■文／唐鈞 梁賚

作者單位：中國社科院社會學所 浙江旅游職業(yè)學院千島湖國際酒店管理學院

當今世界正處于百年未有之大變局，面對波譎云詭的國際形勢、艱巨繁重的“改革發(fā)展穩(wěn)定”任務(wù)，習近平總書記在2019 年省部級主要領(lǐng)導干部“堅持底線思維、著力防范化解重大風險”專題研討班開班式上指出：“維護社會大局穩(wěn)定，要切實落實保安全、護穩(wěn)定各項措施，下大氣力解決好人民群眾切身利益問題，全面做好就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、住房市場調(diào)控等各方面工作，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！?/p>

當今世界，在社會政策領(lǐng)域，實際上早已呈現(xiàn)出“以變治變，以變待變”的發(fā)展趨勢。我們應(yīng)該拓展視野、調(diào)整思路，對世界大勢有個清晰的認識。

社會保障抑或社會保護

2021 年國際勞工組織發(fā)布了最新的《社會保護報告》（World Social Protection Report 2020—2022）。報告的標題展示了一個沉重的話題：十字路口的社會保護——為了追求更加美好的未來。然而，國內(nèi)也有消息,報告的中文翻譯者試圖將“Social Protection”翻譯為“社會保障”?；仡櫄v史，國際勞工組織2011 年發(fā)表的同類報告，當時的標題確實是“社會保障報告”。但自2014 年以來，隨后發(fā)表的3 個報告，早已更名為“社會保護報告”。社會保護與社會保障究竟有什么差別，需要在國內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

自20 世紀90 年代起，社會保護的概念便取代社會保障，逐漸成為一個新的與社會經(jīng)濟發(fā)展相聯(lián)系的重要領(lǐng)域。社會保護是指通過不斷的政府行動和社會對話而實現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時，能夠得到足以維持生計的保障待遇。綜上所述，社會保護是一組旨在整個生命周期內(nèi)減少和防止貧困和脆弱性的政策和方案。當然，社會保障仍然是社會保護的核心內(nèi)容，但是社會保護更重視包容性、開放性和可操作性。

1952 年，國際勞工大會通過了《社會保障（最低標準）公約》（以下簡稱“公約”），規(guī)定了醫(yī)療津貼和服務(wù)、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、殘疾津貼、遺屬津貼等9 項社會保障標準。從某種意義上說，幾十年來，以社會保險為核心的社會保障制度，已逐漸形成了一種思維定式。

社會保護最大的特點就是不再局限于原來的“標準”框架，而把住房保護、就業(yè)保護、健康保護和社會融合（反對社會排斥）等更多的社會需求納入到一個新的保護框架中。而且，與以往不同，這個框架的邊緣是開放的。在闡述社會保護的外延時，聯(lián)合國、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織和歐洲委員會都設(shè)定了一個門類——“其他未分類的社會保護”。2012 年，國際勞工大會通過了《關(guān)于國家社會保護底線的建議書》（以下簡稱“建議書”）。在保護的目標上，“建議書”強調(diào)要對有需要的個人和社會群體提供安全保護，并希望世界各國對此作出可靠承諾；在保護方法上，“建議書”更強調(diào)直接提供“轉(zhuǎn)移支付”和“社會服務(wù)”。

跨界融合的民生保障

無獨有偶，近年來，在中國的政策話語體系中，也出現(xiàn)了一個新詞。在最近召開的黨的十九屆四中全會、五中全會和六中全會的公報和決定（決議）中都使用了這個新詞，這就是“民生保障”。

2019 年，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出要堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。民生保障包括4 個方面：健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進機制；構(gòu)建服務(wù)全民終身學習的教育體系；完善覆蓋全民的社會保障體系；強化提高人民健康水平的制度保障。簡言之，民生保障涉及到就業(yè)保護、教育保護、健康保護和社會保障，其思路與格局以及表述的方式與社會保護異曲同工。兩者的共同之處，就是為了滿足廣泛的社會需求，在社會政策領(lǐng)域不再嚴格劃分經(jīng)濟和社會以及政策設(shè)計涉及的學科理論、科學技術(shù)、政府部門、行政層次等等的“楚河漢界”。一句話，允許“跨界”。

譬如，中國的脫貧攻堅、全面小康，應(yīng)該說是上述社會政策領(lǐng)域跨界成功的典型案例。習近平總書記指出：我們要以更大的力度、更實的措施保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會治理，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，讓實現(xiàn)全體人民共同富裕在廣大人民現(xiàn)實生活中更加充分地展示出來。具體而言，脫貧攻堅中我們運用的手段有產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障，等等。在整個發(fā)展過程中，從未放棄過任何一個貧弱群體，以一系列扶持政策引導他們走向全面小康。正因為破除了以上所說的種種“楚河漢界”的障礙，在政策設(shè)計上允許“跨界”，脫貧攻堅、全面小康最終取得了偉大的成就。

