劉啟川

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211189）

在全國(guó)“兩會(huì)”上，繼2007 年全國(guó)政協(xié)委員周振中提出建立“電子警察”設(shè)備準(zhǔn)入制度的提案，以及2016 年全國(guó)人大代表李朝鮮等30 人提出交通電子監(jiān)控單獨(dú)立法的議案后，2021 年全國(guó)人大代表韓德云再次提出防止濫設(shè)濫用“電子警察”的建議。這些提案、議案和建議皆起因于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，具體說(shuō)來(lái)，緣于“電子警察”引發(fā)的交通違章“天量罰單”。其中，備受社會(huì)關(guān)注和飽受民眾詬病的，當(dāng)為“電子警察”罰款“全民化”?！?〕以2020 年為例，全國(guó)交通違章罰款總額3000 億元左右，而全國(guó)汽車(chē)保有量達(dá)2.7 億輛，平均每車(chē)罰款逾千元。這相當(dāng)于每輛車(chē)皆有交通違章罰款，且受罰不止一次。由概率統(tǒng)計(jì)來(lái)看，可以認(rèn)為交通違章處罰幾近于“全民化”。參見(jiàn)胡緒全：《“電子警察”為何也能激起眾怒》，載《商丘日?qǐng)?bào)》2021 年4 月26 日，第5 版。之所以存在“全民化”的詬病，主要是因?yàn)椋c現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相比，違章行為被發(fā)現(xiàn)的概率大大提高，尤其是在“電子警察”濫設(shè)濫用的情形下，這種概率進(jìn)一步被提高。這給社會(huì)民眾帶來(lái)一種觀感：交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的目的在于盡可能地發(fā)現(xiàn)交通違章行為，進(jìn)而對(duì)違章人員予以處罰。不難理解，對(duì)交通違章處罰“全民化”進(jìn)行批駁的初衷和用意在于消除交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的罰款亂象。為化解上述問(wèn)題，我國(guó)已有較為全面的制度規(guī)則和豐富的智識(shí)資源，可以說(shuō)，應(yīng)對(duì)交通違章處罰“全民化”的制度方案和理論成果已經(jīng)較為成熟。

一方面，在制度規(guī)范上，我國(guó)已就交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的選用、設(shè)置及維護(hù)，以及違法信息采集和審核、告知和消除等系列問(wèn)題，做了系統(tǒng)而富有操作性的制度設(shè)計(jì)?！?〕既有《道路交通安全法》第114 條、修訂后的《行政處罰法》第41 條有關(guān)根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄進(jìn)行處罰的頂層法律設(shè)計(jì)以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第三章第二節(jié)第15 條至第23 條有關(guān)“交通技術(shù)監(jiān)控”的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，又有《公安部關(guān)于規(guī)范使用道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》（公通字〔2007〕54 號(hào)）、《公安部關(guān)于根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料處理交通違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公交管〔2013〕93 號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范查處機(jī)動(dòng)車(chē)違反限速規(guī)定交通違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公交管〔2013〕455 號(hào)）、《非現(xiàn)場(chǎng)查處道路交通安全違法行為操作規(guī)程（試行）》（公交管〔2020〕73 號(hào)）等規(guī)范性文件的詳盡規(guī)定。可以說(shuō)，現(xiàn)有法律規(guī)范體系完全可以為應(yīng)對(duì)交通違章處罰“全民化”提供規(guī)范支撐。這可以從公安部就李朝鮮等30 名代表提出議案的辦理意見(jiàn)以及全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)做出的有關(guān)“目前應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行好已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)配套規(guī)定，嚴(yán)格、規(guī)范執(zhí)法”審議報(bào)告中得到印證。〔3〕參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016 年第6 期。另一方面，在理論研究上，我國(guó)學(xué)者圍繞“電子警察”引發(fā)的天量罰單及其相關(guān)問(wèn)題，以非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法或行政自動(dòng)化為邏輯起點(diǎn)，提出諸如建立處罰標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、調(diào)整處罰密度、建立兩次通知制、監(jiān)控設(shè)備設(shè)置的科學(xué)性等規(guī)制策略?！?〕較有代表性的研究成果為：劉吉光、程鋒：《公安交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式研究》，載《道路交通安全》2004 年第2 期；余凌云：《交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2021 年第3 期；馬顏昕：《自動(dòng)化行政方式下的行政處罰：挑戰(zhàn)與回應(yīng)》，載《政治與法律》2020年第4 期。上述核心觀點(diǎn)，可以歸納為“規(guī)制論”。坦誠(chéng)地講，“規(guī)制論”聚焦于理論的操作性，已然有效因應(yīng)了“電子警察”天量罰款的系列難題。

然而，“規(guī)制論”基本上局限于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的某一問(wèn)題或某幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)，停留在“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的回應(yīng)式層面和碎片化階段，并未從制度本源上找尋問(wèn)題產(chǎn)生的理論癥結(jié)。筆者以為，對(duì)于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，公法學(xué)界亟待建構(gòu)一套具有針對(duì)性、系統(tǒng)性和富有解釋力的理論范式，尤其是從深層次探究產(chǎn)生上述問(wèn)題的理論根源，發(fā)掘和探索其生成的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，進(jìn)而依循該規(guī)律性認(rèn)識(shí)設(shè)計(jì)規(guī)制策略。這或許是一條可以嘗試的理論研究進(jìn)路。

基于上述立場(chǎng)，筆者于本文中將以交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”為切入點(diǎn)，全面剖析和呈現(xiàn)蘊(yùn)藏其背后的價(jià)值博弈爭(zhēng)點(diǎn)，由此鋪展出深度探究交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法理論根基的著力點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，著力解構(gòu)其生成場(chǎng)域及基底屬性，嘗試明確統(tǒng)攝性的理論根基，進(jìn)而以此來(lái)解釋相關(guān)制度和疑難問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法制度重構(gòu)的理論功效。

一、價(jià)值論析：交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”的旨意省思

交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”很大程度上是民眾的感性化表達(dá)和推測(cè)性判斷，〔5〕魯暢、劉宏宇、毛鑫：《天量罰單屢現(xiàn)，“電子警察”陷逐利執(zhí)法爭(zhēng)議》，載《新華每日電訊》2021 年4 月16 日，第5 版。這在一定程度上反映了交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰的現(xiàn)狀。深入剖析和發(fā)掘該現(xiàn)象背后的價(jià)值意蘊(yùn)，不但可以明晰交警執(zhí)法的價(jià)值遵循，而且更為重要的是，可以深度感知現(xiàn)有相關(guān)規(guī)則的制度功能。

（一）交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”的秩序維護(hù)屬性

交警處罰“全民化”的語(yǔ)境是基于電子技術(shù)監(jiān)控的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。客觀來(lái)說(shuō)，交通違章罰款之所以備受關(guān)注，尤其是被冠以交警處罰“全民化”的稱(chēng)謂，主要是因?yàn)榻痪乾F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的存在。交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法有兩大特點(diǎn)，即收集違法事實(shí)的便捷性和查處違法行為的全面性。顯然，這兩大特點(diǎn)皆有維護(hù)交通秩序的屬性。

收集違法事實(shí)的便捷性適應(yīng)了交通秩序恢復(fù)即時(shí)性的內(nèi)在需要。事實(shí)上，收集違法事實(shí)的便捷性得益于電子技術(shù)監(jiān)控系統(tǒng)的應(yīng)用。自1997 年開(kāi)始，我國(guó)交警執(zhí)法實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始探索使用交通監(jiān)控系統(tǒng)，〔6〕參見(jiàn)《公安部交通管理局關(guān)于推廣使用交通監(jiān)控系統(tǒng)查處交通違章做法的通知》（公交管〔1997〕141 號(hào)）、《公安部交通管理局關(guān)于進(jìn)一步推廣使用路口闖紅燈監(jiān)控技術(shù)的通知》（公交管〔1998〕23 號(hào)）。此后，歷經(jīng)前述的諸如《道路交通安全法》《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》等法律規(guī)范的明確和細(xì)化，我國(guó)交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的制度規(guī)范體系已然成熟。之所以二十余年來(lái)我國(guó)執(zhí)法者如此青睞于電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，端賴于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的制度優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者基本達(dá)成如下共識(shí)：其提高了行政權(quán)力的行使效率和效能；改善了交通警察的執(zhí)法環(huán)境；保障了道路交通有序、安全、暢通?！?〕參見(jiàn)武堃：《交通管理中公安部門(mén)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法問(wèn)題研究》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 年第3 期；劉志敏、肖斌團(tuán)、孟昭陽(yáng)：《道路交通安全違法非現(xiàn)場(chǎng)處罰制度研究》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第3 期。申言之，這不僅是交警意欲實(shí)現(xiàn)的執(zhí)法效果和最終目的，而且是在出現(xiàn)交通違法狀況時(shí)，教育和懲戒違法行為人，持續(xù)性維護(hù)交通秩序的內(nèi)在需要。

