賀先青

印中邊界(實控線)位于全球海拔最高的喜馬拉雅山脈兩側，山高谷深、海拔落差大、氣候惡劣是兩國邊境地區(qū)最典型的地理、氣候特征。在這種特征下，邊境交通等基礎設施成為制約兩國軍事部署、軍事力量投送和軍事后勤保障的重要因素。莫迪當選印度總理以后，大力推進邊境基建機構改革，加快印中邊境地區(qū)印方一側的基建速度。一批關鍵性的全天候戰(zhàn)略公路相繼建設完成，印度還加緊論證并推動印中邊境鐵路建設，軍用機場的建設布局也不斷優(yōu)化。印度推進印中邊境基建旨在彌補與中國在邊境基建上的差距，提升在邊境地區(qū)的全天候軍事行動能力。此舉將改變印度部隊在邊境地區(qū)的部署和運行模式，增加兩國邊防部隊巡邏時相遇的幾率，引發(fā)兩國邊防部隊對峙風險。

一、莫迪政府對印度邊境基建機構的改革及成效

印度依據中央各部委職能以及邊境基建的戰(zhàn)略需要，建立了許多分屬不同部門的基建機構，并推行相應的基建計劃。莫迪就任印度總理以后，大力推進相關機構和基建計劃的改革，以提升印度邊境基建的效率。莫迪政府的改革取得了一定的成效。

(一)印度的邊境基建機構和基建計劃

一是邊境公路組織(Border Road Organization，BRO)。作為邊境公路發(fā)展局(Border Roads Development Board)的執(zhí)行機構，BRO成立于1960年。時任印度總理尼赫魯認為，由于邊境地區(qū)缺乏應有的基礎設施，無法對中國在阿克賽欽的行動作出反應，于是倡導建立該組織以推進印中邊境戰(zhàn)略性公路的建設。(1)Gnanamanickam，“Problems and prospects of unorganised labour force in border roads organisation with reference to assam an empirical study”，Shodhganga，May 26，2017，https：//shodhganga.inflibnet.ac.in/bitstream/10603/151355/10/10_chapter1.pdf，p.7，visited on 10 October 2021.1962年印中戰(zhàn)爭結束以后，尼赫魯認為，邊境道路的完善將給中國軍隊提供長驅直入印度的機會，便在事實上放棄了在印中邊境地區(qū)的基礎設施建設，BRO遂將工作重點轉向印巴邊境的基建。2006年，中國青藏鐵路通車，這刺激了印度國內的民族主義情緒。印度擔憂空虛的邊境基建將給國家安全帶來隱患。同年，印度安全內閣委員會啟動了一項總長為3500公里的73條印中邊境戰(zhàn)略公路建設計劃，并主要委托給BRO承建，要求在2012年完工。但受制于氣候、地形、征地、森林保護以及部門掣肘等因素，實際進展十分緩慢。直到2014年，該計劃僅完成了500公里。(2)Manohar Parrikar，“Border Roads Organisation to be brought exclusively under Defence Ministry：Parrikar”，Business Standard，December 31，2014.

二是邊境地區(qū)發(fā)展計劃(Border Area Development Programme ，BADP)。BADP是印度內政部推行的一項“以發(fā)展促安全”的邊境綜合性基建計劃。該計劃旨在通過補足邊境地區(qū)的交通、生活基礎設施，幫助邊境地區(qū)與內地一體化發(fā)展，進而使邊境居民對國家的關心形成一種積極認知，同時鼓勵人們居住在邊境地區(qū)，以提升邊境地區(qū)的安全。(3)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2020)”，Ministry of Home Affairs，Government of India，https：//badp.mha.gov.in/sites/default/files/Guidelines_badp_2020.pdf，p.1，visited on 15 October 2021.該計劃主要施行于邊境各邦和直轄區(qū)邊界線附近，優(yōu)先發(fā)展離邊界線0—10公里內的村莊和定居點的各類基礎設施，只有在0—10公里以內的基建飽和以后才可向內推移至離邊界線20公里，直至50公里以內的范圍。(4)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2015)，BADP：Modified Guidelines”，Ministry of Home Affairs，Government of India， http：//megbad.gov.in/guidelines/Badp%20guidelines%20revised%202015.PDF，pp.4-5，visited on 20 October 2021.

