiān)管程序的權(quán)限，由之前的被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)管。

“一門式”改革在辦事群眾和部門之間設(shè)置了一道防火墻，減少了腐敗發(fā)生的可能性。改革后，案件的受理權(quán)在監(jiān)管部門，辦事群眾只要帶齊相關(guān)的材料即可完成受理。一方面，辦事群眾無需討好、賄賂受理部門，只需按照要求提交材料即可；另一方面，只要受理完成，相關(guān)部門就必須進(jìn)行審理，無故拖延審理只會(huì)引發(fā)監(jiān)管部門的介入，影響部門的績效考核。

“一門式”改革倒逼部門審批登記業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。行政服務(wù)中心下派的“一門式”收件人員都不具備相關(guān)部門的專業(yè)知識(shí)，對(duì)他們的要求僅僅是按章收件。因此，一份明晰的收件指南是“一門式”運(yùn)作的基礎(chǔ)。行政服務(wù)中心要求各部門制定清晰的標(biāo)準(zhǔn)化的受理要件清單，“一門式”窗口將完全遵照這份清單來受理案件。換言之，只要辦事群眾遵照這份清單來提交材料，“一門式”窗口就必須受理，部門就必須進(jìn)行審理。因此，各部門不得不認(rèn)真梳理各項(xiàng)審批登記業(yè)務(wù)的要件，從而形成每個(gè)部門的標(biāo)準(zhǔn)化要件。據(jù)調(diào)查了解，“一門式”改革之前，很多部門甚至都不完全了解所在部門的審批登記要件，導(dǎo)致每個(gè)窗口人員的收件受理標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，很容易引發(fā)群眾的投訴信訪。

從順德區(qū)“一門式”改革的實(shí)踐效果來看，通過行政服務(wù)中心向部門的組織嵌入，確實(shí)在很大程度上強(qiáng)化了行政服務(wù)中心對(duì)審批登記業(yè)務(wù)的監(jiān)管能力。對(duì)于行政服務(wù)中心來說，因?yàn)檎瓶亓瞬块T的收件受理系統(tǒng)，有效倒逼部門的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)部門的主動(dòng)監(jiān)管。對(duì)于部門來說，一開始很不適應(yīng)，因?yàn)榍岸耸占芾硐到y(tǒng)被監(jiān)管部門接管，還要花很大精力進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)于審理過程中的各種問題也不能當(dāng)面跟辦事群眾說明。就像被卡住脖子一樣，部門的審批登記工作變得很不自由，其自由裁量權(quán)受到嚴(yán)重的削弱。當(dāng)然，“一門式”運(yùn)行一段時(shí)間之后，部門和行政服務(wù)中心的組織嵌入逐漸磨合適應(yīng)，部門的不滿情緒也慢慢緩和。它們發(fā)現(xiàn)“一門式”雖然限制了自己的自由，但是一方面分擔(dān)了收件受理的工作，另一方面也使得部門的工作越來越規(guī)范化，在很大程度上也減少了部門與辦事群眾的沖突?？吹竭@些好處，原來不愿意加入“一門式”的部門，也紛紛要求加入。只是受制于人手的不足，行政服務(wù)中心并不愿意全面接管部門的收件受理系統(tǒng)，因?yàn)檫@就意味著行政服務(wù)中心要承擔(dān)更多的業(yè)務(wù)和監(jiān)管責(zé)任，也意味著要承擔(dān)更多被群眾投訴信訪的風(fēng)險(xiǎn)。

五、政治再造與親和力管理

“一門式”改革不僅僅是重建一級(jí)政府內(nèi)部條塊關(guān)系的行政再造過程，也不僅僅是將監(jiān)管部門向下嵌入接管各部門的收件受理系統(tǒng)的監(jiān)管再造過程，同時(shí)也是優(yōu)化政府親和力管理的政治再造過程。在很大程度上，我們可以把“一門式”改革在內(nèi)的整個(gè)行政體制改革都納入政府親和力管理的范疇之中。

所謂親和力管理，是指政府優(yōu)化與民眾的關(guān)系、增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)同感的政治形象管理。政府形象是行政體系通過不斷實(shí)現(xiàn)公眾心理預(yù)期而得到的認(rèn)同，良好的政府形象要通過在與公眾互動(dòng)的過程中不斷提高行政績效，以及持續(xù)解決公眾期望值與政府行為沖突的矛盾中得以完善。(16)彭偉步.信息時(shí)代政府形象傳播[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：50—53.政府的設(shè)立，本意在于更好地服務(wù)社會(huì)，然而作為政府的架構(gòu)，官僚體制在運(yùn)行的過程中很容易形成部門利益，而民眾的利益則經(jīng)常被忽略甚至損害。如此種種，致使政府與民眾日益隔閡，民眾對(duì)政府的認(rèn)同也逐漸弱化。(17)孫力.我國公共利益部門化生成機(jī)理與過程分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2006(04)：91—95.正是為了解決這一問題，近年來從中央到地方頻繁開展行政體制改革，其核心目標(biāo)就在于加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)約，增加各種便民化的舉措，拉近政府與民眾之間的距離。