當(dāng)然，交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的便捷性從另一個(gè)側(cè)面也揭示了我國(guó)交警執(zhí)法隊(duì)伍的尷尬處境。易言之，當(dāng)前有限的交警力量難以承擔(dān)因人口和車(chē)輛劇增而帶來(lái)的執(zhí)法任務(wù)。加之，在現(xiàn)代社會(huì)已然進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不爭(zhēng)事實(shí)下，“面對(duì)周遭世界的不確定，不僅個(gè)人需要不斷地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，現(xiàn)代國(guó)家的政策也必須更多地以管理不安全性為目標(biāo)”?！?〕勞東燕：《公共政策與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的刑法》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007 年第3 期。不難想象，本已捉襟見(jiàn)肘的交警執(zhí)法力量仍然需要高效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交通帶來(lái)的各種“不安全性”。其中，應(yīng)對(duì)此類(lèi)“不安全性”的理想效果必然包括迅速恢復(fù)交通秩序。然而，面對(duì)公安交通管理工作的特殊性（違法行為多、違法者流動(dòng)性強(qiáng)），〔9〕參見(jiàn)龔鵬飛：《論與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)定的缺陷及其完善》，載《公安研究》2008 年第4 期。完全依賴于交警現(xiàn)場(chǎng)收集違法事實(shí)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式，很顯然的一種可能是，不能及時(shí)獲知甚至無(wú)法獲取交通違法事實(shí)，導(dǎo)致交通秩序恢復(fù)的即時(shí)性需求將難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法收集違法事實(shí)的便捷性功能正是為解決上述難題而存在，與交通秩序恢復(fù)即時(shí)性的內(nèi)在要求趨于一致。

查處違法行為的全面性契合了交通秩序維護(hù)的常態(tài)化。不同于交警現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備可以隨時(shí)監(jiān)控抓取違法行為事實(shí)?？梢?jiàn)，途經(jīng)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置之處的違法行為，都將被搜集和記錄，隨后也將進(jìn)入人工審核程序，經(jīng)確認(rèn)無(wú)誤后被錄入系統(tǒng)作為處罰證據(jù)?？梢?jiàn)，與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相比，交警查處違法行為的概率大大提升，甚至可以說(shuō)，基本實(shí)現(xiàn)查處違法行為“全覆蓋”。申言之，這種違章查處方式有兩大顯著特征：一是，一旦違法即被無(wú)懸念地查處；二是，查處行為更易于實(shí)現(xiàn)常態(tài)化交通秩序。

首先，違法即被無(wú)懸念查處，契合了秩序行政的基本要義，也就是說(shuō)，“這種行政是在于維護(hù)社會(huì)之秩序、國(guó)家之安全及排除對(duì)人們及社會(huì)之危害”?！?0〕陳新民：《行政法學(xué)總論》（修訂七版），三民書(shū)局2001 年版，第50 頁(yè)。正是因?yàn)椴樘庍`法行為的全面性，一方面，藉此事后監(jiān)督方式，可以對(duì)交通違章行為人予以懲戒和教育，使其內(nèi)心產(chǎn)生戒懼心理，切實(shí)認(rèn)識(shí)到違章需承擔(dān)的不利后果，尤其是對(duì)當(dāng)前道路交通秩序和法律設(shè)定之交通秩序產(chǎn)生內(nèi)在的遵從意識(shí)；另一方面，查處違法行為全面性也是維護(hù)交通秩序常態(tài)化的內(nèi)在需求。交通秩序常態(tài)化包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：淺層面是指用路人行使道路通行權(quán)而遵循交通規(guī)則所達(dá)成的通行狀態(tài)；深層面是指平等適用交通規(guī)則和公平處置違章行為而形成規(guī)則一致、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)生狀態(tài)。無(wú)論是交通秩序淺層面的理解，還是深層面的意涵，都需要全面查處違法事實(shí)這一前提。只有在此基礎(chǔ)上，通過(guò)查處交通違章行為，才能獲致根基于道路交通實(shí)踐的秩序維護(hù)效果。

其次，非現(xiàn)場(chǎng)查處行為更易于實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的交通秩序，除了有前述的便捷性原因外，更重要的原因在于由此可以避免可能產(chǎn)生的執(zhí)法成本。執(zhí)法成本既包括交警出警現(xiàn)場(chǎng)而需要的人力、物力和財(cái)力等直接成本，也包括因現(xiàn)場(chǎng)查處違法行為產(chǎn)生的矛盾糾紛以及可能增加的人身和財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)等間接成本。不論是何種形式的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法成本，都會(huì)在通行道路上出現(xiàn)。這也意味著會(huì)因占用有限的道路交通資源而影響交通秩序。交警非現(xiàn)場(chǎng)查處行為“有效避免了違法行為人的現(xiàn)場(chǎng)對(duì)抗情緒，緩解了有可能產(chǎn)生的執(zhí)法矛盾，縮短了民警和違法行為人因現(xiàn)場(chǎng)糾違而滯留在高速公路上的時(shí)間”。〔11〕章偉：《高速公路非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法取證的現(xiàn)狀及發(fā)展方向探析》，載《公安學(xué)刊》2008 年第6 期?？梢哉f(shuō)，交警非現(xiàn)場(chǎng)查處行為避免了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的直接成本和間接成本，由此，既可以維護(hù)以用路人為中心的交通自發(fā)秩序，又可以規(guī)避因交警現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法而對(duì)常態(tài)化交通秩序預(yù)期的不利影響。

（二）交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”的權(quán)利損益性

可見(jiàn)，交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”的交通秩序維護(hù)屬性已確定無(wú)疑，這也是交警部門(mén)二十余年來(lái)青睞于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的根本原因。與此同時(shí)，前述交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的兩大特征，也是引發(fā)交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”權(quán)利損益性的直接原因。這種權(quán)利損益性主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：收集違法事實(shí)的便捷性容易肇致處罰的程序性缺失；查處違法行為的全面性造成處罰的概率過(guò)高。

第一，收集違法事實(shí)的便捷性容易導(dǎo)致處罰的程序性缺失。不可否認(rèn)，收集違法事實(shí)的便捷性是以克減用路人程序性權(quán)利為代價(jià)的。這正是交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的“軟肋”。對(duì)此，有學(xué)者做了詳細(xì)的闡釋?zhuān)骸半娮幼C據(jù)可以成為定案‘孤證’，行政機(jī)關(guān)僅依據(jù)電子證據(jù)就可以直接作出行政處罰決定；當(dāng)事人不在場(chǎng)即可作出行政處罰決定，相當(dāng)于‘缺席處罰’”?！?2〕黃海華：《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021 年第3 期。無(wú)論是“孤證”，還是“缺席處罰”，都表明用路人參與權(quán)利的缺失。正是因?yàn)榉乾F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法背景下用路人參與權(quán)利的缺失，與之相配套的程序性保障機(jī)制也同樣缺失。缺失的程序性保障機(jī)制主要包括表明身份機(jī)制、說(shuō)明理由機(jī)制和陳述申辯機(jī)制。

舉一個(gè)顯而易見(jiàn)的例子。按照我國(guó)《道路交通安全法》第93 條有關(guān)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽诂F(xiàn)場(chǎng)與否的不同處理規(guī)定，倘若交警依據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備抓拍的違法事實(shí)作為處罰證據(jù)，那么，違規(guī)臨時(shí)停車(chē)的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)吮究梢栽诮痪爸赋鲞`法行為，并給予口頭警告”立即駛離而免受行政處罰，然而，由于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法并不能充分考慮機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)耸欠裨诂F(xiàn)場(chǎng)這一情節(jié)，原本完全可以避免的臨時(shí)違停罰款，因?yàn)榻煌夹g(shù)監(jiān)控的機(jī)械性而難以避免。即便行政相對(duì)人后續(xù)可以通過(guò)救濟(jì)程序予以維權(quán)，但是，這將會(huì)徒增本可以避免的權(quán)利救濟(jì)成本。之所以出現(xiàn)上述情形，是因?yàn)榻痪乾F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法無(wú)法做到像現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法那樣，不僅可以對(duì)違法行為人進(jìn)行面對(duì)面教育并直接要求現(xiàn)場(chǎng)予以糾正，而且可以通過(guò)表明身份、說(shuō)明理由、陳述申辯等程序機(jī)制，讓其切身感受到因何違法、為何違法以及違法后果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的行政處罰基本原則。

因此，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法背景下收集違法事實(shí)過(guò)程的程序性缺失，導(dǎo)致交警無(wú)法做到像現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法那般人性化和靈活化地處置違法行為。如此一來(lái)，產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)是：其一，給社會(huì)造成的印象是，交警專(zhuān)注于實(shí)體主義下的罰款結(jié)果，而無(wú)意于程序主義下的教育過(guò)程；其二，不但用路人的諸如知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等程序性權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且，由于程序性保障機(jī)制的缺失，可能因相對(duì)人不懂或疏于權(quán)利救濟(jì)而盲目地接受交警給出的行政處罰，由此，用路人的實(shí)體性權(quán)利也存在被侵犯之虞。

