□ 馬華森 盧志朋

一、引言

自我監(jiān)督是世界性難題。對權(quán)力進(jìn)行約束、將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子也是建構(gòu)現(xiàn)代國家的基本共識和重要原則。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》明確提出：“黨領(lǐng)導(dǎo)完善黨和國家監(jiān)督體系，推動設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動格局，構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督?！?1)中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議[Z].北京：人民出版社，2021：8.實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨歷來非常重視監(jiān)督，百年黨史也是一部監(jiān)督制度的發(fā)展完善史。自中共一大始，黨章即明確規(guī)定了黨的紀(jì)律，并通過創(chuàng)新監(jiān)督模式來嚴(yán)明黨的紀(jì)律。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨把完善監(jiān)督制度體制放在更加重要位置，先后制定和修訂《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)重要法規(guī)，并且成立國家監(jiān)察委員會，實(shí)施《中華人民共和國監(jiān)察法》，全面優(yōu)化黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察制度，促使黨和國家監(jiān)督體系不斷與時俱進(jìn)、日臻成熟。

不同于西方國家監(jiān)督體系，中國特色社會主義監(jiān)督制度具有自身的現(xiàn)實(shí)邏輯和核心特征以及由此而形成的運(yùn)行機(jī)制。對此，很多學(xué)者立足于中西政治體制的差異，從不同的角度深入闡述了我國權(quán)力制約與監(jiān)督體系的宏觀架構(gòu)。如張桂林(2019)認(rèn)為，中國特色國家監(jiān)督體系既體現(xiàn)了內(nèi)容的整體性和綜合性，又遵循了特色性、均衡性和問責(zé)性相統(tǒng)一的建構(gòu)原則。(2)張桂林.國家廉政體系的基本認(rèn)知與構(gòu)建中國特色監(jiān)督體系[J].政治學(xué)研究，2019(05)：15—22.宋偉(2020)系統(tǒng)分析了黨和國家監(jiān)督體系的建構(gòu)邏輯、框架特征及運(yùn)行機(jī)理，指出當(dāng)代中國廉政體系具有中國特色的“機(jī)構(gòu)—制度—戰(zhàn)略”三位一體結(jié)構(gòu)框架(3)宋偉.中國特色廉政體系的理論建構(gòu)與優(yōu)化發(fā)展[J].馬克思主義研究，2020(11)：91—98+164.，監(jiān)督權(quán)力的優(yōu)化配置是新時代堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵路徑(4)宋偉，過勇.新時代黨和國家監(jiān)督體系:建構(gòu)邏輯、運(yùn)行機(jī)理與創(chuàng)新進(jìn)路[J].東南學(xué)術(shù)，2020(01)：9—16.。陳國權(quán)、皇甫鑫(2020)則主張權(quán)力監(jiān)督理論研究的本土化創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)當(dāng)代中國決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制具有功能性分權(quán)形態(tài)，與西方政治性分權(quán)體制在權(quán)力觀念、制約機(jī)制以及控權(quán)目標(biāo)等方面表現(xiàn)出顯著差異。(5)陳國權(quán)，皇甫鑫.功能性分權(quán):中國特色的權(quán)力分立體系[J].江海學(xué)刊，2020(04)：128—136+255.在此基礎(chǔ)上，景躍進(jìn)(2017)進(jìn)一步探討了中國特色權(quán)力制約監(jiān)督體系發(fā)展過程中的“新三權(quán)論”和“集權(quán)體制下的權(quán)力制約”兩種不同的進(jìn)路。(6)景躍進(jìn).中國特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辨析[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2017(04)：32—44+148.同時，有的學(xué)者聚焦于權(quán)力制約監(jiān)督的過程機(jī)制，探討了中國特色功能性分權(quán)體系的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行(7)陳國權(quán)，毛益民等.權(quán)力法治與廉政治理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2018：78—94.，從而實(shí)現(xiàn)既保障權(quán)力運(yùn)行效率又防止權(quán)力濫用專斷的雙重目標(biāo)(8)陳國權(quán)，皇甫鑫等.功能性分權(quán)：中國的探索[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2021：120—132.；抑或是建立“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力分工式和“法無授權(quán)不可為”的權(quán)力清單式的新型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制(9)唐亞林.權(quán)力分工制度與權(quán)力清單制度：當(dāng)代中國特色權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)[J].理論探討，2015(03)：5—10+2.。但現(xiàn)實(shí)卻表明，我國現(xiàn)行權(quán)力制約與監(jiān)督體系在實(shí)際運(yùn)作上難以達(dá)到理想效果(10)李輝，蔡林慧.權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的結(jié)構(gòu)功能困境及其破解[J].行政論壇，2013(01)：27—32.，中國特色社會主義監(jiān)督體系內(nèi)部廉政機(jī)制尚不完善、廉政機(jī)構(gòu)支柱的能力尚不充分、廉政支柱所需的核心規(guī)則尚不健全等問題仍比較突出(11)何增科.中國政治監(jiān)督40年來的變遷、成績與問題[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2018(04)：32—42.。因此，基于當(dāng)代中國公權(quán)力體制建設(shè)和改革現(xiàn)狀，致力于探討以下問題尤為重要：中國特色社會主義監(jiān)督制度得以形成的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)制是什么？整體化的黨和國家監(jiān)督體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制具有何種特征？如何從整體性視角協(xié)調(diào)不同監(jiān)督主體的行為從而進(jìn)一步提升中國特色社會主義監(jiān)督制度的效能？

