馮 帥

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207）

一、問(wèn)題的提出

“碳中和”（carbon neutrality）風(fēng)靡全球肇始于2018 年10 月聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的《全球升溫1.5℃特別報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《1.5℃報(bào)告》）。該報(bào)告結(jié)合了《巴黎協(xié)定》第2 條的溫升控制目標(biāo)，〔1〕《巴黎協(xié)定》第2 條：“本協(xié)定在加強(qiáng)《公約》，包括其目標(biāo)的履行方面，旨在聯(lián)系可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的努力，加強(qiáng)對(duì)氣候變化威脅的全球應(yīng)對(duì)，包括：（一）把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)，同時(shí)認(rèn)識(shí)到這將大大減少氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)和影響；……”。See Article 2,Paris Agreement,2015.指出：在沒(méi)有或有限過(guò)沖1.5℃的模式路徑中，到2030 年全球凈人為CO2排放將在2010 年的基準(zhǔn)上減少約45%，并在2050 年左右達(dá)到凈零；在全球溫升限制在2℃的情況下，在大多數(shù)路徑中CO2排放預(yù)估到2030 年減少約25%，并在2070 年左右達(dá)到凈零。其中的凈零排放（net-zero emission）即“碳中和”，指一定時(shí)期內(nèi)通過(guò)人為CO2消除使得全球CO2排放達(dá)到平衡。〔2〕Masson-Delmotte V.,et al.eds.,Global Warming of 1.5℃,Intergovernmental Panel on Climate Change,2019,p.95-97.自此，各國(guó)陸續(xù)進(jìn)入凈零排放“賽道”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年11月，除了蘇里南和不丹已經(jīng)達(dá)到“碳中和”，全球共有13 個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了相關(guān)法律、3 個(gè)國(guó)家處于正在立法中、53 個(gè)國(guó)家頒布了一系列政策、76 個(gè)國(guó)家提出了“碳中和”目標(biāo)?！?〕See ECIU,Net Zero Tracker,Energy &Climate Intelligence Unit（Nov.30,2021）,https://eciu.net/netzerotracker.

盡管如此，“碳中和”在國(guó)際法層面，仍難以尋其蹤跡。從源流上來(lái)看，它是1.5℃目標(biāo)和2℃目標(biāo)的變體——1.5℃目標(biāo)對(duì)應(yīng)2050 年“碳中和”、2℃目標(biāo)對(duì)應(yīng)2070 年“碳中和”。故而，嚴(yán)格意義上，《巴黎協(xié)定》并未提到“碳中和”。各國(guó)之所以將之納入法律和政策中，主要是基于《1.5℃報(bào)告》的科學(xué)性，再經(jīng)由“國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDC）—《巴黎協(xié)定》遵約機(jī)制”這一橋梁，實(shí)現(xiàn)兩者的連通。具言之，IPCC自1990 年發(fā)布首份評(píng)估報(bào)告以來(lái)，便被視為氣候變化領(lǐng)域的權(quán)威性科學(xué)機(jī)構(gòu)，而《1.5℃報(bào)告》更是由40 個(gè)國(guó)家的91 位作者和編輯共同編寫(xiě)，引用了6000 多篇科學(xué)文獻(xiàn)，其結(jié)論已被廣為接受和認(rèn)可。因此，在根據(jù)《巴黎協(xié)定》第4條提交NDC時(shí)，各國(guó)往往將上述結(jié)論作為指引和參照。是以，盡管《1.5℃報(bào)告》并非國(guó)際法，但經(jīng)其形成的NDC 卻因?qū)儆谧窦s事項(xiàng)而在《巴黎協(xié)定》遵約機(jī)制下對(duì)締約方產(chǎn)生了拘束力。

2020 年9 月22 日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在第75 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上作出了“2030 年前碳達(dá)峰、2060 年前碳中和”的國(guó)際承諾。2021 年5 月，中央層面成立了“碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為指導(dǎo)和統(tǒng)籌相關(guān)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2021 年10 月24 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，成為碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的統(tǒng)領(lǐng)性和綱領(lǐng)性文件。隨后，2021 年10 月28 日，中國(guó)向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書(shū)處提交了《中國(guó)落實(shí)國(guó)家自主貢獻(xiàn)成效和新目標(biāo)新舉措》。與2015 年6 月提交的《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》相比，此次承諾在減排目標(biāo)和強(qiáng)度上均有所更新——首次引入了“碳中和”的通用指標(biāo)，并將單位GDP 中CO2排放降幅從60%—65%提高到65%以上，同時(shí)將非化石能源占一次能源消費(fèi)比重從20%左右上升為25%左右。但是，從現(xiàn)有國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，中國(guó)還面臨雙重挑戰(zhàn)——一方面，全球氣候治理所面臨的危機(jī)與日俱增，單邊主義和保護(hù)主義抬頭，發(fā)展中國(guó)家的外部發(fā)展環(huán)境更加復(fù)雜化，在履行NDC 承諾上存在不確定性；另一方面，作為擁有14 億人口的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生和治理環(huán)境等艱巨任務(wù)，發(fā)展不均衡不充分等問(wèn)題凸顯，對(duì)落實(shí)NDC 提出了更高要求?！?〕參見(jiàn)UNFCCC 網(wǎng)站，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%，2021 年11 月30 日訪問(wèn)。

因此，要確保長(zhǎng)期、持續(xù)和深度減排，以有序推進(jìn)“碳中和”，法律發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，經(jīng)其建立起來(lái)的長(zhǎng)效機(jī)制可為之提供制度支撐。但在法律相對(duì)穩(wěn)定性和社會(huì)無(wú)限變動(dòng)性下，“昨日”法律與“今日”現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生了時(shí)空差異，導(dǎo)致法律出現(xiàn)了滯后性?！?〕殷冬水：《法律滯后三論》，載《行政與法》1998 年第2 期。換言之，法律所關(guān)注的并非已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，而是正在或?qū)?lái)發(fā)生的事情?！?〕［美］克利福德?格爾茨：《地方知識(shí)》，楊德睿譯，商務(wù)印書(shū)館2016 年版，第272 頁(yè)。故，“碳中和”作為一種新生現(xiàn)象，相關(guān)立法尚屬空白。但是，法制體系薄弱遠(yuǎn)無(wú)法滿足國(guó)家的戰(zhàn)略需求，制約著“碳中和”行動(dòng)開(kāi)展。盡管“1+N”政策體系下的部門行動(dòng)方案仍在緊鑼密鼓地制定，但它不具有法律的穩(wěn)定性、明確性和強(qiáng)制性，難以形成鮮明的確權(quán)機(jī)制，無(wú)法落實(shí)相關(guān)主體責(zé)任。而2021 年11 月1 日實(shí)施的《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》僅為地方性法規(guī)，自然也無(wú)法進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌?；诖耍疚臄M遵循“社會(huì)問(wèn)題→制度變革”的思維范式，基于立法論的視角，思考“碳中和”的立法宗旨、目的及其理想制度，并注重條文設(shè)計(jì)中“應(yīng)當(dāng)”與否的分析，使之更符合立法期待。

二、“碳中和”的立法理念

法律在社會(huì)中運(yùn)行，但社會(huì)又是法律所調(diào)控的對(duì)象。因此，法律也被視為人類自我管理的一種方式?！?〕參見(jiàn)周少華：《法律理性與法律的技術(shù)化》，載《法學(xué)論壇》2012 年第3 期。故，在法律理性中，工具理性為首要表現(xiàn)——側(cè)重于處理“手段”與“目標(biāo)”的關(guān)系，通過(guò)對(duì)外界事物和他人舉止的期待，以實(shí)現(xiàn)合乎理性的目的。〔8〕參見(jiàn)［德］馬克斯?韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上卷）》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館1997 年版，第56 頁(yè)。但是，工具理性通過(guò)對(duì)“主—客”行動(dòng)的過(guò)度放大，無(wú)形中強(qiáng)化了“人治”的作用，虛化了法律價(jià)值?！?〕謝暉：《法律工具主義評(píng)析》，載《中國(guó)法學(xué)》1994 年第1 期。法律價(jià)值建立在某些信條之上，以某種終極立場(chǎng)為依歸，是價(jià)值法律化的結(jié)果，故也是法律制度和規(guī)則的本質(zhì)屬性。此即立法的價(jià)值理性。它以“主—客”關(guān)系為基本邏輯，強(qiáng)調(diào)“主—客”行動(dòng)所指向的理想狀態(tài)，是經(jīng)歷史反思的價(jià)值凝練?！疤贾泻汀绷⒎ǖ墓ぞ呃硇詮?qiáng)調(diào)各自“能”為哪些行為，具有追求“效用”性，存在可計(jì)算、可預(yù)測(cè)和可重復(fù)的技術(shù)邏輯，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)或規(guī)律來(lái)追求并實(shí)現(xiàn)凈零排放——這是法律導(dǎo)向性功能的體現(xiàn)。不過(guò)，它雖可解決“能”的問(wèn)題，但卻無(wú)法回應(yīng)“應(yīng)當(dāng)”的問(wèn)題，即這是否值得人類去追求，還需價(jià)值理性來(lái)加以注解。其中，價(jià)值理性蘊(yùn)含在立法宗旨中，而工具理性與立法目的相契合。