三是國家公路和基礎設施發(fā)展有限公司(The National Highways & Infrastructure Development Corporation Limited，NHIDCL)和印度國家公路局( National Highway Authority of India，NHAI)。兩者均隸屬印度公路運輸部。NHIDCL成立于2014年7月，是印度國有企業(yè)，目標之一是建設包括印度東北地區(qū)、喜馬拉雅地區(qū)的道路、隧道、高速公路、經濟走廊等基礎設施。(5)“NHIDCL Annual Report 2019-20”，Ministry of Road Transport and Highways，Government of India，March，2021，https：//nhidcl.com/wp-content/uploads/2021/03/English-Annual-Report-2019-20-1.pdf，p.4，visited on 1 November 2021.NHAI是公路交通運輸部下屬職能部門，任務是發(fā)展、維護、管理由印度中央政府授權的公路建設，包括邊境公路和國際走廊建設。(6)“NHAI Annual Report 2018-19”，National Highways Authority of India，November 2020，https：//nhai.gov.in/nhai/sites/default/files/2020-11/NHAI_AR_18_19_ENG_for_web.pdf，p.1，p.8，visited on 3 November 2021.

四是中央公共工程局(Central Public Works Department，CPWD)以及各邦的公共工程局(State Public Works Department，SPWD)。CPWD是住房和城市事務部的下屬部門，是相關基礎設施建設的執(zhí)行機構。CPWD、SPWD是推進邊境基礎設施建設的輔助機構，主要承擔邊境各邦戰(zhàn)略性不強的交通基礎設施建設與維護工作。

五是東北地區(qū)發(fā)展部(Ministry of Development of North Eastern Region)的相應基建計劃。為促進印度東北地區(qū)發(fā)展，印度于2001年成立了東北地區(qū)發(fā)展部，推行了“東北公路發(fā)展計劃”(North East Road Sector Development Scheme )，以建設包括印中邊境錫金邦和所謂“阿魯納恰爾邦”的公路、橋梁以及東北地區(qū)跨邦的聯通項目。(7)“MoDoNER Annual Report 2020-21”，Ministry of Development of North Eastern Region，Government of India，March，2021，https：//mdoner.gov.in/contentimages/files/Annual_Report_2020-21.pdf，pp.30-32，visited on 5 November 2021.

(二)莫迪政府的改革舉措

2014年莫迪當選印度總理以后，為提升與印度邊境地區(qū)尤其是與中國邊界線附近的連通性，印度著手推進BRO等邊境基建機構改革，調整邊境基建計劃以突出戰(zhàn)略性，提升邊境基建效率。

第一，解決BRO的部門掣肘問題，提升組織運行效率。莫迪就任印度總理以前，BRO由國防部提出戰(zhàn)略性需求并部署具體任務，由公路運輸部提出預算并分配資金。這種雙重領導機制導致資金難以到位、任務無法完成。加之印中邊境地區(qū)氣候惡劣、地形崎嶇，尤其是海拔落差較大，土地平整、森林清理、環(huán)境保護都面臨較大挑戰(zhàn)，導致印中邊境公路建設進展大大延后，完成質量堪憂。2014年12月，印度內閣秘書處決定，將所有有關邊境公路發(fā)展局和BRO的事務納入國防部管理，BRO將在下一個預算年度內由國防部提出預算并管理，以解決雙重領導機制帶來的掣肘，提升邊境公路的建設效率。2017年5月，印度國防部批準了關于印度軍隊改革的65項措施。對于邊境公路建設和BRO，印度國防部明確將超出BRO優(yōu)勢能力以外的一些道路建設工程外包，并對花費超過10億盧比的工程強制執(zhí)行工程采購合同模式。該模式下，若承包商未能按時完成項目，將被處以罰款。為提升BRO的財務權限以便使其在一些關鍵設備采購上更有決策權，國防部將BRO采購現代建筑設備、相關機械的財務審批權從7500萬盧比提高到10億盧比。此外，為保證批準項目的完成度，國防部規(guī)定，只有完成土地征用并獲得諸如森林或環(huán)境許可權限手續(xù)的至少90%，新計劃建設道路的詳細項目報告才能獲得批準。(8)“Government speeding up development of border infra：Defence Ministry”，The Economic Times，May 18. 2020.