大致來說，以提升政府親和力為目標(biāo)的行政體制改革，主要的做法有兩種：一是通過行政再造為民眾提供更便利的服務(wù)；二是通過監(jiān)管再造強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的約束，使其不敢、不能、不愿濫用權(quán)力來損害群眾的利益。無論是“一站式”改革還是“大部制”改革，主要是一種行政再造的改革，都是為民眾創(chuàng)造更好地接近政府的途徑，減少辦事群眾來回跑路的麻煩。而“一門式”改革，一方面是在“一站式”和“大部制”改革的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步的行政再造，重建一級(jí)政府內(nèi)部的條塊關(guān)系，使辦事群眾只需要與少數(shù)幾個(gè)政府窗口對(duì)接即可完成所有的審批登記事務(wù)，極大便利了人民群眾。另一方面，“一門式”改革通過行政服務(wù)中心接管部門的收件受理系統(tǒng)，完成了革命性的監(jiān)管體制再造，由監(jiān)管部門直接對(duì)接辦事群眾，很大程度上阻斷了部門為難群眾的途徑。

作為政府親和力管理的一項(xiàng)改革，“一門式”創(chuàng)造性地改造了政府與社會(huì)的對(duì)接系統(tǒng)。之前的所有改革，只是從行政部門的角度出發(fā)，拓寬、優(yōu)化部門的收件受理系統(tǒng)，但是行政部門是否真正地按照要求來收件受理，則往往處于監(jiān)管的盲區(qū)?！耙婚T式”的獨(dú)特之處就在于由監(jiān)管部門直接接管收件受理系統(tǒng)，從而確保政府與社會(huì)的對(duì)接口始終處于政府的監(jiān)管之下。需要指出的是，政府親和力的管理本質(zhì)上是政府權(quán)力的管理，缺乏規(guī)約的政府權(quán)力，不太可能真正實(shí)現(xiàn)政府親和力的提升。因此，從這個(gè)意義上講，政府親和力的管理最終是政府權(quán)力監(jiān)管部門的職責(zé)。之前的行政體制改革雖然也涉及權(quán)力監(jiān)管部門，但更主要的是強(qiáng)化事中、事后的監(jiān)管，監(jiān)管部門和行政部門始終是平行的關(guān)系，很容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的問題?！耙婚T式”改革打破了監(jiān)管部門和行政部門的平行關(guān)系，將監(jiān)管部門直接嵌入行政部門的首端，接管了行政部門和社會(huì)的連接口，從而實(shí)現(xiàn)了行政部門的監(jiān)管化或監(jiān)管部門的行政化，有效推動(dòng)了政府親和力的管理。

從順德的實(shí)踐情況來看，群眾對(duì)于“一門式”改革的評(píng)價(jià)似乎是“毀譽(yù)參半”。為什么不是所有人都接受這一“親民化”的改革措施呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)“一門式”改革接受度比較高的主要是辦理民生類的群眾，因?yàn)檫@些事務(wù)的審批登記標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)清晰，群眾基本上只要交齊材料即可等待審批登記結(jié)果。而對(duì)于“一門式”改革批評(píng)較多的主要集中在投資建設(shè)類事務(wù)，究其原因，主要有兩個(gè)方面：第一，投資建設(shè)審批業(yè)務(wù)相對(duì)復(fù)雜，即使“一門式”窗口按照要求收件受理，到了后臺(tái)部門審理的時(shí)候，也經(jīng)常因?yàn)椴牧暇唧w內(nèi)容不符合要求而退回“一門式”窗口再交給辦事群眾。之所以如此，是因?yàn)椤耙婚T式”窗口只是進(jìn)行形式審查，形式審查沒有問題(即該提交的材料都提交了)，不意味著實(shí)質(zhì)審查沒有問題，因此辦事群眾覺得“一門式”窗口有點(diǎn)“多此一舉”。第二，投資建設(shè)類的審批主要涉及企業(yè)與政府的關(guān)系，有一些企業(yè)與部門經(jīng)常打交道，相互熟識(shí)，以前來辦事的時(shí)候可以直接找到相關(guān)的審批人員，效率要高很多；現(xiàn)在的“一門式”改革則阻斷了這一條路徑，使得所有企業(yè)都要遵循一樣的辦事程序，這自然會(huì)引發(fā)那些有門路的企業(yè)的不滿。就第一個(gè)原因來說，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“一次性告知”的程序要求，無論是“一門式”窗口還是后臺(tái)的審理部門，必須將案件存在的問題一次性告知給辦事人員，避免群眾多次跑路。只要做到這一點(diǎn)，“一門式”改革追求“受審分離”并無問題。就第二個(gè)原因來說，“一門式”改革就是要阻斷部門與辦事人員之間的“特殊關(guān)系”，確保所有企業(yè)都得到政府一視同仁的對(duì)待，因此，改革引發(fā)既得利益者的不滿，也是可以理解的。從這個(gè)意義上講，政府的“親和力”管理，不是要滿足辦事群眾的所有要求或特殊要求，而是對(duì)民眾的合理訴求給予平等的、有效的對(duì)待。