（一）立法宗旨：人類永續(xù)發(fā)展+良法善治

立法宗旨集中體現(xiàn)了立法的精神及其價(jià)值準(zhǔn)則，是立法所希望達(dá)到的一種狀態(tài)，決定著立法的基調(diào)和品性，通過(guò)不同利益的平衡塑造整部法律。故，它是立法的基礎(chǔ)、根本與核心。從“碳中和”的產(chǎn)生來(lái)看，其是在氣候危機(jī)下的戰(zhàn)略抉擇和應(yīng)對(duì)，是構(gòu)建“人與自然生命共同體”的具體呈現(xiàn)，反映了對(duì)人類福祉的謀求和關(guān)切。而“碳中和”立法一方面將之納入法律框架下，另一方面希望獲得普遍服從，以實(shí)現(xiàn)這種意志和利益。由此，“碳中和”的立法宗旨圍繞“人類永續(xù)發(fā)展”和“良法善治”而展開(kāi)，兩者分別對(duì)應(yīng)“內(nèi)”“外”兩重維度——前者表征了人與自然的和諧共榮，后者側(cè)重于法治建構(gòu)。

人類永續(xù)發(fā)展的提出可追溯至1987 年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）的一份報(bào)告，要求“滿足全體人民的基本需要和給全體人民機(jī)會(huì)以滿足他們要求較好生活的愿望”，內(nèi)含“資源開(kāi)發(fā)、投資方向和技術(shù)開(kāi)發(fā)”的相互協(xié)調(diào)?！?0〕Cro Harlem Brundtland,et al.eds.,Report of the World Commission on Environment and Development:Our Common Future,World Commission on Environment and Development,Aug.1987,p.54,57.它強(qiáng)調(diào)代內(nèi)和代際公平，體現(xiàn)了對(duì)可持續(xù)發(fā)展的深入關(guān)注。當(dāng)下，人類永續(xù)發(fā)展表征為一種科學(xué)發(fā)展觀，具有整體性思維、過(guò)程性思維和開(kāi)放性思維三種屬性。它們分別對(duì)應(yīng)人的價(jià)值與自然價(jià)值、代內(nèi)價(jià)值與代際價(jià)值、本國(guó)價(jià)值與全球價(jià)值的“雙向生成”“互益”和永續(xù)實(shí)現(xiàn)。人類永續(xù)發(fā)展將人與自然共生共存作為基本價(jià)值訴求，雖落腳于“發(fā)展”，但強(qiáng)調(diào)“永續(xù)”，主張?jiān)诎l(fā)展過(guò)程中不斷追求、創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)價(jià)值?！?1〕參見(jiàn)方世南：《從價(jià)值論視角把握習(xí)近平生態(tài)文明思想的永續(xù)發(fā)展觀》，載《山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第4 期。

換言之，人類永續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的延伸，是在人類社會(huì)和自然界發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上形成的生態(tài)文明理念，以“生態(tài)權(quán)益”和“生態(tài)公正”為恒遠(yuǎn)主題。在生態(tài)權(quán)益上，永續(xù)發(fā)展反映了人們對(duì)美好生活的向往；在生態(tài)公正上，永續(xù)發(fā)展內(nèi)含代內(nèi)、代際、國(guó)內(nèi)、國(guó)際四個(gè)層面資源利用的動(dòng)態(tài)平衡?！?2〕方世南、楊洋：《習(xí)近平生態(tài)文明思想的永續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第3 期。在“碳中和”語(yǔ)境下，人類永續(xù)發(fā)展表征了兩方面內(nèi)容。一是，生存。根據(jù)2021 年世界氣象組織（WMO）的報(bào)告顯示，1970—2019 年，氣候和與天氣相關(guān)的自然災(zāi)害占所有災(zāi)難的50%，報(bào)告死亡人數(shù)占45%，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)74%。其中，干旱在十大災(zāi)難中排名第一，導(dǎo)致65 萬(wàn)人死亡；極端氣溫事件也致死了55736 人?！?3〕See James Douris,et al.eds.,The Atlas of Mortality and Economic Losses from Weather,Climate and Water Extremes（1970-2019）,World Meteorological Organization,2021,p.16-21.《1.5℃報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，全球溫升越多，發(fā)病率和死亡率的風(fēng)險(xiǎn)就越高，缺水壓力也越大。而“碳中和”注意到了上述威脅，希望保障人類生活環(huán)境，使之正常繁衍生息。二是，發(fā)展。2020 年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）發(fā)布《人類發(fā)展報(bào)告》，指出，氣候變暖導(dǎo)致人均GDP 低于正常水平，在低收入國(guó)家，這一幅度達(dá)到了17%—31%，國(guó)家間的收入不平等高出25%；2014—2019 年，受饑餓影響的人數(shù)從6.28 億上升到6.88 億。在沒(méi)有緩解措施的情況下，溫度升高將使發(fā)展中國(guó)家負(fù)擔(dān)更重，極端氣溫天數(shù)也比發(fā)達(dá)國(guó)家多63 天/年?！?4〕See Pedro Concei??o,et al.eds.,Human Development Report 2020:The Next Frontier-human Development and the Anthropocene,United Nations Development Programme,2020,p.56-60.而“碳中和”意在控制全球溫升幅度，通過(guò)綠色低碳來(lái)克服國(guó)家間發(fā)展不均衡，從而實(shí)現(xiàn)人類公平正義。概言之，在人與自然的“主—客”關(guān)系下，人類永續(xù)發(fā)展通過(guò)對(duì)“經(jīng)濟(jì)理性”與“生態(tài)理性”的協(xié)調(diào)，賦予“碳中和”立法以共同的價(jià)值愿景。

良法善治為應(yīng)對(duì)強(qiáng)權(quán)政治而出現(xiàn)，本質(zhì)是法治。其中，良法與“惡法”相對(duì)，是法治的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和理性追求，也是立法的邏輯起點(diǎn)，反映了全人類的利益需求；善治是法治的運(yùn)行模式和實(shí)現(xiàn)方式，〔15〕江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評(píng)估中的應(yīng)用》，載《中外法學(xué)》2018 年第6 期。既是一種治理過(guò)程，也是一種治理結(jié)果，或可理解為“天下大治”?！?6〕See Henk Addink,Good Governance:Concept and Context,Oxford University Press,2019,p.3-6.判斷一部法律是否為良法，通?？山柚?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：是否反映人民意志和根本利益、是否反映公平正義等價(jià)值追求、是否符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、是否反映國(guó)情和民情、是否具備科學(xué)合理體系、是否具有程序正當(dāng)性。簡(jiǎn)言之，良法既是形式上的一致性和成熟性規(guī)則，也遵循法律的正當(dāng)性與合理性標(biāo)準(zhǔn)。善治則包括民主治理、依法治理和社會(huì)共治等多重內(nèi)涵，要求多元主體共同參與，并以維護(hù)全體成員的基本權(quán)利為導(dǎo)向。〔17〕參見(jiàn)王利明：《法治：良法與善治》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015 年第2 期。就兩者的邏輯關(guān)系來(lái)看，良法是善治的基本前提，而善治為良法的理性追求。

“碳中和”下的良法善治亦從兩個(gè)層面展開(kāi)。首先，良法層面，“碳中和”的法律規(guī)范需具備形式和實(shí)質(zhì)兩重要素。在形式上，它強(qiáng)調(diào)民主性、一致性、完整性和穩(wěn)定性，并構(gòu)建“硬法+軟法”的邏輯體系，通過(guò)制度化形式對(duì)“碳中和”予以確立，確保相關(guān)行動(dòng)有法可依——從“政策引領(lǐng)”走向“立法引領(lǐng)”，并以此作為長(zhǎng)遠(yuǎn)框架；在實(shí)質(zhì)上，它定位于一個(gè)基本的正義尺度——生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，并內(nèi)含道德因素，通過(guò)增進(jìn)身份認(rèn)同和規(guī)范共識(shí)，調(diào)和不同主體的利益需求，在充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，完善立法技術(shù)，尋求“碳中和”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府與市場(chǎng)、權(quán)力與權(quán)利、社會(huì)與個(gè)體的平衡，進(jìn)而促進(jìn)人與人、人與社會(huì)、人與自然的和諧。其次，善治層面，良法的生命在于實(shí)施，若沒(méi)有善治的努力，則良法將變成空洞的術(shù)語(yǔ)?！?8〕何志鵬：《“良法”與“善治”何以同樣重要——國(guó)際法治標(biāo)準(zhǔn)的審思》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第3 期。“碳中和”關(guān)乎社會(huì)的系統(tǒng)性變革，存在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，只有在共治下才能達(dá)到良法預(yù)期，即以“共治”求“善治”。換言之，“碳中和”的善治是一種“政府+非政府”的合作模式，具有合法性與有效性?！?9〕參見(jiàn)俞可平：《治理和善治引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999 年第5 期。是以，“碳中和”的良法善治是一種規(guī)則之治，閃耀著“真、善、美”的光輝，蘊(yùn)含著“共同善”的價(jià)值取向，內(nèi)嵌良好的法律秩序和狀態(tài)。

（二）立法目的：碳減排+經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

盡管不少學(xué)者將立法目的等同于立法宗旨，〔20〕相關(guān)論著可參見(jiàn)董保華：《論勞動(dòng)合同法的立法宗旨》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007 年第6 期；王曉曄：《我國(guó)反壟斷立法的宗旨》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008 年第2 期；曹俊金：《中國(guó)對(duì)外援助立法的價(jià)值定位及立法宗旨》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2014 年第9 期。但兩者存在本質(zhì)區(qū)別——立法宗旨衍生于價(jià)值理性之下，故而更為抽象，而立法目的是工具理性的呈現(xiàn)，因此相對(duì)具象。換言之，與立法宗旨的“隱性”不同，立法目的通常是“顯性”的，且是前者的外在化——通過(guò)立法，意圖有效調(diào)控某種社會(huì)關(guān)系?！?1〕劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013 年第5 期。在人類永續(xù)發(fā)展的宗旨下，“碳中和”的立法目的宜采用二元論。與一元論僅關(guān)注碳減排不同，二元論同時(shí)強(qiáng)調(diào)碳減排與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。其中，碳減排是直接的、實(shí)然的目的，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展為終極的、應(yīng)然的目的?！?2〕王曦、陳維春：《淺論環(huán)境基本法的立法目的》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004 年第5 期。