二、中國特色社會主義監(jiān)督制度的生成邏輯

權(quán)力監(jiān)督制度集中反映了一個國家特定歷史階段的不同政治權(quán)力主體之間的相互關(guān)系和配置形態(tài)，也是現(xiàn)代國家政治體系的重要內(nèi)容。中國特色權(quán)力監(jiān)督制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步建立與發(fā)展形成的，內(nèi)嵌于治國理政的政治邏輯、目標(biāo)邏輯和改革邏輯之中。其中，以政黨建設(shè)引領(lǐng)國家治理體系建設(shè)的政治邏輯是高位推動中國特色社會主義監(jiān)督制度得以形成的組織基礎(chǔ)，廉能政治權(quán)能均衡配置的目標(biāo)邏輯是中國特色社會主義監(jiān)督制度與時俱進(jìn)的靶向航標(biāo)，多元監(jiān)督力量功能耦合的改革邏輯是中國特色社會主義監(jiān)督制度成熟定型的行動方案。

(一)以政黨建設(shè)引領(lǐng)國家治理體系建設(shè)的政治邏輯

在國家治理中，公共權(quán)力的配置與國家治理的環(huán)境之間存在適應(yīng)性問題，不同的環(huán)境會形塑相異的國家治理體制。長期以來，中國的公權(quán)力體制通常會被冠以“中共中央國務(wù)院”“黨和國家”“黨和政府”等稱謂，這些概念描述意味著中國共產(chǎn)黨的各級黨組織是作為公權(quán)力的構(gòu)成部分而存在的，也暗含著中國共產(chǎn)黨體系與國家體系之間的整體性關(guān)系。(12)景躍進(jìn).將政黨帶進(jìn)來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)[J].探索與爭鳴，2019(08)：85—100+198.進(jìn)言之，在當(dāng)代中國的國家公權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨具有非常強(qiáng)的能動性，以政黨建設(shè)引領(lǐng)國家治理體系建設(shè)的政治邏輯一直貫穿于我國革命、建設(shè)和改革各個歷史階段，這也是理解當(dāng)代中國政治過程中政治與法律、政治與行政、政黨與政府等一些基本關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。(13)景躍進(jìn)，陳明明，肖濱.當(dāng)代中國政府與政治[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016：13—26.

黨的執(zhí)政地位，決定了黨的自我革命在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的(14)習(xí)近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：185—188.，同時也構(gòu)成了中國特色社會主義監(jiān)督制度最突出的特征，即執(zhí)政黨通過對公權(quán)力體系的全面融入，將自身的組織機(jī)構(gòu)、行動邏輯、意識形態(tài)、價值導(dǎo)向等深層“基因”植入公權(quán)力體系(15)王浦劬，湯彬.當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析[J].中國社會科學(xué)，2019(09)：4—24+204.，從系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性等方面設(shè)計以自我監(jiān)督為主的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，對外領(lǐng)導(dǎo)各種監(jiān)督力量，對內(nèi)進(jìn)行自我革命建設(shè)。正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)，“我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭，必須不斷深化黨的自我革命”(16)習(xí)近平在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結(jié)大會上的講話[EB/OL].人民網(wǎng),https://baijiahao.baidu.com/s?id=16552060 50096012726&wfr=spider&for=pc)“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國家監(jiān)察是為了保證國家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)”(17)習(xí)近平同志在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03(002).等等。

中國共產(chǎn)黨除了在國家治理體系構(gòu)建過程中處于“定于一尊”的核心地位，在具象的權(quán)力制約和監(jiān)督過程機(jī)制中也顯示出總攬全局的領(lǐng)導(dǎo)力。從成立中國共產(chǎn)黨到建立中華人民共和國，當(dāng)代中國的國家公權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本脫胎于中國共產(chǎn)黨的紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨專門性的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)“分散運(yùn)行→部分重合→交集合作→高度整合”的制度演變路徑。(18)張桂林.國家廉政體系的基本認(rèn)知與構(gòu)建中國特色監(jiān)督體系[J].政治學(xué)研究，2019(05)：15—22.黨對監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，也是具體的、實(shí)踐的、細(xì)致的，既體現(xiàn)為對人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等單位黨委(黨組)監(jiān)督、職能監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置、體制機(jī)制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)等行為之中，貫穿于監(jiān)督體系的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。特別是在中國特色社會主義監(jiān)督制度的復(fù)合結(jié)構(gòu)中，由各級黨委紀(jì)檢部門組成的主體部分層級細(xì)密，這與其以執(zhí)政黨身份引領(lǐng)建設(shè)的國家監(jiān)察體系組織結(jié)構(gòu)具有高度的契合性，構(gòu)成了橫向到邊和縱向到底的監(jiān)督體系全面覆蓋的嵌套型組織基礎(chǔ)，最終構(gòu)建了一個完整高效的政黨引領(lǐng)國家公權(quán)力建設(shè)的監(jiān)督體系。

