高天義

2015年6月19日，聯(lián)合國大會(huì)通過了第69/292號(hào)決議，決定根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題(Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下簡稱“BBNJ”)擬訂一份具有法律約束力的國際文書，并明確新協(xié)定不應(yīng)破壞現(xiàn)有的文書、框架和機(jī)構(gòu)。(1)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015，Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/RES/69/292，p.3 para.3，https：//undocs.org/A/RES/69/292，visited on 6 Oct.2021.劃區(qū)管理工具的制度設(shè)計(jì)是BBNJ談判中的重要內(nèi)容，而劃區(qū)管理工具如何處理沿海國的權(quán)利是各方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。受洋流運(yùn)動(dòng)與海洋物種遷徙的影響，在沿海國管轄海域與國家管轄范圍外海域(Areas Beyond National Jurisdiction，以下簡稱“ABNJ”)之間存在著生態(tài)連通性。部分國家據(jù)此在BBNJ談判中提出了所謂“鄰接原則”(the principle of adjacency)，要求沿海國在毗鄰其管轄海域的ABNJ所采取的措施和活動(dòng)方面享有特殊權(quán)利，包括對(duì)毗鄰其管轄海域的ABNJ劃區(qū)管理工具享有更高的表決權(quán)；其他國家則主張各國在ABNJ享有同等的權(quán)利，沿海國不能僅憑其地理位置對(duì)ABNJ所采取的措施和活動(dòng)享有特殊權(quán)利。

由于缺乏國際法依據(jù)，目前支持“鄰接原則”的聲音已經(jīng)減弱，但這并不意味著可以忽視國家管轄范圍內(nèi)外海域之間的生態(tài)連通性。事實(shí)上，為了協(xié)調(diào)國家管轄范圍內(nèi)外海域的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，避免侵犯沿海國的合法權(quán)利，BBNJ劃區(qū)管理工具確有必要妥善處理毗鄰沿海國的權(quán)利?！逗Ｑ蠓üs》中的“適當(dāng)顧及”(due regard)原則已經(jīng)作為處理沿海國權(quán)利問題的理想方案而被提出，這在新頒布的BBNJ草案中也有所體現(xiàn)。然而“適當(dāng)顧及”的概念仍然較為模糊，對(duì)沿海國權(quán)利何種程度的顧及是“適當(dāng)”的、應(yīng)“適當(dāng)顧及”沿海國的哪些權(quán)利、怎樣“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利等問題仍不明確。本文試圖分析BBNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的法理依據(jù)和具體內(nèi)涵，明確沿海國的哪些權(quán)利是BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)“適當(dāng)顧及”的，并對(duì)比現(xiàn)有ABNJ劃區(qū)管理工具對(duì)沿海國權(quán)利的“適當(dāng)顧及”，從而探析BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)怎樣“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利。

一、BBNJ協(xié)定“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的法理依據(jù)

(一)國際海洋法中的“適當(dāng)顧及”原則

1982年通過的《海洋法公約》為人類的海洋活動(dòng)提供了基本的法律框架?！逗Ｑ蠓üs》將整體的海洋劃分為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)海、公海等具有不同法律地位的海域，其中領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等屬于國家管轄海域，公海和“區(qū)域”構(gòu)成了ABNJ。然而，海洋環(huán)境的整體性導(dǎo)致各國的海洋活動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生跨界影響，在實(shí)踐中各國的海洋權(quán)利也可能存在著一定的沖突。國際海洋法中的“適當(dāng)顧及”原則在平衡不同的海洋用途、調(diào)和海洋環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)利用間的矛盾方面發(fā)揮著重要的作用，可以幫助協(xié)調(diào)各種海洋權(quán)利之間的沖突。(2)何海榕：《論“適當(dāng)顧及”的國際法義務(wù)及其對(duì)中國的啟示》，《武大國際法評(píng)論》2020年第4期，第34頁。

在ABNJ采取的措施和活動(dòng)應(yīng)“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利，其法理依據(jù)主要有以下兩點(diǎn)：第一，“適當(dāng)顧及”原則是為《海洋法公約》所承認(rèn)的一項(xiàng)基本原則?！斑m當(dāng)顧及”在《海洋法公約》的案文中出現(xiàn)了約20次，涉及領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等廣泛的內(nèi)容，相關(guān)規(guī)定包括各國在鋪設(shè)海底電纜和管道時(shí)應(yīng)適當(dāng)顧及已經(jīng)鋪設(shè)的電纜和管道、各國行使“公海自由”應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的公海自由權(quán)利與“區(qū)域”活動(dòng)等，所以“適當(dāng)顧及”原則是為《海洋法公約》規(guī)則體系所承認(rèn)的一項(xiàng)原則，該原則為ABNJ措施和活動(dòng)“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利提供了依據(jù)。(3)劉惠榮、馬玉婷：《實(shí)現(xiàn)BBNJ劃區(qū)管理工具制度中的海洋生態(tài)連通性——以“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)益為路徑》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第16頁。第二，在ABNJ所采取的措施和活動(dòng)對(duì)沿海國權(quán)利的“適當(dāng)顧及”與“避免跨界損害”(avoid transboundary harm)的國際義務(wù)有關(guān)。1972年《斯德哥爾摩宣言》和1992年《里約熱內(nèi)盧宣言》都規(guī)定“各國有責(zé)任保證在他們管轄或控制之內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境”。這兩項(xiàng)宣言雖然不具有法律約束力，但卻在一定程度上反映了“避免跨界損害”這一習(xí)慣國際法。(4)Jinyuan Su，“The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ： Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?”，Ocean Development & International Law，Vol.52，Issue.1，2021，p.53.“避免跨界損害”是一種消極義務(wù)，該義務(wù)的實(shí)現(xiàn)要借助“適當(dāng)顧及”其他國家的權(quán)利這一積極行為，因此“避免跨界損害”的習(xí)慣國際法也為ABNJ措施和活動(dòng)“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利提供了依據(jù)。此外，《海洋法公約》第194條第4款規(guī)定“各國采取措施防止、減少或控制海洋環(huán)境的污染時(shí)，不應(yīng)對(duì)其他國家依照本公約行使其權(quán)利并履行其義務(wù)所進(jìn)行的活動(dòng)有不當(dāng)?shù)母蓴_”，這也為ABNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利提供了依據(jù)。(5)《聯(lián)合國海洋法公約》第194條第4款。盡管國際社會(huì)仍未就劃區(qū)管理工具的定義達(dá)成共識(shí)，但一般來講各主體并不否認(rèn)劃區(qū)管理工具是一種“防止、減少或控制海洋環(huán)境污染”的工具，因此ABNJ劃區(qū)管理工具不應(yīng)對(duì)其他國家依照《海洋法公約》行使權(quán)利并履行義務(wù)進(jìn)行干擾，而沿海國對(duì)其管轄海域的管轄權(quán)包括在“其他國家依照《海洋法公約》所行使的權(quán)利”當(dāng)中，這就要求ABNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利。(6)Firdos F，“Addressing the Relationship between Area-based Management Tools (ABMTs) Including Marine Protected Areas (MPAs) and the Right of the Adjacent Coastal State to the High Seas： Recent Discussion and Suggestion”，Iqtisad： Reconstruction of justice and welfare for Indonesia，Vol.7，Issue.1，2020，p.92.