碳減排即減少CO2排放，是實(shí)現(xiàn)“碳中和”的必經(jīng)之路，兩者是過(guò)程和結(jié)果的關(guān)系。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的《2020 年生產(chǎn)差距報(bào)告》顯示，為了實(shí)現(xiàn)“碳中和”，全球需在2030 年前每年減少6%的化石燃料生產(chǎn)，煤炭、石油和天然氣的下降幅度分別為11%、4%和3%。盡管新冠肺炎（COVID-19）大流行使得2020 年化石燃料產(chǎn)量較2019 年下降了7%，但各國(guó)仍在計(jì)劃生產(chǎn)更多的化石燃料?！?3〕See Ploy Achakulwisut,et al.eds.,The Production Gap Report:2020 Special Report,SEI,IISD,ODI,E3G,and UNEP,2020,p.13-19.中國(guó)的碳排放強(qiáng)度雖比2005 年下降了48.1%，超過(guò)2015 年的NDC 目標(biāo)，但要到2030年下降65%，還面臨較大挑戰(zhàn)——中國(guó)是一個(gè)富煤貧油少氣的國(guó)家，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，能源需求不斷增加，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，碳排放尚未達(dá)峰?！?4〕參見(jiàn)UNFCCC 網(wǎng)站，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%，2021 年11 月30 日訪問(wèn)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020 年中國(guó)能源消費(fèi)位于世界第一，超過(guò)全球總量的1/4，CO2排放占全球1/3。〔25〕BP,BP Statistical Review of World Energy 2021,Whitehouse Associates,2021,p.10-12.從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，化石燃料消費(fèi)占84.4%，煤炭、石油和天然氣各為56.6%、19.6%、8.2%。煤炭比重遠(yuǎn)高于27.2%的世界平均水平。從行業(yè)碳排放來(lái)看，發(fā)電和熱力占比51%，工業(yè)占比28%。因此，要實(shí)現(xiàn)“2060 年前碳中和”的NDC 承諾，就意味著在40 年里將占比84.4%的化石燃料轉(zhuǎn)變?yōu)閮袅闩欧拍茉??！?6〕黃震、謝曉敏：《碳中和愿景下的能源變革》，載《中國(guó)科學(xué)院院刊》2021 年第9 期。此外，從“碳達(dá)峰”到“碳中和”的過(guò)渡期來(lái)看，美國(guó)為43 年、德國(guó)為60 年、日本為37 年，〔27〕參見(jiàn)陳迎、巢清塵等：《碳達(dá)峰、碳中和100 問(wèn)》，人民日?qǐng)?bào)出版社2021 年版，第89-92 頁(yè)。而中國(guó)僅有30年——其壓力之大可想而知。

將碳減排作為“碳中和”的立法目的，主要基于兩點(diǎn)考量。一則，賦予碳減排作為“碳中和”的過(guò)程以規(guī)范性。盡管《氣候變化應(yīng)對(duì)法（專家建議稿）》已于2012 年發(fā)布，但正式立法尚未出臺(tái)，碳減排作為“碳中和”的基本路徑仍未在法律層面得以昭示。而碳減排建立在尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)之上，屬于環(huán)境利益，〔28〕王明遠(yuǎn)：《社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性應(yīng)兼顧——從環(huán)境法的立法目的看環(huán)境公共利益內(nèi)涵》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2006 年9 月20 日，第5 版。將之作為立法目的，可通過(guò)對(duì)“應(yīng)當(dāng)”與否的拷問(wèn)，以法律權(quán)威賦予其“硬約束”性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，進(jìn)而支撐各項(xiàng)制度的有效運(yùn)行。二則，通過(guò)碳減排傳遞“碳中和”立法的體系性和科學(xué)性?！疤贾泻汀绷⒎ú⒎枪铝⒌?，而是結(jié)合了環(huán)境保護(hù)法和能源法等關(guān)聯(lián)性基礎(chǔ)以及負(fù)排放技術(shù)等科技支撐，是對(duì)法治實(shí)踐和科技實(shí)踐的雙重回應(yīng)，〔29〕參見(jiàn)周驍然：《體系化與科學(xué)化：環(huán)境法法典化目的的二元塑造》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020 年第6 期。并通過(guò)對(duì)整體論和系統(tǒng)論的考察，指向社會(huì)公共利益。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一。根據(jù)2021 年5 月國(guó)際能源署（IEA）的報(bào)告顯示，為了實(shí)現(xiàn)“碳中和”，全球需盡快動(dòng)員900 億美元的公共資金用于技術(shù)研發(fā)——比之前多650 億美元。僅電力部門就需花費(fèi)約400 億美元/年?！?0〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.16-17.相關(guān)研究表明，在“碳中和”路徑下，發(fā)展中國(guó)家因未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，仍有較大的排放預(yù)期，其經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)多于發(fā)達(dá)國(guó)家?！?1〕參見(jiàn)顧高翔、吳靜：《經(jīng)濟(jì)一體化背景下實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)及中國(guó)參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工的影響研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2021 年第Z2 期。就中國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展與“碳中和”的張力主要體現(xiàn)在“內(nèi)”“外”兩個(gè)層面。一則，數(shù)據(jù)顯示，2020 年中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占比分別為7.7%、37.8%和54.5%，工業(yè)與制造業(yè)依賴程度較高。〔32〕該數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021 年11 月30 日訪問(wèn)?！疤贾泻汀睂⑹沟诙a(chǎn)業(yè)的碳排放強(qiáng)度高于發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，將造成一定程度的資本流出。二則，“碳中和”作為全球危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要舉措，受地緣政治影響頗深且具有塑造地緣政治的能力——通過(guò)重新定義能源和貿(mào)易通道，形成新的國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)格局，由此引發(fā)的地緣政治變動(dòng)或?qū)?duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況構(gòu)成挑戰(zhàn)?！?3〕張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構(gòu)》，載《國(guó)際展望》2021 年第4 期。比如，歐盟于2021 年7 月通過(guò)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)與其有貿(mào)易往來(lái)但未承擔(dān)相應(yīng)碳排放成本的特定商品征收費(fèi)用——作為2020 年歐盟第一大貿(mào)易合作伙伴，中國(guó)的出口額必將受之影響。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展作為“碳中和”的立法目的之一，可從兩方面解讀。一則，通過(guò)對(duì)環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)的克服，避免市場(chǎng)失靈。工業(yè)是CO2排放的主體，當(dāng)生產(chǎn)某一商品時(shí)，其社會(huì)成本高于私人成本。在此情況下，企業(yè)往往選擇“邊際私人成本等于邊際私人收益”的生產(chǎn)量。但在“碳中和”下，這一平衡將被打破，環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)從“隱性”成本轉(zhuǎn)為“顯性”成本，導(dǎo)致市場(chǎng)配置資源的無(wú)效率。〔34〕翁智雄：《中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)的市場(chǎng)化減排機(jī)制研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2021 年第Z1 期。將之作為立法目的，意在明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展與“碳中和”的協(xié)同性。二則，通過(guò)對(duì)環(huán)境價(jià)值觀的修正，構(gòu)建“人與自然生命共同體”。傳統(tǒng)的“人類中心主義”和“生態(tài)中心主義”將人與自然割裂開(kāi)來(lái)，無(wú)法揭示人與自然的內(nèi)在和諧關(guān)系。強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展與環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)，并將之作為立法目的，可在人類活動(dòng)與環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)人與自然的休戚相關(guān)和良性互動(dòng)。即，“碳中和”立法所要維護(hù)的是環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益有機(jī)結(jié)合的多類型、多層次的復(fù)合性公共利益?！?5〕王明遠(yuǎn)：《社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性應(yīng)兼顧——從環(huán)境法的立法目的看環(huán)境公共利益內(nèi)涵》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2006 年9 月20 日，第5 版。

三、“碳中和”的制度功能

理念是制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，但它只有嵌入和內(nèi)化于制度中，才能成為可信的承諾，才能獲得制度化力量，〔36〕參見(jiàn)王彥志：《“一帶一路”倡議與國(guó)際經(jīng)濟(jì)法創(chuàng)新：理念、制度與范式》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第2 期。才能彰顯其作用和價(jià)值?！疤贾泻汀钡姆芍贫纫蚵鋵?shí)相關(guān)立法理念而生成，在規(guī)范、保護(hù)、激勵(lì)和懲戒等功能框架下，以“行動(dòng)促進(jìn)和保障”“風(fēng)險(xiǎn)防范和治理”為基本定位。二者在制度的社會(huì)適應(yīng)性、安定性和拘束性下，通過(guò)對(duì)人的社會(huì)行為之引導(dǎo)，指明主體“應(yīng)當(dāng)”為、“能”為何種行為，防止利益競(jìng)爭(zhēng)和沖突，以實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和社會(huì)秩序的持久維護(hù)。

（一）促進(jìn)和保障“碳中和”行動(dòng)

