章舜粵

（中國社會科學院 當代中國研究所，北京 100009）

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，通過了《中華人民共和國憲法》。1954年憲法意義深遠，它基本確立了我國社會主義社會的根本政治制度，確立了國家體制的基本格局。根據(jù)1954年憲法第四十三條“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務(wù)會議，并擔任最高國務(wù)會議主席”，我國創(chuàng)設(shè)了最高國務(wù)會議制度。1954—1964年間，最高國務(wù)會議共召開了21 次?！墩撌箨P(guān)系》《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》的形成與發(fā)表和1957年整風運動的發(fā)動等重大歷史事件，均與最高國務(wù)會議有著較為密切的關(guān)系。然而關(guān)于最高國務(wù)會議的產(chǎn)生、功能、作用及流變等一系列問題，尚無全面系統(tǒng)的分析研究。①目前關(guān)于最高國務(wù)會議的專門研究主要有四篇論文，探討了最高國務(wù)會議的組織結(jié)構(gòu)、功能、地位和貢獻等。參見李林：《最高國務(wù)會議組織結(jié)構(gòu)及其功能探析》，《中共黨史研究》2005年第1 期；楊建黨：《最高國務(wù)會議制度探略》，《云南行政學院學報》2006年第4 期；翟志勇：《最高國務(wù)會議與“五四憲法”的二元政體結(jié)構(gòu)》，《政法論壇》2015年第1 期；章舜粵：《最高國務(wù)會議運行機制探略》，《中國浦東干部學院學報》2020年第3 期。此外，還有部分相關(guān)研究散見于一些研究憲法、國家主席制度的論文和專著中。這一方面是因為最高國務(wù)會議本身就具有一定的模糊性，另一方面與相關(guān)檔案尚未公開也有關(guān)系。①從1954年開始，童小鵬被李維漢指定為最高國務(wù)會議的記錄人，他記錄了毛澤東主持的16 次最高國務(wù)會議和劉少奇主持的3 次最高國務(wù)會議。根據(jù)李維漢的指示，最高國務(wù)會議不許錄音，只有1957年召開的最高國務(wù)會議第十一次（擴大）會議破了例。毛澤東在這次會上作了題為“關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題”的講話，1800 余人參加了會議。此次會議不但錄了音，而且允許與會人員記筆記。不久之后該講話全文發(fā)表。童小鵬所作最高國務(wù)會議的記錄，由其與中央秘書局一起，整理后存檔。因此，最高國務(wù)會議的有關(guān)會議記錄是存在的，有待將來公開。參見童小鵬：《少小離家老大回》，福建人民出版社2000年版，第358—359 頁；中共黨史人物研究會編：《中共黨史人物傳》第74 卷，中央文獻出版社2000年版，第259—260 頁。此外，毛澤東、周恩來、鄧小平、朱德等領(lǐng)導人的年譜、文集中透露了最高國務(wù)會議的一些情況，《人民日報》等報刊對最高國務(wù)會議作過一些報道，黃炎培、竺可楨等最高國務(wù)會議的參會者在其日記中也留下了零星記錄。本文則試圖依據(jù)現(xiàn)有材料，對最高國務(wù)會議制度的立法過程作一歷史考察。

一、1954年憲法的由來

如前所述，設(shè)立最高國務(wù)會議的憲法依據(jù)是1954年憲法第四十三條。那么，1954年憲法第四十三條是怎么來的呢？要弄清楚這個問題，必須先明確1954年憲法的由來。

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，選舉了中央人民政府委員會，組成了一個新民主主義的聯(lián)合政府，形成了中華人民共和國最初幾年的政權(quán)組織形式。但《共同綱領(lǐng)》畢竟不是憲法，②關(guān)于《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)，學術(shù)界有不同的看法。有人認為它是一份憲法性文件，也有人認為它就是中華人民共和國的第一部憲法。在當時人的眼中，《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)也顯得模糊不清。如董必武曾說“它是我國的臨時憲法”，劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中則認為“共同綱領(lǐng)起了臨時憲法的作用”。參見《董必武選集》，人民出版社1985年版，第407 頁；《建國以來劉少奇文稿》第6 冊，中央文獻出版社2008年版，第362 頁。隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展和國際環(huán)境的變化，制定一部憲法很快被列入了議程。