第二，查處違法行為的全面性造成處罰的概率過(guò)高。如果說(shuō)收集違法事實(shí)的程序性缺失只是增加了用路人實(shí)體權(quán)利受到損害的風(fēng)險(xiǎn)，那么，交通技術(shù)監(jiān)控搜集違法事實(shí)的全面性將大幅度提高用路人被處罰的概率，這將直接影響甚至消減用路人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體權(quán)利。這是因?yàn)?，交通技術(shù)監(jiān)控搜集違法事實(shí)的全面性，不僅意味著“電子警察”24 小時(shí)無(wú)間斷地處于抓拍的工作狀態(tài)，而且包括“違法行為個(gè)數(shù)受電子監(jiān)控設(shè)備安裝位置、安裝密度等情況決定”這一客觀情況，〔13〕劉志敏、肖斌團(tuán)等：《道路交通安全違法非現(xiàn)場(chǎng)處罰制度研究》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第3 期。在電子監(jiān)控設(shè)備安裝設(shè)置數(shù)量增多的情形下，同一違法行為會(huì)在同路段被不同電子監(jiān)控設(shè)備抓拍。

那么，需要追問(wèn)的是，在電子監(jiān)控設(shè)備無(wú)間斷工作狀態(tài)難以改變的情形下，可否對(duì)其安裝位置和安裝密度加以嚴(yán)格限定呢？對(duì)此，現(xiàn)有法律規(guī)范已有較為詳細(xì)的規(guī)定，特別是《公安部關(guān)于規(guī)范使用道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》有明確規(guī)定：“交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備原則上應(yīng)當(dāng)設(shè)置在省際、市際交界，危險(xiǎn)路段，交通事故以及嚴(yán)重違法行為多發(fā)、交通秩序混亂以及機(jī)動(dòng)車(chē)流量較大的路口、路段?！比欢?，令人遺憾的是，上述規(guī)定較為抽象籠統(tǒng)，且多為不確定法律概念，譬如，“危險(xiǎn)路段”“交通事故以及嚴(yán)重違法行為多發(fā)”“交通秩序混亂”“機(jī)動(dòng)車(chē)流量較大”都沒(méi)有明確的內(nèi)涵和外延，皆有待于更為精準(zhǔn)的界定。這就給公安機(jī)關(guān)較大的自由裁量空間。換言之，關(guān)于安裝位置和安裝密度，公安機(jī)關(guān)可根據(jù)交通秩序、機(jī)動(dòng)車(chē)流量等因素（尤其是監(jiān)管需要）予以自由設(shè)置。這是當(dāng)前社會(huì)輿論抨擊“電子警察”濫設(shè)濫用的制度根由?？梢韵胂?，即便受到社會(huì)輿論壓力，緣于車(chē)輛劇增、道路資源有限等客觀情勢(shì)的存在，“電子警察”的設(shè)置和應(yīng)用仍將會(huì)一定程度地增加。那么，用路人的違法行為被發(fā)現(xiàn)頻次和概率將會(huì)提升，因違章遭受處罰的可能性也將大大增加。

二、追本溯源：交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法理論根基的雙重觀察

通過(guò)以上分析可知，交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰“全民化”的類(lèi)案引發(fā)秩序維護(hù)抑或權(quán)利損害的價(jià)值爭(zhēng)議，可以看出其存在兩種價(jià)值導(dǎo)向，即之于交警的秩序維護(hù)性和之于用路人的權(quán)利損害性。需要追問(wèn)的是，在交通秩序和用路人權(quán)利上，交警應(yīng)當(dāng)如何權(quán)衡兩者之間的關(guān)系，秉持什么樣的價(jià)值理念？筆者以為，從立法宗旨、理論本原的雙重維度探究交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的理論根基，將是全面剖析和深入解答上述問(wèn)題的可行路徑。

（一）源自立法宗旨的考察

從規(guī)范文本層面深入發(fā)掘和探知交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的理論根基，一個(gè)較為便捷的方式便是，對(duì)直接相關(guān)最高位階法律規(guī)范的立法目的條款做系統(tǒng)的歷史觀察和法理解讀?！?4〕參見(jiàn)周佑勇等：《現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺(tái)與法律保障機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017 年版，第411 頁(yè)。我國(guó)交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法最早可追溯至二十世紀(jì)末，不過(guò)，對(duì)之前文本的考察亦有必要。其中的理由，一是理論根基的相通性和一貫性；二是由此可以全面把握其生成邏輯。基于這種認(rèn)識(shí)，筆者選取了新中國(guó)成立至今關(guān)涉交警處罰的《城市交通規(guī)則》《道路交通管理?xiàng)l例》《道路交通安全法》等三個(gè)主要法律文本?！?5〕這是交警在相應(yīng)時(shí)期直接適用的法律規(guī)范中法律位階最高的三部。《城市交通規(guī)則》于1955 年制定，《道路交通管理?xiàng)l例》于1988 年制定，《道路交通安全法》于2003 年制定并歷經(jīng)2007 年、2011 年和2021 年三次修正。通過(guò)歷時(shí)態(tài)重點(diǎn)研究其立法目的條款的制度功能和價(jià)值意蘊(yùn)，可以發(fā)現(xiàn)其立法價(jià)值發(fā)展演進(jìn)的基本趨向是由“工具主義的秩序交通至上觀”走向“人權(quán)導(dǎo)向的交通秩序優(yōu)先觀”。

1.工具主義的秩序交通至上觀

2003 年《道路交通安全法》出臺(tái)之前，交警執(zhí)法規(guī)范的工具主義色彩和秩序交通至上特性較為明顯，可以將其概括為“工具主義的秩序交通至上觀”。這在1955 年《城市交通規(guī)則》和 1988 年《道路交通管理?xiàng)l例》的立法目的條款中表現(xiàn)得較為明顯?！冻鞘薪煌ㄒ?guī)則》第1 條規(guī)定：“為加強(qiáng)城市交通管理，便利交通運(yùn)輸，維護(hù)交通安全，以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，制定本規(guī)則?！薄兜缆方煌ü芾?xiàng)l例》第1 條規(guī)定：“為了加強(qiáng)道路交通管理，維護(hù)交通秩序，保障交通安全和暢通，以適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制定本條例。”可見(jiàn)，上述兩個(gè)條款具有相似性，皆為“直接目的+間接目的”雙層次的內(nèi)在規(guī)范結(jié)構(gòu)。具體而言，“加強(qiáng)城市交通管理”“便利交通運(yùn)輸”“維護(hù)交通安全”是《城市交通規(guī)則》立法目的條款所體現(xiàn)的直接目的，也是第一層次的立法目的；“適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要”是其間接目的，也是其第二層次的立法目的。與《城市交通規(guī)則》立法目的條款如出一轍，“加強(qiáng)道路交通管理”“維護(hù)交通秩序”“保障交通安全和暢通”是《道路交通管理?xiàng)l例》的直接目的，也是第一層次的立法目的；“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”是其間接目的，也是其第二層次的立法目的。

不難看出，“直接目的”之于“間接目的”的工具性，自不待言。除此之外，秩序交通至上的理念融貫于“直接目的”和“間接目的”之中。

作為《城市交通規(guī)則》和《道路交通管理?xiàng)l例》第一層次立法目的的六項(xiàng)直接目的，要么是秩序交通的直接表達(dá)，要么是實(shí)現(xiàn)秩序交通的手段或效果。具體而言，“維護(hù)交通秩序”是秩序交通的同義轉(zhuǎn)換，“加強(qiáng)城市交通管理”和“加強(qiáng)道路交通管理”是實(shí)現(xiàn)秩序交通的手段和方式，而“便利交通運(yùn)輸”“維護(hù)交通安全”與“保障交通安全和暢通”則是秩序交通理念的直接目的和理想效果?！?6〕參見(jiàn)劉莘：《公共安全與秩序行政法》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004 年第6 期。

作為《城市交通規(guī)則》和《道路交通管理?xiàng)l例》第二層次立法目的的兩項(xiàng)間接目的，也是與秩序交通一脈相承的。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這都是秩序行政理念的價(jià)值呈現(xiàn)形式。詳言之，《城市交通規(guī)則》制定之時(shí)，百?gòu)U待興，全國(guó)上下正有組織地、有計(jì)劃地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在當(dāng)時(shí)，秩序管制理念被格外推崇。作為秩序管制理念應(yīng)有之義的秩序交通，理所當(dāng)然地成為“適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要”的重要形式。與之類(lèi)似，在制定《道路交通管理?xiàng)l例》之時(shí)，正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革開(kāi)放初期，秩序管制理念依然盛行，因此，在道路交通管理領(lǐng)域，作為間接目的的“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”也延續(xù)了奉秩序交通為圭臬的傳統(tǒng)。

2.人權(quán)導(dǎo)向的交通秩序優(yōu)先觀

與以往相比，《道路交通安全法》的立法目的條款有全新設(shè)計(jì)?！兜缆方煌ò踩ā返? 條規(guī)定：“為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法?！笨梢?jiàn)，與“直接目的+間接目的”雙層次的內(nèi)在規(guī)范結(jié)構(gòu)不同，《道路交通安全法》只規(guī)定了“直接目的”而舍棄了“間接目的”，最終選擇了單層平行規(guī)范結(jié)構(gòu)。

