文／曹永良 紅銀建設(shè)工程有限公司 浙江杭州 310000

引言：

工程施工是一項(xiàng)系統(tǒng)的組織管理工作，核心是人的組織管理。一個(gè)工程項(xiàng)目要順利開展，首先要組織項(xiàng)目部的管理班子和施工團(tuán)隊(duì)，配備各專業(yè)技術(shù)、管理人員和各專業(yè)技術(shù)工人，完成現(xiàn)場人員備案工作，并要確保項(xiàng)目備案人員持證上崗，人證合一。但監(jiān)管部門在進(jìn)行人員核查時(shí)，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目備案人員不到崗、人證不一，特別是在突擊檢查時(shí)這種現(xiàn)象更加突出，備案人員到崗率或出勤率非常低。

為有效解決現(xiàn)場備案人員的到崗問題，確保人證合一，作為工程施工總包方的管理人員，筆者結(jié)合自身工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)就此進(jìn)行了研究分析，以期幫助行業(yè)管理部門提升監(jiān)管效率。

1、工程施工現(xiàn)場備案人員的現(xiàn)狀

施工總承包方要中標(biāo)并承建工程，必須要有相應(yīng)的企業(yè)資質(zhì)。企業(yè)滿足資質(zhì)要求就是需要配備各專業(yè)人員并實(shí)行持證上崗，包括企業(yè)的技術(shù)負(fù)責(zé)人、各專業(yè)注冊執(zhí)業(yè)人員和技術(shù)職稱人員、現(xiàn)場管理崗位人員以及各工種的技術(shù)工人等；項(xiàng)目備案要求配備相應(yīng)的三類人員等。

但實(shí)際上施工企業(yè)的人員配備往往因各種原因無法滿足資質(zhì)要求，人證不一、持證人數(shù)不足現(xiàn)象十分普遍。某個(gè)地級市在進(jìn)行企業(yè)資質(zhì)動態(tài)核查中，居然有80%以上的企業(yè)因人證原因不達(dá)標(biāo)，讓行業(yè)管理部門無法真正實(shí)施有效的監(jiān)管措施。

企業(yè)資質(zhì)人數(shù)的不達(dá)標(biāo)也直接體現(xiàn)在項(xiàng)目備案人員到崗率上。盡管行業(yè)管理部門對項(xiàng)目備案人員進(jìn)行了動態(tài)監(jiān)管，開展了現(xiàn)場突擊檢查，實(shí)施了現(xiàn)場實(shí)名制管理，采用了信息化管理手段，在現(xiàn)場安裝了監(jiān)控設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了考勤數(shù)據(jù)和現(xiàn)場視頻信號的即時(shí)傳送，動態(tài)檢查在崗人員出勤率，并采用了信用扣分以及信用分與招投標(biāo)掛鉤、暫停施工等措施，但項(xiàng)目備案人員的到崗率依然不理想，民營施工企業(yè)尤為明顯。筆者接觸的一個(gè)工程項(xiàng)目，總包單位備案人員要求15 人，實(shí)際在崗的備案人員只有3 人，備案人員的工作職責(zé)全部由非備案的現(xiàn)場人員負(fù)責(zé)組織和實(shí)施。

施工企業(yè)為了應(yīng)對監(jiān)管，避免信用扣分或停工，基于備案人員確實(shí)無法到崗的現(xiàn)實(shí)，部分企業(yè)就會鋌而走險(xiǎn)，采取或冒名頂替、以他人代簽名字的；或臨時(shí)安排備案人員在現(xiàn)場坐等檢查，檢查完成隨即撤離的；或利用實(shí)名制監(jiān)管設(shè)備的技術(shù)漏洞，采取視頻和人臉等移花接木方式作弊的；或甘愿接受監(jiān)管部門的通報(bào)批評、信用扣分甚至停工處理的，等等。

以上現(xiàn)象可以說是行業(yè)內(nèi)公開的秘密，施工總包單位、監(jiān)理單位、專業(yè)分包單位等都存在備案人員難以到崗的情形，導(dǎo)致我們的行業(yè)監(jiān)管十分低效，大家應(yīng)對監(jiān)管耗時(shí)費(fèi)力，而實(shí)際上即便這些項(xiàng)目備案人員到崗，也未必起到真正的現(xiàn)場施工指導(dǎo)管理作用，這過程中反而延伸出不必要的其他法律責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。比如很早前在上海發(fā)生的“樓倒倒”事件中，現(xiàn)場的備案建造師從未實(shí)際參與過工程管理，但因?yàn)閷賯浒溉藛T而在樓倒倒事件中承擔(dān)了應(yīng)有的法律責(zé)任。