1952年10月蘇共十九大召開，劉少奇作為中共代表團團長訪蘇。毛澤東委托劉少奇借此機會就中國向社會主義過渡和召開全國人民代表大會等問題向斯大林征求意見。當時中國國內(nèi)各黨派的基本意見是暫不需要制定一部憲法，而以《共同綱領(lǐng)》代替，三年后再召開全國人民代表大會。③參見《建國以來劉少奇文稿》第4 冊，中央文獻出版社2005年版，第529—530 頁。斯大林在10月24日和28日兩次會見劉少奇等人時，均建議中國盡快召開全國人民代表大會，并準備制定憲法。④參見《建國以來劉少奇文稿》第4 冊，第533—538 頁。斯大林的意見，對中共作出在1954年召開全國人民代表大會并制定憲法的決定起到了一定的作用。⑤關(guān)于斯大林的意見對中國1954年憲法的影響，學術(shù)界有兩種不同的看法。有人認為斯大林的意見起了決定性作用，如張鳴的《1954年憲法是怎么來的——從〈共同綱領(lǐng)〉到1954年憲法》（《炎黃春秋》2014年第10 期）一文即持此說。也有學者指出，斯大林在四個多月后就去世了，他“對中共提出的制憲建議實際上失去了應(yīng)有的影響力，特別是1954年制憲的整個過程中斯大林個人的影響力是非常有限的”，并且1954年憲法確立的體制也與蘇聯(lián)體制有相當大的差別，因此不應(yīng)夸大斯大林在此問題上的影響。參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第68 頁。筆者認為，劉少奇等人面見斯大林之前，中共內(nèi)部比較統(tǒng)一的觀點是“暫時不制訂憲法”（《建國以來劉少奇文稿》第4 冊，第530 頁），在斯大林數(shù)次強調(diào)憲法的重要性后，中共的態(tài)度即發(fā)生了改變，因此不應(yīng)忽視斯大林意見的重要性。而斯大林去世之后，中共根據(jù)中國的實際情況，獨立自主地領(lǐng)導制定了一部適應(yīng)中國具體國情的憲法。

1952年12月24日，中共中央向全國政協(xié)提議，由全國政協(xié)向中央人民政府委員會建議，于次年召開全國人民代表大會，制定憲法。1953年1月13日，中央人民政府委員會召開第20 次會議，專門討論了召開全國人民代表大會和制定憲法的議題。毛澤東在這次會議上，針對一部分民主人士的疑慮作了解釋。他指出，“三年來，大陸上的軍事行動已經(jīng)結(jié)束了，土地改革已經(jīng)基本完成了，各界人民已經(jīng)組織起來了”，因此召開全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會和制定憲法的條件已經(jīng)成熟了。他還強調(diào)，“人民代表大會制的政府，仍將是全國各民族、各民主階級、各民主黨派和各人民團體統(tǒng)一戰(zhàn)線的政府”，“凡是愛國者都會一道進入社會主義”。會議一致通過《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，并決定成立以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會，成立以周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會。[1]9但由于作為制定憲法的指導思想和基本依據(jù)的過渡時期總路線尚未確立等原因，憲法起草委員會沒有馬上開展具體活動。直到1954年3月23日，憲法起草委員會才召開了第一次會議。①參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，第79—82 頁。而在這之前，中共中央指定了一個由陳伯達、田家英、胡喬木等人組成的憲法起草小組，由毛澤東親自領(lǐng)導，并以政務(wù)院內(nèi)務(wù)部為主組成憲法起草辦公室，收集相關(guān)資料。1953年12月24日，毛澤東率領(lǐng)憲法起草小組的幾名成員離開北京前往杭州，主持憲法起草工作。[1]211

二、《中華人民共和國憲法草案（初稿）》中最高國務(wù)會議條文的形成過程

在憲法起草小組正式開始工作之前，中共中央辦公廳曾于1953年5月3日下發(fā)過一份《中華人民共和國憲法草案初稿（第一部分）》，該草案初稿只草擬了序言和總綱部分，②參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，第86—88 頁。并沒有涉及國家主席和最高國務(wù)會議等內(nèi)容。此外，1953年11—12月間，陳伯達也負責起草了一份憲法草案，但經(jīng)過毛澤東、田家英、羅瑞卿等人討論，這份草案最終沒有被采用。③參見董邊、鐔德山、曾自編：《毛澤東和他的秘書田家英》（增訂本），中央文獻出版社1996年版，第166 頁。