很顯然，該規(guī)范結(jié)構(gòu)中五項(xiàng)子目的之間并不存在明顯的遞進(jìn)關(guān)系或可辨識(shí)的種屬關(guān)系，彼此之間皆為獨(dú)立存在的且體現(xiàn)交通安全特色的價(jià)值要素，這不但符合了“一個(gè)目的如果不是特殊的目的，就不是目的”的論斷，〔17〕《馬克思恩格斯全集（第3 卷）》，人民出版社2002 年版，第45 頁(yè)。遵循了《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》“直接、具體、明確”的基本要求，已然“盡可能地表述法律的直接目的”，〔18〕劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013 年第3 期。而且拋卻了“間接目的”的政治性表達(dá)，選擇了富含諸如秩序、安全、效率、權(quán)利等法的價(jià)值元素的話語(yǔ)表達(dá)。因此，無(wú)論是在立法技術(shù)上，還是在立法內(nèi)容上，《道路交通安全法》的立法目的條款都更為符合法治的核心要義。和以往類(lèi)似，交通秩序在《道路交通安全法》立法目的條款中仍然被置于優(yōu)先考量的次序。只不過(guò)，交通秩序并沒(méi)有達(dá)到被奉為圭臬的程度，而是與其他價(jià)值元素處于同等位置。

當(dāng)然，最大的不同在于，不但人權(quán)保障理念融貫于單層平行規(guī)范結(jié)構(gòu)之中，而且“以人為本”的人權(quán)保障元素在《道路交通安全法》立法目的條款中得以充分體現(xiàn)?！?9〕參見(jiàn)《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法（草案）〉修改意見(jiàn)的報(bào)告》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2003 年第6 期。無(wú)論是有明顯人權(quán)保障內(nèi)容的“預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益”，還是為人權(quán)保障創(chuàng)設(shè)條件和增進(jìn)效度的“維護(hù)道路交通秩序”和“提高通行效率”，都是人權(quán)保障理念的制度設(shè)計(jì)。

值得一提的是，在制度設(shè)計(jì)之時(shí)，立法者已然充分考慮到人權(quán)保障元素的精準(zhǔn)表達(dá)。經(jīng)過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，《城市交通規(guī)則》和《道路交通管理?xiàng)l例》立法目的條款中使用的是“交通安全”的表述，而《道路交通安全法》表述為“保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益”。申言之，前者涉及的“交通安全”不限于以用路人為中心的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的安全，還應(yīng)當(dāng)包括道路基礎(chǔ)設(shè)施的安全；后者關(guān)涉對(duì)象更為具體，內(nèi)容更為清晰，特指用路人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的安全保障。

綜上可知，藉由《道路交通安全法》立法目的條款的剖析，可以管中窺豹。由此，其價(jià)值取向可以初步概括為人權(quán)導(dǎo)向的交通秩序優(yōu)先觀。無(wú)疑，交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法也應(yīng)受該價(jià)值理念的統(tǒng)攝。概言之，經(jīng)由規(guī)范文本剖析，交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)秉持人權(quán)導(dǎo)向的交通秩序優(yōu)先觀。

（二）基于法理特性的探究

在理論上，由于交警是警察的警種之一，交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的理論根基與一般警察執(zhí)法的理論根基并無(wú)不同，相應(yīng)地，它與警察權(quán)的理論根基也是一致的。因此，在當(dāng)前關(guān)涉交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法理論根基的探討付之闕如的情形下，通過(guò)提煉警察權(quán)理論根基進(jìn)而獲知交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法理論根基的方式，不失為一條可行的理論研究路徑。由此，全面把握交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的理論根基可以從雙重維度展開(kāi)：其一，從一般警察權(quán)演進(jìn)發(fā)展的歷史脈絡(luò)中探求其承載的價(jià)值，這可以宏觀把握其生成場(chǎng)域；其二，著眼于警察任務(wù)，尤其是交警權(quán)力不同于其他行政權(quán)力的微觀視角，準(zhǔn)確獲知交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的理論根基。

1.交警權(quán)力的生成場(chǎng)域及功能演變

十九世紀(jì)以前，警察是權(quán)力和秩序的代名詞，學(xué)術(shù)界將這一時(shí)期概括為“警察國(guó)”時(shí)代?！胺蚓煺撸灾苯泳S持社會(huì)之安寧秩序，防止或減少公共危害為目的，根據(jù)國(guó)家一般統(tǒng)治權(quán)，命令或強(qiáng)制人民而拘束其自然的自由之手段行為也?！薄?0〕余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946 年版，第3 頁(yè)、第13 頁(yè)。這在同時(shí)期不同國(guó)家存在大致相當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)：在德國(guó)，警察權(quán)限涉及國(guó)防和財(cái)政之外的一切國(guó)內(nèi)行政，針對(duì)一切社會(huì)秩序和安全方面的事務(wù)；〔21〕參見(jiàn)［德］漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫等：《行政法（第一卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002 年版，第70 頁(yè)。在英國(guó)，警察與軍隊(duì)的職能和行為界域并沒(méi)有明顯的界分，而被視為軍事化、強(qiáng)制性的鎮(zhèn)壓力量；〔22〕參見(jiàn)吳必康：《美英現(xiàn)代社會(huì)調(diào)控機(jī)制——?dú)v史實(shí)踐的若干研究》，人民出版社2002 年版，第215 頁(yè)。在我國(guó)，警察以除去對(duì)社會(huì)安寧幸福之危害（維持公安）為其目的，警察以直接限制私人之自由為其方法?！?3〕參見(jiàn)［日］織田萬(wàn)：《清國(guó)行政法》，李秀清、王沛譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003 年版，第25-26 頁(yè)；［日］岡田朝太郎：《法學(xué)通論——憲法行政法》，熊元翰編，上海人民出版社2013 年版，第151 頁(yè)。

十九世紀(jì)初，自由主義盛行，警察依然是國(guó)家職權(quán)的主要行使人，然而，其全面干預(yù)的介入私人權(quán)利的方式開(kāi)始被反思甚至被摒棄，取而代之的是，通過(guò)控制介入的程度，將其限定為防止危害的消極秩序行為，以此獲致自由權(quán)利的保護(hù)效果。這一時(shí)期被稱(chēng)為自由法治國(guó)時(shí)期。遺憾的是，盡管自由主義理念開(kāi)始影響警察執(zhí)法及其規(guī)則，但是，相關(guān)制度設(shè)計(jì)并未及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致自由法治國(guó)初期與警察國(guó)時(shí)期警察權(quán)的功能并無(wú)多大差別。因而，維護(hù)秩序和防止危害仍然是警察權(quán)力行使的天然正當(dāng)理由。

二十世紀(jì)以降，尤其是二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，以提供福利和生存照顧為價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)法治國(guó)正悄然而來(lái)。與自由法治國(guó)的“不干預(yù)”特性不同，社會(huì)法治國(guó)倡導(dǎo)基于授益性的積極“干預(yù)”。在此背景下，警察權(quán)也應(yīng)當(dāng)因應(yīng)社會(huì)法治國(guó)的積極人權(quán)保障功能，積極回應(yīng)福利國(guó)家應(yīng)有的生存照顧義務(wù)?！?4〕參見(jiàn)［英］阿薩·布里格斯：《歷史視野中的福利國(guó)家》，丁開(kāi)勇譯，載丁開(kāi)杰選編：《后福利國(guó)家》，上海三聯(lián)書(shū)店2004 年版，第1 頁(yè)。因而，在信奉秩序優(yōu)先的同時(shí)，人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)作為警察權(quán)承載的重要價(jià)值。對(duì)此，有學(xué)者闡釋了明確人權(quán)保障的意義和價(jià)值：可以提升警察人員對(duì)民眾權(quán)利之認(rèn)識(shí)，在潛移默化中，提高其民主警察形象及執(zhí)法品質(zhì)?！?5〕參見(jiàn)李震山：《警察任務(wù)法論》，登文書(shū)局1998 年版，第23 頁(yè)。

綜上所述，經(jīng)由交警權(quán)力的生成場(chǎng)域和發(fā)展脈絡(luò)的觀察，可以獲知其在警察國(guó)、自由法治國(guó)和社會(huì)法治國(guó)時(shí)期不同的價(jià)值選擇：從警察國(guó)時(shí)期“奉秩序?yàn)楣玺钡睦砟?，歷經(jīng)自由法治國(guó)時(shí)期“權(quán)利保障之名下秩序?yàn)橹行摹钡睦砟?，發(fā)展到社會(huì)法治國(guó)時(shí)期“秩序優(yōu)先下重視人權(quán)保障”的理念。

2.交警任務(wù)及其功能定位

需要追問(wèn)的是，在自由法治國(guó)和社會(huì)法治國(guó)時(shí)期，因存在“干預(yù)”意涵上的差異，交警是否也應(yīng)順勢(shì)在秩序維護(hù)和人權(quán)保障的選擇上進(jìn)行調(diào)整呢？無(wú)論是否調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)在尊重交警權(quán)力秉性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在理論上，把握交警權(quán)力秉性，需要在理解交警任務(wù)的基礎(chǔ)上明確行政權(quán)譜系中交警權(quán)力的特殊性。