正如盧曼所言，法律系統(tǒng)的“時(shí)間拘束”功能產(chǎn)生了“規(guī)范性期望”，而這種期望具有“應(yīng)然性”特征，以使未來(lái)的“高度不確定性”獲得時(shí)間上的“穩(wěn)定感”。其中的“時(shí)間拘束”功能是指“過(guò)去—當(dāng)下—未來(lái)”時(shí)間鏈條中社會(huì)溝通的特定系統(tǒng)狀態(tài)，以及法律規(guī)范被反復(fù)使用而形成的“語(yǔ)意”。在此過(guò)程中，法律成為由諸多期望一般化所組成的架構(gòu)，具有權(quán)威性和象征意義。〔37〕參見(jiàn)［德］尼可拉斯?魯曼：《社會(huì)中的法》，李君韜譯，五南圖書(shū)出版股份有限公司2009 年版，第152-156 頁(yè)。它在“碳中和”下具體表現(xiàn)為促進(jìn)和保障功能。

制度的促進(jìn)和保障功能是對(duì)“同一性”的追求和維護(hù)——在“開(kāi)放的行動(dòng)”與“靜態(tài)的制度”中努力消解行動(dòng)差異。換言之，該功能基于“合意”的主觀要素，在制度與行動(dòng)的聯(lián)結(jié)下，形成一致的行動(dòng)關(guān)系。通常來(lái)說(shuō)，它表征了適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合與模式維系四項(xiàng)內(nèi)容。在適應(yīng)上，它通過(guò)科技這一媒介，以生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)提升為方向，通過(guò)調(diào)適多元利益沖突，將黑色發(fā)展模式轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與“碳中和”的共贏；在目標(biāo)達(dá)成上，它將制度作為“碳中和”的根本出路，明晰主體的權(quán)利義務(wù)分配，通過(guò)制度執(zhí)行發(fā)揮制度的權(quán)威效用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生；在整合上，它意在協(xié)調(diào)社會(huì)主體力量，通過(guò)共同目標(biāo)和責(zé)任意識(shí)，形成參與合力，以實(shí)現(xiàn)“行動(dòng)自覺(jué)”；在模式維系上，它將生態(tài)價(jià)值觀融入本體論和規(guī)范論中，將制度嵌入行動(dòng)和精神領(lǐng)域，以推動(dòng)“碳中和”的平穩(wěn)過(guò)渡和有序運(yùn)行?！?8〕參見(jiàn)唐凡、徐海紅：《人與自然和諧共生的行動(dòng)機(jī)制》，載《南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第4 期。就該層面而言，制度的促進(jìn)和保障功能是將制度作為行動(dòng)框架，使之在規(guī)范和秩序下構(gòu)建一種思維導(dǎo)向，突破了政治語(yǔ)境，為穩(wěn)定的社會(huì)治理提供了確定性。因而，在行動(dòng)促進(jìn)和保障上，制度是最簡(jiǎn)便、最經(jīng)濟(jì)、最合理和最有效的方式——將“碳中和”納入制度框架后，相關(guān)行動(dòng)也就被“簡(jiǎn)化”了。〔39〕參見(jiàn)張康之：《論社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變：從制度到行動(dòng)》，載《探索》2019 年第3 期。

當(dāng)然，確定性并不意味著制度以放棄靈活性為代價(jià)。從正義實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)說(shuō)，確定性內(nèi)含明確性、一致性和可預(yù)見(jiàn)性，反映了制度的形式正義；靈活性回應(yīng)了社會(huì)不斷變化的潛在可能，是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)。作為制度有效性的兩個(gè)要素，確定性是制度自我生存的內(nèi)在品格，而靈活性是制度自我發(fā)展的外在條件?！?0〕周少華：《法律之道：在確定性與靈活性之間》，載《法律科學(xué)》2011 年第4 期。換言之，在高度復(fù)雜的系統(tǒng)中，制度的確定性或?qū)惢诮┯埠屠匣鹿什阶苑猓`活性賦予制度以自我調(diào)適的彈性能力。靈活性并不是多變，也非原則性，而是通過(guò)“確定性+靈活性”的規(guī)范結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)制度的“剛性+柔性”，賦予“碳中和”以強(qiáng)大的制度支撐和生命力。

“碳中和”的制度促進(jìn)和保障功能旨在妥善處理四組基本關(guān)系：“國(guó)內(nèi)—國(guó)際”“政府—市場(chǎng)”“權(quán)力—權(quán)利”“集體理性—個(gè)體理性”。在“國(guó)內(nèi)—國(guó)際”關(guān)系中，“碳中和”事關(guān)NDC 承諾的履行，承載了全球氣候治理的美好期望，既是展現(xiàn)國(guó)家形象的重要窗口，也是遵循國(guó)際法規(guī)則的集中體現(xiàn)。將之作為具體制度，可在“國(guó)際法—國(guó)內(nèi)法”的邏輯框架下，實(shí)現(xiàn)國(guó)際法的國(guó)內(nèi)化——將抽象的承諾轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，以更好地遵守國(guó)際法，一方面推動(dòng)國(guó)內(nèi)法律體系的完善，另一方面通過(guò)維護(hù)國(guó)際法律秩序，助力國(guó)際法治?！?1〕參見(jiàn)古祖雪：《治國(guó)之法中的國(guó)際法：中國(guó)主張和制度實(shí)踐》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015 年第10 期。在“政府—市場(chǎng)”關(guān)系中，“碳中和”引發(fā)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，其本質(zhì)即資本轉(zhuǎn)型，只有在市場(chǎng)導(dǎo)向下資本轉(zhuǎn)型才會(huì)出現(xiàn)更多選擇，促使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型趨向于更加合理化。不過(guò)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型同時(shí)也關(guān)乎國(guó)家體制轉(zhuǎn)型，因此，市場(chǎng)導(dǎo)向并不排斥國(guó)家調(diào)控，并發(fā)展為“政府—市場(chǎng)”的雙邊互動(dòng)，〔42〕肖國(guó)興：《能源資本轉(zhuǎn)型的法律抉擇》，載《法學(xué)》2021 年第7 期。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“有效的市場(chǎng)+有為的政府”之結(jié)合。在“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系中，“碳中和”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此，為了提高效率，政府公權(quán)力和非政府私權(quán)利的拉鋸時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。相較于非政府而言，政府具有強(qiáng)勢(shì)一面，故，傳統(tǒng)的環(huán)境治理往往采取“垂直”式的管理路徑。但“碳中和”涉及多領(lǐng)域、多部門協(xié)作。因此，為了抑制“政府主導(dǎo)”的強(qiáng)大慣性，〔43〕包智明、陳占江：《中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境之維：向度及其限度——對(duì)中國(guó)環(huán)境社會(huì)學(xué)研究的回顧與反思》，載《社會(huì)學(xué)研究》2011 年第6 期。將非政府引入其中，凸顯“權(quán)利本位”意識(shí)，可實(shí)現(xiàn)“協(xié)同共治”，從而有效緩解“政府失靈”現(xiàn)象?！?4〕參見(jiàn)楊解君、方路錦：《面向碳中和的行政法治保障》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第5 期。在“集體理性—個(gè)體理性”關(guān)系中，“碳中和”是一場(chǎng)“全民運(yùn)動(dòng)”，因此，“經(jīng)濟(jì)人”理性和環(huán)境負(fù)外部性使之陷入“集體行動(dòng)的困境”——個(gè)體在“成本—收益”的權(quán)衡下寄希望于“搭便車”，尋求私人利益。為了使個(gè)體理性回歸集體理性，私人利益讓位于公共利益，制度促成一定偏好，實(shí)行“社會(huì)本位”，將集體理性和個(gè)體理性置于法律框架內(nèi)，以激勵(lì)和懲罰等手段，對(duì)機(jī)會(huì)主義行為和私人利益予以干預(yù)和矯正，以限制狹隘或短期的目標(biāo)，〔45〕王明遠(yuǎn)：《社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性應(yīng)兼顧——從環(huán)境法的立法目的看環(huán)境公共利益內(nèi)涵》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2006 年9 月20 日，第5 版。避免“公地悲劇”?！?6〕“公地悲劇”是由于排他性產(chǎn)權(quán)缺失或太弱，導(dǎo)致了競(jìng)用性資源被過(guò)度使用。See Garrett Hardin,The Tragedy of the Commons,162 Science 1243,1243-1248（1968）.

（二）防范和治理“碳中和”下的風(fēng)險(xiǎn)

全球正在進(jìn)入具有高度不確定性的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代。換言之，風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征?！?7〕范如國(guó)：《“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理：復(fù)雜性范式與中國(guó)參與》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017 年第2 期。一般來(lái)說(shuō)，只要具有不確定性，就會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)雖有自然和人為之分，但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)往往屬于后者，且被賦予現(xiàn)實(shí)性、客觀性、疊加性和時(shí)空性等特征。從風(fēng)險(xiǎn)起源來(lái)看，其主要包括四種：一是，市場(chǎng)因素，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利本性誘發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；二是，科技因素，即科學(xué)技術(shù)的引入催生的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和擴(kuò)散；三是，政治因素，即體制改革造成的社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)蕩和公共危機(jī)；四是，軍事因素，即軍事力量懸殊帶來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅?！?8〕夏玉珍、吳婭丹：《中國(guó)正進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007 年第1 期。循此邏輯，“碳中和”的風(fēng)險(xiǎn)亦有四種形態(tài)：一是，資產(chǎn)擱淺、金融債務(wù)和國(guó)際準(zhǔn)入等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；二是，碳泄漏和技術(shù)不確定等科技風(fēng)險(xiǎn)；三是，排放標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)、碳價(jià)走高等政策風(fēng)險(xiǎn)；四是，碳博弈引發(fā)的大國(guó)對(duì)抗等軍事風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)與政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等交織在一起，經(jīng)多次復(fù)合、疊加、外溢，在“生產(chǎn)—再生產(chǎn)”中不斷聚集，成為困擾“碳中和”行動(dòng)開(kāi)展的巨大挑戰(zhàn)。