第二，多次推動修訂BADP指南，突出邊境基建的針對性和戰(zhàn)略性。莫迪政府上臺后，認為BADP的主要任務已經不能滿足邊境地區(qū)發(fā)展的需要，且邊境戰(zhàn)略村莊也不明確，導致邊境發(fā)展的重要性、指向性不明。2015年6月，印度議會通過了BADP修訂指南，明確了BADP的主要基建項目包括11個方面的內容。概而言之，主要包括兩個領域：一是交通基礎設施：包括公路、橋梁、排水設施、山地和沒有道路聯通地區(qū)的直升機停機坪等。二是生活基礎設施：健康方面的醫(yī)院建筑、醫(yī)療設備、移動救護車、醫(yī)生和其他醫(yī)療人員的住房；農業(yè)方面的畜牧、養(yǎng)蠶業(yè)、家禽養(yǎng)殖等發(fā)展技術的推廣和設施的建設；社會治理方面的社區(qū)中心、老年和殘疾庇護中心、旅游及餐飲等行業(yè)的能力建設和技能發(fā)展，衛(wèi)生設施尤其是建設女性用的廁所和鄉(xiāng)村廁所；教育方面的校舍、留宿制學校、圖書館等。其中交通基建的預算資金分配額占11個方面內容的35%。(9)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2015)，BADP：Modified Guidelines”，Ministry of Home Affairs，Government of India，http：//megbad.gov.in/guidelines/Badp%20guidelines%20revised%202015.PDF，visited on 20 October 2021.2015年修訂版BADP指南最重要的變化，是將邊防部隊確定的村莊作為戰(zhàn)略性村莊，在資金投入和建設方面賦予其優(yōu)先性。同時，該修訂版擴大了邊境建設范圍，把覆蓋邊界線附近0—10公里的所有村莊而不必須是緊靠邊界線的村莊(10)“Interpretation of BADP Guideline - Priority to be given to strategically located villages as identified by the BGFs”，Ministry of Home Affairs，Government of India，July 6，2015，http：//himachalservices.nic.in/tribal/pdf/InterpretationBADPGuidelines2015_A1b.pdf，visited on 1 November 2021.納入優(yōu)先考慮范圍。2020年，莫迪政府再度修訂BADP指南，其中明確在常規(guī)資金分配以外，將額外把總預算的10%投入到印中邊境五邦的毗鄰邊界線地區(qū)。(11)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2020)”，p.3.

第三，推動其他基建機構承擔非戰(zhàn)略性邊境基建項目。為提升邊境地區(qū)戰(zhàn)略性公路的建設質量和效率，莫迪政府積極將邊境各邦的非戰(zhàn)略性基建任務從BRO等組織中剝離出來。2014年7月，印度成立了NHIDCL，受印度政府委托，該公司負責開發(fā)和改善長度超過13500公里的經過邊境各邦以及印度東北部地區(qū)的國際貿易走廊的非戰(zhàn)略性連接道路和其他公路。此外，由于對印度東北地區(qū)由BRO承擔建設的道路的質量和效率感到不滿意，2015年1月，國家安全委員會提議將邊境各邦BRO承擔的非敏感性公路的建設移交給NHAI和SPWD負責。(12)“Border Roads Organization to hand over non-sensitive border roads to NHAI，state PWDs，” The Times of India，January 1，2015，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/Border-Roads-Organization-to-hand-over-non-sensitive-border-roads-to-NHAI-state-PWDs/articleshow/45712806.cms，visited on 6 November 2021.

(三)改革成效

莫迪政府推動基建機構改革提升了印度推進印中邊境基建的速度。目前，印度基本完成了第一階段的73條印中邊境公路建設，并正在論證和推進4條印中邊境的鐵路線建設，新建了多個軍用機場。但由于莫迪政府將更多精力放在交通基建方面，邊境信息基礎設施建設相對不足。

第一，戰(zhàn)略性邊境公路建設取得突破性進展。2006年，印度制定了原計劃于2012年完成的第一階段約3500公里的73條印中邊境公路，但直到2014年底，僅完成了約500公里，完成度不到15%。莫迪上臺以后，加快了印中邊界公路建設的步伐。截至2021年3月，由BRO負責建設的61條道路，59條已經實現連通工程，其中己經有42條公路全部完工；剩余2條道路僅有29公里尚未連通。(13)“Connectivity achieved on 59 roads along border with China：Rajnath Singh”，The Economic Times，March 16，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/connectivity-achieved-on-59-roads-along-border-with-china-rajnath-singh/articleshow/81515321.cms，visited on 6 November 2021.2021年3月，印度議會聯邦院通過了內政部撥款需求的231號報告，確定了邊境基礎設施建設的一些新項目，其中包括新建32條第二階段印中邊界公路(ICBR-II)、拉達克地區(qū)的關鍵性公路、更新和新建32個直升機停機坪，以及建設47個新的印中邊境檢查站、12個宿營地等。(14)“MHA’s Demends for Grants2021-2022”，Rajya Sabha，Parliament of India，March 16，2021，https：//rajyasabha.nic.in/rsnew/Committee_site/Committee_File/ReportFile/15/143/231_2021_3_16.pdf，p.61，visited on 10 November 2021.