“適當(dāng)顧及”原則要求各國在ABNJ采取的措施和活動(dòng)合理兼顧沿海國的合法權(quán)利，但沒有賦予沿海國對(duì)ABNJ的特殊權(quán)利。從文義來看，“適當(dāng)顧及”包含“適當(dāng)”和“顧及”兩個(gè)方面，其中“顧及”是指各國在行使海洋權(quán)利或自由時(shí)應(yīng)考慮其他國家的權(quán)利，“適當(dāng)”則是對(duì)“顧及”的限定，要求各國對(duì)其他國家權(quán)利的考慮是合理的，即各國應(yīng)合理協(xié)調(diào)其自身權(quán)利與其他國家的權(quán)利。(7)張國斌：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉“適當(dāng)顧及”研究》，《中國海洋法學(xué)評(píng)論》2014年第2期，第53頁。盡管對(duì)“適當(dāng)顧及”的解釋存在一定的彈性，但通過條約解釋及相關(guān)實(shí)踐，可以明確“適當(dāng)顧及”原則具有以下特征：第一，“適當(dāng)顧及”原則并非是對(duì)不同的權(quán)利進(jìn)行比較以明確其位階，而是在多種權(quán)利都應(yīng)被尊重的前提下相互協(xié)調(diào)，因此適用“適當(dāng)顧及”原則并不意味著某種權(quán)利的位階高于另一種權(quán)利，對(duì)某主體權(quán)利的“適當(dāng)顧及”也并未賦予其特殊權(quán)利；第二，“適當(dāng)顧及”是一種雙向義務(wù)，考慮到“避免跨界損害”義務(wù)的普遍性，沿海國在行使對(duì)其管轄海域的權(quán)利時(shí)也應(yīng)“適當(dāng)顧及”各國的公海自由，從而防止對(duì)各國公海自由的損害；第三，“適當(dāng)顧及”是一種行為義務(wù)而非結(jié)果義務(wù)，僅要求各主體在行使權(quán)利時(shí)合理地顧及其他主體的合法權(quán)利，而該主體不一定要為此放棄行使自身權(quán)利，這也印證了“適當(dāng)顧及”原則并未蘊(yùn)含著對(duì)權(quán)利位階的判斷。

(二)BBNJ國際談判中對(duì)沿海國權(quán)利問題的討論與處理

在2016年BBNJ籌備委員會(huì)第二屆會(huì)議上，太平洋小島嶼發(fā)展中國家(Pacific Small Island Developing States，以下簡稱“PSIDS”)提出了所謂“鄰接原則”，要求沿海國在毗鄰其管轄海域的ABNJ所采取的措施和活動(dòng)方面享有更大的權(quán)利，包括劃區(qū)管理工具應(yīng)特別考慮毗鄰沿海國的可持續(xù)發(fā)展、公海措施不應(yīng)損害沿海國管轄海域措施的有效性等。(8)IISD，“Summary of the The Second Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 26 August-9 September 2016”，p.6 para.10，https：//enb.iisd.org/events/2nd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 8 Dec.2021.在籌備委員會(huì)第三次會(huì)議上，斐濟(jì)提出BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)征得毗鄰沿海國的同意。(9)IISD，“Summary of the The Third Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 27 March-7 April 2017”，p.5 para.13，https：//enb.iisd.org/events/3rd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.在籌備委員會(huì)第四次會(huì)議上，PSIDS提出BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)與毗鄰沿海國進(jìn)行磋商，菲律賓則要求毗鄰沿海國應(yīng)在ABNJ遺傳資源惠益分享方面享有特殊權(quán)利。(10)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.13 para.9，p.10 para.4，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.由于缺乏國際法依據(jù)，加之受到大多數(shù)國家的反對(duì)，目前支持“鄰接原則”的聲音已經(jīng)減弱，已頒布的BBNJ草案也沒有體現(xiàn)沿海國的特殊權(quán)利。

聯(lián)合國大會(huì)第72/249號(hào)決議明確了“BBNJ會(huì)議的工作和成果應(yīng)完全符合《海洋法公約》的規(guī)定”，而《海洋法公約》中的“適當(dāng)顧及”原則作為處理沿海國權(quán)利問題的理想方案被提出。(11)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 24 December 2017，International legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，p.2 para.6，A/RES/72/249，https：//undocs.org/A/RES/72/249，visited on 6 Oct.2021.隨著BBNJ國際談判的開展，“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的方案得到了越來越多締約方的支持。在籌備委員會(huì)第四次會(huì)議上，中國代表團(tuán)在美國的支持下提出在ABNJ采取的措施和活動(dòng)應(yīng)“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利。(12)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.8 para.4，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.在第一次政府間會(huì)議期間，中國再次強(qiáng)調(diào)了《海洋法公約》中的“適當(dāng)顧及”原則在處理毗鄰沿海國權(quán)利問題上的作用。(13)IISD，“Summary of the The First Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction： 4-17 September 2018”，p.9 para.1，https：//enb.iisd.org/events/1st-session-intergovernmental-conference-igc-international-legally-binding-instrument-under，visited on 13 Dec.2021.在第二次政府間會(huì)議上，印度也呼吁劃區(qū)管理工具應(yīng)“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利和合法利益。(14)IISD，“Summary of the The Second Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction： 25 March-5 April 2019”，p.6 para.3，https：//enb.iisd.org/events/2nd-session-intergovernmental-conference-igc-conservation-and-sustainable-use-marine，visited on 13 Dec.2021.“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的主張?jiān)贐BNJ協(xié)定草案中也有所體現(xiàn)。新發(fā)布的BBNJ草案修改稿第4條第2款規(guī)定“應(yīng)根據(jù)《海洋法公約》尊重沿海國在其國家管轄范圍內(nèi)的所有區(qū)域，包括200海里以內(nèi)和以外的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利和管轄權(quán)”，同時(shí)草案第15條第4款規(guī)定“根據(jù)本部分所采取的措施不應(yīng)損害沿海國在本國管轄范圍以內(nèi)毗鄰區(qū)所采取措施的效力，并應(yīng)適當(dāng)顧及《海洋法公約》相關(guān)條款所反映的所有國家的權(quán)利、義務(wù)和合法利益”。(15)UNGA，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/CONF.232/2020/3，p.6，p.14，https：//undocs. org/en/a/conf.232/2020/3，visited on 5 Oct.2021.總體來說，“適當(dāng)顧及”原則將在協(xié)調(diào)ABNJ制度與沿海國權(quán)利方面發(fā)揮重要的作用。