1954年1月9日，毛澤東正式開始主持憲法起草小組的憲法起草工作。至1月中旬，憲法起草小組已經(jīng)草擬出了憲法草案初稿、二稿和第一次修正稿，毛澤東審閱、修改了這些稿件。[1]217，218由于文獻保存等問題，我們暫時無法知道這些稿件的具體內(nèi)容。目前可見的是毛澤東對憲法草案稿件的十六條批語。毛澤東在第一次修正稿的“國務(wù)院”一節(jié)上方批注：“主席有交議權(quán)，最高會議決議的性質(zhì)。”[2]454，458由此可以推測，在憲法草案的早期版本中，已經(jīng)有了最高國務(wù)會議（當時可能稱為“最高會議”）的雛形，但相關(guān)規(guī)定較為模糊，對國家主席在其中的作用及會議決議的性質(zhì)等問題沒有作出明確界定。

2月17日，憲法起草小組提出了較為完整的草案初稿。24日，經(jīng)過修改，形成“二讀稿”。25日，形成“三讀稿”。2月28日、3月1日，劉少奇在京主持召開中共中央政治局擴大會議，討論并基本通過“三讀稿”。3月12日、13日、15日，劉少奇在京主持召開中共中央政治局擴大會議，討論“四讀稿”。3月18日、19日，又形成了一份“討論修改稿”。[1]221-223，226關(guān)于由國家主席召開最高國務(wù)會議的條款，該“討論修改稿”提出了兩個方案，一是“在必要時召集中華人民共和國副主席、國務(wù)院總理和其他有關(guān)人員舉行最高國務(wù)會議”，二是“在必要時召集有關(guān)人員舉行最高國務(wù)會議”。相較之下，前一方案對參會人員作了比較詳細的規(guī)定，這樣最高國務(wù)會議制度就顯得較為明晰。毛澤東在前一方案旁批注了“較妥”二字。21日晚，毛澤東在中南海頤年堂召開會議，討論憲法草案。而毛澤東作上述批注的日期可能是20日或21日。[1]227因此，我們暫不能確定此意見的產(chǎn)生與21日晚的會議是否有關(guān)。但無論如何，毛澤東本人無疑是支持將最高國務(wù)會議制度進一步明晰化的。

3月23日，毛澤東主持召開憲法起草委員會第一次會議，代表中國共產(chǎn)黨提出《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。其中第四十一條主要是對國家主席職權(quán)的規(guī)定，第六款為：“在必要的時候召集中華人民共和國副主席、國務(wù)院總理和其他有關(guān)人員舉行最高國務(wù)會議?！睂Υ?，毛澤東指出，“第六款規(guī)定，在必要的時候召開最高國務(wù)會議。議什么事沒有講，總之不能違反全國人民代表大會?！诒匾臅r候’，也就是說很少開，有緊急的大事情才開會商量一下。大家看這樣規(guī)定妥當不妥當？……這兩條是說，主席也有些事做，不是專門吃飯。這是為保證國家安全起見，設(shè)了個主席。我們中國是一個大國，疊床架屋地設(shè)個主席，目的是為著使國家更安全。有議長，有總理，又有主席，就更安全些，不至于三個地方同時都出毛病”。[3]

毛澤東先是批注要明確“最高會議決議的性質(zhì)”，之后又在“討論修改稿”提出的兩個方案中選擇了與會人員身份相對明確的方案。由此可以看出，毛澤東希望在憲法中對最高國務(wù)會議有一個比較清晰的規(guī)定。但對于什么是“必要的時候”、“議什么事”，他還是沒有明確，而是留有空間，供大家進一步討論。同時，從毛澤東的話中可以知道，創(chuàng)設(shè)最高國務(wù)會議制度，是為了賦予國家主席一定的權(quán)力。對于第四十一條第二款“向全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會提出建議”，毛澤東評論道，“可以提出建議，建議不起決定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫無辦法”。[3]而最高國務(wù)會議則“給予了主席以極大的自由裁量權(quán)”，因為只要不違反全國人民代表大會，議什么，什么時候開會，除了法定的國家副主席、全國人大常委會委員長和國務(wù)院總理之外還有什么人與會，這些都由國家主席決定。①參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第207 頁。

《中華人民共和國憲法草案（初稿）》還是沒有解決毛澤東提出的“交議權(quán)”和“決議的性質(zhì)”問題。國家主席召集的最高國務(wù)會議所作出的決議，是否具有法律效力？是否需要全國人民代表大會審議通過？交由何部門執(zhí)行？在之后全國范圍的大討論中，這些問題也備受關(guān)注。