2、備案人員不到崗問題的原因分析

項(xiàng)目備案人員的不到崗和人證不一對工程的現(xiàn)場施工管理難免存在管理缺位，對工程質(zhì)量和安全管理帶來隱患。許多施工企業(yè)在監(jiān)管中也被信用扣分、甚至停工，但備案人員不到崗的情形依然突出。結(jié)合項(xiàng)目備案人員的實(shí)際分析，主要有以下幾個(gè)原因：

2.1 考證和持證上崗的制度要求。

國家對工程項(xiàng)目備案人員都有明確的專業(yè)、人數(shù)和持證規(guī)定要求。一個(gè)項(xiàng)目必須要有一定數(shù)量的取得國家相關(guān)資格證或上崗證的所謂專業(yè)人員，才可以組織施工。對這些持證的具有一定理論水平的專業(yè)人員，其實(shí)并沒有對其實(shí)際掌握的專業(yè)管理技術(shù)以及項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)和能力進(jìn)行認(rèn)定，這其中隱藏著很大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

由于項(xiàng)目備案中僅要求證書的備案，這就有機(jī)會讓很多非從事建筑行業(yè)人員考取證書后，將證書掛靠在施工企業(yè)并備案到具體工程項(xiàng)目中，即在名義上參與了工程的施工管理，實(shí)際上這些證書備案人員很多都不是真正從事現(xiàn)場施工管理的人員。

另外，由于建筑行業(yè)人員的流動性加劇了備案人員的不到崗現(xiàn)象。一方面是項(xiàng)目部團(tuán)隊(duì)組建初期存在人員安排上的不周，施工企業(yè)難免要對備案人員進(jìn)行內(nèi)部再調(diào)整，后續(xù)人員變更的遲緩造成備案人員到不了崗；另一方面是原備案人員的離職，加上證書短缺、備案人員變更手續(xù)不及時(shí)、各地區(qū)變更要求不統(tǒng)一等原因，也經(jīng)常導(dǎo)致現(xiàn)場人員與備案人員的不一致。

以上就形成了很多監(jiān)管人員無法理解的備案人員經(jīng)常不能到崗的根本原因。

2.2 從業(yè)人員素質(zhì)不高，通過國家考試取得證書的比例低下

建筑行業(yè)作為一個(gè)資金和勞動密集型的行業(yè)，也是一個(gè)傳統(tǒng)的競爭性行業(yè)，歷年來從業(yè)人員的文化素質(zhì)整體偏低，特別是近幾年來，隨著生活水平的不斷提高，受傳統(tǒng)觀念的影響，高學(xué)歷的年輕一代直接從事工程施工管理的意愿性不斷降低，工程從業(yè)人員老齡化趨勢明顯；另外，建筑行業(yè)前幾年呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，人才需求量很大，施工單位用人的要求也就不斷降低，有很多其他行業(yè)人員轉(zhuǎn)行從事建筑施工，但這部分人的文化學(xué)歷也普遍不高，并且沒有接受建筑行業(yè)的專業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)。

由于很多從業(yè)人員文化水平不高，加上國家組織的專業(yè)人員持證證書的考試難度逐步加大，很多實(shí)際從事現(xiàn)場施工管理人員處于無證上崗的狀態(tài)，但這些人經(jīng)過幾年的歷練后反而成為有實(shí)際操作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的老師傅，也就造成了一個(gè)有證人員不懂業(yè)務(wù)，懂業(yè)務(wù)人員考不出證書的現(xiàn)狀。這就是當(dāng)前所要求的備案人員經(jīng)常不到崗的現(xiàn)實(shí)原因。

2.3 企業(yè)運(yùn)營成本高企，無力按要求配置齊全持證人才

盡管近年來國家采取了降費(fèi)減稅的舉措，為企業(yè)減負(fù)降本，但因?yàn)榻ㄖ髽I(yè)的傳統(tǒng)發(fā)展原因，建筑企業(yè)依然感到壓力山大。