《海洋法公約》中的“適當(dāng)顧及”原則與BBNJ協(xié)定對(duì)沿海國權(quán)利的“適當(dāng)顧及”具有同一性。據(jù)前文分析可知，“適當(dāng)顧及”原則要求各主體在行使自身權(quán)利時(shí)合理兼顧其他主體的合法權(quán)利，但不同權(quán)利之間的沖突形式和協(xié)調(diào)方式可能存在差異，這就使得“適當(dāng)顧及”中“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)往往要結(jié)合具體情況加以確定，在實(shí)踐中對(duì)“適當(dāng)顧及”的解釋與適用也存在著一定的彈性。因此，盡管“適當(dāng)顧及”原則本身的含義與特征是明確的，但BBNJ協(xié)定具體如何“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利、劃區(qū)管理工具是否應(yīng)賦予毗鄰沿海國通知與磋商等程序性權(quán)利的問題仍不明確，有待于結(jié)合沿海國的海洋權(quán)利現(xiàn)狀進(jìn)一步討論。

二、BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)“適當(dāng)顧及”的沿海國權(quán)利

(一)沿海國對(duì)其管轄海域內(nèi)的生物資源享有專屬管轄權(quán)

根據(jù)《海洋法公約》，沿海國對(duì)其領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等管轄海域內(nèi)的生物資源享有排他的管轄權(quán)，可以自主制定其管轄海域內(nèi)生物資源的養(yǎng)護(hù)與管理措施。其他國家在沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)《海洋法公約》行使權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利，并遵守沿海國制定的法律和規(guī)章。沿海國的管轄海域有明確的范圍，如領(lǐng)海是從沿海國的基線量起不超過12海里的海域，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)則是從沿海國的基線量起不超過200海里的海域等。盡管仍有部分國家尚未劃定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架，但其享有特殊權(quán)利的海域并不能超出《海洋法公約》所規(guī)定的國家管轄海域范圍。此外，沿海國對(duì)其管轄海域內(nèi)生物資源的管轄權(quán)并非是不受限制的，例如《海洋法公約》第56條第2款規(guī)定沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)“適當(dāng)顧及”其他國家的權(quán)利和義務(wù)；《海洋法公約》第62條第2款規(guī)定沿海國應(yīng)決定其捕撈專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的能力，在沿海國沒有能力捕撈全部可捕撈量的情形下，應(yīng)準(zhǔn)許其他國家捕撈剩余部分，等等。(16)《聯(lián)合國海洋法公約》第56條第2款、第62條第2款。

1995年《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》(以下簡稱《跨界魚類種群協(xié)定》)第7條是PSIDS在BBNJ談判中提出所謂“鄰接原則”的主要法律依據(jù)。(17)PSIDS，“Submission to the Second Meeting of the BBNJ Preparatory Committee”，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/PSIDS_second.pdf，p.3 para.6，visited on 11 Dec.2021.根據(jù)《跨界魚類種群協(xié)定》第7條，如果在某沿海國管轄海域內(nèi)存在跨界魚類種群與高度洄游種群，那么該沿海國就有權(quán)參與ABNJ內(nèi)同一種群養(yǎng)護(hù)和管理措施的制定；在制定養(yǎng)護(hù)與管理措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮沿海國在其管轄海域?yàn)橥蝗核贫ǖ酿B(yǎng)護(hù)與管理措施，并不得損害該措施的效力。(18)《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游種群的規(guī)定的協(xié)定》第7條。沿海國在ABNJ跨界魚類種群與高度洄游種群養(yǎng)護(hù)與管理措施的制定中享有特殊權(quán)利，但該特殊權(quán)利有兩個(gè)限定條件：一是僅限于跨界魚類種群與高度洄游種群；二是僅限于同一種群養(yǎng)護(hù)與管理措施的制定。這也就意味著沿海國對(duì)除跨界魚類種群與高度洄游種群之外的其他海洋物種，以及非同一種群的其他跨界魚類種群與高度洄游種群，均不享有特殊權(quán)利。因此，不能將沿海國對(duì)ABNJ中同一跨界魚類種群與高度洄游種群的特殊權(quán)利解釋為沿海國對(duì)鄰近ABNJ的特殊權(quán)利。

《跨界魚類種群協(xié)定》第7條還要求在ABNJ采取的措施和活動(dòng)不應(yīng)損害沿海國為其管轄海域內(nèi)生物資源制定的養(yǎng)護(hù)措施的有效性，但這并不意味著沿海國對(duì)其管轄海域權(quán)利的位階高于其他國家在ABNJ的權(quán)利?？紤]到沿海國在對(duì)其管轄海域行使管轄權(quán)時(shí)也有義務(wù)“適當(dāng)顧及”其他國家在ABNJ的權(quán)利，同時(shí)《海洋法公約》第194條第2款明確規(guī)定了各國(包括沿海國)都負(fù)有對(duì)ABNJ的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，因此沿海國也有義務(wù)避免損害ABNJ生物資源養(yǎng)護(hù)與管理措施的有效性，這也印證了沿海國對(duì)其管轄海域的權(quán)利并不優(yōu)先于其他國家在ABNJ的權(quán)利?？傊?，在ABNJ采取的措施和活動(dòng)“不應(yīng)損害沿海國為其管轄海域內(nèi)生物資源制定的養(yǎng)護(hù)措施的有效性”的規(guī)則沒有賦予沿海國對(duì)ABNJ的特殊權(quán)利。

(二)毗鄰沿海國與其他國家對(duì)ABNJ內(nèi)的生物資源享有平等的權(quán)利和自由

在歷史上，“毗鄰”的概念曾支持了沿海國建立并擴(kuò)大其管轄海域的嘗試，例如1958年頒布的《關(guān)于捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源的日內(nèi)瓦公約》第6條承認(rèn)沿海國對(duì)毗鄰其領(lǐng)海的公海生物資源的特殊利益。(19)Joanna Mossop，Clive Schofield： “Adjacency and due regard： The role of coastal States in the BBNJ treaty”，Marine Policy，Vol.122，2020，p.3.然而在《海洋法公約》下沿海國管轄海域有明確的范圍，即在沿海國管轄海域與ABNJ之間存在著明確的界線。毗鄰沿海國與其他國家對(duì)ABNJ的生物資源享有平等的權(quán)利和自由，沿海國不能憑借所謂的“鄰接原則”無限擴(kuò)張其管轄海域。(20)Jinyuan Su： “The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ： Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?”，Ocean Development & International Law，Vol.52，Issue.1，2021，p.45.