三、《中華人民共和國憲法草案》中最高國務(wù)會議條文的形成過程

從3月23日中共中央提交《中華人民共和國憲法草案（初稿）》到6月11日，憲法起草委員會召開了7 次正式會議和多次非正式會議，對其進行了反復研究、討論和修改，最后通過了《中華人民共和國憲法草案》。②參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，第267 頁。從3月25日開始，全國政協(xié)劃分了17 個小組，組織召開憲草座談會，共提出了3900 多條建議，作為憲法起草委員會會議討論的重要基礎(chǔ)。③參見蕭心力主編：《毛澤東與共和國重大歷史事件》，人民出版社2001年版，第130 頁。

在4月10日到19日舉行的第九次憲草座談會上，委員們集中討論了“國家主席”一節(jié)，并提出了如下問題：“最高國務(wù)會議是不是協(xié)商的性質(zhì)？”“主席與總理在最高國務(wù)會議上是怎樣的一種關(guān)系？”④憲法起草委員會辦公室：《憲法草案初稿討論意見匯輯》（六），轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過程》，第141 頁。有的小組建議在全國人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)主席團，主席即任常務(wù)委員會主席兼國防委員會主席，最高國務(wù)會議可以不設(shè)立，這樣既符合民主集中制原則，同時與“立法權(quán)與行政權(quán)的統(tǒng)一”相協(xié)調(diào)。⑤憲法起草委員會辦公室：《憲法草案初稿討論意見匯輯》（十三），轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過程》，第142 頁。

此外，各省市的領(lǐng)導機關(guān)，各民主黨派、人民團體的地方組織和部隊領(lǐng)導機關(guān)也開展了討論。關(guān)于國家主席和最高國務(wù)會議，他們提出的問題有：“主席究竟是最高權(quán)力機關(guān)還是最高管理機關(guān)的成員？”“最高國務(wù)會議與全國人民代表大會常務(wù)委員會是什么關(guān)系？”⑥憲法起草委員會辦公室：《憲法草案初稿討論意見匯輯》（十八），轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過程》，第181 頁。

可以看出，大家對最高國務(wù)會議的性質(zhì)搞不清楚。對于國家元首到底是國家主席還是全國人大常委會委員長，采用單一元首制還是集體元首制，大家還有爭議。作為憲法起草小組的核心成員之一，田家英對憲法草案的起草發(fā)揮了相當重要的作用。他曾經(jīng)在一次憲法草案座談會上作過一個解答報告，解釋了這個問題：“最高國務(wù)會議因有總理參加，討論結(jié)果，由總理帶回國務(wù)會議作出決定，因此這個會議是可以有結(jié)果的，有決定的，但不要國務(wù)院的硬性規(guī)定?！雹摺吨泄舱憬∥麄鞑啃?4〕字第112 號》，轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過程》，第102 頁。根據(jù)這個解釋，最高國務(wù)會議和國務(wù)會議、國務(wù)院的關(guān)系看似是比較明確的。最高國務(wù)會議可以作出相關(guān)決定，但該決定不直接產(chǎn)生法律效力，而是仍然需要由總理帶回國務(wù)會議進行討論、決定，同時不對國務(wù)院是否接受最高國務(wù)會議的決定作“硬性規(guī)定”。這就意味著國務(wù)院的國務(wù)會議在理論上可以修改甚至推翻最高國務(wù)會議的決定。這樣一來，最高國務(wù)會議似乎反倒在行政系統(tǒng)的國務(wù)會議之下了?？梢?，問題的實質(zhì)仍然在于國家主席與全國人民代表大會、國務(wù)院的關(guān)系問題。

經(jīng)過憲草座談會的多次討論，最終形成了一份《中華人民共和國憲法草案（初稿）的正式修改意見》。關(guān)于最高國務(wù)會議，該文件建議將相關(guān)內(nèi)容修改為：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務(wù)會議并擔任最高國務(wù)會議主席。最高國務(wù)會議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、中央人民政府總理和其他有關(guān)人員參加。最高國務(wù)會議對于國家重大事務(wù)的意見，由中華人民共和國主席按照問題的性質(zhì)，分別提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會、中央人民政府和其他有關(guān)部門討論和決定。”①參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，第260 頁。