(二)廉能政治中權(quán)能均衡配置的目標(biāo)邏輯

公權(quán)力既是履行“善政”的工具，具有創(chuàng)造性與生產(chǎn)性，也是“利維坦”擴(kuò)張和腐敗的誘因，具有破壞性和毀滅性。前者則體現(xiàn)為積極權(quán)力觀，主張激發(fā)權(quán)力的積極作為、提升其運(yùn)行及產(chǎn)出效率；后者表現(xiàn)為消極權(quán)力觀，強(qiáng)調(diào)充分限制權(quán)力負(fù)面效應(yīng)，防止權(quán)力任性。因此，在現(xiàn)代國家政治發(fā)展過程中，以何種權(quán)力觀念和目標(biāo)導(dǎo)向?qū)珯?quán)力進(jìn)行配置就成為各個國家廉政治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)刻畫。相比于廉潔政治，“廉能政治”更加注重權(quán)力的創(chuàng)造性與生產(chǎn)性，具有廉潔和效能的雙重價值面向，除了滿足廉潔政治的要求，還在于杜絕不貪腐、不干事的“廉而不為”“廉而失效”的消極權(quán)力觀而衍生的負(fù)面現(xiàn)象。

顯然，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的監(jiān)督體系，呈現(xiàn)出積極權(quán)力觀的功能形態(tài)和目標(biāo)導(dǎo)向，從屬于國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，它的功能發(fā)揮致力于維護(hù)國家治理體系的機(jī)體健康，并服務(wù)于國家治理目標(biāo)。(19)張桂林.黨和國家監(jiān)督體系原理探析[J].政治學(xué)研究，2020(04)：2—14+125.一方面，通過強(qiáng)化公權(quán)力的監(jiān)督約束，持續(xù)進(jìn)行反腐敗斗爭，公權(quán)力的足跡到哪里，監(jiān)督也就跟進(jìn)到哪里，最大限度避免腐敗造成經(jīng)濟(jì)效率低下和公平原則喪失甚至導(dǎo)致執(zhí)政合法性危機(jī)出現(xiàn)；另一方面，通過全面從嚴(yán)治黨推動黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任貫通協(xié)同，保障黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行到位、紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督有力，提升公權(quán)力運(yùn)作的制度化、規(guī)范化和效能化水平，從而將中國特色社會主義監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為各個層級的治理效能。由此，中國特色社會主義監(jiān)督制度并不是消極地進(jìn)行執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，而是服務(wù)于黨治國理政的現(xiàn)實(shí)需要，積極地展開主動監(jiān)督或有限鉗制，保障權(quán)力運(yùn)行效率和防止權(quán)力濫用專斷雙重目標(biāo)的均衡實(shí)現(xiàn)。

宏觀層面上，構(gòu)建有力的監(jiān)督體系的目的是把監(jiān)督統(tǒng)籌到完善治理體系和提升治理能力，讓治理體系更加健康、治理活動更加有效。在積極行使公權(quán)力的條件之下，監(jiān)督體系的作用在于讓公權(quán)力發(fā)揮創(chuàng)造性，同時又明確權(quán)力邊界，避免權(quán)力的破壞性，塑造不同層級監(jiān)督體系的共同核心目標(biāo)，即維護(hù)中央權(quán)威、保障中央和上級決策部署的落實(shí)。微觀層面上，保障權(quán)力運(yùn)行效率和防止權(quán)力濫用專斷，體現(xiàn)在干部任用提拔過程之中。與西方事務(wù)官管理體系顯著不同的是，當(dāng)代中國公權(quán)力行使者普遍具有政治屬性，不存在“政治中立”的價值預(yù)設(shè)，是一支具有中國特色的意識形態(tài)驅(qū)動的干部隊伍。(20)Rothstein, B. The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government:The Cadre Organization Meets Max Weber[J].Governance ,2015,28(04)：533—548.其中，“選賢任能”“又紅又?！钡瓤己艘缶褪俏覈刹咳斡皿w系和權(quán)力監(jiān)督體系的集中表達(dá)。就此而言，中國特色社會主義監(jiān)督制度既要剔除“廉而失能”“為而不廉”的官員，更要篩選出政治忠誠、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔奉公和業(yè)務(wù)過硬的骨干分子。

如前所述，缺乏權(quán)力制約監(jiān)督會導(dǎo)致權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗，而過度的權(quán)力制約監(jiān)督又會喪失公權(quán)力運(yùn)行的效率。但廉潔和高效并不是非此即彼的兩個極端，努力使得廉潔與效率雙重目標(biāo)得到協(xié)調(diào)，是當(dāng)代中國特色社會主義監(jiān)督體系權(quán)能合理配置的一體兩面，全面保障高質(zhì)量發(fā)展的生產(chǎn)效率和反腐敗壓倒性勝利的監(jiān)督效力(21)郭劍鳴.廉能激勵相容：完善干部考評機(jī)制的理論向度與實(shí)施進(jìn)路[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2018(11)：203—212.，也構(gòu)成了中國特色社會主義監(jiān)督制度與時俱進(jìn)的靶向航標(biāo)。

(三)多元監(jiān)督力量功能耦合的改革邏輯

多元監(jiān)督力量的功能耦合是黨和國家監(jiān)督體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。以往各種監(jiān)督主體力量分散，缺乏貫通性和銜接性，導(dǎo)致監(jiān)督體系的協(xié)同化程度低、監(jiān)督主體獨(dú)立性不足、監(jiān)督職能錯位、越位與缺位等問題時有發(fā)生。在國家監(jiān)察體制改革之前，盡管中央曾經(jīng)也通過出臺文件與聯(lián)合發(fā)文等多種方式來強(qiáng)化紀(jì)檢部門和監(jiān)察部門等監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互之間的協(xié)助與配合，但這種工作方法層面的具有靈活性的機(jī)制聯(lián)合并未解決結(jié)構(gòu)性矛盾問題。(22)黃毅，文軍.從“配置性效率”邁向“適應(yīng)性效率”——國家監(jiān)察體制改革的制度化邏輯與理性構(gòu)造[J].湘湖論壇，2019(06)：71—80.