《海洋法公約》第87條規(guī)定公海對(duì)所有國家開放，各國都平等地享有包括捕魚、海洋科學(xué)研究等在內(nèi)的公海自由。(21)《聯(lián)合國海洋法公約》第87條。而《海洋法公約》第116條規(guī)定各國的公海捕魚自由受《海洋法公約》第63條第2款和第64—67條的限制。(22)《聯(lián)合國海洋法公約》第116條。其中《海洋法公約》第63條第2款規(guī)定沿海國與其他捕撈跨界魚類種群或其相關(guān)種群的國家，應(yīng)就該種群的養(yǎng)護(hù)達(dá)成協(xié)議。(23)《聯(lián)合國海洋法公約》第63條第2款。該條款中“沿海國”與“其他捕撈國”之間為并列關(guān)系，未體現(xiàn)沿海國對(duì)養(yǎng)護(hù)措施的更高決定權(quán)，也沒有賦予沿海國在ABNJ高于其他國家的海洋生物資源開發(fā)權(quán)?！逗Ｑ蠓üs》第64條與第65條規(guī)定各國應(yīng)就高度洄游種群與海洋哺乳動(dòng)物的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行合作，也沒有體現(xiàn)沿海國對(duì)ABNJ的特殊權(quán)利。(24)《聯(lián)合國海洋法公約》第64—65條。根據(jù)《海洋法公約》第66條，有溯河產(chǎn)卵種群源自其河流的國家對(duì)該種群有主要利益和責(zé)任，魚源國應(yīng)在與其他捕撈國協(xié)商后確定該溯河產(chǎn)卵種群的可捕撈量，具體養(yǎng)護(hù)措施的制定應(yīng)適當(dāng)顧及魚源國的養(yǎng)護(hù)需要。(25)《聯(lián)合國海洋法公約》第66條。因此當(dāng)沿海國成為某種溯河產(chǎn)卵種群的魚源國時(shí)，便擁有了對(duì)該種群的特殊權(quán)利。然而該特殊權(quán)利的基礎(chǔ)是魚源國對(duì)該種群產(chǎn)卵地的排他性管轄權(quán)，而不是其毗鄰ABNJ的地理區(qū)位。《海洋法公約》第67條規(guī)定降河產(chǎn)卵種群在其水域內(nèi)度過大部分生命周期的沿海國有責(zé)任管理這些魚種，并應(yīng)確?；赜昔~類的出入。(26)《聯(lián)合國海洋法公約》第67條。類似于溯河產(chǎn)卵種群，沿海國對(duì)降河產(chǎn)卵種群的特殊權(quán)利來源于對(duì)該種群主要活動(dòng)水域的排他性管轄權(quán)，并非其管轄海域與ABNJ之間的毗鄰關(guān)系。

《海洋法公約》第136與137條規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)，任何國家不應(yīng)對(duì)“區(qū)域”的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)權(quán)利，對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由國際海底管理局代表全人類行使。(27)《聯(lián)合國海洋法公約》第136、137條。《海洋法公約》第140條規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)應(yīng)依本部分的明確規(guī)定為全人類的利益而進(jìn)行，不論各國的地理位置如何，也不論是沿海國或內(nèi)陸國。(28)《聯(lián)合國海洋法公約》第140條?！逗Ｑ蠓üs》第141條規(guī)定“區(qū)域”應(yīng)向所有國家開放，不論是沿海國或內(nèi)陸國。(29)《聯(lián)合國海洋法公約》第141條。因此，毗鄰沿海國與其他國家平等地享有“區(qū)域”活動(dòng)的權(quán)利和自由，對(duì)“區(qū)域”資源的一切權(quán)利屬于全人類。

在BBNJ籌備委員會(huì)第三次會(huì)議中，斐濟(jì)和毛里求斯提出BBNJ劃區(qū)管理工具需征得毗鄰沿海國的同意。(30)IISD，“Summary of the The Third Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 27 March-7 April 2017”，p.5 para.13，https：//enb.iisd.org/events/3rd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.該主張?jiān)跀U(kuò)大沿海國對(duì)ABNJ權(quán)利的同時(shí)，在一定程度上限縮了其他國家在鄰接沿海國管轄海域的ABNJ的權(quán)利和自由。而通過前文的分析可知，毗鄰沿海國與其他國家在ABNJ享有平等的權(quán)利和自由，沿海國不能僅憑其毗鄰的地理位置對(duì)ABNJ主張超越其他國家的特殊權(quán)利，因此認(rèn)為BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)征得沿海國的同意是不恰當(dāng)?shù)?，因?yàn)檫@違背了《海洋法公約》的規(guī)定，擴(kuò)大了沿海國依據(jù)《海洋法公約》所享有的海洋權(quán)利，侵犯了其他國家在ABNJ的權(quán)利和自由。

雖然沿海國管轄海域與ABNJ之間存在明確的界線，但在海洋中活動(dòng)的生物往往不會(huì)遵守這條人為劃定的海洋界線。(31)王建廷：《海洋生物資源養(yǎng)護(hù)國際法的新發(fā)展》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第4期，第143頁。如果某種海洋生物同時(shí)存在于沿海國管轄海域與ABNJ，那么這種海洋生物就具有跨界屬性，部分國家據(jù)此在BBNJ談判中提出毗鄰沿海國對(duì)于跨界海洋物種具有特殊利益。菲律賓在BBNJ籌備委員會(huì)第四次會(huì)議中提出鑒于跨界海洋物種的存在，以及毗鄰沿海國對(duì)于跨界海洋物種的管理與養(yǎng)護(hù)貢獻(xiàn)，ABNJ遺傳資源的獲取與惠益分享機(jī)制應(yīng)特別考慮毗鄰沿海國的權(quán)利。(32)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.5 para.4，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.但是《海洋法公約》所建立的海洋生物資源分配機(jī)制是基于地理區(qū)域的，而海洋遺傳資源的獲取與利益分配制度同樣如此。(33)Jinyuan Su： “The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ： Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?” Ocean Development & International Law，Vol.52，Issue.1，2021，p.50.沿海國管轄海域與ABNJ之間存在著明確的界線，毗鄰沿海國不能排除其他國家對(duì)ABNJ跨界遺傳資源的獲取，遺傳資源的跨界屬性也不能賦予毗鄰沿海國對(duì)該遺傳資源的特殊權(quán)利。而沿海國雖然對(duì)跨界海洋物種的養(yǎng)護(hù)與管理做出了貢獻(xiàn)，但與生物資源分配機(jī)制相似，這不能構(gòu)成沿海國對(duì)ABNJ跨界遺傳資源主張?zhí)厥鈾?quán)利的依據(jù)。其他國家沒有義務(wù)與毗鄰沿海國分享其從ABNJ獲得的遺傳資源收益，沿海國以獲取利益為目的對(duì)跨界海洋生物資源和遺傳資源主張某種特殊權(quán)利，明顯違反了《海洋法公約》下基于地理區(qū)域的生物資源分配機(jī)制。(34)“Adjacency： How Legal Precedent，Ecological Connectivity，and Traditional Knowledge Inform Our Understanding of Proximity” (2017)，p.2 para.2，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/BBNJ_Policy_brief_adjacency.pdf，visited on 4 Oct.2021.