這份文件中的最高國務(wù)會議，已經(jīng)與《中華人民共和國憲法草案（初稿）》中的最高國務(wù)會議有了比較大的區(qū)別。第一，它明確了國家主席在最高國務(wù)會議中的地位，即負責召開最高國務(wù)會議并擔任最高國務(wù)會議主席。第二，在法定參與人員中，增加了全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長。這就在原本屬于行政系統(tǒng)的國務(wù)院總理之外，增加了代表最高權(quán)力機關(guān)的全國人大常委會委員長，使得最高國務(wù)會議的性質(zhì)由偏向行政體系轉(zhuǎn)向“議行合一”。第三，最高國務(wù)會議的意見，由國家主席提交全國人大、全國人大常委會和國務(wù)院等部門討論和決定，這就明確了毛澤東提出的“交議權(quán)”。第四，國家主席根據(jù)問題的性質(zhì)，將最高國務(wù)會議的意見分別提交不同部門，這和田家英的解釋有所不同。也就是說，國家主席有更高的權(quán)力去影響更多的事務(wù)，而不是僅僅將最高國務(wù)會議的決定交由國務(wù)院去討論和決定。第五，除了國務(wù)院外，國家主席還能將最高國務(wù)會議的意見交由“其他有關(guān)部門”討論和決定。這個“其他有關(guān)部門”是比較含糊的，是否包括了國防委員會和國務(wù)院各部委以及地方政府部門？如果“其他有關(guān)部門”包括了國務(wù)院各部委和地方政府，這似乎暗示著最高國務(wù)會議可以繞過國務(wù)院，直接對其下屬部委和地方政府行使一定的權(quán)力。此外，在參會人員排序上，國家副主席排在全國人大常委會委員長之前，這就使原本就不清晰的國家主席與全國人大常委會的關(guān)系顯得更加模糊。

1954年6月11日，毛澤東出席并主持了憲法起草委員會第七次全體會議。會議討論通過了《中華人民共和國憲法草案》，提請中央人民政府委員會審查通過。6月14日，中央人民政府委員會第三十次會議召開。會議一致通過《中華人民共和國憲法草案》和關(guān)于公布草案的決議。[1]247-249，250《中華人民共和國憲法草案》中關(guān)于最高國務(wù)會議的內(nèi)容，與《中華人民共和國憲法草案（初稿）的正式修改意見》基本相同，只是在規(guī)定由國家主席將最高國務(wù)會議的意見提交有關(guān)部門討論這一句中，刪去了“按照問題的性質(zhì)”?！吨腥A人民共和國憲法草案》公布后，交由全國人民討論。

四、蘇聯(lián)方面對憲法草案中最高國務(wù)會議條文的意見和建議

1954年憲法的創(chuàng)制與斯大林的建議有一定關(guān)系，在憲法制定的過程中，蘇聯(lián)1936年憲法也是重要的參考。②毛澤東曾要求各政治局委員及在京中央委員抽暇閱讀1936年蘇聯(lián)憲法及斯大林報告、1918年蘇俄憲法和各人民民主國家憲法。而各人民民主國家的憲法也深受蘇聯(lián)憲法影響。參見《建國以來毛澤東文稿》第4 冊，中央文獻出版社1990年版，第437—438 頁。在以往對1954年憲法制定過程的研究中，學者們較少提及蘇聯(lián)方面的意見和建議。隨著新史料的披露，我們發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)方面在這一過程中提出了不少意見和建議，其中自然也涉及最高國務(wù)會議。

1954年3月19日，劉少奇以中共中央的名義，通過蘇聯(lián)駐華大使尤金向蘇共中央轉(zhuǎn)交了一份憲法草案，③從時間上看，該文本應(yīng)該是《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。并希望蘇共中央對憲法草案“提出全面的意見”。④參見《尤金致馬林科夫等函：中共要求幫助修改憲法草案（1954年3月19日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，東方出版中心2015年版，第29 頁。3月20日，盧涅夫向彭真回函，提出了修改意見。⑤參見《盧涅夫致彭真函：蘇聯(lián)對中國憲法草案的修改意見（1954年3月20日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第31—34 頁。同一天，還有柯妮娜和盧涅夫共同出具的一份修改意見，但沒有轉(zhuǎn)交給中國同志。⑥參見《柯妮娜和盧涅夫?qū)χ腥A人民共和國憲法的修改意見（1954年3月20日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第34—38 頁。這兩份意見沒有具體談到最高國務(wù)會議，只是泛泛地對國家主席等相關(guān)條款提出了建議。例如，柯妮娜和盧涅夫建議把包含全國人大、全國人大常委會和國家主席的一些條款獨立出來，編為“國家最高的權(quán)力機構(gòu)”一章。也就是說，他們將國家主席理解為國家最高權(quán)力機構(gòu)的一部分。①參見《柯妮娜和盧涅夫?qū)χ腥A人民共和國憲法的修改意見（1954年3月20日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第35 頁。