由于風(fēng)險(xiǎn)具有動(dòng)態(tài)性，因此，其應(yīng)對(duì)也是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程。為了能經(jīng)受住風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，制度因其穩(wěn)定性和抗干擾性而成為利益調(diào)整和保護(hù)的理想安排。從邏輯上來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)具有防范和治理兩個(gè)層面。風(fēng)險(xiǎn)防范是“面向未知而決策”，意在防患于未然，是在證據(jù)和事實(shí)尚不確定的情況下所采取的行動(dòng)。〔49〕呂忠梅：《從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防——中國(guó)環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)生態(tài)文明》2019 年第2 期。期間，制度側(cè)重于在比例原則下尋求科學(xué)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)治理，或可理解為損害預(yù)防，〔50〕參見(jiàn)唐雙娥：《環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)防范原則研究》，高等教育出版社2004 年版，第30 頁(yè)。是在風(fēng)險(xiǎn)確定后、損害結(jié)果出現(xiàn)前所采取的措施。期間，制度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析、風(fēng)險(xiǎn)決策和行動(dòng)。前者是先于危險(xiǎn)發(fā)生的保護(hù)性思考，〔51〕王傳干：《從“危害治理”到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”——由預(yù)防原則的嬗變檢視我國(guó)食品安全管理》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第4 期。僅存在危害預(yù)期，〔52〕參見(jiàn)蘇宇：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)構(gòu)化闡釋》，載《法學(xué)研究》2021 年第1 期。而后者注意到危險(xiǎn)已然存在的事實(shí)，通過(guò)決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等途徑將損害降至最低，避免風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)的無(wú)限放大。在風(fēng)險(xiǎn)防范和治理中，其方式通常有三種：選擇風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避和減小風(fēng)險(xiǎn)。第一種是將特定的外部風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)在化”，以減少環(huán)境復(fù)雜性；第二種是將風(fēng)險(xiǎn)分至相關(guān)主體身上，通過(guò)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，由其共同承擔(dān)；第三種是通過(guò)成熟的、科學(xué)的手段，將風(fēng)險(xiǎn)“由大化小”?！?3〕楊雪冬：《全球化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與復(fù)合治理》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004 年第4 期。由于風(fēng)險(xiǎn)伴隨人類社會(huì)始終，因此，制度并不能消除風(fēng)險(xiǎn)，故，這三種方式通常也是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的結(jié)果和目標(biāo)。換言之，制度作為風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的保證，需在價(jià)值共識(shí)的基礎(chǔ)上，建立服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的具有約束力的規(guī)則體系，使之規(guī)范化和常態(tài)化，以盡量減少風(fēng)險(xiǎn)防范和治理行為的不確定性?！?4〕張成福、謝一帆：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其有效治理的戰(zhàn)略》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009 年第5 期。

針對(duì)“碳中和”下的四類風(fēng)險(xiǎn)，制度將在四方面持續(xù)發(fā)力。其一，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)上，制度通過(guò)時(shí)間上的錯(cuò)位互補(bǔ)，重視地區(qū)差異性和部門特殊性，引導(dǎo)化石能源企業(yè)在碳預(yù)算的約束下，實(shí)現(xiàn)擱淺資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)可控，并合理、有效地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對(duì)企業(yè)信貸和資產(chǎn)價(jià)值下跌而產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，制度可引導(dǎo)信貸評(píng)估納入企業(yè)投融資決策，通過(guò)信息披露和透明度要求，縮小風(fēng)險(xiǎn)敞口?！?5〕擱淺資產(chǎn)的類型區(qū)分可參見(jiàn)危平、舒浩、成靜濤：《氣候變化背景下擱淺資產(chǎn)理論的演變》，載《金融論壇》2021 年第9 期。在國(guó)際貿(mào)易和投資日趨零碳化之際，制度可通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)低碳創(chuàng)新，引導(dǎo)它將內(nèi)部戰(zhàn)略和市場(chǎng)準(zhǔn)入予以銜接，將綠色貿(mào)易壁壘和“隱含碳”的國(guó)際壓力轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇。其二，在科技風(fēng)險(xiǎn)上，制度注重低碳技術(shù)、零碳技術(shù)和負(fù)排放技術(shù)的全面布局，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為之提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金投入，并鼓勵(lì)社會(huì)資本的支持和參與——采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，減少低碳和零碳技術(shù)與傳統(tǒng)技術(shù)的“成本—收益”差距，通過(guò)回應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的回報(bào)周期長(zhǎng)和市場(chǎng)預(yù)期不確定等問(wèn)題，助力技術(shù)研發(fā)、示范與推廣。針對(duì)負(fù)排放技術(shù)——碳捕獲與封存（CCS）技術(shù)的碳泄漏難題，制度一方面強(qiáng)化技術(shù)使用和項(xiàng)目實(shí)施的全程監(jiān)管，另一方面確立主體范圍及其責(zé)任歸屬，通過(guò)事前和事后考量，科學(xué)應(yīng)對(duì)潛在或已出現(xiàn)的安全威脅。其三，在政策風(fēng)險(xiǎn)上，制度并非“一刀切”，而是注意到市場(chǎng)的波動(dòng)性，在尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、實(shí)事求是的基礎(chǔ)上，分地區(qū)、分階段、分行業(yè)、分領(lǐng)域地進(jìn)行，因地、因時(shí)制宜，在“整體—局部”“長(zhǎng)期—短期”和“高碳—低碳”框架下，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的科學(xué)、有序，避免“運(yùn)動(dòng)式減碳”。〔56〕“運(yùn)動(dòng)式減碳”具有三大特征：一是，將“碳中和”問(wèn)題短期化，盲目攀高峰；二是，就“碳中和”而“碳中和”，缺乏系統(tǒng)性思維；三是，“一刀切”，要求關(guān)停、退出化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)企業(yè)。其四，在軍事風(fēng)險(xiǎn)上，制度可引導(dǎo)“碳中和”作為增進(jìn)國(guó)際信任和避免全面對(duì)抗的著力點(diǎn)，并在國(guó)際法框架下堅(jiān)持多邊主義，通過(guò)維護(hù)聯(lián)合國(guó)在全球治理上的權(quán)威性，管控“碳干涉”，以減少各方猜忌?！?7〕張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構(gòu)》，載《國(guó)際展望》2021 年第4 期。

四、“碳中和”的制度實(shí)現(xiàn)

“碳中和”的立法理念和制度功能多元決定著其制度組成并非單一，而是由多種制度聚集、互構(gòu)形成了“制度群”或“制度叢”（regime complex）〔58〕Keohane R.O.&Victor D.G.,The Regime Complex for Climate Change,9 Perspectives on Politics 7,12-23（2011）.——通過(guò)“碳中和”將松散的制度耦合、聯(lián)系在一起，成為高度體系化、相輔相成的制度集合或制度系統(tǒng)。它意在強(qiáng)化制度的綜合性和適應(yīng)性，并解決制度分散性和沖突性問(wèn)題。在“制度—行動(dòng)”框架下，制度通過(guò)“祛魅”將“碳中和”融入具體行動(dòng)中，使之得到社會(huì)普遍遵循。從“碳中和”的立法宗旨和目的及所處理的關(guān)系來(lái)看，該“制度叢”應(yīng)著力于減少碳源、增強(qiáng)碳移除，并將市場(chǎng)化措施貫穿其中，通過(guò)對(duì)主體多元化的倡導(dǎo)、內(nèi)外協(xié)同和對(duì)行動(dòng)邊界的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)制度的應(yīng)然功能。

（一）減少碳源：能源制度

減少碳源，即從源頭上減少碳排放。2021 年5 月，IEA 指出，能源部門占溫室氣體排放的3/4 左右。〔59〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.13.因此，減少碳源也就意味著能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。目前，在能源領(lǐng)域，“碳中和”的基本路徑有二：一是，“提能效、降能耗”；二是，高比例發(fā)展非化石能源，尤其是可再生能源。兩者分別對(duì)應(yīng)能源節(jié)約和能源替代兩項(xiàng)子制度。

首先，能源節(jié)約制度。IEA 表示，若將溫室氣體排放量從當(dāng)前330 億噸下降到2050 年的100 億噸，則能源節(jié)約將貢獻(xiàn)37%。〔60〕IEA,Global Energy Review 2019:The Latest Trends in Energy and Emissions in 2019,International Energy Agency Publications,Apr.2020,p.10-12.從發(fā)達(dá)國(guó)家的減排經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，自20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，美、英、德、日便紛紛強(qiáng)調(diào)能源節(jié)約的重要性，且效果顯著——與2000 年相比，2019 年美國(guó)人均能耗下降了11.9%、英國(guó)下降了29%、德國(guó)下降了12%、日本下降了14%。中國(guó)雖在《節(jié)約能源法》中明確了能源節(jié)約的目的，且2019 年單位GDP 能耗比2006 年下降了42.5%，但從人均上來(lái)看，其仍在不斷增長(zhǎng)——漲幅高達(dá)183%。研究表明，只有盡量壓低人均能耗，“碳中和”的目標(biāo)才更易實(shí)現(xiàn)。而僅在“碳達(dá)峰”階段，能源節(jié)約的貢獻(xiàn)就可高達(dá)70%以上。〔61〕參見(jiàn)白泉：《建設(shè)“碳中和”的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó) 始終要把節(jié)能增效放在突出位置》，載《中國(guó)能源》2021 年第1 期。在制度設(shè)計(jì)上，《節(jié)約能源法》的戰(zhàn)略地位仍應(yīng)維持，但對(duì)節(jié)能空間和節(jié)能技術(shù)的考量還需挖掘。一則，在節(jié)能空間上，根據(jù)三大產(chǎn)業(yè)的劃分及其所占比重，針對(duì)不同行業(yè)規(guī)劃降碳路線圖，以經(jīng)濟(jì)促進(jìn)和排放水平為基準(zhǔn)，結(jié)合“碳中和”的目標(biāo)導(dǎo)向，“鼓勵(lì)”“限制”或“禁止”各自產(chǎn)業(yè)下的項(xiàng)目推進(jìn)。為了將這一行動(dòng)落到實(shí)處，還需引入產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)和能效標(biāo)準(zhǔn)，并將之作為企業(yè)評(píng)估的重要指標(biāo)，逐漸淘汰落后產(chǎn)能的企事業(yè)單位。與此同時(shí)，針對(duì)不同行業(yè)的特殊性，給予相應(yīng)補(bǔ)償。二則，在節(jié)能技術(shù)上，保證技術(shù)研發(fā)的資金供給，以稅收優(yōu)惠、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等措施，鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)的自主創(chuàng)新，在改造生產(chǎn)工藝和設(shè)備的基礎(chǔ)上，降低能耗，并引入高校和科研機(jī)構(gòu)參與，構(gòu)建“產(chǎn)—學(xué)—研”相結(jié)合的互補(bǔ)機(jī)制。