又如，2021 年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的全面小康》白皮書中指出：中國基本建成包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫在內(nèi)的世界上規(guī)模最大的社會保障體系，正向全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的目標邁進。這一光輝業(yè)績，從某種意義上說，也有制度體系內(nèi)部“跨界”的功勞。其中，涉及5.42 億人（2020 年）的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和涉及10.17 億人（2020年）的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的實施，在促成上述“世界規(guī)模最大”社會保障體系建成的歷程中，功莫大焉。然而，若是根據(jù)教科書上的理論和標準來衡量城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老和醫(yī)療，政府財政一直有補貼。這就有了質(zhì)疑的聲音，這不是社會福利嗎，怎么是社會保險呢？好在沒有在“保險還是福利”上爭論不休，“世界規(guī)模最大的社會保障制度”終于經(jīng)十余年的建設(shè)大功告成。

再如，當今中國新興的兩個民生保障政策，一個是公共衛(wèi)生和健康管理，一個是老年人長期照護。這兩項政策都涉及社會和健康兩個領(lǐng)域，而健康又常常通過“衛(wèi)生”這個中介偏向醫(yī)療。其實應(yīng)該關(guān)注到，在社會服務(wù)和健康服務(wù)之間，有一個“混合地帶”，其格局基本上是：基本知識主要是醫(yī)學的，政策實施卻主要是社會的。譬如當前的公共衛(wèi)生，最為明顯的是新冠病毒疫情防控，其實流調(diào)和隔離都是這樣的格局。再如健康管理，其本質(zhì)主要是通過非醫(yī)療手段，讓健康的人能夠保持健康，讓亞健康的人能夠逆轉(zhuǎn)向好恢復健康，目標是減少不健康的人，同時也能減輕醫(yī)療服務(wù)的壓力。老年人長期照護也一樣，主要是生活照料，兼有一些與生活密切相關(guān)的護理和康復，當然老年人的權(quán)益保護也在其中，這一“照”二“護”就構(gòu)成了“照護”，這確實與醫(yī)院的臨床護理有很大的區(qū)別。以上這3 個方面，都是在健康領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的邊緣混合地帶，界限其實很難劃清。如果將其從醫(yī)療服務(wù)中分離出來，形成獨立的新專業(yè)和新職業(yè)，則可以有更好的發(fā)展前景，人民群眾也可以得到更好的保護，從而產(chǎn)生獲得感、安全感、幸福感。這里所說的3 個例子與前面所說的兩個例子表達的意思可能正好相反，前二者是跨越了“楚河漢界”因而獲得了成功，后三者則是因守住了“楚河漢界”反而造成了障礙。

“一刀切”的全民基本收入

在新的時空條件下，很多新穎的政策思路可謂令人腦洞大開，最出乎意料的，就是“全民基本收入”（Universal Basic Income）。這個方案告訴世人：終于可以名正言順地吃“免費午餐”了，躺平在床上就有鈔票入賬。用學術(shù)的語言說：全民基本收入即“一項每個公民都能得到的由政府提供的收入”，其目的是為每個公民提供充足的基本生活費用和經(jīng)濟保障。國外的研究者指出了此類政策的三個特征：會提供足夠慷慨的現(xiàn)金來維持生活，而不管接受者有沒有其他收入；不會設(shè)置隨著接受者收入增長而逼其退出（包括緩慢退出）的限制機制；不會針對某一特定人群（如老人、殘疾人或單身母親），而是對大部分人口來說都普遍適用。

但是，全民基本收入在各國有不同的實驗方案：一些國家規(guī)定，所有公民不論收入高低都能得到這筆收入，而另一些國家可能只計劃付給那些生活在貧困線以下的人。至于資金來源，有一些方案呼吁對富人加稅，而另一些方案則認為應(yīng)該向企業(yè)征稅。

據(jù)說最早進行此類政策實驗的國家是芬蘭。芬蘭政府希望，全民基本收入能比現(xiàn)行的失業(yè)保險有更大的靈活性，人們可以在不失去福利的前提下積極就業(yè)，并能夠接受即便是低薪或臨時性的工作。芬蘭政府在國內(nèi)挑選出2000 名年齡在25—58 歲的失業(yè)人員，向他們提供每月560 歐元（約4300 元人民幣）的“全民基本收入”。資金發(fā)放不設(shè)任何前提條件，無論失業(yè)者是否找到工作都能收到津貼，而失業(yè)保險金則會因就業(yè)狀態(tài)和收入情況的不同而發(fā)生變化。