4月7日，高爾基等人提出了一份修改意見，提出“中華人民共和國主席有權(quán)召開最高國務(wù)會議，但是憲法草案中沒有指出，召開最高國務(wù)會議的法律基礎(chǔ)是什么，它的權(quán)限是什么，它能夠作出什么樣的決議，這些決議對中華人民共和國的其他國家機構(gòu)具有什么樣的效力”。②參見《高爾基等對中國憲法草案的修訂意見（1954年4月7日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第43—44 頁。同日，戈爾舍寧也提出了自己的意見。他認為，根據(jù)這部憲法草案，國家最高政府機構(gòu)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，國家主席擁有“非常大的權(quán)力”。他同時指出，“最高國務(wù)會議是個什么機構(gòu)，憲法草案中沒有確定它擁有哪些權(quán)力和權(quán)限”；“非常必要的是，諸如最高國務(wù)會議這樣的權(quán)威機構(gòu)的成員組成，其法律地位應(yīng)該在憲法中規(guī)定下來”。③參見《戈爾舍寧對中國憲法草案的修訂意見（1954年4月7日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第47、49 頁。

4月13日，蘇聯(lián)外交部副部長庫茲涅佐夫向蘇共中央主管意識形態(tài)和國際共運的蘇斯洛夫提出了一份蘇聯(lián)外交部對中國憲法草案的修改意見。這份修改意見認為，國家主席和最高國務(wù)會議是“中國政府機構(gòu)新的組成部分”，與全國人大及其常委會和國務(wù)院一起構(gòu)成國家權(quán)力機構(gòu)；根據(jù)憲法草案賦予國家主席的權(quán)力和權(quán)限的性質(zhì)，“這一制度的確立意味著等同于在中國實行主席（總統(tǒng)）制”，國家主席“在很大程度上凌駕于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會之上”；同時，“最高國務(wù)會議的功能和權(quán)限在憲法草案中沒有確定”，應(yīng)該“作出更加嚴格的界定”。④參見《蘇聯(lián)外交部對中國憲法草案修改意見（1954年4月13日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第50—55 頁。次日，庫茲涅佐夫又提交了一份結(jié)論，內(nèi)容與前一日提交的“修改意見”基本相同，也提到了國家主席的職權(quán)過大，“這需要仔細考慮考慮，需要更加準確地界定其同其他權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系和職權(quán)”。⑤參見《庫茲涅佐夫致蘇斯洛夫函：外交部關(guān)于中國憲法草案的結(jié)論（1954年4月14日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第61 頁。

不難發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)方面對最高國務(wù)會議的判斷基本有兩條。第一，最高國務(wù)會議是國家（最高）權(quán)力機構(gòu)之一；第二，包括召開最高國務(wù)會議在內(nèi)的職權(quán)使得國家主席的權(quán)力很大，甚至凌駕于全國人大及其常委會之上。此外，蘇聯(lián)方面建議在憲法中具體規(guī)定最高國務(wù)會議的法律基礎(chǔ)、性質(zhì)、權(quán)限以及它與其他權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系等。

五、全國人民討論憲草時對最高國務(wù)會議條文的意見和建議

1954年6月16日，中央人民政府向社會公布了憲法草案，全國人民對憲草的討論由此開始，到9月11日結(jié)束。這是一次大范圍的、深度的討論，最高國務(wù)會議的相關(guān)條款是討論焦點之一。概而言之，全民討論中針對最高國務(wù)會議的意見和建議大致包括以下幾個方面。

1.最高國務(wù)會議的性質(zhì)

有人提出，最高國務(wù)會議可以改為“國事會議”，[4]93或者“最高諮政會議”。[5]58也有人提出，最高國務(wù)會議可以改為“最高國務(wù)委員會”，“并使這個機構(gòu)成為常設(shè)機構(gòu)”。[6]138有人則建議，在緊急狀態(tài)下，應(yīng)當由最高國務(wù)會議成立“最高國務(wù)委員會”，作為“最高國家權(quán)力機關(guān)”：“在全國人民代表大會不便于召開的特殊嚴重與緊急的情況下，由中華人民共和國主席召開最高國務(wù)會議，成立最高國務(wù)委員會。最高國務(wù)委員會代行全國人民代表大會的一切職權(quán)，為最高國家權(quán)力機關(guān)。中華人民共和國主席擔任最高國務(wù)委員會主席。在情況恢復正常并由最高國務(wù)會議主席負責召集全國人民代表大會和向大會報告工作后，最高國務(wù)委員會即行解散。”[6]139