一方面，除央企國企外，很多民營施工企業(yè)原本就沒有為員工繳納社保和公積金的習(xí)慣，用工不規(guī)范居多，人員頻繁流動，穩(wěn)定性差，特別是農(nóng)民工極少有繳納社保的，而且建筑行業(yè)從業(yè)人員工資一般都不會足額發(fā)放，施工總包企業(yè)墊資施工也是普遍現(xiàn)象，現(xiàn)在隨著國家改革的不斷深入，行業(yè)管理和資質(zhì)監(jiān)管的到位，用工的逐步規(guī)范，防欠薪的政策推進(jìn)，反而階段性地加大了施工企業(yè)的運(yùn)營壓力，包括企業(yè)持證人才成本的增加。

一個(gè)企業(yè)或一個(gè)項(xiàng)目要配備的資質(zhì)人員和項(xiàng)目備案人員，其用工成本并不低。就現(xiàn)有的國家對施工企業(yè)和項(xiàng)目備案人員的要求來看，企業(yè)要想保持一級企業(yè)資質(zhì)，注冊建造師人數(shù)至少配備12 名，按持有建造師證書的現(xiàn)行建筑行業(yè)從業(yè)人員薪資水平來看，每人每年的實(shí)際薪資不會少于15 萬元，這對企業(yè)用工來說是一項(xiàng)不小的管理成本支出，而且沒有考慮企業(yè)實(shí)際有沒有在建項(xiàng)目。

企業(yè)在運(yùn)營過程中，如果在建工程數(shù)量少于資質(zhì)要求的最低人數(shù)，企業(yè)就會選擇人才證書的掛靠，這樣企業(yè)在建造師的用工支出上每人每年至少可節(jié)約10 萬元左右，巨大的利潤空間也催生了人才證書中介的繁榮。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，一本建筑工程專業(yè)建造師證在一年的掛靠費(fèi)在4 萬元以上，有些緊缺專業(yè)的掛靠費(fèi)則高達(dá)10 萬元以上，有些中介可以做到兩年一次性給掛證人才證書費(fèi)8-10 萬元，這樣又極大地吸引了非建筑行業(yè)從業(yè)人員加入考證的行列。對于與建筑行業(yè)相關(guān)的監(jiān)管事業(yè)單位、高校以及開發(fā)商等有較高學(xué)歷的從業(yè)人員都會積極考證，掛靠到有需要的施工企業(yè)，而僅浙江省從事建筑施工的企業(yè)就超過1 萬家，市場需求空間巨大。

基于上述原因，建筑行業(yè)就出現(xiàn)了從業(yè)人員無證、有證人員不從業(yè)的奇怪現(xiàn)象。這也是當(dāng)前所要求的備案人員經(jīng)常不到崗的直接原因。

2.4 政府部門強(qiáng)化監(jiān)管導(dǎo)致可供掛證的數(shù)量大幅減少

隨著行業(yè)管理部門加大對建筑行業(yè)的監(jiān)管，實(shí)行了實(shí)名制管理、申報(bào)承諾制、企業(yè)和個(gè)人業(yè)績核實(shí)制以及資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，特別是對在崗持證人才實(shí)行社保掛鉤制度等措施，提高了監(jiān)管的針對性，強(qiáng)化了建筑行業(yè)的有序發(fā)展，有利于推進(jìn)建筑行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

同時(shí)掛證的市場空間也因此極大地被壓縮，增加了中介的操作難度。原本非從事建筑行業(yè)的持證人員，除少部分會轉(zhuǎn)行從事建筑行業(yè)外，大部分人員都會選擇退出。在國家社保統(tǒng)籌監(jiān)管下，掛證就出現(xiàn)在陽光下無處遁形。而且從掛證人員的自身利益考慮，也會因?yàn)榻ㄖ袠I(yè)的工作特性，如工作環(huán)境差、工作崗位艱辛、工作責(zé)任大、找對象困難等等，并且待遇也比不上他們現(xiàn)在所在的單位。如開發(fā)商從業(yè)人員的薪資待遇普遍高于施工企業(yè)，并且他們的社?；鶖?shù)大多在萬元以上，并享有較高的公積金保障；監(jiān)管事業(yè)單位、高校單位的更是鐵飯碗，體制內(nèi)的身份，加上以上工作單位必須為員工繳納社保的制度要求下，這些人不可能離職跳槽到施工企業(yè)，因此就出現(xiàn)了大量的注冊類證書的注銷情形，也直接導(dǎo)致建筑施工企業(yè)所需證書供不應(yīng)求，特別是因?yàn)槭┕て髽I(yè)資質(zhì)二級和三級基數(shù)較大的原因，市場上對二級建造師證書的需求更加突出，二建證書掛靠費(fèi)用大幅度上升，企業(yè)持證成本隨之上升。由于有市場上的需求行情，很多企業(yè)不得不給持證的在職人員支付正常薪資外，還得額外給在職持證人員支付證書津貼和補(bǔ)助，不然就無法留住或使用在職人員的注冊證書用于投標(biāo)和備案。當(dāng)然有部分施工企業(yè)也因?yàn)槌杀究紤]，加上本人意愿，同意在職人員的證書注冊到其他有需要的施工企業(yè)，這樣做既可以免繳了在職人員的社保，同時(shí)也免除了一筆額外的證書津貼或補(bǔ)貼費(fèi)。