第二，加緊論證與推進邊境戰(zhàn)略鐵路線。2018年印度鐵道部長在人民院接受詢問時表示，國防部已經確定了14條印度北部邊境地區(qū)的戰(zhàn)略性鐵路線，其中明確了第一階段開始著手進行建設的4條印中邊境鐵路線，包括連接喜馬偕爾邦比拉普爾到拉達克列城的鐵路(the Bilaspur-Manali-Leh line)、連接阿薩姆邦米薩姆拉到達旺的鐵路(the Missamari-Tenga-Tawang line)和所謂“阿魯納恰爾邦”境內的兩條鐵路線。(15)“Unstarred Question No. 1294”，Lok Sabha，Government of India，25 July 2018，http：//loksabhaph.nic.in/Questions/QResult15.aspx?qref=70000&lsno=16，visited on 16 November 2021.目前，這些鐵路線正在進行選址調查。

第三，軍用機場布局進一步優(yōu)化。在辛格政府重新激活位于拉達克地區(qū)三個軍用先進著陸場的基礎上，莫迪政府又推動在所謂“阿魯納恰爾邦”新建了7個先進著陸場。2008年至2010年，辛格政府重新激活了拉達克地區(qū)于1962年印中戰(zhàn)爭后棄用的3個軍用機場，將其改造升級為成熟的空軍基地和先進著陸場，即斗拉特別奧地(Daulat Beg Oldi)、福克察(Fukche)和諾瑪(Noyma)。(16)“Nyoma to be Major Air Base Close to China Border：IAF”，Outlook，October 1，2010，https：//www.outlookindia.com/newswire/story/nyoma-to-be-major-air-base-close-to-china-border-iaf/695523，visited on 17 November 2021.2014年，印度在拉達克東部的帕達姆(Padam)新建了一個先進著陸場。2018年，印度在所謂“阿魯納恰爾邦”新建并啟用了7個先進著陸場，(17)“MoF Annual Report2018-2019”，Ministry of Defence ，Government of India，https：//www.mod.gov.in%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2FMoDAR2018.pdf，p.116，visited on 17 November 2021.分別是瓦弄(Walong)、米楚卡(Mechuka) 、維納嘎(Vijoynagar)、圖定(Tuting)、帕斯嘉特(Passighat)、子羅(Ziro)和阿羅(Aalo)。(18)“IAF to have 7 operational Advanced Landing Grounds in Arunachal Pradesh in a month”，The Economic Times，November 17，2015，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/iaf-to-have-7-operational-advanced-landing-grounds-in-arunachal-pradesh-in-a-month/articleshow/49809013.cms?from=mdr，visited on 18 November 2021此外，印度在喜馬偕爾邦、北阿坎德邦和錫金邦投入使用了5個軍民兩用機場。(19)“Himachal Pradesh：Demand for airstrip in Spiti grows amid increasing India-China tension”，The Times of India，June 19，2020，https：//timesofindia.indiatimes.com/city/shimla/demand-for-airstrip-in-spiti-grows-amid-increasing-india-china-tension/articleshow/76453863.cms，visited on 18 November 2021；“Eyeing national security，Uttarakhand，ITBP to improve border infrastructure”，The Hindustan Times，July 18，2020，http：//www.hindustantimes.com/india-news/eyeing-national-security-uttarakhand-itbp-to-improve-border-infrastructure/story-UKZOI5g5xzJ5KDnCCM8V7K.html，visited on 19 November 2021.