在行政權(quán)譜系中，警察任務(wù)主要是指“交通秩序之維護(hù)及社會(huì)秩序之維持”，〔26〕林明鏘：《警察法學(xué)研究》，新學(xué)林出版股份有限公司2011 年版，第422 頁(yè)?；蛘邔⑵浞Q(chēng)之為“公共安全與秩序”，〔27〕陳正根：《警察與秩序法研究——干預(yù)行政與基本人權(quán)之保障（二）》，五南圖書(shū)出版股份有限公司2013 年版，第53 頁(yè)。這已然成為警察法學(xué)界的基本共識(shí)。如果對(duì)“公共安全”做具象化解釋?zhuān)烊蝿?wù)可以進(jìn)一步表述為秩序維護(hù)和人權(quán)保障?！?8〕參見(jiàn)李震山：《警察任務(wù)法論》，登文書(shū)局1998 年版，第17 頁(yè)。相應(yīng)地，交警任務(wù)應(yīng)當(dāng)為交通秩序維護(hù)和人權(quán)保障。這也是交警權(quán)力的功能表達(dá)。

那么，實(shí)現(xiàn)上述任務(wù)的交警權(quán)力，有何特殊性呢？不同于一般行政權(quán)，交警權(quán)力具有更強(qiáng)的侵害權(quán)益性和適用的補(bǔ)充性。首先，交警權(quán)力的強(qiáng)權(quán)屬性在諸如即時(shí)恢復(fù)交通秩序和及時(shí)制止交通違法行為的過(guò)程中，不可避免地以交警權(quán)力的物理性強(qiáng)制力作為后盾，也正因如此，“以干預(yù)行政為主要內(nèi)容，有關(guān)道路交通危害防治與制止等部分，大都交由警察機(jī)關(guān)處理，如交通違法及事故之立即處置”。〔29〕陳正根：《警察與秩序法研究（一）》，五南圖書(shū)出版股份有限公司2010 年版，第343 頁(yè)。顯然，與一般行政權(quán)相比，交警權(quán)力對(duì)于民眾的侵害權(quán)益性更強(qiáng)。其次，也因?yàn)槠淝趾?quán)益性，為了人權(quán)保障的需要，將交警權(quán)力作為補(bǔ)充啟動(dòng)的方式?！氨Ｗo(hù)私權(quán)所需之特別職權(quán)，有身份之確認(rèn)、管束及扣押，但很清楚的是，各該措施皆僅具臨時(shí)保全性質(zhì)”，〔30〕［德］Scholler：《德國(guó)警察與秩序法原理》，李震山譯，登文書(shū)局1995 年版，第79 頁(yè)。逐步成為被認(rèn)同的方式。

鑒于交警權(quán)力侵害權(quán)益性和補(bǔ)充性，無(wú)論是在自由法治國(guó)時(shí)期，還是社會(huì)法治國(guó)時(shí)期，交警權(quán)力都應(yīng)當(dāng)被審慎地運(yùn)用。換言之，盡管交警權(quán)力兼具自由法治國(guó)、社會(huì)法治國(guó)的雙重性格，然而，交警權(quán)力的功能不應(yīng)因“干預(yù)”的意蘊(yùn)不同而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而是應(yīng)當(dāng)予以恒定化。同時(shí)，為了避免因?qū)Α案深A(yù)”理解差異產(chǎn)生的不良后果，考慮到當(dāng)前行政活動(dòng)分工的精細(xì)化，恒定化的交警權(quán)力功能也應(yīng)當(dāng)予以精準(zhǔn)化定位。

三、正本清源：“新秩序觀”的提出及證成

（一）作為理論根基的“新秩序觀”

1.“新秩序觀”的意涵及構(gòu)造

接下來(lái)的問(wèn)題是，如何進(jìn)一步明確恒定化和精準(zhǔn)化的交警權(quán)力功能。這需要對(duì)交警權(quán)力功能中兩大子功能做定量化研究。也就是說(shuō)，需要對(duì)交通秩序維護(hù)和人權(quán)保障的價(jià)值側(cè)重和實(shí)現(xiàn)次序予以明晰。通過(guò)立法宗旨提煉出的“人權(quán)導(dǎo)向的交通秩序優(yōu)先觀”，以及通過(guò)理論本原歸納出的“權(quán)利保障名義下秩序?yàn)橹行摹焙汀爸刃騼?yōu)先下重視人權(quán)保障”理念，基本可以得出如下初步結(jié)論：交通秩序應(yīng)當(dāng)處于被優(yōu)先考量的核心地位。那么，人權(quán)保障是只融于交通秩序之中而不做特別考慮，還是相對(duì)于交通秩序的優(yōu)先地位而將其放置于次要地位呢？

筆者認(rèn)為，前者不應(yīng)當(dāng)作為可選方案。這是因?yàn)椋绻皇菍⑷藱?quán)保障作為融貫于交通秩序的理念，或者將其作為“重視”對(duì)象而與交通秩序同等對(duì)待，則不但不能有機(jī)處理和界分與交通秩序的關(guān)系，而且因不具有可操作性而極易回歸至警察國(guó)時(shí)期或自由法治國(guó)初期兩者的關(guān)系態(tài)勢(shì)。相比較而言，后者可以有效規(guī)避上述問(wèn)題。易言之，“交通秩序優(yōu)先人權(quán)保障次之”或“交通秩序?yàn)橹魅藱?quán)保障為輔”的“新秩序觀”應(yīng)當(dāng)成為交警權(quán)力承載的價(jià)值表達(dá)，〔31〕參見(jiàn)劉啟川：《我國(guó)交通警察權(quán)力配置：價(jià)值維度與改革框架》，載《政治與法律》2016 年第5 期。當(dāng)然，這也是交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的理論根基。由此觀之，在邏輯構(gòu)造上，“新秩序觀”包括兩個(gè)層面：維護(hù)交通秩序是交警的主要職責(zé)；保障私人權(quán)利是交警的輔助職責(zé)。

將維護(hù)交通秩序作為交警的主要職責(zé)，除了前述理由外，一個(gè)重要原因在于，所處的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)，尤其是風(fēng)險(xiǎn)性在道路交通領(lǐng)域的突出表現(xiàn)，使得民眾對(duì)安全秩序的需求度更高，也更為迫切。對(duì)于社會(huì)生活而言，秩序總是意味著在社會(huì)中存在著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、進(jìn)程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性等因素，〔32〕張文顯主編：《法理學(xué)》（第三版），法律出版社2007 年版，第335 頁(yè)。而交警權(quán)力的秉性在于維護(hù)交通秩序，甚至可以說(shuō)，交警即為交通秩序的代名詞。因此，維護(hù)交通秩序與交警權(quán)力秉性具有同構(gòu)性和一致性。正緣于此，國(guó)外道路交通規(guī)范直接將維護(hù)交通秩序規(guī)定為唯一職責(zé)。譬如，日本學(xué)者將道路交通法律的立法目的定位為“防止發(fā)生道路危害，謀求交通安全與暢通以及有助于防止道路交通導(dǎo)致災(zāi)難為目的的法律”?！?3〕［日］田村正博：《警察行政法解說(shuō)》，侯洪寬譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2016 年版，第201 頁(yè)。

與此同時(shí)，將保障私人權(quán)利設(shè)定為交警的輔助職責(zé)，除了因?yàn)檫@與交警權(quán)力的秉性不符外，更為重要的原因是對(duì)交警權(quán)力的忌憚。如此設(shè)定，其意義和價(jià)值不言而喻：不僅可以使交警在對(duì)交通秩序和私人權(quán)利保護(hù)兩者進(jìn)行抉擇之時(shí)有的放矢，而且可以為當(dāng)前交警執(zhí)法行為提供注解，從而增強(qiáng)民眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的接受性。

2.“新秩序觀”的適用邏輯

在國(guó)內(nèi)外法制實(shí)踐中，已有踐行“新秩序觀”的立法例。譬如，《德國(guó)聯(lián)邦及各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第1 條規(guī)定：“警察之任務(wù)在于防止公共安全與或秩序之危害（第1 項(xiàng)）。唯有在無(wú)法即時(shí)獲得司法保護(hù)，且非得警察之協(xié)助，無(wú)法遂行其權(quán)利或權(quán)利之施行將更為困難時(shí)，警察方有依警察法維護(hù)私法上權(quán)利之責(zé)（第2 項(xiàng)）?！薄?4〕轉(zhuǎn)引自蔡震榮主編：《警察法總論》，一品文化出版社2012 年版，第58 頁(yè)。不過(guò)，上述立法例存在兩個(gè)問(wèn)題：其一，“新秩序觀”的貫徹落實(shí)只限于警察法層面，并未出現(xiàn)在道路交通法律規(guī)范之中；其二，上述條款只是將“新秩序觀”規(guī)則化，在其他條款之中也未明確其具體適用規(guī)則。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，完全可以在關(guān)涉道路交通安全的單行法之中予以明確即可解決；對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，可能需要在理論上明晰其適用邏輯，否則，“新秩序觀”的設(shè)計(jì)理念將會(huì)因缺乏可操作性而成為空談。