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨中央深刻認(rèn)識到構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制的重要性，開始從黨和國家機(jī)構(gòu)改革的高度，全面強(qiáng)化政黨引領(lǐng)國家治理體系建設(shè)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。通過創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察制度供給方式，不斷調(diào)整不同監(jiān)督主體之間的責(zé)權(quán)利配置格局，改善整個紀(jì)檢監(jiān)察體制的效能水平，由此形成多元監(jiān)督力量功能耦合的改革邏輯。比如，《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》就明確提出“監(jiān)察力量整合”“建立統(tǒng)一高效的監(jiān)察體系”等制度設(shè)計理念，將散布于我國公權(quán)力體系中的多重監(jiān)督力量匯聚起來，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度的“配置性效率”向“適應(yīng)性效率”轉(zhuǎn)變。(23)黃毅，文軍.從“配置性效率”邁向“適應(yīng)性效率”——國家監(jiān)察體制改革的制度化邏輯與理性構(gòu)造[J].湘湖論壇，2019(06)：71—80.

同時，在全面從嚴(yán)治黨和高壓反腐態(tài)勢下，這場改革一如既往地延續(xù)了改革開放以來“頂層設(shè)計+摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革思路，首先選取了北京市、山西省、浙江省作為試點(diǎn)地區(qū)，在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)新擴(kuò)散到其他28個省(自治區(qū)、直轄市)，自上而下設(shè)立省、市、縣三級監(jiān)察委員會，整合反腐敗資源力量，完成相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、人員轉(zhuǎn)隸。誠如《試點(diǎn)方案》所指出:“從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗?！?24)姜潔.中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》[N].人民日報，2016-11-08(003).一方面，它在組織機(jī)構(gòu)制度設(shè)置上整合行政機(jī)構(gòu)原有的監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局以及最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)，將這些涉及黨、政、法等各個領(lǐng)域重疊交叉的監(jiān)督職能統(tǒng)一到中國特色社會主義監(jiān)督制度的頂層設(shè)計之中，成立各級監(jiān)察委員會并與各級紀(jì)委合署辦公，促使監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分而入憲，統(tǒng)攬反腐敗的全局工作。另一方面，在理清各類監(jiān)督力量的職能定位之后，構(gòu)建各類監(jiān)督力量之間的耦合機(jī)制，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等9類監(jiān)督全面融入黨和國家監(jiān)督體系。

從整體上看，在黨和國家監(jiān)督體系中，當(dāng)前我國自上而下的監(jiān)督制度的頂層設(shè)計突破了傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制的桎梏，呈現(xiàn)出政黨建設(shè)引領(lǐng)國家治理體系建設(shè)的政治邏輯、廉能政治權(quán)能均衡配置的目標(biāo)邏輯和多元監(jiān)督力量功能耦合的改革邏輯的多重邏輯。在提升治國理政效能的動態(tài)過程中，這三重邏輯交叉匯融、相互作用，推動中國特色社會主義監(jiān)督制度逐步由前期的夯基壘臺、立柱架梁，中期的全面推進(jìn)、積厚成勢，進(jìn)入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的高質(zhì)量發(fā)展階段。

三、中國特色社會主義監(jiān)督制度的運(yùn)行機(jī)制

制度的生命力在于執(zhí)行，作為一種制度化的頂層設(shè)計和理性認(rèn)識，中國特色社會主義監(jiān)督制度也是如此?？茖W(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制有助于中國特色社會主義監(jiān)督制度的落地實(shí)施。其中，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制、廉能激勵相容的權(quán)力配置機(jī)制和多元監(jiān)督力量的系統(tǒng)集成機(jī)制，共同構(gòu)成了當(dāng)代中國監(jiān)督系統(tǒng)有效運(yùn)行的關(guān)鍵機(jī)制。

(一)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。(25)[英]阿克頓.自由與權(quán)力[M].侯建，范亞峰,譯.南京：譯林出版社，2011：1—11.對于當(dāng)代中國而言，黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)生于黨和國家的整體性關(guān)系，公權(quán)力制約監(jiān)督的關(guān)系具有內(nèi)部依規(guī)治黨和外部依法治國的雙重性，這意味著要統(tǒng)籌考慮黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)和國家監(jiān)督系統(tǒng)之間的統(tǒng)合分工的銜接關(guān)系。

黨的紀(jì)律與國家法律的協(xié)同。習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“監(jiān)察體制改革須把適用紀(jì)律和適用法律結(jié)合起來”“深化黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”。(26)習(xí)近平.在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革[J].求是，2019(05)：4—9.其中，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布實(shí)施就是“紀(jì)法協(xié)同、一體推進(jìn)”頂層設(shè)計的范例，首次在現(xiàn)實(shí)政治生活中真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與國家監(jiān)察法律的全面銜接。具體而言，二者在立法理念上彼此彌合監(jiān)督范圍，保證監(jiān)督全覆蓋；在制度設(shè)計上相互學(xué)習(xí)借鑒，提升監(jiān)督效能；實(shí)施原則都強(qiáng)調(diào)懲預(yù)并重、懲教結(jié)合，突出事前預(yù)防，從而表現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系和國家監(jiān)察法律體系的整體化融合。但黨的紀(jì)律與國家法律的協(xié)同并非簡單地消除差異性，不是黨紀(jì)對國法的替代，也不是國法對黨紀(jì)的取締，而是黨紀(jì)國法在“異權(quán)、異(職)能、異標(biāo)(準(zhǔn))、異靶”(27)蔣凌申.論監(jiān)察體制改革中的紀(jì)法協(xié)同[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2020，57(03)：105—120+159.的前提下協(xié)調(diào)互補(bǔ)。特別是“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”“紀(jì)在法前”，“黨紀(jì)”支持“國法”實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能的效能提升，“國法”帶動“黨紀(jì)”全面融入法治反腐體系。比如，在不違反“國法”的前提下，作為執(zhí)政黨的“黨紀(jì)”需要主動查錯糾錯，運(yùn)用“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)，防患于未然，合理區(qū)分違紀(jì)、違法以及犯罪等不同類型的行為，保證黨紀(jì)處分、政務(wù)處分以及刑事處分等懲治措施的銜接。