有意思的是，在福利保障問題上一貫趨于保守的美國，對“全民基本收入”的實驗也十分熱衷，而且民主黨和共和黨都有人支持這項倡議。美國的研究者認為，這個政策思想可追溯到馬丁·路德·金在1967 年的一個講話：“有保障的收入將消除貧困，這也意味著會減少收入不平等。”2019 年，美國加利福尼亞州的一個實驗項目向125 個家庭每月提供500 美元，試驗的結(jié)果是：大約有43%的受益人仍在工作，其余的人大多在家照顧親屬、殘疾人、退休人員或孩子。這個政策設(shè)計的現(xiàn)實意義在于：自動化從根本上改變了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，機器人技術(shù)將奪走多數(shù)人的工作，所以保障性收入可能是不可避免的，而“全民基本收入”也許是唯一的解決方案。從這個意義上說，尚在社會實驗階段的“全民基本收入”的未來發(fā)展也是值得關(guān)注的。

在中國，近年來已經(jīng)有很多學者在進行這方面的研究，聽說最近也得到了權(quán)威的社會科學研究基金的支持。其實中國的脫貧攻堅是否也含有類似的政策基因？這是可以進一步研究的。

可選擇的彈性約束機制

實際上，世界上所有國家的社會保護或福利保障制度都是根據(jù)本國當時的文化傳統(tǒng)、時空背景、實際國情、國民需要設(shè)計出來的，而且隨著時空條件的變化而經(jīng)常發(fā)生變化。從來就沒有一成不變的社會政策，而且從歷史上看，“變”是常態(tài)，“不變”是暫時。因此，不要簡單地照搬甚至迷信書本知識和他國經(jīng)驗。社會政策研究不能只有常說的“理科思維”，亦即死盯一因一果的線性思維。社會政策具有相當豐富的人文背景，因此社會政策研究需要悟性和想象力。

本文一開始就談到國際勞工組織2020—2022 版《社會保護報告》的主題是“十字路口的社會保護——為了追求更加美好的未來”。這里有兩個關(guān)鍵詞——“十字路口”和“美好未來”?！笆致房凇睉?yīng)該指的是面對史無前例的超乎世人想象的冠狀病毒肺炎危機的迷茫和彷徨。往左？往右？前進？后退？站在十字路口，不知走哪邊更好；“美好未來”應(yīng)該指的是要對世界經(jīng)濟復蘇有信心和決心，要從迷茫和彷徨中找出一條可行的路徑。

報告中專門討論了“冠狀病毒肺炎危機和經(jīng)濟復蘇期間的社會保護”，并指出：“新冠病毒肺炎的流行暴露了很多國家在社會保護的覆蓋面、全面性和充分性方面仍然存在的不平等和重大差距。新冠病毒肺炎引發(fā)了前所未有的社會保護政策反應(yīng)。從社會保護制度的發(fā)展軌跡看，各國正處于十字路口。社會經(jīng)濟復蘇的前景仍不確定，繼續(xù)加強社會保障支出至關(guān)重要。建立普遍的社會保護和實現(xiàn)人人享有社會保障的權(quán)利，是用以人為中心的途徑獲得社會正義的基石?！?/p>

報告中還專門提到“收入保護”：“(1)增加福利的覆蓋面或標準，提供一次性津貼或?qū)嵨锔＠?，或提前支付兒童福利、養(yǎng)老金、殘疾福利金和無需繳費的低收入救助措施。(2)擴大疾病津貼的覆蓋面，擴大疾病津貼的范圍，使那些本來沒有資格享受疾病津貼的工人也能享受疾病津貼，為強制隔離提供現(xiàn)金津貼。(3)擴大職業(yè)傷害福利，確認新冠病毒肺炎為職業(yè)病。(4)通過放寬享受標準或提高福利的充分性來擴大失業(yè)保護計劃的覆蓋面。(5)在公共衛(wèi)生措施允許工作繼續(xù)進行的情況下，擴大公共就業(yè)計劃，或就免除工作責任的情況下繼續(xù)支付工資而修改公共就業(yè)計劃。(6)向非正規(guī)就業(yè)者提供須經(jīng)家計調(diào)查的緊急救助金并調(diào)整新的供給機制，使求助者可以通過互聯(lián)網(wǎng)或電話等途徑更容易獲得救助金。(7)通過輔助措施（推遲繳交水電費、按揭及租金)，減輕家庭的經(jīng)濟壓力。(8)實行全民性的一次或多次的支付，或者應(yīng)急性全民基本收入。(9)加強現(xiàn)行的國家人道主義現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，并對貧弱地區(qū)采取短期的緊急措施擴大覆蓋范圍?！?/p>

以上的9 條建議，對于國際勞工組織的各個成員國而言，是可選擇的。前文提及的“建議書”中列出的各項政策建議，國際勞工組織也采取了同樣的態(tài)度。但是1952 年的“公約”，至少在字面上是缺少這樣的彈性的。由此想到，“可選擇”是否也是一種社會政策未來的走向？但具體到一個國家、一個家庭或個人，又怎樣去體現(xiàn)這樣的“可選擇”？

這和“一刀切”的全民基本收入又形成了巨大的反差，其中有很多細致微妙的地方可讓我們思索：在什么時空條件下，因為什么原因，對什么人，政策應(yīng)該“一刀切”；在什么時空條件下，因為什么原因，對什么人，政策應(yīng)該“可選擇”？