第四，邊境信息基礎設施建設相對滯后。印度目前在邊境地區(qū)仍在使用3G和4G網絡，虛擬網絡領域、電磁頻譜、空間戰(zhàn)場能力嚴重不足。相比之下，中國不僅在實控線附近鋪設了光纖電纜、 5G無線通信，以及小巧、敏捷和嵌入人工智能的光電、紅外、雷達和射頻傳感器，還正在使用無人駕駛飛行器執(zhí)行常規(guī)情報搜集及監(jiān)視和偵察任務。此外，印度還擔心中國的北斗導航衛(wèi)星系統(tǒng)為導彈精準發(fā)射提供支持，以及近地軌道的民用銀河1號(Galaxy-1)衛(wèi)星與5G連接，將可全天候為中國和巴基斯坦空軍提供高分辨率情報、高速通信和數據網絡。印度認為，中國建設的三維全景數據庫為軍事人員提供了更好的態(tài)勢感知能力和地理、武器系統(tǒng)數據信息。(20)“The Chinese Military Threat is Not a ‘Border Dispute’，It’s Time India’s Leaders Realised This”，The Wire，June 3，2021，https：//thewire.in/security/the-chinese-military-threat-is-not-a-border-dispute-its-time-indias-leaders-realised-this，visited on 20 November 2021.有印度研究者指出，印度在作戰(zhàn)概念和作戰(zhàn)能力上至少與中國存在三十年的差距。(21)Ibid.

二、莫迪政府推進印中邊境基建的動因與影響

印度在1962年印中邊境戰(zhàn)爭后決定不在印中邊境印方一側進行基建，莫迪政府對這一戰(zhàn)略性錯誤進行了深刻反思，同時對辛格政府時期的邊境基建進展嚴重不滿。因此，莫迪政府對彌補與中國邊境基建差距的心情比較急迫，期望提升邊境地區(qū)全天候軍事力量投送和后勤保障能力。此外，印度的民族主義情緒使印度意識到邊境基建的重要性，在邊境地區(qū)具備一定基礎設施后，印度又表現出充足的自信。

(一)動因

第一，快速彌補與中國的邊境基建差距。進入21世紀后，印度逐漸開始意識到其1962年印中邊境戰(zhàn)爭后不在印中邊境印方一側進行基建的決定犯了戰(zhàn)略性錯誤。(22)“Slow progress in roads along China border：CAG”，The Hindu，March 11，2017，https：//www.thehindu.com/news/national/slow-progress-in-roads-along-china-border-cag/article17444428.ece，visited on 10 March 2022.曾于印度國家安全委員會秘書處任職、擔任印度智庫觀察家基金會的研究員拉賈帕蘭多次撰寫研究報告，詳細對比印中兩國在東、中、西段的基礎設施差距，指出印度邊境基建的缺乏，導致印度軍事部署不足，在沖突中更是處于不利地位，指出印度加強邊境基建的必要性和緊迫性。(23)Rajeswari Pillai Rajagopalan ，Kailash Prasad，“Sino-Indian Border Infrastructure：Issues and Challenges”，Observer Foundation foundation，August 2010，https：//www.orfonline.org/wp-content/uploads/2010/08/IssueBrief_23.pdf，visited on 11 March 2022；Rajeswari Pillai Rajagopalan，“Sino-Indian Border Infrastructure：An Update”，Observer Foundation foundation，May，2013，https：//www.orfonline.org/wp-content/uploads/2013/05/OccasionalPaper_42b.pdf，visited on 10 March 2022.盡管辛格政府于2006年就制定了修建73條印中邊境戰(zhàn)略公路的決定，但莫迪政府對這些戰(zhàn)略公路的建設進展嚴重不滿。(24)“82% Roads Along China Border Unfinished”，June 29，2015，https：//archive.indiaspend.com/cover-story/82-roads-along-china-border-unfinished-31084，visited on 10 March 2022；“Only 20 Per Cent of India-China Strategic Border Roads Ready Till Now”，27 February 2015，https：//www.ndtv.com/india-news/only-one-fifth-of-india-china-strategic-border-roads-ready-till-now-743051，visited on 12 March 2022.為快速彌補與中國方面存在的基礎設施差距，莫迪政府提高了印中邊境基建的資金投入和建設速度，邊境公路建設的預算金額大幅上漲。2008—2016年，印中邊境公路的預算資金的在330億盧比到460億盧比之間浮動，而2017—2018財年達到545億盧比，2018—2019財年為670億盧比，2019—2020財年為805億盧比，2020—2021財年更是超過千億，達1180億盧比。(25)“Govt to expedite work on 32 road projects along border with China：Officials”，The Times of India，June 23，2020，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/govt-to-expedite-works-on-32-road-projects-along-border-with-china-officials/articleshow/76513561.cms，visited on 10 November 2021.此外，印度邊境公路建設速度明顯加快，相比辛格政府時期，莫迪政府邊境基建效率至少提高了一倍以上。例如巖體構造切割工作(the formation-cutting works)完成量從2008—2017年的230公里提升到了2017—2020年的470公里。地表清理工作完成量從2008—2017年的170公里提高到了2017—2020年的380公里。2014—2020年，印度共建了6條公路隧道，目前還有19條隧道正在計劃中，而2008—2014年僅僅建造了1條隧道。2014—2020年完成了14450米的邊界公路橋梁，而2008—2018年僅完成了7270米公路橋梁。2014—2020年完成了4764公里的公路，而2008—2014僅完成了3610公里。(26)Ibid..可見，莫迪政府對于推進印中邊境基建，彌補與中國的基建差距的動力更強。