除了“黨紀(jì)”和“國法”的銜接，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有效協(xié)調(diào)還有賴于黨和國家監(jiān)督體系中的行動者、組織、環(huán)境等多種要素的配合。在依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)國家監(jiān)督，國家監(jiān)督支持黨內(nèi)監(jiān)督，彼此之間協(xié)同增效。首先，黨內(nèi)監(jiān)督通過紀(jì)律檢查強(qiáng)化對黨員干部的監(jiān)督，為國家公權(quán)力監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。在遵循不同案件分類管理的原則下，黨內(nèi)監(jiān)督通常處于大部分案件啟動調(diào)查之前，而后國家監(jiān)督依據(jù)線索持續(xù)跟進(jìn)。目前，中共黨員在我國公務(wù)員隊伍中占比超過80%，尤其在縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中占比更是達(dá)到95%。(28)湯濤.堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，制約權(quán)力運(yùn)行[EB/OL].黨建網(wǎng)，http://www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016xxll/202004/t20200413_5524715.shtml.也就是說，通過對黨員和黨的工作部門執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的情形進(jìn)行專門的黨內(nèi)監(jiān)督，能夠有效統(tǒng)領(lǐng)國家監(jiān)察的職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的基本保障。其次，國家監(jiān)督對黨內(nèi)監(jiān)督的有力補(bǔ)充。不同于“管黨”“治黨”，國家監(jiān)督主要是從國家監(jiān)察法的層面對黨內(nèi)監(jiān)督無法覆蓋或者不適用黨紀(jì)的公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。特別是國家監(jiān)察體制改革向縱深推進(jìn)，國家監(jiān)察委員會作為行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，成為黨內(nèi)監(jiān)督的有力補(bǔ)充，能夠彌補(bǔ)黨內(nèi)自我監(jiān)督的盲點(diǎn)和缺陷，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系的監(jiān)督救濟(jì)。

(二)廉能激勵相容的權(quán)力配置機(jī)制

完善的廉能激勵相容的權(quán)力配置機(jī)制是避免權(quán)力作惡和發(fā)揮權(quán)力向善雙重作用的重要手段。中國特色社會主義監(jiān)督體系要求實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”，換言之，這種權(quán)力配置機(jī)制強(qiáng)調(diào)“廉而有為”。因此，反復(fù)調(diào)適“廉潔”與“效能”的合力與張力，保障權(quán)力運(yùn)行效率和防止權(quán)力濫用專斷的均衡實(shí)現(xiàn)，成為了中國特色社會主義監(jiān)督制度的實(shí)踐活力之所在。

一方面，在“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)+高壓反腐”相機(jī)抉擇的目標(biāo)平衡過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵和政治監(jiān)督約束并重，實(shí)行“邊發(fā)展邊治理腐敗”策略來消除腐敗存量、遏制腐敗增量，促進(jìn)政治廉潔和經(jīng)濟(jì)績效的均衡，既試圖擺脫為了經(jīng)濟(jì)增長而暫時忽略腐敗問題的“唯GDP主義”，也極力避免因過度監(jiān)督限制權(quán)力效能而影響經(jīng)濟(jì)績效。另一方面，強(qiáng)監(jiān)督促進(jìn)強(qiáng)落實(shí)。誠如習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會上所強(qiáng)調(diào)，“要以強(qiáng)有力的政治監(jiān)督，確保黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)到位”。要言之，監(jiān)督制度與治理效能已成為一種相互促進(jìn)、共贏共生的關(guān)系。在實(shí)踐中，各個地方通過推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察制度化創(chuàng)新，以高質(zhì)量監(jiān)督保障高效能治理。比如，通過巡視督察推動掃黑除惡專項斗爭向縱深發(fā)展，推動新冠肺炎疫情防控交出高分答卷，保障新一輪村社組織換屆圓滿成功，推動基層信訪矛盾有效化解，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得顯著成果，等等。尤其是很多地方在一段時間內(nèi)將監(jiān)督重點(diǎn)放在鞏固拓展脫貧攻堅成果上，緊盯黨中央惠民富民政策落實(shí)情況。