三、現(xiàn)有ABNJ劃區(qū)管理工具對(duì)沿海國權(quán)利的“適當(dāng)顧及”

由于國際海洋生物資源養(yǎng)護(hù)機(jī)制的碎片化發(fā)展，目前適用于ABNJ的劃區(qū)管理工具種類繁多，包括區(qū)域性海洋組織設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)以及海洋空間規(guī)劃、《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity，以下簡稱“CBD”)締約方會(huì)議所提出的具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義的海洋區(qū)域(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas，以下簡稱“EBSA”)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，以下簡稱“FAO”)提出的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)(Vulnerable Marine Ecosystem，以下簡稱“VME”)、國際海事組織(International Maritime Organization，以下簡稱“IMO”)劃定的的特別敏感海域(Particularly Sensitive Sea Area，以下簡稱“PSSA”)等。現(xiàn)有的ABNJ劃區(qū)管理工具可以為BBNJ框架下劃區(qū)管理工具的制度設(shè)計(jì)提供一定程度的參考。下文選取了部分具有代表性的ABNJ劃區(qū)管理工具，對(duì)其如何“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利進(jìn)行了梳理。

(一)東北大西洋公海保護(hù)區(qū)

1992年通過的《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic，以下簡稱“OSPAR公約”)是保護(hù)東北大西洋及其毗鄰的北極水域的區(qū)域性環(huán)境條約。OSPAR委員會(huì)于1998年開始促進(jìn)其成員國建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并致力于實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍內(nèi)外養(yǎng)護(hù)體制的兼容與生態(tài)連貫。(35)李創(chuàng)：《公海保護(hù)區(qū)選劃標(biāo)準(zhǔn)探析》，《中華海洋法學(xué)評(píng)論》2020年第2期，第41頁。截至目前OSPAR委員會(huì)已經(jīng)在東北大西洋地區(qū)建立了7個(gè)公海保護(hù)區(qū)。在OSPAR公海保護(hù)區(qū)的劃定和管理程序中，毗鄰沿海國雖然不具有相對(duì)于其他國家而言更高的表決權(quán)，但被視為公海保護(hù)區(qū)的利益攸關(guān)方，可以對(duì)公海保護(hù)區(qū)提出意見，以反映該保護(hù)區(qū)的“利益攸關(guān)者支持度”(support from stakeholders)和“政治接受度”(political acceptability)。此外，OSPAR公海保護(hù)區(qū)還應(yīng)考慮沿海國對(duì)其管轄海域制定的措施，以及某些跨界海洋物種與OSPAR保護(hù)區(qū)外棲息地之間的依存關(guān)系。

毗鄰沿海國在OSPAR公海保護(hù)區(qū)的決策程序中不享有更高的表決權(quán)。OSPAR公約第13條規(guī)定“OSPAR機(jī)制下的決定和建議應(yīng)由締約方一致通過，如果無法達(dá)成一致，并且除非公約另有規(guī)定，委員會(huì)仍可通過締約方四分之三多數(shù)票的決定或建議，決定生效后對(duì)任何其他締約方具有約束力”；第20條規(guī)定“每一締約方在委員會(huì)中擁有一票表決權(quán)”。(36)OSPAR Commission，“Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic”，p.11，p.13，https：//www.ospar.org/site/assets/files/1290/ospar_convention-1.pdf，visited on 4 Oct.2021.公海保護(hù)區(qū)的劃定和管理作為OSPAR委員會(huì)的決策事項(xiàng)之一，同樣適用上述程序。因此，在OSPAR公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理程序中，各國不論其地理位置是否毗鄰特定的公海保護(hù)區(qū)，都對(duì)該公海保護(hù)區(qū)享有平等的表決權(quán)，毗鄰沿海國不能依據(jù)其毗鄰ABNJ的特殊地理位置而獲得相對(duì)其他國家的更高表決權(quán)。

OSPAR機(jī)制下涉及沿海國權(quán)利的法律文件還包括《OSPAR公約附件5》(以下簡稱《附件5》)與2003年OSPAR委員會(huì)頒布的《海洋保護(hù)區(qū)確定和選擇指南》?！陡郊?》第3條規(guī)定委員會(huì)在履行其職責(zé)時(shí)，要考慮到締約方為保護(hù)其管轄海域的生態(tài)系統(tǒng)所采取的方案和措施，并適當(dāng)考慮是否應(yīng)將特定方案或措施適用于整片海域或特定海域。(37)OSPAR Commission，“Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic”，p.28，https：//www.ospar.org/site/assets/files/1290/ospar_convention-1.pdf，visited on 5 Oct.2021.該條款明確了“沿海國在其管轄海域采取的方案和措施”是OSPAR委員會(huì)制定公海保護(hù)措施的考慮因素之一。然而此處“考慮沿海國的養(yǎng)護(hù)措施”是OSPAR委員的一種行為義務(wù)而非結(jié)果義務(wù)，并不要求必然產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果。(38)Pascale Ricard，“The Limitations on Military Activities by Third States in the EEZ Resulting from Environmental Law”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.34，Issue.1，2019，p.144.因此沿海國在其管轄海域所制定的養(yǎng)護(hù)措施，并不優(yōu)先于OSPAR委員會(huì)為公海制定的養(yǎng)護(hù)措施。實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍內(nèi)外海域養(yǎng)護(hù)體制兼容的義務(wù)并不僅由OSPAR委員會(huì)承擔(dān)，沿海國同樣有義務(wù)促進(jìn)其管轄海域與ABNJ養(yǎng)護(hù)體制的兼容與協(xié)調(diào)，在有可能產(chǎn)生沖突時(shí)，OSPAR委員會(huì)并不必須相應(yīng)地調(diào)整其養(yǎng)護(hù)措施。