第二，提升邊境地區(qū)全天候軍事力量投送和后勤保障能力。印度的邊境基建旨在“連點成線，連線成片”，將印度陸軍大軍團所在地、地區(qū)主要城鎮(zhèn)和空軍基地相連，形成較好的軍事力量投送和后勤保障能力。例如，2019年底完工并運營的德布克—什約克—斗拉特別奧地公路(Darbuk-Shyok-Daulat Beg Oldi Road ，DSDBO)是印度在印中邊界西段最重要的全天候戰(zhàn)略公路之一，該條道路幾乎與西段印中邊界實控線平行，不僅將拉達克首府列城與拉達克印中邊界最北部的空軍基地斗拉特別奧地相連接，還可聯通列城與南部的班公湖等地，形成了沿印中邊界西段實控線的主干道路交通網絡。(27)“Explained：The strategic road to DBO”，The Indian Express，June 16，2020，https：//indianexpress.com/article/explained/lac-stand-off-india-china-darbuk-shyok-daulat-beg-oldie-dsdbo-road-6452997/，visited on 11 November 2021.列城是印度陸軍第14軍駐地，印度不僅可將部隊通過該條公路快速投送到邊界線，還可為邊防駐軍提供源源不斷的后勤保障。尼默—帕多姆—達恰公路(Nemo-Padum-Darcha Road)是連接喜馬偕爾邦和拉達克地區(qū)最重要的快速通道之一，可供軍隊和相關軍事及機械設備快速通過。(28)“Fiftieth Report on Provision of all weather road connectivity under Border Roads Organisation (BRO) and other agencies up to International borders as well as the strategic areas including approach roads An appraisal”，LokSabha，Parliament of India，https：//eparlib.nic.in/bitstream/123456789/783598/1/16_Defence_50.pdf，visited on 12 November 2021.該通道將喜馬偕爾邦到拉達克列城的時間由12—14小時左右縮短到6—7個小時。此外，此前連接喜馬偕爾邦至列城的兩條道路一年僅有6—7個月時間可通行，而這條道路幾乎可全年通行，目前這條道路基本開通，可供印度陸軍通行。(29)“BRO’s nearly completed Nimmu-Padam-Darcha road ‘untraceable’ by enemy，will give 365-day connectivity”，Zee News，September 5，2020，https：//zeenews.india.com/india/bros-nearly-completed-nimmu-padam-darcha-road-untraceable-by-enemy-will-give-365-day-connectivity-2307793.html，visited on 12 November 2021.這條公路的戰(zhàn)略意義在于，將拉達克地區(qū)與印度內陸更廣大的交通網快速相連，為印度軍隊、物資、裝備等全天候調動提供了便捷的快速通道。再如，巴里帕拉—恰多拉—達旺公路(Balipara-Charduar-Tawang Road)，連接阿薩姆邦和阿魯納恰爾邦，可將提斯普爾(Tezpur)陸軍第4兵團總部所在地到達旺的旅行時間縮短至1個小時。此外，這條道路還可與印度第13號國家高速公路相連，確保全天候通達。(30)“Fiftieth Report on Provision of all weather road connectivity under Border Roads Organisation (BRO) and other agencies up to International borders as well as the strategic areas including approach roads An appraisal”.