廉能激勵相容的權(quán)力配置機(jī)制還體現(xiàn)在對干部的嚴(yán)管和厚愛、適度容錯與科學(xué)糾錯等舉措之中。問責(zé)是現(xiàn)代政治生活中規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的重要制度，容錯是在承認(rèn)人的認(rèn)知有限性和尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上免于追究特定條件下相關(guān)人員責(zé)任。(29)劉暢.國家治理中問責(zé)與容錯的內(nèi)在張力與合理均衡[J].政治學(xué)研究，2021(02)：125—135+191.容錯與問責(zé)兩者之間往往存在張力與合力?；谶@樣的考慮，中國特色社會主義監(jiān)督制度將問責(zé)作為監(jiān)督利器的同時，也積極建立和完善黨員干部改革創(chuàng)新的容錯糾錯機(jī)制。比如，浙江、廣東等創(chuàng)新活力較強(qiáng)的地區(qū)在政策文本和實(shí)踐應(yīng)用上，逐步從“適用范圍、政策界限、調(diào)查核實(shí)、科學(xué)認(rèn)定、處置機(jī)制、效應(yīng)發(fā)揮”等層面清晰界定容錯與問責(zé)之間的范圍邊界，將杜絕“庸懶散”和容忍“不可避免之錯”作為建設(shè)激勵相容的權(quán)力配置機(jī)制的兩個維度(30)郭劍鳴.廉能激勵相容：完善干部考評機(jī)制的理論向度與實(shí)施進(jìn)路[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2018(11)：203—212.，“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”(31)陳朋.容錯機(jī)制何以發(fā)揮激勵效能？——基于多政策文本及其實(shí)踐應(yīng)用的實(shí)證分析[J].中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報，2021(02)：118—126.。

(三)多元監(jiān)督力量的系統(tǒng)集成機(jī)制

系統(tǒng)集成機(jī)制是中國特色社會主義監(jiān)督制度統(tǒng)籌整合多元監(jiān)督力量的核心策略。它意味著黨和國家監(jiān)督改革并非簡單的單兵突進(jìn)式改革，也不是單純的體制結(jié)構(gòu)變革過程，而是更加注重監(jiān)督過程中橫向組織和縱向組織、靈活性與原則性、技術(shù)應(yīng)用與制度創(chuàng)新等多面向的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

首先，橫向監(jiān)督與縱向監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)集成。監(jiān)督工作牽涉面廣，涉及多個部門，相關(guān)協(xié)調(diào)工作多、任務(wù)重，通過縱向聯(lián)動和橫向協(xié)同，不斷增強(qiáng)多元監(jiān)督力量整合的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。比如，有的地方創(chuàng)新打造縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、整體聯(lián)動高效的片區(qū)協(xié)作監(jiān)督模式，在治理單元內(nèi)部劃分若干片區(qū)，以縣級紀(jì)委監(jiān)委為主導(dǎo)，采取聯(lián)合協(xié)同作戰(zhàn)的方式解決實(shí)際監(jiān)督的碎片化難題。通過這種橫向監(jiān)督與縱向監(jiān)督相結(jié)合的系統(tǒng)集成，上級紀(jì)委監(jiān)委與基層紀(jì)委監(jiān)委的日常聯(lián)系更加強(qiáng)化。同時上級紀(jì)委監(jiān)委指定管轄、片區(qū)成員鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主動申請?zhí)峒壒茌牐约把膊毂O(jiān)督直達(dá)村社，推動監(jiān)督重心向下沉、審查調(diào)查往上提，使監(jiān)督力量由原來的“單獨(dú)作戰(zhàn)”為“聯(lián)合會戰(zhàn)”，明顯提升重點(diǎn)問題線索處置成效。

其次，監(jiān)督改革原則性與靈活性兼顧的系統(tǒng)集成。改革伊始，最高決策層就從關(guān)乎“亡黨亡國”的視角發(fā)動這場改革，基于法理權(quán)威最大限度統(tǒng)一共識，用系統(tǒng)化思維謀劃和推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察改革，在經(jīng)由探索試錯之后，適時啟動相關(guān)法律的“立改廢”工作，通過法律的制定與修改實(shí)現(xiàn)改革經(jīng)驗的固化、確認(rèn)與推廣，為監(jiān)督力量的整合與監(jiān)察權(quán)力的再配置創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)的原則性基礎(chǔ)。(32)秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評論，2017，39(02)：17—27.此外，監(jiān)督改革也注重發(fā)揮監(jiān)督方式的靈活性，創(chuàng)新自上而下的專責(zé)監(jiān)督模式，將全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，避免出現(xiàn)監(jiān)督虛化空轉(zhuǎn)、傳導(dǎo)不力的問題，特別是通過巡視巡察、派駐監(jiān)督方式，將監(jiān)督力量“下沉一級”對下級黨組織進(jìn)行機(jī)動式監(jiān)督，等等。同時鼓勵自下而上的群眾監(jiān)督探索，設(shè)立村社監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站，構(gòu)建基層監(jiān)督共同體，把監(jiān)督工作有效延伸到社會的每一根毛細(xì)血管，讓群眾有條件、有渠道、有能力參與到監(jiān)督的全過程。

再次，監(jiān)督體系的數(shù)字賦能與制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成。就權(quán)力監(jiān)督而言，只有當(dāng)制度與技術(shù)形成良性互動，互為補(bǔ)充，權(quán)力監(jiān)督的有效性才會提高。將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于監(jiān)督體系之中，特別是各個地區(qū)廣泛建立數(shù)字化監(jiān)督平臺，通過信息共享、聯(lián)動辦案、成果運(yùn)用機(jī)制推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)權(quán)力腐敗的突出問題，找準(zhǔn)權(quán)力濫用的風(fēng)險點(diǎn)；同時創(chuàng)新傳統(tǒng)部門的工作規(guī)章制度，出臺完善相關(guān)配套文件，細(xì)化受理、應(yīng)用、反饋等環(huán)節(jié)和程序，逐步消除數(shù)字賦能監(jiān)督的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)數(shù)字賦能與制度創(chuàng)新整合監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)。