其次，能源替代制度。根據(jù)IEA 的數(shù)據(jù)分析，除了能源節(jié)約可助力于2050 年碳排放下降之外，可再生能源、燃料替代和核電也將分別貢獻(xiàn)32%、8%和3%?！?2〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.67-71.它們作為清潔能源而存在，以取代化石能源。這一現(xiàn)象便是能源替代。《可再生能源法》作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的基本法，依然是能源替代的規(guī)制基礎(chǔ)。不過(guò)，在替代過(guò)程中，尤應(yīng)保障能源系統(tǒng)穩(wěn)定和技術(shù)安全，故“碳中和”下的能源替代制度一方面強(qiáng)調(diào)清潔能源的發(fā)展，另一方面重視新能源技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。一則，在清潔能源的發(fā)展上，加大風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能等非化石能源使用，確立綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，并借鑒2009 年《美國(guó)復(fù)蘇和再投資法案》，對(duì)清潔能源生產(chǎn)者和消費(fèi)者給予直接補(bǔ)貼，同時(shí)成立清潔能源基金，通過(guò)“公私合投”支持有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。〔63〕See American Recovery and Reinvestment Act of 2009.針對(duì)清潔能源的不同發(fā)展階段，適時(shí)推行配額制，并建立與之相符的清單管理模式，同時(shí)還原能源的商品屬性，基于成本和價(jià)格因素，通過(guò)市場(chǎng)化措施鼓勵(lì)和支持清潔能源轉(zhuǎn)型。二則，在新能源技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上，強(qiáng)化透明度，通過(guò)信息公開(kāi)，減少信息不對(duì)稱。同時(shí)，針對(duì)新能源技術(shù)的不穩(wěn)定性、不確定性，區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)類型（如金屬礦產(chǎn)類風(fēng)險(xiǎn)、能源礦產(chǎn)類風(fēng)險(xiǎn)等），要求政府充分發(fā)揮監(jiān)管職能，推行“紅線管控”。就其面臨的規(guī)模效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，可確立資金保障、稅收促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶持和人才培育“四位一體”的行動(dòng)措施，以打破“碳基技術(shù)”的路徑依賴。

（二）增加碳移除：固碳制度

碳移除是指，通過(guò)自然和技術(shù)的形式將CO2固定或儲(chǔ)存起來(lái)。一般來(lái)說(shuō)，它可分為兩類：碳匯和CCS 技術(shù)。前者基于自然方法，利用生物過(guò)程增加碳移除，并在森林、濕地和海洋中儲(chǔ)存起來(lái)；后者基于技術(shù)手段，直接從空氣中移除或控制天然碳移除過(guò)程以加速碳儲(chǔ)存?！?4〕See Decision 7/CMP.6:Carbon Dioxide Capture and Storage in Geological Formations as Clean Development Mechanism Project Activities（2010）.前者屬于生物固碳，后者為物理固碳。兩者分別指向碳匯和CCS 兩項(xiàng)子制度。

首先，碳匯制度。一則，在林業(yè)碳匯上，可結(jié)合《森林法》，從強(qiáng)調(diào)森林覆蓋率轉(zhuǎn)向重視森林蓄積量，在林地產(chǎn)權(quán)、林木產(chǎn)權(quán)之外，明確林業(yè)碳匯的產(chǎn)權(quán)歸屬，通過(guò)造林、再造林項(xiàng)目所得收益，調(diào)動(dòng)主體參與積極性。針對(duì)前期投入多、項(xiàng)目周期長(zhǎng)等問(wèn)題，增加政府補(bǔ)貼額度，以彌補(bǔ)前期成本，并加大林業(yè)貸款的發(fā)放力度，分散和補(bǔ)償林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)。〔65〕參見(jiàn) 關(guān)路、張景靜、張一寧：《我國(guó)森林碳匯機(jī)制建設(shè)對(duì)集體林權(quán)改革績(jī)效的影響》，載《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2021 年第5 期。項(xiàng)目開(kāi)展后，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，通過(guò)遵循林業(yè)生長(zhǎng)規(guī)律和強(qiáng)化森林管理，一方面避免人為因素干擾，另一方面制定林業(yè)碳匯的認(rèn)定和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。二則，在濕地碳匯上，加強(qiáng)濕地環(huán)境監(jiān)測(cè)，以“負(fù)面清單”禁止?jié)竦仄茐模瑴p緩濕地退化。為了提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，可加強(qiáng)濕地修復(fù)工作，通過(guò)退耕還濕和水體治理，恢復(fù)濕地生態(tài)功能。針對(duì)濕地的“碳釋放”潛能，建立科學(xué)的觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合地理信息系統(tǒng)和土地遙感數(shù)據(jù)，嚴(yán)控濕地溫度、濕度、營(yíng)養(yǎng)成分和生態(tài)分布，防止其從“碳匯”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤荚础?。三則，在海洋碳匯上，鑒于海洋是最大碳庫(kù)，儲(chǔ)存了全球碳總量的93%，為大氣中CO2的50 倍，〔66〕See Post W.M.,et al.,The Global Carbon Cycle,78 American Scientist 310,313-326（1990）.故，可結(jié)合《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》，在保護(hù)和改善海洋環(huán)境的基礎(chǔ)上，合理使用海域，并引入政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，建立海洋碳匯專項(xiàng)基金，通過(guò)資金扶持，開(kāi)發(fā)海洋碳匯項(xiàng)目。針對(duì)潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，可引入第三方評(píng)估與核查機(jī)構(gòu)，以嚴(yán)格化項(xiàng)目運(yùn)行。

其次，CCS 制度。CCS 是將CO2從工業(yè)或相關(guān)能源排放中分離出來(lái)，經(jīng)捕集、壓縮后，運(yùn)輸至特定地點(diǎn)進(jìn)行安全儲(chǔ)存并與大氣長(zhǎng)期隔絕?！?7〕馮帥：《碳捕獲與封存的國(guó)際法規(guī)制研究》，法律出版社2018 年版，第35 頁(yè)。目前，它是減少無(wú)數(shù)工業(yè)源大規(guī)模排放的唯一技術(shù)。氣候研究表明，為了實(shí)現(xiàn)“碳中和”，CCS 將貢獻(xiàn)15%。截至2021 年11 月，全球正在運(yùn)行的CCS 項(xiàng)目共26 個(gè)，另有39 個(gè)處于不同開(kāi)發(fā)階段?！?8〕See GCCSI,I4C-carbon Capture and Storage:Funding Climate Technology and Securing a Net-zero Future,Global CCS Institute（Nov.30,2021）,https://cn.globalccsinstitute.com/news-media/events/carbon-capture-and-storage-funding-climate-technology-and-securing-anet-zero-future-innovate4climate/.從運(yùn)行上來(lái)看，成本和碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)是其面臨的兩大難題。故而，CCS 制度將圍繞兩者展開(kāi)。一則，在成本上，采用多元投融資措施，一方面加大政府的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和直接投資力度，另一方面引導(dǎo)大型行業(yè)獨(dú)立或合作融資，通過(guò)社會(huì)化基金和“公私合營(yíng)”籌集資金，分擔(dān)捕集、運(yùn)輸和封存等各階段的經(jīng)濟(jì)支出。二則，在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)上，建立“事前—事中—事后”三級(jí)應(yīng)對(duì)體系。在項(xiàng)目開(kāi)始前，實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入——企業(yè)需對(duì)封存場(chǎng)地進(jìn)行系統(tǒng)勘探和選址，并結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以論證技術(shù)和環(huán)境可行性，同時(shí)提交一份項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)，涵蓋封存場(chǎng)地的環(huán)境分析結(jié)果、監(jiān)測(cè)計(jì)劃、項(xiàng)目界限和補(bǔ)救措施等，在提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保并經(jīng)政府部門核實(shí)與科學(xué)論證后，獲得許可。在項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)，企業(yè)需受政府監(jiān)測(cè)、核實(shí)與核證，并定期向政府匯報(bào)項(xiàng)目實(shí)施情況，包括是否按項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)有效推進(jìn)，是否發(fā)生場(chǎng)地滲漏或其他重大危險(xiǎn)，是否出現(xiàn)任何意外的影響等。在形成書(shū)面結(jié)論后，政府部門需向社會(huì)公布。當(dāng)發(fā)生了場(chǎng)地滲漏等情況，政府部門可要求企業(yè)采取補(bǔ)救措施，在企業(yè)未采取措施時(shí)，政府部門應(yīng)立即補(bǔ)救，避免事態(tài)進(jìn)一步惡化，但事后可向企業(yè)追償。若因政府行政人員、企業(yè)或個(gè)人等造成了上述危險(xiǎn)，則需追究相應(yīng)責(zé)任。在項(xiàng)目完成后，企業(yè)需再次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保封存場(chǎng)地狀況穩(wěn)定且在一定期限內(nèi)（通常為20 年）不會(huì)造成CO2溢出，再經(jīng)政府部門核實(shí)與科學(xué)論證后，正常關(guān)閉?！?9〕參見(jiàn)馮帥：《碳捕獲與封存的國(guó)際法規(guī)制研究》，法律出版社2018 年版，第238-240 頁(yè)。