倘若以是否屬于交警職權(quán)范圍為標(biāo)準(zhǔn)，那么，可以對(duì)“新秩序觀”的適用規(guī)則做更具操作性的設(shè)計(jì)。首先，在屬于交警職權(quán)范圍情形下，“交通秩序?yàn)橹魅藱?quán)保障為輔”的“新秩序觀”強(qiáng)調(diào)交通秩序和人權(quán)保障的先后順序，主要是指交通秩序應(yīng)當(dāng)作為第一考量次序，人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)作為第二考量次序。這在我國(guó)道路交通安全法律規(guī)范中已有明確規(guī)定。譬如，我國(guó)《道路安全法》第70 條有關(guān)交通事故發(fā)生之時(shí)保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)的優(yōu)先性規(guī)定、搶救傷員變動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)需標(biāo)明位置的強(qiáng)制性要求，以及先行撤離的強(qiáng)制性規(guī)定。又如，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第21 條規(guī)定交警在處置交通事故時(shí)，需先行完成劃定警戒區(qū)域、放置警告標(biāo)志等秩序性行為，而后完成組織搶救受傷人員等人權(quán)保障任務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，“人權(quán)保障為輔”并不意味著人權(quán)保障一直處于次要位置或者不被重視。它應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)層面予以理解：其一，與交通秩序同時(shí)被考量的情形下，人權(quán)保障處于第二考量次序；其二，在交通秩序已然被足量維護(hù)的情形下，應(yīng)當(dāng)將人權(quán)保障置于被重視的地位。其次，在不屬于交警職權(quán)范圍情形下，“交通秩序?yàn)橹魅藱?quán)保障為輔”的“新秩序觀”的重心傾向于人權(quán)保障的輔助性。易言之，在非交警職權(quán)范圍內(nèi)，交警應(yīng)當(dāng)主要依法從事職務(wù)協(xié)助行為，按照職務(wù)協(xié)助的要件，完成相應(yīng)協(xié)助義務(wù)即可?！?5〕參見(jiàn)劉啟川：《交通警察權(quán)與其他行政權(quán)的關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)——行政權(quán)譜系中的考察》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第3 期。除此之外，只有在緊急情況下，基于民眾請(qǐng)求，依法從事救助行為。這也在我國(guó)道路交通法律規(guī)范中有相應(yīng)規(guī)定，譬如，《道路交通安全法》第29 條規(guī)定，交警在發(fā)現(xiàn)交通事故頻發(fā)路段、停車(chē)場(chǎng)或道路配套設(shè)施存在安全隱患時(shí)，有及時(shí)報(bào)告的義務(wù)。

（二）相關(guān)論說(shuō)存在的問(wèn)題及其解釋

當(dāng)下，除了“新秩序觀”倡導(dǎo)的“交通秩序?yàn)橹魅藱?quán)保障為輔論”，還有兩種較為盛行的論說(shuō)即“秩序維護(hù)至上論”和“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”。不過(guò)，這兩種論說(shuō)不但存在適用難題，而且有一定的法治風(fēng)險(xiǎn)。

1.“秩序維護(hù)至上論”及其適用風(fēng)險(xiǎn)

與前述我國(guó)早期交警權(quán)力承載的價(jià)值類(lèi)似，“秩序維護(hù)至上論”的主張者依然占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?，其多?shù)為實(shí)務(wù)工作者尤其是警務(wù)人員。該論說(shuō)主要認(rèn)為，秩序不但應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先維護(hù)，而且應(yīng)當(dāng)被置于至上維護(hù)的地位。與“新秩序觀”相比，“秩序維護(hù)至上論”在價(jià)值取向的天平上將秩序與人權(quán)的配置比例做了調(diào)整。具體而言，“秩序維護(hù)至上論”的意涵包括兩個(gè)層面：其一，認(rèn)為秩序是“最根本的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施”，〔36〕楊志云：《社會(huì)治安的政治定位與調(diào)控中的社會(huì)秩序——當(dāng)代中國(guó)警務(wù)運(yùn)行機(jī)理的解釋框架》，載《社會(huì)學(xué)研究》2019 年第2 期。并且主張一切活動(dòng)皆應(yīng)圍繞秩序維護(hù)這一中心；其二，沒(méi)有把人權(quán)保障列入關(guān)注視野，反而將其視為秩序維護(hù)的工具性存在?！爸刃蚓S護(hù)至上論”主要存在如下問(wèn)題。

一是，這與我國(guó)尊重和保障人權(quán)的憲法宗旨不相符。前已述及，交警權(quán)力的秉性在于秩序性，不過(guò)，這并不表示其舍棄人權(quán)保障的價(jià)值取向。從“秩序維護(hù)至上論”的意涵不難看出，人權(quán)只是工具性價(jià)值，或者并無(wú)意于致力于人權(quán)保障元素的制度設(shè)計(jì)。在交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法領(lǐng)域，“對(duì)相對(duì)人行使權(quán)利的程序保障缺乏規(guī)定”。〔37〕茅銘晨：《從自定走向法定——我國(guó)〈行政處罰法〉修改背景下的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序立法研究》，載《政治與法律》2020 年第6 期。易言之，諸如表明身份、說(shuō)明理由等程序性權(quán)利并沒(méi)有在制度設(shè)計(jì)中予以確立。對(duì)此，有學(xué)者更進(jìn)一步闡釋了程序性權(quán)利保障缺失的危害：“無(wú)法當(dāng)場(chǎng)糾正當(dāng)事人的違法行為，也不能及時(shí)對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行教育，事后非現(xiàn)場(chǎng)接受處罰的往往是機(jī)動(dòng)車(chē)的所有人或者管理人，最需要接受教育的違法的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)朔炊邮懿坏浇逃??！薄?8〕龔鵬飛：《論與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)定的缺陷及其完善》，載《公安研究》2008 年第4 期。不限于此，有學(xué)者通過(guò)對(duì)接受非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的729 位駕駛員做過(guò)實(shí)證研究，也得出告知手段、告知時(shí)間、繳款方式等程序性問(wèn)題直接影響了非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法效果的結(jié)論?！?9〕參見(jiàn)王石、金斌等：《交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法效果分析》，載《交通信息與安全》2014 年第3 期。事實(shí)上，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中用路人的程序性權(quán)利是人權(quán)的重要組成部分，不但有作為尊重和保障人權(quán)的憲法宗旨的頂層設(shè)計(jì)和思想統(tǒng)攝，而且有《行政處罰法》第41 條和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第20 條等法律規(guī)范的制度保障。因此，“秩序維護(hù)至上論”并未考慮我國(guó)在關(guān)涉程序性權(quán)利保障上的制度安排。

二是，不利于“人民滿意”型法治政府建設(shè)。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》除了明確“探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，解決人少事多的難題”的監(jiān)管執(zhí)法新模式以外，還將“人民滿意”新增為法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想之一。事實(shí)上，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法“解決人少事多難題”是其便民高效的制度優(yōu)勢(shì)，也是“讓人民滿意”的內(nèi)在要求?？梢哉f(shuō)，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是“人民滿意”型法治政府建設(shè)的重要行政活動(dòng)方式。然而，一味關(guān)注秩序、效率的“秩序維護(hù)至上論”可能與之背道而馳，尤其是，“其效率至上的價(jià)值目標(biāo)定位就導(dǎo)致了忽視公平正義的倫理原則的潛在危機(jī)，并進(jìn)一步引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)和民主危機(jī)”?！?0〕簡(jiǎn)敏、李輝：《隱蔽執(zhí)法現(xiàn)象的倫理學(xué)檢視》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》2007 年第6 期。更應(yīng)當(dāng)引起警惕的是，“秩序維護(hù)至上論”無(wú)視人權(quán)保障元素，與“讓人民滿意”的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)格格不入?！?1〕參見(jiàn)秦媛媛、劉同君：《論政府法治論視角下的社會(huì)治理方法與路徑》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第6 期。

2.“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”及其適用風(fēng)險(xiǎn)

與“新秩序觀”側(cè)重于維護(hù)交通秩序不同，“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”主張將交通秩序和私人權(quán)利予以同等對(duì)待。以是否增設(shè)“電子警察”為例，有論者主張將“是否改善當(dāng)?shù)亟煌ㄖ刃颉薄笆欠裉岣呓煌ㄍㄐ行省薄敖煌▍⑴c者人身財(cái)產(chǎn)安全是否得到更好的保障”作為標(biāo)準(zhǔn)。〔42〕參見(jiàn)蘭天鳴：《淪為罰款機(jī)器的“電子警察”背離了初衷》，載《新華每日電訊》2021 年4 月9 日，第7 版。該論斷可能引發(fā)的問(wèn)題是，上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否在同一價(jià)值維度上？相互之間是否存在價(jià)值背離或內(nèi)在沖突？