四、中國特色社會主義監(jiān)督制度的整體性建構(gòu)

中國特色社會主義監(jiān)督制度是由多項監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督制度所構(gòu)成的一系列體系的總和，目標(biāo)指向是對黨和國家公權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。縱觀中國共產(chǎn)黨百年監(jiān)督的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，其領(lǐng)導(dǎo)建立的黨和國家監(jiān)督體系的發(fā)展變遷，一定程度上折射出了各個歷史階段治國理政的目標(biāo)追求。隨著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的開啟，中國特色社會主義監(jiān)督制度的建立和完善也進(jìn)入新的發(fā)展階段，面臨新的形勢任務(wù)和目標(biāo)挑戰(zhàn)。監(jiān)督制度的構(gòu)建與完善尤其需要把握和適應(yīng)新時代的歷史條件和基本特征，才能更好地推進(jìn)新時代中國特色社會主義監(jiān)督制度的發(fā)展。其中，當(dāng)代中國黨和國家監(jiān)督體系是作為一個統(tǒng)合整體而存在的，不從整體性的角度去完善黨和國家監(jiān)督體系必然會導(dǎo)致制度懸浮、監(jiān)督失效等諸多桎梏。因此，需要以協(xié)同性、系統(tǒng)性的整體化建設(shè)理念持續(xù)健全和完善中國特色社會主義監(jiān)督體系，進(jìn)一步將中國特色社會主義監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為國家治理效能。

(一)優(yōu)化黨和國家監(jiān)督體系的統(tǒng)合型監(jiān)督結(jié)構(gòu)

不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)會腐蝕國家治理效能。黨和國家的關(guān)系在一定程度上決定了黨和國家監(jiān)督體系的基本樣態(tài)。在國家治理現(xiàn)代化的指引下，黨和國家的整體性建設(shè)漸成趨勢。尤其是黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》之后，公共治理層面中國共產(chǎn)黨在一定程度上履行著公共職能，中國共產(chǎn)黨和國家體系的整體性特征愈加明顯，體現(xiàn)在治理主體的整合、治理職責(zé)的歸總、治理功能的整體化配置等更加明確。(33)陳國權(quán)，皇甫鑫.功能性分權(quán)與中國特色國家治理體系[J].社會學(xué)研究，2021(04)：1—21+225.從這個意義來說，黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)生于黨和國家的整體性關(guān)系，黨和國家的整體性建設(shè)必然要求黨和國家監(jiān)督體系的整體性建設(shè)，直接體現(xiàn)為黨和國家之間的關(guān)系在黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)合過程中得以彰顯，即“正是在權(quán)力監(jiān)督的性質(zhì)上，黨內(nèi)監(jiān)督和整個國家公權(quán)力的監(jiān)督融為一體，黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)和帶動著國家公共權(quán)力監(jiān)督，二者共存共榮”。(34)張梁.中國特色“二維”監(jiān)察權(quán):屬性、使命與功能[J].廣西社會科學(xué)，2020(02)：110—120.因此，需要準(zhǔn)確認(rèn)識國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中黨和國家監(jiān)督體系的整體化趨勢及其內(nèi)涵，充分激活國家監(jiān)察委員會所具有的“二維”監(jiān)察權(quán)屬性，使其能夠在富有中國特色且具有中國獨(dú)特邏輯的制度框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)和彼此促進(jìn)，形成集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的中國特色社會主義監(jiān)督制度的統(tǒng)合型監(jiān)督結(jié)構(gòu)，進(jìn)而發(fā)揮其在現(xiàn)代政黨建設(shè)和國家治理中至關(guān)重要的“權(quán)力監(jiān)督”功能。同時，這種統(tǒng)合型監(jiān)督結(jié)構(gòu)的效能彰顯，還需進(jìn)一步完善黨和國家公權(quán)力橫向?qū)用婧涂v向?qū)用媲短资街萍s與協(xié)調(diào)的配置結(jié)構(gòu)。(35)陳國權(quán)，皇甫鑫.功能性分權(quán)體系的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制——基于“結(jié)構(gòu)—過程”的分析[J].浙江社會科學(xué)，2020(01)：4—12+155.比如，基于中國特色社會主義監(jiān)督制度的雙重領(lǐng)導(dǎo)特征，促使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)處于兩個公權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)之中，既和同級黨委、同級地方國家機(jī)關(guān)共同形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，又和上級黨委、上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共同形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，進(jìn)而激發(fā)監(jiān)督制度的政治勢能。