六、結(jié) 論

近年來，中國開展了多輪行政體制改革，涉及的內(nèi)容很多。從“一站式”改革到“大部制”改革，再到“一門式”改革，只是行政體制改革中一組前后延續(xù)的重大改革內(nèi)容。這一組改革的共同點(diǎn)在于，都直接涉及政府與民眾的關(guān)系，都力圖提升群眾辦事的便利程度?！耙徽臼健备母飳⒏鞑块T聚集到同一個(gè)場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)審批登記的空間整合，使得辦事群眾只要到一個(gè)地方就能夠辦完所有的事務(wù)?！按蟛恐啤备母飳⒙毮芟嘟牟块T進(jìn)行整合，最大程度減少部門數(shù)量，使得辦事群眾只需與少數(shù)幾個(gè)部門打交道即可辦完所有的事務(wù)。“一門式”改革則是對(duì)上述兩項(xiàng)改革的進(jìn)一步完善，通過設(shè)置“一門式”窗口，將所有部門的前端收件受理系統(tǒng)進(jìn)行整合，辦事群眾只要跟兩三個(gè)窗口打交道即可，最大程度方便了辦事群眾。因此可以認(rèn)為，上述行政體制改革的歷史，本質(zhì)上就是政府“親和力”管理的“進(jìn)化史”，“一門式”改革則是這一部“進(jìn)化史”當(dāng)中的重要一環(huán)。

“一門式”改革實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府內(nèi)部條塊關(guān)系的重新整合。部門的細(xì)分是政府專業(yè)化、理性化的一個(gè)必然結(jié)果，而政府的專業(yè)化、理性化本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求。雖然這些細(xì)分的專業(yè)部門能夠較好地處理各項(xiàng)具體事務(wù)，但是也很容易形成部門之間的利益壁壘，導(dǎo)致一些綜合性、復(fù)雜性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)難以得到有效處理。因此可以認(rèn)為，現(xiàn)代政府再造工程，實(shí)際上需要在“專業(yè)政府”和“整體政府”之間實(shí)現(xiàn)平衡?！按蟛恐啤备母镌谠僭臁罢w政府”道路上邁出了重要一步，將“多而細(xì)”的部門整合成“少而粗”的部門。當(dāng)然，這項(xiàng)改革主要還是“條條”層面的改革，而“一門式”改革則在此基礎(chǔ)上推動(dòng)了“條塊”的整合。通過將部門的首端收件受理系統(tǒng)進(jìn)行合并，使所有行政部門都“長”在一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)“塊塊”上面。只要這些“塊塊”的統(tǒng)籌能力足夠有效，就能夠在很大程度上打破部門之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)辦事流程和信息的共享。

“一門式”改革也推動(dòng)了行政系統(tǒng)與監(jiān)管系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)改革。前面講到“一門式”改革將部門的首端聯(lián)結(jié)成“塊”，更進(jìn)一步地說，這些“塊塊”是由承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的行政服務(wù)中心所掌控的，亦即監(jiān)管部門嵌入到行政部門之中，并承接相應(yīng)的行政職責(zé)。我們可以把這一過程稱為“行政的監(jiān)管化”和“監(jiān)管的行政化”，這是解決當(dāng)前監(jiān)管與行政信息不對(duì)稱而造成監(jiān)管無力問題的一個(gè)重要探索。對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)管，大都是事后監(jiān)管，甚至是出事后監(jiān)管，監(jiān)管效果差，很難解決行政權(quán)力自由裁量權(quán)過大的問題?！耙婚T式”改革的一個(gè)重要突破，就在于以監(jiān)管部門接管行政部門的首端，通過控制收件受理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)受審分離，倒逼部門審批登記的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，既約束了行政部門的自由裁量權(quán)，也方便了廣大人民群眾。

當(dāng)然，所有改革實(shí)踐都是一個(gè)不斷探索和完善的過程，“一門式”改革在實(shí)踐中也面臨著來自部分部門和企業(yè)的反對(duì)。我們需要對(duì)這些“反對(duì)聲音”進(jìn)行區(qū)分。如果因?yàn)椤耙婚T式”制度的不完善造成了部門和群眾的不方便而引發(fā)反對(duì)聲音，則需要進(jìn)一步完善“一門式”制度，比如強(qiáng)化政府的“一次性告知”義務(wù)從而減少辦事群眾來回跑路，比如額外配備“一門式”窗口人員而不是從部門抽調(diào)人員，從而使部門真正因?yàn)楦母锒鴾p少工作量。如果是既得利益者(無論是部門還是辦事群眾)因?yàn)楦母锒鴵p害“利益”，而這些“利益”本來也不具有合理性，那么改革則不應(yīng)做出退讓。政府再造，其本意就不在于維護(hù)既有不合理的利益結(jié)構(gòu)，更不在于維護(hù)少數(shù)群體的既得利益，而是為了更廣大人民群眾平等地分享改革紅利，這應(yīng)當(dāng)是政府“親和力”管理的內(nèi)在要求。