OSPAR委員會(huì)于2003年發(fā)布了《海洋保護(hù)區(qū)確定和選擇指南》，規(guī)定OSPAR海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的連通性，以及某些跨界海洋物種與OSPAR保護(hù)區(qū)外棲息地之間的依存關(guān)系；在確定海洋保護(hù)地點(diǎn)優(yōu)先順序時(shí)，“利益攸關(guān)者支持度”和“政治接受度”相對(duì)較高的地區(qū)優(yōu)先。(39)OSPAR Commission，“Guidelines for the Identification and Selection of Marine Protected Areas in the OSPAR Maritime Area”，p.2 para.9，https：//www.ospar.org/documents?d=32398，visited on 7 Oct.2021.OSPAR海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)會(huì)考慮某些跨界海洋物種與OSPAR保護(hù)區(qū)外棲息地之間的依存關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍內(nèi)外養(yǎng)護(hù)體制兼容與協(xié)調(diào)的要求，可以幫助建立生態(tài)連貫的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。而“利益攸關(guān)者支持度”和“政治接受度”可能會(huì)影響公海保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)措施的實(shí)際效果，充分考慮這兩個(gè)因素有助于避免公海保護(hù)區(qū)實(shí)施過程中可能會(huì)產(chǎn)生的糾紛與沖突。在OSPAR機(jī)制下，毗鄰沿海國被視為公海保護(hù)區(qū)的利益攸關(guān)方，可以對(duì)影響其管轄海域方案和措施的公海保護(hù)區(qū)提案提出不同意見，以反映該保護(hù)區(qū)的“利益攸關(guān)者支持度”和“政治接受度”。然而，“利益攸關(guān)者支持度”和“政治接受度”并非OSPAR公海保護(hù)區(qū)所要考慮的全部因素，除此之外還有生態(tài)意義、生物多樣性、恢復(fù)潛力等其他因素需要考慮。

(二)PSSA、VME、EBSA等其他ABNJ劃區(qū)管理工具

IMO于1991年通過了《關(guān)于特殊區(qū)域和特別敏感海區(qū)的指南》，通過劃設(shè)PSSA來減少航運(yùn)對(duì)海洋環(huán)境的損害，在《海洋法公約》框架內(nèi)對(duì)航經(jīng)PSSA的船舶實(shí)施限制排污的特殊規(guī)則。(40)Sage. Benedicte，“Precautionary coastal states’ jurisdiction”，Ocean Development & International Law，Vol.37，2006，p.364.該指南經(jīng)歷了三次修訂，2005年《確定和指定特別敏感海區(qū)的訂正準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)是其最新版本。(41)鄭苗壯、劉巖、裘婉飛：《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性焦點(diǎn)問題研究》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期，第65頁。2005年《準(zhǔn)則》規(guī)定IMO成員國可以提議在其領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等海域設(shè)立PSSA，在該地區(qū)執(zhí)行更嚴(yán)格的航行制度，如定線措施、嚴(yán)格實(shí)施防污公約等，在該過程中“包括沿海國、船旗國以及環(huán)境和航運(yùn)界在內(nèi)的所有利益，都應(yīng)在相關(guān)科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的基礎(chǔ)上得到充分考慮”。(42)IMO，“Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas”，p.3，https：//wwwcdn. imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/A24-Res.982.pdf，visited on 5 Oct.2021.該規(guī)定將沿海國與船旗國、航運(yùn)界等主體并列，把沿海國利益視為PSSA劃設(shè)過程中的考慮因素之一，將沿海國與船旗國、航運(yùn)界等主體共同列為PSSA的利益攸關(guān)方。PSSA對(duì)沿海國利益的“充分考慮”并未賦予沿海國對(duì)ABNJ的特殊權(quán)利，其對(duì)沿海國權(quán)利的考慮仍然停留在“不損害”的層面。

為確保深海生物資源的長期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，F(xiàn)AO于2009年制定了《公海深海漁業(yè)管理國際準(zhǔn)則》，通過劃設(shè)VME來減輕捕魚活動(dòng)對(duì)深海生態(tài)環(huán)境的不利影響。(43)何志鵬、李曉靜：《公海保護(hù)區(qū)談判中的中國對(duì)策研究》，《河北法學(xué)》2017年第5期，第25頁?！豆Ｉ詈O業(yè)管理國際準(zhǔn)則》規(guī)定沿海國和區(qū)域漁業(yè)組織應(yīng)酌情合作，根據(jù)VME標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估海洋資源，以加強(qiáng)深海漁業(yè)管理；各國和區(qū)域組織涉及大陸架以上公海中深海漁業(yè)的任何規(guī)定，均不得損害沿海國根據(jù)1982年《海洋法公約》的規(guī)定所享有的對(duì)大陸架的管轄權(quán)。(44)FAO，“International Guidelines for the Management of Deep-Sea Fishers in the High Seas”，p.6 para.25，https：//www.sprfmo. int/assets/Meetings/Meetings-before-2013/Scientific-Working-Group/SWG-06-2008/SPRFMO6-SWG-INF01-FAO-Deepwater-Guidelines-Final-Sep20.pdf，visited on 7 Oct.2021.根據(jù)上述規(guī)定，VME的劃定不應(yīng)損害沿海國的大陸架權(quán)利，但未在ABNJ為毗鄰沿海國創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利，毗鄰沿海國在ABNJ的VME劃定與管理中也并不發(fā)揮特殊作用。

2004年CBD第7次締約方會(huì)議提出了涉及海洋保護(hù)區(qū)和公海生物多樣性保護(hù)的新議題。(45)邢望望：《公海保護(hù)區(qū)法律概念界定》，《武大國際法評(píng)論》2019年第2期，第52頁。2006年CBD第8次締約方會(huì)議第8/24號(hào)決議提出“適用于國家管轄范圍內(nèi)外的工具應(yīng)一致、匹配和互補(bǔ)，并不得損害沿海國根據(jù)國際法所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)”。(46)CBD，“Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its Eighth Meeting”，p.8 para.38，https：//www.cbd.int/doc/decisions/cop-08/cop-08-dec-24-en.pdf，visited on 6 Oct.2021.2008年CBD第9次締約方會(huì)議的9/20決定指出“CBD公約各項(xiàng)目標(biāo)及CBD公約第3條所載各國對(duì)其管轄或控制的行為負(fù)責(zé)的原則，均不得對(duì)其他國家的環(huán)境或國家管轄范圍以外的區(qū)域的環(huán)境造成損害”。(47)CBD，“Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its Ninth Meeting”，p.1 para.4，https：//www.cbd.int/doc/decisions/cop-09/cop-09-dec-20-en.pdf，visited on 7 Oct.2021.CBD機(jī)制下的EBSA仍然只規(guī)定了不侵犯沿海國根據(jù)國際法所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，而沒有賦予其在ABNJ新的特殊權(quán)利。