(二)規(guī)范“制約—監(jiān)督”均衡化的控權(quán)機(jī)制

制約監(jiān)督本質(zhì)上是構(gòu)建政治權(quán)力主體之間監(jiān)視、控制和制衡的一種關(guān)系，而有效的控權(quán)機(jī)制則是保障監(jiān)督制度效能的基礎(chǔ)。作為權(quán)力主體之間兩種不同的控制關(guān)系，制約與監(jiān)督內(nèi)涵著不同價值追求。其中，權(quán)力的制約機(jī)制具有雙向性，各個權(quán)力主體之間相互約束牽制，彼此之間共同參與到權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)；而權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制則是非對稱性的，公權(quán)力的使用者需要接受監(jiān)督者的單向度的監(jiān)察、督促，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權(quán)力行使過程，而是中止或事后追究權(quán)力的不合理運(yùn)用環(huán)節(jié)。(36)陳國權(quán)，周魯耀.制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2013，43(06)：43—51.與之相應(yīng)，面對不同的目標(biāo)任務(wù)時，制約與監(jiān)督這兩種控權(quán)機(jī)制表現(xiàn)出各自的優(yōu)勢和局限。比如，權(quán)力主體之間的制約機(jī)制可能會降低事權(quán)運(yùn)行效率，也可能導(dǎo)致濫用權(quán)力者把違規(guī)成本轉(zhuǎn)嫁給組織承受；而權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制始終存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的痼疾，只能通過不斷繼續(xù)設(shè)置新的監(jiān)督機(jī)關(guān)和內(nèi)控機(jī)制等方式來延長監(jiān)督鏈條，必然會導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)膨脹、監(jiān)督成本增加、監(jiān)督效力遞減等問題。因此，中國特色社會主義監(jiān)督制度的完善關(guān)鍵還在于，應(yīng)根據(jù)腐敗與反腐敗客觀現(xiàn)實(shí)的變化，適時調(diào)適制約與監(jiān)督兩種不同控權(quán)機(jī)制的關(guān)系。規(guī)范“制約—監(jiān)督”均衡化的控權(quán)機(jī)制，在保持制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的差異性中尋求發(fā)揮各自最大優(yōu)勢的均衡化狀態(tài)，從而提升二者的協(xié)同性、整體性。(37)陳國權(quán)，孫韶陽.高經(jīng)濟(jì)增長與高廉政風(fēng)險：失衡發(fā)展的機(jī)理分析[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2019，43(03)：106—117.例如，從決策權(quán)入手，逐步實(shí)現(xiàn)控權(quán)制度的轉(zhuǎn)型，在權(quán)力配置環(huán)節(jié)，可以將“創(chuàng)議權(quán)”與“審議權(quán)”賦予黨委、人大等主體分別行使；在權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)，通過決策流程設(shè)計使不同權(quán)力主體間相互牽制；同時完善問責(zé)機(jī)制設(shè)計，強(qiáng)化對決策失誤與決策腐敗現(xiàn)象的問責(zé)。(38)陳國權(quán)，周魯耀.制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2013，43(06)：43—51.

(三)激活黨的領(lǐng)導(dǎo)與專責(zé)分工相結(jié)合的監(jiān)督職能屬性

不同于西方國家的權(quán)力制衡思維，構(gòu)建和完善中國特色社會主義監(jiān)督制度的目的不是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是強(qiáng)化黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。就此而言，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是建立和完善中國特色社會主義監(jiān)督制度的根本保障。黨對中國特色社會主義監(jiān)督制度工作的全覆蓋、全方位、全過程領(lǐng)導(dǎo)，能夠有效提升監(jiān)督效能和解決監(jiān)督痼疾，從來不存在不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的“獨(dú)立”的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織專責(zé)分工是保持監(jiān)督效率和活力的關(guān)鍵所在。將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫徹到監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中，還需在監(jiān)督制度安排中進(jìn)一步處理好中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)督職能的關(guān)系，遵循公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，科學(xué)配置多元的監(jiān)督資源，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。(39)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[Z].北京：人民出版社，2017：77.在壓緊壓實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的前提下，加強(qiáng)反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組建設(shè)，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)小組的基本作用。同時，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的保障作用，從具體化、程序化、制度化等方面對紀(jì)檢監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制加以優(yōu)化，加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，保證監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性，比如，創(chuàng)新“三個不固定”“一次一授權(quán)”的巡視巡察制度等。特別是在查辦腐敗案件和各級紀(jì)委書記(紀(jì)檢組長)的提名考察辦法中，要更多地側(cè)重紀(jì)委系統(tǒng)的上級垂直領(lǐng)導(dǎo)，在各級監(jiān)委主任的選舉任命也要實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)各級人民代表大會的意愿。此外，也要以制度化的方式賦予特定主體進(jìn)行特定監(jiān)督職能的履行及其特定權(quán)力的行使，詳細(xì)制定支持人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的具體機(jī)制和工作規(guī)范，將“自上而下”的組織監(jiān)督和“自下而上”的社會監(jiān)督連接起來，不斷增強(qiáng)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)監(jiān)督的關(guān)聯(lián)性互動性，壓縮權(quán)力濫用專斷的空間，建立系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的中國特色社會主義監(jiān)督制度。

總而言之，在當(dāng)代中國，有效的監(jiān)督制度既要解決權(quán)力濫用的問題，又要防止權(quán)力不當(dāng)制約監(jiān)督而造成的政府效能損失。制度安排和機(jī)制設(shè)計是推動當(dāng)代中國公權(quán)力建設(shè)的關(guān)鍵變量。面對復(fù)雜多變的腐敗現(xiàn)象，盡管我國的黨和國家監(jiān)督體系在各個方面得到了完善，但權(quán)力監(jiān)督制度安排和具體運(yùn)行機(jī)制之間脫節(jié)現(xiàn)象仍有所顯現(xiàn)。仍需要通過建章立制，優(yōu)化不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，在強(qiáng)化監(jiān)督的同時合理設(shè)計權(quán)力主體之間的制約結(jié)構(gòu)，形成強(qiáng)有力的外在約束和高昂的腐敗成本，限制公權(quán)力濫用的破壞性和毀滅性，激發(fā)公權(quán)力善用的創(chuàng)造性與生產(chǎn)性，從而構(gòu)筑起與國家現(xiàn)代化治理目標(biāo)相契合的中國特色社會主義監(jiān)督制度。