還有人提出去掉最高國務(wù)會議相關(guān)條款，“因為依照本條規(guī)定，最高國務(wù)會議僅是全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會與政府之間的一個聯(lián)系機構(gòu)，其決定作用不大”。[5]59

2.最高國務(wù)會議的負責人

有人提出，最高國務(wù)會議的主席，“可否改為由全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長擔任”。[7]71還有人雖然認可由國家主席擔任最高國務(wù)會議主席，但認為應(yīng)該“由中華人民共和國副主席、國務(wù)院總理、全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長認為有必要時，申請主席召開最高國務(wù)會議”。[4]93

3.最高國務(wù)會議的組成人員

有人提出，最高國務(wù)會議參加人員中可以增加“一、最高人民法院院長、總檢察長。二、國防委員會副主席”。[7]72此外，全國人大“常務(wù)委員會副委員長”“委員”和“副總理”也被要求列入?yún)藛T。[4]92-93，57有人提出，國家副主席和人大常委會委員長的位置應(yīng)該對調(diào)。[7]72，[8]93還有人認為，應(yīng)補充規(guī)定“‘其他有關(guān)人員’為列席國務(wù)會議，無表決權(quán)”。[5]8

4.最高國務(wù)會議與全國人大、國務(wù)院的關(guān)系

最高國務(wù)會議與其他權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系問題，與最高國務(wù)會議的性質(zhì)問題有密切聯(lián)系。正是由于最高國務(wù)會議乃至國家主席在憲草文本中的地位、性質(zhì)模糊不清，導致人們對最高國務(wù)會議與全國人大、國務(wù)院的關(guān)系有頗多疑惑。有人認為，“國務(wù)院是執(zhí)行機關(guān)，在最高國務(wù)會議中只能參加討論，作決定則不妥”。[7]73這實際上就點出了最高國務(wù)會議和國務(wù)院的關(guān)系問題，即國家主席和國務(wù)院總理的關(guān)系問題。有人認為，最高國務(wù)會議決議事項，應(yīng)該“提請全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，交國務(wù)院執(zhí)行”，[7]73或者是由全國人大、全國人大常委會“批準后，再交國務(wù)院執(zhí)行”。[4]94也有人認為，應(yīng)該“提交全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會討論并作出決定”。[9]56這類意見實際上也是希望明確全國人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)和國務(wù)院作為國家政務(wù)最高執(zhí)行機關(guān)的性質(zhì)。還有人提出，“應(yīng)加強主席對總理的領(lǐng)導關(guān)系”。[5]57

5.最高國務(wù)會議的職權(quán)

有人提出“明確最高國務(wù)會議的性質(zhì)和職權(quán)”，[5]57有人要求“規(guī)定最高國務(wù)會議的組織、職權(quán)與對各部門的關(guān)系”。[4]92還有人具體提出了最高國務(wù)會議的職權(quán)，要求增寫“最高國務(wù)會議經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會同意后始得改組國家機構(gòu)的組織形式”一款。[4]93

考察對最高國務(wù)會議的以上種種意見和建議，可以發(fā)現(xiàn)其主要源于《中華人民共和國憲法草案》第四十三條對最高國務(wù)會議的性質(zhì)、參加者、功能、權(quán)限等的規(guī)定模糊不清。

六、一屆人大一次會議上代表們對憲法草案中最高國務(wù)會議條文的意見和建議

經(jīng)過3 個月的熱烈討論，全國人民對憲法草案一共提出了52 萬多條意見。①參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第150 頁。但關(guān)于最高國務(wù)會議的修改和補充意見，沒有被憲法起草委員會吸納。②參見《建國以來劉少奇文稿》第6 冊，第394—401 頁。不過，針對大家最感困惑的國家主席與最高權(quán)力機關(guān)的關(guān)系等問題，劉少奇在關(guān)于憲法草案的報告中作了一定的回應(yīng)。

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開。劉少奇代表憲法起草委員會在會議上作了《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》。在報告中，劉少奇強調(diào)全國人民代表大會“完全統(tǒng)一地行使最高的國家權(quán)力”，明確“國家元首是集體的國家元首”，國家元首職權(quán)由全國人大常委會和國家主席結(jié)合起來行使。并且，“不論常務(wù)委員會或中華人民共和國主席，都沒有超越全國人民代表大會的權(quán)力”。[10]379-380