現(xiàn)階段企業(yè)掛證現(xiàn)象也從原來的非從事建筑行業(yè)的人員掛證為主開始轉(zhuǎn)變?yōu)樵诓煌┕て髽I(yè)的持證從業(yè)人員尋求掛證為主，這也就壓縮了施工企業(yè)選擇項(xiàng)目備案人員的余地，但相信掛證現(xiàn)象依然會在今后一段時(shí)間內(nèi)的一定范圍內(nèi)存在。

隨著施工企業(yè)對持證備案人員選擇余地的大幅減少，這也是我們項(xiàng)目備案人員不能到崗的一個(gè)重要原因。

2.5 真正從事建筑行業(yè)的持證人才比例不高

除了建筑行業(yè)總體從業(yè)人員的文化素質(zhì)偏低，考取證書持證上崗的比例不高外，重要的一個(gè)方面是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，加大對城市改造的力度，提升城鎮(zhèn)化率，促進(jìn)了建筑業(yè)的快速發(fā)展，建筑業(yè)的人才需求基數(shù)也不斷加大；另一方面是國家規(guī)定不論工程項(xiàng)目規(guī)模大小，一本注冊建造師證只能用于一個(gè)項(xiàng)目，不能同時(shí)用于兩個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目；還有就是一個(gè)人持有的多本注冊證書只能同時(shí)注冊于一家單位。

以上因素也導(dǎo)致了資質(zhì)和備案人員要求的人才緊缺，也是導(dǎo)致工程現(xiàn)場備案人員難以到崗的一個(gè)因素。

3、解決備案人員不到崗問題的思路

3.1 適當(dāng)放寬建筑業(yè)的進(jìn)入門檻

國家建設(shè)部門已公示新的資質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿，降低了企業(yè)的進(jìn)入門檻，其中最明顯的是大幅降低資質(zhì)人數(shù)要求，這是一個(gè)非常密切聯(lián)系建筑行業(yè)施工管理實(shí)際的好舉措，相信大部分施工企業(yè)都會十分歡迎。另外，針對部分專業(yè)性強(qiáng)的注冊人員，建議適當(dāng)放寬執(zhí)業(yè)資格的年齡要求，延長執(zhí)業(yè)生命期。

對于資質(zhì)人數(shù)要求的降低，并不意味著某一個(gè)工程的項(xiàng)目備案人員要求也降低，相反國家應(yīng)提升對項(xiàng)目備案人員的要求，要強(qiáng)化項(xiàng)目管理能力，弱化企業(yè)資質(zhì)要求。就是要建立以企業(yè)的業(yè)務(wù)量為導(dǎo)向，讓企業(yè)來根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和業(yè)務(wù)量來調(diào)整專業(yè)的持證管理和技術(shù)人員的機(jī)制。一個(gè)企業(yè)的業(yè)務(wù)量增加了，在堅(jiān)持項(xiàng)目備案人員制度不變的情況下，企業(yè)就必須考慮增加專業(yè)的持證人才，反之，如果業(yè)務(wù)量減少了，也就是承建的工程項(xiàng)目減少了，項(xiàng)目上要求備案的人員也相應(yīng)減少了，基于企業(yè)資質(zhì)對持證人員的低要求情況下，和原資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求相比，企業(yè)就可以節(jié)省一大筆持證人員的管理用工成本，并且也能讓很多因資質(zhì)管理規(guī)定人數(shù)要求而長期躺在企業(yè)里的證書和人才流動起來。