總體來說，OSPAR公海保護(hù)區(qū)和IMO劃設(shè)的PSSA都將毗鄰沿海國視為利益攸關(guān)方，在相關(guān)劃區(qū)管理工具的劃設(shè)和管理中會(huì)考慮毗鄰沿海國的權(quán)利和合法利益，但毗鄰沿海國并未被賦予對(duì)劃區(qū)管理工具的更高表決權(quán)；OSPAR公海保護(hù)區(qū)還規(guī)定了應(yīng)考慮沿海國對(duì)其管轄海域制定的措施，以及某些跨界海洋物種與OSPAR保護(hù)區(qū)外棲息地之間的依存關(guān)系；FAO劃設(shè)的VME和CBD締約方會(huì)議所劃設(shè)的EBSA都規(guī)定了劃區(qū)管理工具不應(yīng)損害毗鄰沿海國的權(quán)利，并未承認(rèn)沿海國對(duì)鄰接其管轄海域的ABNJ的特殊權(quán)利。

四、BBNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的路徑選擇

“適當(dāng)顧及”原則為解決BBNJ協(xié)定中的沿海國權(quán)利問題提供了總體準(zhǔn)則，然而“適當(dāng)顧及”的概念較為抽象和模糊。例如，阿根廷曾在BBNJ籌備委員會(huì)第四次會(huì)議中指出“適當(dāng)顧及”的概念含糊不清。(48)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.8 para.12，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.因此BBNJ協(xié)定重申“適當(dāng)顧及”本身是不夠的，還需要通過具體的規(guī)則使“適當(dāng)顧及”更具可操作性。(49)Alex G. Oude Elferink： “Coastal states and MPAs in ABNJ： ensuring consistency with the LOSC”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.33，Issue3，2018，p.464.通過前文對(duì)現(xiàn)有國際條約及ABNJ劃區(qū)管理工具實(shí)踐的梳理，筆者就BBNJ劃區(qū)管理工具對(duì)沿海國權(quán)利的“適當(dāng)顧及”提出如下建議。

(一)尊重沿海國在《聯(lián)合國海洋法公約》下的海洋權(quán)利

聯(lián)合國大會(huì)關(guān)于設(shè)立BBNJ籌備委員會(huì)的第69/292號(hào)決議明確提及BBNJ新協(xié)定不應(yīng)破壞現(xiàn)有的文書、框架和機(jī)構(gòu)。(50)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015，Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/RES/69/292，p.3 para.3，https：//undocs.org/A/RES/69/292，visited on 6 Oct.2021.而聯(lián)合國大會(huì)第72/249號(hào)決議進(jìn)一步明確了“BBNJ會(huì)議的工作和成果應(yīng)完全符合《海洋法公約》的規(guī)定”。(51)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 24 December 2017，International legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/RES/72/249，p.2 para.6，https：//undocs.org/A/RES/72/249，visited on 6 Oct.2021.為了不損害以《海洋法公約》為中心的現(xiàn)有國際海洋法框架，并使其成果符合授權(quán)開展BBNJ談判的聯(lián)大決議，BBNJ協(xié)定應(yīng)尊重沿海國在《海洋法公約》下的海洋權(quán)利。而據(jù)前文分析可知，沿海國在《海洋法公約》下的海洋權(quán)利主要指對(duì)其管轄海域的專屬管轄權(quán)，以及沿海國與其他國家在ABNJ的平等權(quán)利。

正式的BBNJ協(xié)定可以體現(xiàn)尊重沿海國根據(jù)《海洋法公約》所享有的權(quán)利，以及劃區(qū)管理工具不應(yīng)損害沿海國在其管轄海域所采取措施的效力。BBNJ劃區(qū)管理工具還應(yīng)充分考慮沿海國為其管轄海域所制定的生物多樣性養(yǎng)護(hù)措施，以及毗鄰沿海國管轄海域的生態(tài)情況，盡量實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍內(nèi)外養(yǎng)護(hù)體制的兼容，建立具有生態(tài)代表性的劃區(qū)管理工具系統(tǒng)。當(dāng)然，沿海國與行使公海自由權(quán)利的其他國家之間對(duì)對(duì)方權(quán)利的“適當(dāng)顧及”是相互的，“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利并不意味著沿海國對(duì)其管轄海域的管轄權(quán)優(yōu)先于其他國家的公海自由。BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)“適當(dāng)顧及”沿海國的海洋權(quán)利，但沿海國的海洋權(quán)利并非BBNJ劃區(qū)管理工具所需考慮的唯一因素，其他國家的公海自由權(quán)利同樣應(yīng)當(dāng)被妥善處理。

在界定某國的海洋權(quán)利是否屬于應(yīng)被BBNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”的權(quán)利時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持綜合性的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)而非單一的地理標(biāo)準(zhǔn)。在BBNJ劃區(qū)管理工具的相關(guān)程序中，并非僅有毗鄰特定ABNJ的沿海國的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被尊重，其他可能受該劃區(qū)管理工具影響的沿海國的權(quán)利也應(yīng)被“適當(dāng)顧及”。海洋生態(tài)連通性是BBNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的重要依據(jù)，但沿海國管轄海域與ABNJ之間的生態(tài)聯(lián)系不能僅憑距離來界定。受洋流運(yùn)動(dòng)與海洋物種遷徙的影響，有時(shí)沿海國與ABNJ距離很近但是其相互間的生態(tài)聯(lián)系并不明顯，而有時(shí)在ABNJ所采取的活動(dòng)對(duì)距離較遠(yuǎn)的沿海國管轄海域也會(huì)產(chǎn)生較大影響，這部分國家的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)被BBNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”。(52)“Adjacency： How Legal Precedent，Ecological Connectivity，and Traditional Knowledge Inform Our Understanding of Proximity”(2017)，p.2 para.3，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/BBNJ_Policy_brief_adjacency.pdf，visited on 4 Oct.2021.

(二)審慎對(duì)待沿海國在ABNJ的擴(kuò)權(quán)訴求

通過前文分析可知，部分國家提出的“沿海國對(duì)毗鄰其管轄海域的ABNJ享有特殊權(quán)利，應(yīng)對(duì)BBNJ劃區(qū)管理工具享有更高決定權(quán)”主張的國際法依據(jù)不足，目前也并未出現(xiàn)支持該主張的ABNJ劃區(qū)管理工具國際實(shí)踐。盡管沿海國可能對(duì)與其管轄海域毗鄰的ABNJ劃區(qū)管理工具擁有更大的興趣，但在現(xiàn)有機(jī)制下，毗鄰沿海國與其他國家對(duì)ABNJ享有同等的權(quán)利和自由，并承擔(dān)同等的養(yǎng)護(hù)義務(wù)。如果BBNJ框架下的劃區(qū)管理工具承認(rèn)了毗鄰沿海國的特殊權(quán)利，使毗鄰沿海國對(duì)ABNJ劃區(qū)管理工具享有更高的決策權(quán)，則可能違背《海洋法公約》所確立的公海自由等既定規(guī)則，導(dǎo)致BBNJ協(xié)定與現(xiàn)有國際海洋法之間的沖突，最終影響B(tài)BNJ框架下劃區(qū)管理工具的實(shí)施效果。(53)David Balton： “What will the BBNJ agreement mean for the Arctic fisheries agreement? ”Marine Policy，2019，p.6.BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)維持現(xiàn)有的沿海國與其他國家權(quán)利的微妙平衡，審慎對(duì)待部分國家在ABNJ的擴(kuò)權(quán)訴求，不應(yīng)賦予毗鄰沿海國對(duì)BBNJ劃區(qū)管理工具更大的權(quán)利，也不應(yīng)暗示毗鄰沿海國在ABNJ的權(quán)利優(yōu)先于其他國家，或者造成這種歧義，至少沿海國不能僅憑借其毗鄰ABNJ的地理位置而獲得超越其他國家的權(quán)利。不過，毗鄰沿海國仍可以與其他國家一樣享有尋求建立劃區(qū)管理工具的權(quán)利，但這些國家在BBNJ劃區(qū)管理工具的相關(guān)程序中不應(yīng)享有更高的表決權(quán)。