第三，印度民族主義情緒助推邊境基建。莫迪政府上臺以來，印度積極營造一種在邊界問題上的“受害者”形象，強調印度邊境基建空虛是中國“侵略”印度邊境地區(qū)的重要原因。例如，2014年10月，所謂“阿魯納恰爾邦內政部”以“邊境地區(qū)空曠，中國經常深入印度領土冒險”為由，提議給邊境地區(qū)每人5000盧比使他們移居印中邊境的100個村莊。(31)“Arunachal sounds border alert—Non-development，migration will lead to ‘Kargil-like’ situation：Minister”， The Telegraph，29 October 2014，https：//www.telegraphindia.com/india/arunachal-sounds-border-alert-non-development-migration-will-lead-to-kargil-like-situation-minister/cid/1575559，visited on 12 March 2022.印度媒體經常夸大中國的所謂跨界行動，指出中國2010—2014年間的“越界”行動多達1612次，對印度防務造成嚴重威脅。(32)“82% Roads Along China Border Unfinished”，The Archive，29 June 2015，https：//archive.indiaspend.com/cover-story/82-roads-along-china-border-unfinished-31084，visited on 13 March 2022.2018年9月，印度軍方在議會防務常務委員會上再次夸大中國威脅，指出中國2015年有500起“越界”活動，2017年350次，2018年截至到7月，大約有200多次。(33)Rajeswari Pillai Rajagopalan ，“India Is Still Losing to China in the Border Infrastructure War”，The Diplomat，September 21，2018，https：//thediplomat.com/2018/09/india-is-still-losing-to-china-in-the-border-infrastructure-war/，visited on 13 March 2022.《印度斯坦時報》報道稱，2019年，中國軍隊的“越界”活動超過600次。(34)“India opens bridge in Arunachal Pradesh setting stage for China face-off”，The Hindustantimes，25 April 2020，https：//www.hindustantimes.com/india-news/india-opens-bridge-in-arunachal-pradesh-setting-stage-for-china-face-off/story-QBRkW8PKz0fhbT7WNYdUUN，visited on 14 March 2022.印度經常渲染其邊境存在基建赤字，無法抵御中國對印度邊境的“侵略”。(35)Sudha Ramachandran ，“India’s Worrying Border Infrastructure Deficit”，The Diplomat，19 June 2014，https：//thediplomat.com/2014/06/indias-worrying-border-infrastructure-deficit/，visited on 14 March 2022.因此，印度加快邊境基建可以提升對中國“侵略”的抵御能力。加勒萬河谷沖突后，印度對自身邊境基建成果非常自信，認為中國對印度在邊境地區(qū)的基建異常敏感，中國需要對印度的基建作出回應，把加勒萬河谷沖突事件解釋為中國忌憚印度邊境基礎設施建設導致的，因為以DSDBO為主要骨架的公路網可以連接拉達克首府列城(Leh)至喀喇昆侖山口( Karakorum Pass)。印方認為，中方由于敏感，在雙方約定不修建臨時或永久建筑的14號巡邏點搭建了兩個帳篷，印度兩度前往提醒導致沖突發(fā)生。(36)Ashok Pathak ，“Nathu La September 1967 and Galwan Valley June 2020：Lessons and Future Strategies for India ”，CLAWS，10 October 2020，https：//www.claws.in/static/IB-252_Nathu-La-September-1967-and-Galwan-Valley-June-2020-Lessons-and-Future-Strategies-for-India.pdf，visited on 14 March 2022.還有印度學者指出，加勒萬河谷沖突是中國擔心印度DSDBO公路網形成的戰(zhàn)術優(yōu)勢導致的。(37)Vinay Kaura，"India’s Relations with China from the Doklam Crisis to the Galwan Tragedy." India Quarterly，Vol.76，No.4，2020，pp.501-518.隨著印度的邊境基建更加成型、邊界巡邏更加有效，實控線地區(qū)的軍事化正以前所未有的速度發(fā)生，印度所聲稱的利益在過去幾年中已經到了一個關鍵點(sticking point)，因為印度軍隊在邊界的存在是中國不愿意看到的，中國對DSDBO公路必須強烈反對。(38)Harsh V.Pant，“How the Galwan tragedy has clarified India’s vision”，Observer Research Foundation，18 June 2020，https：//www.orfonline.org/research/how-the-galwan-tragedy-has-clarified-indias-vision-68124/，visited on 14 March 2022.可見，印度推進印中邊境基建具有強烈的民族主義情緒支撐，把中國視為其邊境基建所要針對的目標。