（三）市場(chǎng)化措施：碳定價(jià)制度

市場(chǎng)是以較低成本實(shí)現(xiàn)“碳中和”的支持工具，與“命令—控制”型工具相比，它可以壓實(shí)企業(yè)責(zé)任，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)降低社會(huì)減排成本——在“碳中和”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間建立特定聯(lián)系。根據(jù)庇古的外部性理論和科斯的公共產(chǎn)品理論，負(fù)外部性和不完全產(chǎn)權(quán)的根源在于定價(jià)。〔70〕See Stavins N.Robert,The Problem of the Commons:Still Unsettled after 100 Years,10 American Economic Review 81,87-108（2011）.由此，“碳中和”的市場(chǎng)化措施需以碳定價(jià)為核心，即對(duì)排放的CO2設(shè)置一個(gè)價(jià)格，通過(guò)價(jià)格信號(hào)作用，促使主體減排或?yàn)榕欧刨I單，從而引導(dǎo)市場(chǎng)向低碳轉(zhuǎn)型?！?1〕人民銀行國(guó)際司課題組：《為碳定價(jià)：碳稅和碳排放權(quán)交易》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2021 年2 月22 日，第A12 版。目前，碳定價(jià)的基本形式有兩種：價(jià)格型的碳稅和數(shù)量型的碳交易?！?2〕由于碳稅與碳交易的理論基礎(chǔ)分別來(lái)自庇古和科斯，兩種方式各有優(yōu)劣，因此，大部分國(guó)家往往以其一為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年，全球正在實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施的碳定價(jià)機(jī)制共61 個(gè)，30 個(gè)涉及碳稅，31 個(gè)涉及碳交易。前者以芬蘭、南非為代表，后者如美國(guó)加利福尼亞州等。不過(guò)，也有部分國(guó)家或區(qū)域性組織兼采了兩種方式，如歐盟。See Marissa Santikarn,et al.eds.,State and Trends of Carbon Pricing 2020,World Bank Group,May 2020,p.18-45.兩者分別對(duì)應(yīng)碳稅和碳交易兩項(xiàng)子制度。

首先，碳稅制度。碳稅制度是通過(guò)稅收將CO2排放的環(huán)境成本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本。相對(duì)來(lái)說(shuō)，碳稅征收簡(jiǎn)單易行且在一定期限內(nèi)較為固定。在制度設(shè)計(jì)上，可結(jié)合《環(huán)境保護(hù)稅法》，并借鑒域外立法，強(qiáng)調(diào)CO2的大氣污染物屬性，適時(shí)將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅而非資源稅下。故，在稅制上，采用“混合計(jì)算”模式——將碳稅與其他環(huán)境保護(hù)稅一并計(jì)算，但區(qū)分不同稅目。同時(shí)，根據(jù)地方發(fā)展?fàn)顩r和行業(yè)排放差異，實(shí)行碳稅試點(diǎn)，繼而逐步推廣，避免增加高化石能源依存度的城市和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在稅基上，以“實(shí)際碳排放量”而非“含碳資源消耗量”為依據(jù)，通過(guò)化石燃料的消耗來(lái)計(jì)稅。因此，碳稅宜在能源使用的最終環(huán)節(jié)征收，根據(jù)“誰(shuí)排放、誰(shuí)繳稅”原則，明確納稅主體?！?3〕參見(jiàn)李建軍、劉紫桐：《中國(guó)碳稅制度設(shè)計(jì)：征收依據(jù)、國(guó)外借鑒與總體構(gòu)想》，載《地方財(cái)政研究》2021 年第7 期。不過(guò)，這或?qū)?dǎo)致生產(chǎn)者無(wú)須承擔(dān)排放成本，故，可比照前者，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的征稅作為補(bǔ)充。在稅率上，考慮市場(chǎng)和社會(huì)的可接受度，循序漸進(jìn)，從較低稅率開(kāi)始，而后逐步優(yōu)化調(diào)整。在推行稅收優(yōu)惠時(shí)，區(qū)分高碳排放和低碳排放行業(yè)，并結(jié)合各自減排行動(dòng)和目標(biāo)，實(shí)行差異化稅率或減免措施。在稅收用途上，為了促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，可實(shí)行“?？顚Ｓ谩?，一部分通過(guò)補(bǔ)貼或補(bǔ)償返還給企業(yè)，激勵(lì)綠色技術(shù)研發(fā)和可再生能源開(kāi)發(fā)，一部分通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，以抵銷個(gè)人所得稅等其他稅負(fù)。在此過(guò)程中，建立監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查體系（MRV），對(duì)CO2排放進(jìn)行科學(xué)、精準(zhǔn)計(jì)量?！?4〕參見(jiàn)郭遠(yuǎn)杰：《全球碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展與展望》，載《金融縱橫》2021 年第8 期。

其次，碳交易制度。碳交易，即碳排放權(quán)交易。該制度源自《京都議定書(shū)》，將CO2排放權(quán)作為一種商品進(jìn)行交易——通過(guò)為排放者設(shè)定排放額度，允許他們通過(guò)配額交易的方式促進(jìn)減排?！?5〕See WB,Carbon Pricing Dashboard,World Bank Group（Nov.30,2021）,https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data.現(xiàn)階段，在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上，碳交易制度還將從配額分配和交易等方面持續(xù)完善。在配額分配上，對(duì)標(biāo)“碳中和”，逐步減少年度排放配額，適時(shí)將“免費(fèi)分配”制轉(zhuǎn)向“免費(fèi)分配+拍賣”制——在“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”原則下，逐漸提升有償分配的比例，并將減排對(duì)象從大型排放源和重點(diǎn)排放單位拓展至更多領(lǐng)域，加大減排力度。拍賣所得收益可用于鼓勵(lì)企業(yè)減排。在此過(guò)程中，為了平衡地方發(fā)展和保護(hù)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，允許東部、中部、西部地區(qū)和不同行業(yè)分梯度進(jìn)行，并通過(guò)政策傾斜和轉(zhuǎn)移支付，適度支持欠發(fā)達(dá)省份的產(chǎn)業(yè)調(diào)整?！?6〕參見(jiàn)吳斌、曹麗萍、沃鵬飛：《復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策：歐盟的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期。在配額交易上，構(gòu)建有效的市場(chǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)信息透明度，并引入碳期貨等金融衍生品，通過(guò)“碳現(xiàn)貨—碳期貨”的互動(dòng)，提高市場(chǎng)流動(dòng)性并穩(wěn)定碳價(jià)。為了活躍市場(chǎng)，在單向競(jìng)價(jià)之外，引入雙向競(jìng)價(jià)模式，以價(jià)格優(yōu)先作為交易先決條件，同時(shí)，通過(guò)數(shù)字化手段，確保交易安全并建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，推動(dòng)碳市場(chǎng)走向成熟的金融市場(chǎng)。

碳匯交易作為碳交易之一種，在碳交易制度設(shè)計(jì)時(shí)亦需考量?，F(xiàn)有機(jī)制并未明確提及碳匯交易，因此，碳匯交易的主體、對(duì)象、方式和價(jià)格等亟待明晰。在交易主體上，一方應(yīng)為從事碳匯項(xiàng)目并獲得國(guó)家發(fā)改委核證減排量（CCER）的企業(yè)或個(gè)人，另一方為具有減排任務(wù)的高耗能企業(yè)或其代理人。在交易對(duì)象上，應(yīng)為CCER，包括林業(yè)碳匯、濕地碳匯和海洋碳匯等。在交易方式上，以碳匯交易所和電子平臺(tái)為主，實(shí)行“申報(bào)—核證”兩級(jí)程序。在交易價(jià)格上，采用“政府指導(dǎo)+市場(chǎng)形成”模式——在政府指導(dǎo)價(jià)格范圍內(nèi)，由雙方協(xié)議達(dá)成。〔77〕參見(jiàn)王俊、李佐軍：《探索碳匯交易機(jī)制 實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值——以深圳市大鵬新區(qū)為例》，載《特區(qū)實(shí)踐與理論》2021 年第1 期。與其他碳交易一樣，碳匯交易也具有行政屬性，故在登記、交易和結(jié)算時(shí)實(shí)行穿透式監(jiān)管，由專門機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門協(xié)同進(jìn)行。