(三)承認(rèn)毗鄰沿海國通報(bào)、磋商等程序性權(quán)利

BBNJ劃區(qū)管理工具應(yīng)“適當(dāng)顧及”毗鄰沿海國的權(quán)利，從而在現(xiàn)有的海洋分區(qū)管理機(jī)制下盡可能地協(xié)調(diào)國家管轄范圍內(nèi)外的養(yǎng)護(hù)體制，并使ABNJ劃區(qū)管理工具擁有更高的政治支持度。(54)王金鵬：《國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國際造法原理與中國方案》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期，第110頁?！犊缃玺~類種群協(xié)定》第7條規(guī)定適用于ABNJ跨界魚類種群和高度洄游種群的養(yǎng)護(hù)措施，要考慮沿海國和在公海捕魚的國家各自對(duì)有關(guān)種群的依賴程度。同時(shí)，由于地理上的鄰接關(guān)系，ABNJ的生物資源可能對(duì)毗鄰沿海國的生計(jì)與可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，并與沿海社區(qū)之間存在某種文化與歷史方面的聯(lián)系，而毗鄰沿海國土著人民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的傳統(tǒng)知識(shí)對(duì)于劃區(qū)管理工具有一定的指導(dǎo)作用，加之政治接受程度可能會(huì)影響劃區(qū)管理工具的后續(xù)實(shí)施效果，因此ABNJ活動(dòng)確有必要考慮毗鄰沿海國的意見，而這也符合現(xiàn)有ABNJ劃區(qū)管理工具的國際實(shí)踐。

正式的BBNJ協(xié)定可以考慮將毗鄰沿海國作為利益攸關(guān)方引入劃區(qū)管理工具制度，賦予其對(duì)BBNJ框架下的活動(dòng)與措施以事前通報(bào)、磋商等程序性權(quán)利，從而體現(xiàn)對(duì)沿海國的權(quán)利的“適當(dāng)顧及”。在BBNJ籌備委員會(huì)第三次會(huì)議期間，中國提出BBNJ劃區(qū)管理工具提案應(yīng)與利益攸關(guān)方進(jìn)行磋商。(55)IISD，Summary of the The Third Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction：27 March-7 April 2017，p.6 para.4，https：//enb.iisd.org/events/3rd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.通報(bào)、磋商作為一種程序性權(quán)利，其目的在于不損害沿海國現(xiàn)有的海洋權(quán)利，并沒有賦予沿海國對(duì)ABNJ的某種特殊權(quán)利。利益攸關(guān)方機(jī)制使毗鄰沿海國可以對(duì)BBNJ劃區(qū)管理工具提出意見，避免將ABNJ的保護(hù)負(fù)擔(dān)不成比例地轉(zhuǎn)移到毗鄰沿海國的身上，并充分利用土著人民與沿海社區(qū)的知識(shí)。同時(shí)毗鄰沿海國對(duì)劃區(qū)管理工具卻并不享有相對(duì)于其他國家的更高表決權(quán)，這樣既沒有突破《海洋法公約》所規(guī)定的沿海國管轄海域范圍，也使得BBNJ劃區(qū)管理工具能體現(xiàn)沿海國的利益。

結(jié) 論

國際海洋法中的“適當(dāng)顧及”原則為BBNJ劃區(qū)管理工具如何處理沿海國的權(quán)利提供了總體準(zhǔn)則。“適當(dāng)顧及”原則具有以下特點(diǎn)：第一，“適當(dāng)顧及”并非是對(duì)多個(gè)權(quán)利進(jìn)行比較以明確其位階，而是在多個(gè)權(quán)利都應(yīng)被尊重的前提下相互協(xié)調(diào)；第二，“適當(dāng)顧及”是一種雙向義務(wù)，沿海國也有義務(wù)“適當(dāng)顧及”其他國家在ABNJ的權(quán)利和自由；第三，“適當(dāng)顧及”是一種行為義務(wù)，一般只要求各主體做出具體行動(dòng)，并不要求必然產(chǎn)生特定的法律效果。

應(yīng)被BBNJ劃區(qū)管理工具“適當(dāng)顧及”的沿海國權(quán)利包括沿海國對(duì)其管轄海域的專屬管轄權(quán)，以及沿海國與其他國家在ABNJ的平等權(quán)利。其中，沿海國對(duì)其管轄海域的權(quán)利并不優(yōu)先于其他國家在ABNJ的權(quán)利，同時(shí)現(xiàn)有的海洋生物資源管理機(jī)制是基于地理區(qū)域的，沿海國與其他國家對(duì)ABNJ內(nèi)的生物資源享有平等的權(quán)利。現(xiàn)有ABNJ劃區(qū)管理工具對(duì)沿海國權(quán)利的“適當(dāng)顧及”主要表現(xiàn)在將沿海國列為利益攸關(guān)方，允許沿海國表達(dá)其意見與訴求，并規(guī)定不損害沿海國的權(quán)利，但沿海國并不具備更高的表決權(quán)。

綜合考慮各種因素，BBNJ劃區(qū)管理工具的制度設(shè)計(jì)要注意以下問題：第一，尊重沿海國在《海洋法公約》下的權(quán)利，明確不損害沿海國在其管轄海域所采取措施的效力，然而此處的沿海國并非只有毗鄰沿海國，其他可能受影響的沿海國的權(quán)利同樣應(yīng)被“適當(dāng)顧及”；第二，審慎對(duì)待沿海國的擴(kuò)權(quán)訴求，不應(yīng)承認(rèn)毗鄰沿海國對(duì)BBNJ劃區(qū)管理工具的特殊權(quán)利；第三，賦予毗鄰沿海國以利益攸關(guān)方地位，承認(rèn)沿海國通報(bào)、磋商等程序性權(quán)利。