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，如前所述，交通秩序和通行效率同屬于秩序范疇，人身財(cái)產(chǎn)安全屬于人權(quán)范疇，可見(jiàn)，三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不屬于同一價(jià)值維度。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題答案的探尋，涉及秩序與人權(quán)關(guān)系的厘定。

遺憾的是，“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”可能因秩序與人權(quán)關(guān)系難以厘清而遇到難以克服的困境。并且，當(dāng)前尚缺乏對(duì)人權(quán)保護(hù)與秩序維護(hù)的清晰區(qū)分技術(shù)，很難獲得完全區(qū)分兩者界限的標(biāo)準(zhǔn)?！?3〕參見(jiàn)劉啟川：《我國(guó)交通警察權(quán)力配置：價(jià)值維度與改革框架》，載《政治與法律》2016 年第5 期。盡管可以認(rèn)為“人權(quán)之保障與人民福祉的追求才是目的，治安僅是手段”，但是，其只是停留在宏觀層面對(duì)兩者關(guān)系的素描，并未深入微觀層面提出區(qū)分兩者關(guān)系的富有建設(shè)性的論點(diǎn)。

更令人擔(dān)憂的是，從性質(zhì)上來(lái)看，秩序的客觀性與人權(quán)的主觀性缺乏天然相融的可能性，尤其是，兩者在內(nèi)在特性上就存在先天背離和沖突的基因，因此，“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”這一論說(shuō)缺乏實(shí)踐性和科學(xué)性，只能算作提出者理想化的一廂情愿罷了。

倘若推行“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”，一個(gè)尷尬的處境是，在同時(shí)遵循秩序和依照人權(quán)兩種不同價(jià)值趨向而推進(jìn)制度實(shí)踐，會(huì)出現(xiàn)兩種截然相反的結(jié)果。同樣以是否增設(shè)“電子警察”為例，在“秩序與人權(quán)同等保護(hù)論”之下，如果遵循維護(hù)交通秩序的價(jià)值理念，鑒于“電子警察”可以減少司機(jī)因違章開(kāi)車(chē)而引起的交通事故，〔44〕參見(jiàn)徐少錦：《試論技術(shù)監(jiān)督與技術(shù)道德》，載《道德與文明》2000 年第5 期。特別是，慮及“電子警察”的使用對(duì)維護(hù)道路交通秩序、保障交通安全功不可沒(méi)，〔45〕參見(jiàn)劉星：《電子警察法律問(wèn)題研究》，載《河北法學(xué)》2009 年第5 期。那么，增設(shè)“電子警察”將是題中之義。如果依照保護(hù)人權(quán)的價(jià)值理念，緣于“電子警察”之于民眾權(quán)利的損害性，增設(shè)“電子警察”的提議將會(huì)直接被叫停。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“猶如一雙永不疲倦的眼睛，隨時(shí)觀察經(jīng)過(guò)特定場(chǎng)所的人群”，并且，“具有事實(shí)上之影響力（或擠壓效力），所以構(gòu)成對(duì)人民之一種干預(yù)或侵害?！薄?6〕林明鏘：《警察法學(xué)研究》，新學(xué)林出版股份有限公司2011 年版，第41 頁(yè)。

四、“新秩序觀”之于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的法治意義

綜上可知，“交通秩序?yàn)橹魅藱?quán)保障為輔”的“新秩序觀”根植于警察權(quán)的深層機(jī)理，契合了交警權(quán)力的內(nèi)在特性，應(yīng)當(dāng)成為交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的法哲學(xué)基礎(chǔ)和理論根基。那么，“新秩序觀”對(duì)于當(dāng)下和未來(lái)交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法有哪些現(xiàn)實(shí)意義呢？概言之，“新秩序觀”對(duì)于我國(guó)相關(guān)立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)具有解釋力和建設(shè)性。

（一）“新秩序觀”之于立法的解釋力和完善建議

關(guān)于“新秩序觀”對(duì)于道路交通安全法律規(guī)范立法目的條款的重構(gòu)功能及其完善方案，筆者曾撰文做過(guò)研究?！?7〕參見(jiàn)劉啟川：《我國(guó)交通警察權(quán)力配置：價(jià)值維度與改革框架》，載《政治與法律》2016 年第5 期。除此之外，“新秩序觀”對(duì)于相關(guān)立法的應(yīng)用價(jià)值主要體現(xiàn)為兩個(gè)層面，即對(duì)于既往及當(dāng)下法律規(guī)范的解釋力和對(duì)于立法的完善建議。

首先，“新秩序觀”為理解和認(rèn)同現(xiàn)有道路交通安全立法，尤其是交通技術(shù)監(jiān)控法律規(guī)范提供了理論范式。前述《道路交通安全法》《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》相應(yīng)條款對(duì)“新秩序觀”的融貫效果自不待言。以《行政處罰法》新增的有關(guān)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的第41 條為例，該條共有三款，前兩款規(guī)定了電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)和記錄違法實(shí)施的要求，第三款涉及相對(duì)人程序性權(quán)利事項(xiàng)。很顯然，在交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法領(lǐng)域，前兩款皆屬于交通秩序的要義范疇，第三款屬于用路人權(quán)利的當(dāng)然內(nèi)容。從該條款設(shè)定的具體內(nèi)容尤其是面向秩序的傾斜性設(shè)定可以看出，這正是“新秩序觀”的文本體現(xiàn)。

其次，建議在《行政處罰法》第41 條之中增設(shè)“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取附近居民意見(jiàn)”的規(guī)定，同時(shí)，建議在《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》第16 條之中增設(shè)“固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取附近居民意見(jiàn)”的規(guī)定。這是“新秩序觀”的旨意使然。具體而言，無(wú)論《行政處罰法》第41 條的規(guī)定，還是《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》第三章第二節(jié)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，都已經(jīng)足量設(shè)置了秩序維護(hù)的條款。按照前述“新秩序觀”的適用規(guī)則，在此情形下，人權(quán)保障的價(jià)值元素應(yīng)當(dāng)被重視。事實(shí)上，交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰備受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題在于，獲取證據(jù)缺乏程序正當(dāng)性。那么，重視人權(quán)保障的著力點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在于增量設(shè)計(jì)正當(dāng)程序內(nèi)容。在當(dāng)前已有告知、陳述、申辯等事后程序規(guī)定的情形下，事先程序性設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)被重視。賦予人民對(duì)將在其居住或是主要活動(dòng)地點(diǎn)設(shè)置監(jiān)視器時(shí)有程序參與的權(quán)利，讓其發(fā)表意見(jiàn)，透過(guò)透明公開(kāi)的程序參與，獲得一定的民主正當(dāng)性，亦可稍稍緩和與降低該措施的違憲疑慮?！?8〕參見(jiàn)林明鏘：《警察法學(xué)研究》，新學(xué)林出版股份有限公司2011 年版，第251 頁(yè)。因此，有必要在電子技術(shù)交通監(jiān)控設(shè)備設(shè)置前增設(shè)行政公開(kāi)和行政參與機(jī)制。由此，也可以看出諸如非現(xiàn)場(chǎng)處罰過(guò)程對(duì)正當(dāng)程序的要求不高或正當(dāng)程序制度無(wú)用武之地的論斷，并不可取?！?9〕參見(jiàn)余凌云：《交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2021 年第3 期。

（二）“新秩序觀”之于“電子警察”設(shè)置與應(yīng)用的執(zhí)法意義

在當(dāng)前道路交通安全法律規(guī)范已然貫徹“新秩序觀”理念的情形下，無(wú)疑，交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法也在踐行“新秩序觀”。在執(zhí)法層面，“新秩序觀”對(duì)于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的建設(shè)功能主要集中于“電子警察”的設(shè)置與應(yīng)用。依循“新秩序觀”，需要從如下層面進(jìn)一步完善“電子警察”的設(shè)置與應(yīng)用機(jī)制。

1.增強(qiáng)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置的操作性和規(guī)范性

《公安部關(guān)于規(guī)范使用道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》確立了“電子警察”設(shè)置原則：“應(yīng)當(dāng)設(shè)置在省際、市級(jí)交界，危險(xiǎn)路段，交通事故以及嚴(yán)重違法行為多發(fā)、交通秩序混亂以及機(jī)動(dòng)車(chē)流量較大的路口、路段?！薄蛾P(guān)于規(guī)范查處機(jī)動(dòng)車(chē)違法限速規(guī)定交通違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公交管［2013］455號(hào)）也做了類(lèi)似規(guī)定。同時(shí)，學(xué)術(shù)界也給出了解決方案：“監(jiān)控技術(shù)設(shè)備的布點(diǎn)以及密度，應(yīng)主要由交通擁堵程度、交通違法和交通事故的發(fā)生頻率等因素決定?！薄?0〕余凌云：《交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2021 年第3 期。遺憾的是，現(xiàn)有規(guī)定和學(xué)術(shù)界尚未給出設(shè)置“電子警察”的操作性方案。這正是當(dāng)前“電子警察”濫設(shè)的制度根源。那么，應(yīng)當(dāng)如何解決呢？筆者以為，可以考慮借鑒裁量基準(zhǔn)的技術(shù)規(guī)則尤其是情節(jié)細(xì)化和效果格化技術(shù)，來(lái)設(shè)計(jì)“電子警察”的統(tǒng)一設(shè)置方案。〔51〕參見(jiàn)周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》2014 年第5 期。具體而言，將“省際、市際交界，危險(xiǎn)路段，交通事故以及嚴(yán)重違法行為多發(fā)、交通秩序混亂以及機(jī)動(dòng)車(chē)流量較大的路口、路段”作為設(shè)置情節(jié)，根據(jù)不同情節(jié)，與之對(duì)應(yīng)的效果格化是，應(yīng)當(dāng)設(shè)置具體多少數(shù)量的固定監(jiān)控設(shè)備或可移動(dòng)監(jiān)控設(shè)備。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)盡可能地具體化和明確化，形成統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，從而促使濫設(shè)“電子警察”現(xiàn)象不復(fù)存在。