（四）主體多元化：公眾參與制度

2020 年12 月UNEP 指出，按照消費(fèi)側(cè)計(jì)算，全球約2/3 的碳排放與家庭排放有關(guān)。要實(shí)現(xiàn)“碳中和”，到2030 年人均消費(fèi)側(cè)的碳排放需控制在2—2.5 噸CO2當(dāng)量，到2050 年降至0.7 噸。〔78〕UNEP,UNEP DTU Partnership,Emissions Gap Report 2020,UNEP（Dec.9,2020）,https://www.unep.org/emissions-gap-report-2020.因此，“碳中和”的推進(jìn)亦離不開(kāi)公眾。從理論上來(lái)看，符合“感興趣”和“受影響”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的，即為公眾——政府和市場(chǎng)以外的主體?！?9〕參見(jiàn)張晏：《“公眾”的界定、識(shí)別和選擇——以美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題為鏡鑒》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第5 期。這是民主性的現(xiàn)實(shí)要求，也是主體多元化的必然結(jié)果，反映在法律層面即社會(huì)參與或公眾參與制度。在“碳中和”下，結(jié)合凈零排放目標(biāo)，可從范圍、途徑、程序和方式上，構(gòu)建這一制度。在范圍上，確保公眾通過(guò)適當(dāng)途徑參與立法和政策制定，在享有知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)上，參與行政決策，并加入碳排放的公益和私益訴訟，同時(shí)監(jiān)督其他主體的違法行為。在途徑上，通過(guò)“正式+非正式”的方式，暢通“官—民”溝通渠道、釋放公眾參與空間——通過(guò)聽(tīng)證、座談、信訪等正式渠道和微博、短視頻等非正式渠道，創(chuàng)新參與形式。為了提高公眾參與熱情，可形成固定化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，包括精神和物質(zhì)兩個(gè)層面。在程序上，為公眾提供各種參與機(jī)會(huì)，確保其獲得充足的信息和行動(dòng)資訊，且在涉及公共利益的項(xiàng)目中，能全方位參與并合理表達(dá)自身訴求，通過(guò)“反饋—結(jié)果公布”流程，避免制度“空心化”。同時(shí)，賦予公眾法定救濟(jì)權(quán)以維護(hù)其參與權(quán)。在方式上，通過(guò)教育宣傳，引導(dǎo)公眾增強(qiáng)“人與自然生命共同體”意識(shí)，鼓勵(lì)其形成低碳生活方式，通過(guò)關(guān)注所購(gòu)產(chǎn)品的能耗與排放信息，做出更好的消費(fèi)選擇——一方面減少自身排放，另一方面對(duì)企業(yè)生產(chǎn)形成導(dǎo)向。此外，鼓勵(lì)公眾建立內(nèi)部對(duì)話和協(xié)商機(jī)制，通過(guò)提升組織化程度，發(fā)揮各自領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而形成科學(xué)、民主、客觀、規(guī)范的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）內(nèi)外協(xié)同：國(guó)際合作制度

由于各國(guó)發(fā)展階段和減排能力的差異，全球“碳中和”需建立在內(nèi)外協(xié)同的基礎(chǔ)之上，一方面凝聚共識(shí)，確立同向目標(biāo)，提升行動(dòng)成效，另一方面通過(guò)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，引導(dǎo)全球低碳轉(zhuǎn)型。這一“協(xié)同”體現(xiàn)在法律層面即國(guó)際合作制度。該制度涉及全球氣候治理和綠色經(jīng)貿(mào)合作兩方面。在全球氣候治理上，與UNFCCC 體系保持一致，切實(shí)履行NDC 承諾，并基于《巴黎協(xié)定》遵約機(jī)制，堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任和各自能力（CBDR-RC）原則，維護(hù)資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，支持聯(lián)合國(guó)推動(dòng)完成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則談判，為國(guó)內(nèi)“碳中和”尋求資金和技術(shù)支持。同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際組織的信息溝通和務(wù)實(shí)合作，共同開(kāi)展教育培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流等活動(dòng)，在“南—南”合作基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)世界銀行（WB）等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)為發(fā)展中國(guó)家提供援助，并結(jié)合“南—北”合作，以雙邊和多邊對(duì)話增進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間互信。〔80〕參見(jiàn)馮帥：《歐美氣候變化能力建設(shè)行動(dòng)進(jìn)展對(duì)我國(guó)的影響及其對(duì)策》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2017 年第7 期。在綠色經(jīng)貿(mào)合作上，深化“碳中和”的成果轉(zhuǎn)化及國(guó)際市場(chǎng)拓展，推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)與《巴黎協(xié)定》第6 條下全球碳市場(chǎng)的銜接，積極參與全球碳定價(jià)、技術(shù)方法和綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的制定，通過(guò)促進(jìn)非化石能源的科技交流與合作，實(shí)現(xiàn)低碳領(lǐng)域互聯(lián)互通。在地緣政治重塑之際，加強(qiáng)“碳中和”的政策溝通，避免減排議題“泛政治化”，通過(guò)綠色產(chǎn)能合作和減排信息的主動(dòng)披露，發(fā)揮大國(guó)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，緩解來(lái)自西方的“碳?jí)毫Α?。?1〕參見(jiàn)張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構(gòu)》，載《國(guó)際展望》2021 年第4 期。針對(duì)碳關(guān)稅、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等貿(mào)易壁壘，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之時(shí)，推動(dòng)多邊碳減排機(jī)制的建立，并結(jié)合世界貿(mào)易組織（WTO）下“特殊與差別待遇”原則，抵制貿(mào)易保護(hù)主義?！?2〕參見(jiàn)姜婷婷、徐海燕：《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的性質(zhì)、影響及我國(guó)的應(yīng)對(duì)舉措》，載《國(guó)際貿(mào)易》2021 年第9 期。與此同時(shí)，在“一帶一路”倡議下，秉持共商、共建、共享原則，發(fā)揮“一帶一路”作為國(guó)際合作平臺(tái)的示范與引領(lǐng)作用，構(gòu)建面向“碳中和”的綠色合作伙伴關(guān)系。

（六）行動(dòng)邊界：責(zé)任制度

在“碳中和”下，人人都是主體，個(gè)個(gè)都要擔(dān)當(dāng)。為了協(xié)調(diào)不同主體行動(dòng)，法律在權(quán)利、義務(wù)之間游走，通過(guò)對(duì)效率、安全、正義、秩序和正當(dāng)性的考察，設(shè)置合理邊界，劃定活動(dòng)范圍。此即主體責(zé)任制度——既是法律邏輯自洽的體現(xiàn)，也是制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與實(shí)施有效性使然。根據(jù)主體類型及其“越界”程度不同，為了強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，“碳中和”下的責(zé)任制度從“民事—行政—刑事”三重維度展開(kāi)。在民事責(zé)任上，當(dāng)企業(yè)等碳排放主體不履行、怠于履行或違反減排義務(wù)，且不通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制購(gòu)買CCER，并導(dǎo)致其他主體受此影響時(shí)，可從環(huán)境民事公益角度要求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)和賠償損失等；當(dāng)影響其他主體合法行使相關(guān)權(quán)利時(shí)，可結(jié)合《民法典》《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》，確立違約或侵權(quán)等責(zé)任形式，并允許受害者尋求合法救濟(jì)。在行政責(zé)任上，區(qū)分行政處分和行政處罰兩種。一則，行政處分。當(dāng)政府部門不履行或不依法履行應(yīng)盡職責(zé)時(shí)，可對(duì)主管人員或直接責(zé)任人給予記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職或開(kāi)除等處分，并建立綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)考核結(jié)果的應(yīng)用——作為職務(wù)晉升、表彰獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。二則，行政處罰。當(dāng)企業(yè)等碳排放主體擅自開(kāi)工建設(shè)、未完成減排目標(biāo)、違法使用落后設(shè)備和工藝并造成超量排放、無(wú)故不接受檢查監(jiān)督或雖接受檢查監(jiān)督但弄虛作假、不如實(shí)公開(kāi)相關(guān)信息時(shí)，政府部門可責(zé)令改正、暫停相關(guān)項(xiàng)目審批、對(duì)企事業(yè)單位或負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰等。若對(duì)處罰決定不服，該主體可申請(qǐng)行政復(fù)議或訴訟。在刑事責(zé)任上，當(dāng)主體因違反相關(guān)義務(wù)而構(gòu)成犯罪時(shí)，可結(jié)合《刑法》《刑事訴訟法》，依法追究刑事責(zé)任。

五、結(jié)論

“碳中和”基于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)而提出，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及廣泛而深刻的社會(huì)變革，只有穩(wěn)定、長(zhǎng)效的法律機(jī)制才能保障其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。鑒于當(dāng)前的“碳中和”立法仍屬空白，必須客觀地、經(jīng)驗(yàn)性地研究“碳中和”這一現(xiàn)象，繪制“碳中和”的理想圖景——揭示和構(gòu)建完備的制度體系，在法律框架內(nèi)規(guī)范相關(guān)主體的行為。從結(jié)構(gòu)主義和建構(gòu)主義的角度來(lái)看，“碳中和”的制度體系以整體性、一致性、規(guī)范性和秩序性為引導(dǎo)，并兼顧價(jià)值理性和工具理性，在“立法宗旨—立法目的”框架下，通過(guò)“成本—收益”分析，明確基本價(jià)值目標(biāo)和本質(zhì)需求，以指導(dǎo)制度規(guī)范進(jìn)程，并通過(guò)樹(shù)立法律權(quán)威，尋求立法的應(yīng)然狀態(tài)和正當(dāng)性證成。它以介入和解決社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向，遵循規(guī)則之治，關(guān)注制度的指引、約束和矯正功能——在追求主體行動(dòng)協(xié)調(diào)之時(shí)，注重風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效果。為此，它以“行動(dòng)促進(jìn)和保障”“風(fēng)險(xiǎn)防范和治理”為基本面向，通過(guò)“主—客”關(guān)系的顯現(xiàn)，設(shè)計(jì)最理想的制度和法律條文。概言之，“碳中和”的制度體系通過(guò)行為分布和利益平衡，以理性、科學(xué)的法律規(guī)范來(lái)建立社會(huì)秩序，穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系，并為主體提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的心理預(yù)期和行動(dòng)指南。