這種情況下，有利于企業(yè)人才的合理流動，降低企業(yè)用工成本，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，就會有一部分被捆綁在企業(yè)資質(zhì)人數(shù)上的專業(yè)持證人員釋放出來，按市場上資源優(yōu)化配置的方式補(bǔ)充到工程建設(shè)施工現(xiàn)場上來。

3.2 推廣并實(shí)行信用承諾制管理模式，加大對失信企業(yè)的懲戒力度和失信成本

目前國家建設(shè)部在建筑行業(yè)試點(diǎn)信用承諾制，并逐步推廣信用承諾的應(yīng)用范圍和區(qū)域。而對解決備案人員到崗率，行業(yè)管理部門也可采取信用承諾制的模式。

在工程建設(shè)的不同階段，企業(yè)并不一定要在工程施工管理的全過程滿足備案人員規(guī)定的人數(shù)全程在崗，特別是在工程的初期階段，可允許按信用承諾制方式，由企業(yè)自行承諾備案人員按時(shí)點(diǎn)或工程節(jié)點(diǎn)分步到崗，分批備案，可以有效減輕企業(yè)初期對人工成本的投入，加快工程推進(jìn)進(jìn)度，有效地幫助企業(yè)解決備案人員目前普遍存在的到崗率問題，可極大地給予施工企業(yè)一定的緩沖余地。

但信用承諾不是放任不管，也不是降低對備案人員的管理要求，而是在信用承諾模式下，更要加大對在建項(xiàng)目備案人員的動態(tài)核查，有針對性地開展個(gè)人社保繳納的持續(xù)性信息、反映個(gè)人崗位能力的業(yè)績核查以及參加專業(yè)繼續(xù)教育等情況，加大對信用承諾制模式下的工程和企業(yè)的失信懲戒力度和失信成本。

國家要進(jìn)一步完善信用平臺的建設(shè)，提升對持證及備案人員的社保信息、業(yè)績信息和繼續(xù)教育信息等的查詢功能建設(shè)，統(tǒng)籌個(gè)人信息的數(shù)據(jù)鏈管理，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)加大信用信息的共享利用能力。

3.3 應(yīng)大力開展行業(yè)崗位應(yīng)用人才的技能教育培訓(xùn)。我們可在堅(jiān)持持證上崗制的基礎(chǔ)上，積極探索崗位培訓(xùn)上崗制

目前國家實(shí)行的持證上崗制促進(jìn)了各行業(yè)的用工規(guī)范，但也有明顯的不足，就是在用人上存在不問實(shí)際能力問證書的尷尬局面。證書并不一定代表個(gè)人的實(shí)際能力，僅憑一紙證書就安排上崗，對我們建筑行業(yè)中的電工、焊工、起重司機(jī)等高風(fēng)險(xiǎn)崗位來說會存在很大的隱患。這些實(shí)際在崗的操作人員不一定能考出證書，他們?yōu)榱酥\得崗位，部分人就會通過各種途徑造假，或者花錢通過中介或不法分子取得證書，滿足持證上崗的要求。培訓(xùn)上崗制就可以很好地解決這個(gè)矛盾。

培訓(xùn)上崗制應(yīng)該是在堅(jiān)持持證上崗制的基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充。我們應(yīng)首先變更項(xiàng)目證書備案為實(shí)名登記備案，在此基礎(chǔ)上采取培訓(xùn)上崗制。

培訓(xùn)組織可委托行業(yè)協(xié)會或社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具體落實(shí)，也可結(jié)合信用承諾制的要求，允許具備條件的企業(yè)自行組織培訓(xùn)。培訓(xùn)后中斷上崗一定時(shí)間的必須再次參加培訓(xùn)等。

實(shí)行培訓(xùn)上崗制必須做到在崗人員要人人參加培訓(xùn)，人人通過技能評價(jià)，這樣可以有效地解決持證人員不到崗的問題，較好地降低現(xiàn)場的施工管理風(fēng)險(xiǎn)，杜絕證書替人上崗的尷尬局面。

施工現(xiàn)場不缺做的人，缺的是持證人員。培訓(xùn)上崗制能滿足項(xiàng)目備案人員的崗位任職要求。在培訓(xùn)上崗制下，企業(yè)也盡可以在籌組項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員時(shí)，有計(jì)劃地組織好上崗前的專業(yè)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)評價(jià)即可上崗任職。相信，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)上崗制后，項(xiàng)目備案人員的到崗率問題就會成為過去，掛證的歪風(fēng)也將成為過去。