1954年9月16日起，第一屆全國人大代表以分組形式對憲法草案進行了討論，并提出了許多修改意見。關(guān)于最高國務(wù)會議的意見，主要是希望對國家主席在最高國務(wù)會議上的交議權(quán)寫得更明確些：“現(xiàn)在的寫法，好像對國家重大事務(wù)的意見，要同時提交給全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院三方面；把提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院作出決定的和提交其他有關(guān)部門討論的分別來寫；明確規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會可作決定，交給國務(wù)院或有關(guān)部門執(zhí)行?！盵11]369這實際上是要求對最高國務(wù)會議的權(quán)力作明確規(guī)定。

通過對1954年憲法起草過程中最高國務(wù)會議相關(guān)條文之形成和變遷的分析和梳理，可以發(fā)現(xiàn)從始至終、從上到下、從國內(nèi)到國外，對最高國務(wù)會議的意見和建議主要是希望明確最高國務(wù)會議的性質(zhì)、權(quán)力、地位和具體組織架構(gòu)等?？偠灾?，問題主要源于憲法草案中最高國務(wù)會議條文的模糊性。然而，經(jīng)過多層次、全方位、大范圍討論后最終通過并頒布實施的《中華人民共和國憲法》中，關(guān)于最高國務(wù)會議的規(guī)定與《中華人民共和國憲法草案》相比，沒有任何實質(zhì)上的變化。其具體表述為：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務(wù)會議，并擔任最高國務(wù)會議主席。最高國務(wù)會議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、國務(wù)院總理和其他有關(guān)人員參加。最高國務(wù)會議對于國家重大事務(wù)的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院或者其他有關(guān)部門討論并作出決定?！?/p>

七、結(jié)語

最高國務(wù)會議制度的設(shè)想，最早出現(xiàn)在由毛澤東主持的憲法起草小組所起草的憲法草案第一次修正稿中。在通過若干次政治局會議等高層會議的討論修改后，《中華人民共和國憲法草案（初稿）》被提交至憲法起草委員會。它初步描繪了最高國務(wù)會議制度的輪廓。憲法起草委員會對其進行了深入的討論，蘇聯(lián)專家也給出了專業(yè)的意見，最高國務(wù)會議制度逐漸成型。中央人民政府向社會公布憲法草案后，全國人民對其進行了大討論。最終，第一屆全國人民代表大會通過了1954年憲法，宣告了最高國務(wù)會議制度的誕生?？梢哉f，最高國務(wù)會議制度的創(chuàng)設(shè)，經(jīng)過了黨內(nèi)外、國內(nèi)外、從上到下的熱烈而充分的討論，展現(xiàn)出鮮明的開放性，體現(xiàn)了民主和法治精神。

但同時也應(yīng)該看到，雖然立法過程中的相關(guān)討論詳細而充分，但很多根本性的問題被回避了，并沒有得到切實的回應(yīng)。例如，最高國務(wù)會議的性質(zhì)是什么？其地位如何？它是權(quán)力機關(guān)、行政管理機關(guān)還是政治協(xié)商機關(guān)？它與其他權(quán)力機關(guān)的關(guān)系是什么？它擁有什么樣的權(quán)限？它的法定參與人員有哪些？這些在立法過程中提出來的問題，體現(xiàn)了法治精神，說明人們普遍認識到治理國家必須要有明確的法律依據(jù)。而這些問題沒有在法律上得到進一步明確的事實，則在一定程度上消解了憲法的權(quán)威，不利于理順黨的領(lǐng)導和憲法治理之間的關(guān)系。

為什么明知這樣的寫法模糊不清、爭議頗大卻仍不加以修正？或許，這并不是一個純粹的憲法學問題，我們需要以更開闊的視角去尋找答案。筆者認為，1954年制定憲法之際，中國社會正處于由新民主主義社會向社會主義社會過渡的時期，在政權(quán)組織形式上，仍然需要在一定程度上延續(xù)建國初期所建立的聯(lián)合政府的政治體制。創(chuàng)設(shè)最高國務(wù)會議，可以將各民主黨派和無黨派民主人士、社會著名人士等納入國家權(quán)力體系，一定程度上延續(xù)了聯(lián)合政府的政治體制，適應(yīng)了當時的社會政治大環(huán)境。這也意味著，最高國務(wù)會議只是一個過渡性的制度。因此，盡管受到了諸多質(zhì)疑，立法者仍然堅持對最高國務(wù)會議條文作模糊化處理，從而使其在實踐中具有相當?shù)膹椥浴?/p>