此外，有必要建立交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備清單式管理制度。按照《非現(xiàn)場(chǎng)查處道路交通安全違法行為操作規(guī)程（試行）》的規(guī)定，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)的公開(kāi)方式只是通常的報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，尚未形成制度化。建議參照權(quán)責(zé)清單制度尤其是其動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，〔52〕參見(jiàn)劉啟川：《共通性：權(quán)責(zé)清單與機(jī)構(gòu)編制法定化關(guān)系解讀》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2019 年第5 期。表單化設(shè)計(jì)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備管理清單，以此實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有、新增、重新啟用的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的透明化和規(guī)范化。

2.增加監(jiān)控資料錄入前告知程序和違法事實(shí)告知次數(shù)

前已述及，關(guān)涉交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的法律規(guī)范已足量配置交通秩序，因此，依據(jù)“新秩序觀”，人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)被認(rèn)真對(duì)待。在憑單一的電子證據(jù)作為非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法證據(jù)的情形下，〔53〕參見(jiàn)茅銘晨：《從自定走向法定——我國(guó)〈行政處罰法〉修改背景下的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序立法研究》，載《政治與法律》2020 年第6 期。倘若不補(bǔ)足適量的程序，針對(duì)其正當(dāng)性的質(zhì)疑聲恐不絕于耳。為此，有必要健全以下兩項(xiàng)告知制度。

其一，增加監(jiān)控記錄資料審核錄入前的告知程序。按照《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第19 條，經(jīng)審核無(wú)誤，錄入公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)的違法事實(shí)將作為行政處罰的證據(jù)，并且基本上被作為唯一證據(jù)。可見(jiàn)，在審核錄入之前，用路人的知情權(quán)并未得到任何形式的保障。為了補(bǔ)正這一缺憾，保護(hù)用路人的程序性權(quán)利，建議在2020 年5 月1 日實(shí)施的《非現(xiàn)場(chǎng)查處道路交通安全違法行為操作規(guī)程（試行）》第30 條中增設(shè)如下相關(guān)內(nèi)容：“經(jīng)公安集成指揮平臺(tái)審核通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知違法行為人，可以考慮給予5 日的異議期。有異議的，按照法定程序處理；無(wú)異議或超過(guò)異議期的，上傳至公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)作為處罰違法行為的證據(jù)?！?/p>

其二，增加用路人違法行為信息的告知次數(shù)。按照現(xiàn)有規(guī)定，事后告知只有一次，但是，現(xiàn)實(shí)中難免會(huì)出現(xiàn)手機(jī)短信收不到、手機(jī)號(hào)易主等無(wú)法及時(shí)聯(lián)系到當(dāng)事人的情形，因此，有必要增加違法行為信息告知頻次，從而增加用路人獲知信息的概率。那么，關(guān)于告知次數(shù)或頻次，應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定呢？對(duì)此，可以借鑒《公安部關(guān)于規(guī)范使用道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》中的成熟做法，即為了更好地保護(hù)違法行為人的知情權(quán)，保障其程序性權(quán)利，有必要也明確設(shè)置公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)每月通知的義務(wù)性規(guī)定。

（三）“新秩序觀”之于司法審查的逆向功能及完善建議

在我國(guó)，法官忠實(shí)于法的客觀事實(shí)，使得司法審查的立場(chǎng)也應(yīng)當(dāng)與法保持一致。無(wú)疑，生成于我國(guó)道路交通安全法秩序的“新秩序觀”會(huì)影響交警非現(xiàn)場(chǎng)處罰的司法裁判立場(chǎng)。對(duì)此，有學(xué)者指出：“在一些案件中，法院不愿成為自動(dòng)化行政發(fā)展的絆腳石，盡可能地顧及非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的特殊性，通過(guò)解釋將傳統(tǒng)執(zhí)法規(guī)范的要求盡量涵攝進(jìn)事實(shí)，以維持行政處罰決定的合法性?！薄?4〕余凌云：《交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2021 年第3 期。事實(shí)上，這些案件已數(shù)量頗多，〔55〕譬如，上海市閔行區(qū)人民法院（2012）閔行初字第70 號(hào)行政判決書(shū)；河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2015）鄭行終字第432 號(hào)行政判決書(shū)；四川省成都市中級(jí)人民法院（2018）川01 行終776 號(hào)行政判決書(shū)。由此透出的司法裁判理念，逐步成為非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法司法裁判的一種強(qiáng)有力的聲音?！?6〕例如，對(duì)于田志鵬訴陜西省西安市公安局站前分局行政處罰糾紛案，學(xué)者和法官較為一致地認(rèn)為，繳納罰款應(yīng)被視為放棄相應(yīng)權(quán)利。參見(jiàn)胡敏潔：《論自動(dòng)化行政中的瑕疵指令及其救濟(jì)》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第4 期；袁輝根、趙婧：《罰款自助繳納系統(tǒng)運(yùn)行的合法性》，載《人民司法》2019 年第11 期。申言之，如此涵攝的過(guò)程是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)已確立秩序的維護(hù)。在此情形下，法院的裁判立場(chǎng)與“新秩序觀”的理念基本保持了一致。不過(guò)，筆者認(rèn)為，“新秩序觀”不應(yīng)直接適用于司法審查，而是應(yīng)發(fā)揮逆向指導(dǎo)功能。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)調(diào)換“新秩序觀”中秩序和人權(quán)的保障次序，以人權(quán)保障為主秩序維護(hù)為輔的理念指導(dǎo)司法審查。其主要理由有兩點(diǎn)。其一，如果對(duì)交警權(quán)力運(yùn)行階段加以區(qū)分，可以將其分為細(xì)化法律規(guī)范的上游階段，執(zhí)行法律規(guī)范的中游階段以及參與司法審查的下游階段。那么，根據(jù)前面的分析，在上游階段和中游階段，交警部門(mén)的權(quán)力總量因被傾斜性配置而遠(yuǎn)超于用路人的權(quán)利總量。按照行政法律關(guān)系所要求的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)（職責(zé)）統(tǒng)一性，這就需要在下游階段增強(qiáng)對(duì)用路人權(quán)利總量的配置力度。其二，從修訂后的《行政訴訟法》的立法目的來(lái)看，摒棄了“維護(hù)”行政職權(quán)的定位，重申了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行政訴訟目的?？梢?jiàn)，保護(hù)用路人的合法權(quán)益和監(jiān)督交警權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)成為交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法司法審查的基本目標(biāo)。

那么，“新秩序觀”的逆向指導(dǎo)功能如何表現(xiàn)呢？筆者以為，這主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。第一，緣于這類(lèi)糾紛的焦點(diǎn)多在于程序上，法院應(yīng)當(dāng)將審查的著力點(diǎn)放在用路人程序權(quán)利是否得到切實(shí)保障上。不過(guò)，一個(gè)尷尬的情形是，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的現(xiàn)有規(guī)范將用路人的程序性權(quán)利限于交通技術(shù)監(jiān)控記錄的資料作為證據(jù)之后。然而，囿于大陸法系的傳統(tǒng)，法官只能遵循這一規(guī)定和邏輯進(jìn)行司法審查。即便如此，告知、陳述、申述等程序性權(quán)利是否得到切實(shí)有效的保障，應(yīng)當(dāng)成為法院司法審查的重點(diǎn)。第二，法院司法審查不應(yīng)簡(jiǎn)單地限于自動(dòng)化行政輸入資料的形式審查，而是應(yīng)當(dāng)基于用路人權(quán)利保護(hù)的實(shí)質(zhì)審查。譬如，在用路人提出緊急避險(xiǎn)、〔57〕參見(jiàn)福建省漳州市中級(jí)人民法院（2016）閩06 行終34 號(hào)行政判決書(shū)。道路客觀障礙等免責(zé)事由時(shí)，〔58〕參見(jiàn)江西省撫州市中級(jí)人民法院（2017）贛10 行終91 號(hào)行政判決書(shū)。法院應(yīng)當(dāng)予以實(shí)質(zhì)審查。如果用路人提出的免責(zé)事由屬實(shí)，應(yīng)當(dāng)采信用路人的意見(jiàn)。