(二)影響

邊境基建具有重要的軍事和政治意義，不僅能夠突破地理和氣候障礙，為軍事力量部署和軍事計劃執(zhí)行提供保障，還能夠形成對對手的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術優(yōu)勢，使國家具備在邊境地區(qū)開展軍事行動的能力。隨著印度邊境公路、軍用機場、宿營地和前哨站等不斷完善，印中邊防部隊巡邏相遇的幾率大增，雙方發(fā)生對峙和沖突的可能性加大。更為重要的是，隨著印度邊境基礎設施建設不斷完善，印度還增強了在邊境挑釁的能力和意愿，強化了在邊界問題上的頑固立場。

第一，增加印中邊境摩擦和對峙風險。基礎設施的完善，使得印度有能力在邊境的棲息地為大量軍隊提供住宿空間，這些棲息地甚至可在零下45°的極端惡劣天氣下，為部隊提供全天候有效運轉。(39)“Indian Army rapidly develops infrastructure for troops at LAC in Ladakh，northeast”，The Economic Times，May 26，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/indian-army-rapidly-develops-infrastructure-for-troops-at-lac-in-ladakh-northeast/articleshow/82906927.cms，visited on 21 November 2021.這些全天候基礎設施為印軍在邊境地區(qū)巡邏運行提供了支撐。2021年2月印中達成脫離接觸協議以來，印度警察部隊的巡邏跡象不僅沒有減緩，反而有所加強。(40)“ITBP to strengthen short，long-range patrolling at Indo-China border，says DG Deswal”，The Economic Times，February 24，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/itbp-to-strengthen-short-long-range-patrolling-at-indo-china-border-says-dg-deswal/articleshow/81189352.cms，visited on 20 November 2021.印度邊防部隊的巡邏頻率上升，軍力部署加強將增加兩國沖突和對峙風險。

第二，增強印度邊境挑釁的能力和意愿。從能力方面來看，莫迪政府時期發(fā)生的三次印中邊境對峙事件，都發(fā)生在印度具有局部基礎設施建設優(yōu)勢的地區(qū)。2014年楚瑪爾對峙，發(fā)生于楚瑪爾扇形區(qū)(Chumar sector)，印度具有通往該地區(qū)的邊境公路和直升機停機坪，并且還擁有諾瑪先進著陸場(Nyoma AGL)，而中國方面沒有公路可直達該地區(qū)，僅有直升機停機坪對駐守部隊提供后勤保障服務。楚瑪爾的哨所能夠窺視中國的領土和追蹤中國部隊在該地區(qū)的運動軌跡。(41)“India，China set to end 16-day Chumar stand-off by Saturday”，The Times of India，September 26，2014，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/india-china-set-to-end-16-day-chumar-stand-off-by-saturday/articleshow/43467644.cms，visited on 20 November 2021.印度憑借基礎設施建設優(yōu)勢，主動挑釁，遭到中國的激烈反對并采取反制措施后，借敏感時機和場合，通過掌握信息發(fā)布的主動權攪動印度國內和國際輿論，向中國施加壓力并試探中國的反應。洞朗對峙發(fā)生于印中邊界錫金段，印度在該段修建了大量道路與軍事碉堡等基礎設施，而中方只建設了少量基礎設施。(42)《印度邊防部隊在印中邊界錫金段“越界”進入中國領土的事實和中國的立場》，中國外交部，2017年8月2日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677220/1207_677232/P02017080254137128 1020.pdf，登錄時間：2022年3月13日該段邊界是印度唯一能夠對中國采取進攻性行動的地區(qū)，也是喜馬拉雅邊境上印度唯一擁有地形和策略優(yōu)勢的前沿地區(qū)。(43)“What’s behind the India-China border stand-off?” BBC News ，July 5，2017，https：//www.bbc.com/news/world-asia-40478813，visited on 21 November 2021.加之近年來武器裝備的改善、山地武裝力量的部署，也為印度在洞朗地區(qū)采取挑釁行動提供了支撐。(44)Nitin A. Gokhale，“India’s Uncompromising Stand Against China in the Himalayas Is Backed Up With Hard Power”，The Diplomat，July 31，2017，https：//thediplomat.com/2017/07/indias-uncompromising-stand-against-china-in-the-himalayas-is-backed-up-with-hard-power/，visited on 21 November 2021.2020年5月爆發(fā)的邊境對峙位于兩國西段實控線，主要對峙地點位于加勒萬河谷、班公湖等地。印度于2019年底，修通了沿什約克河的DSDBO戰(zhàn)略公路。加勒萬河谷沖突發(fā)生時，印度部隊已經修通了主干公路DSDBO到加勒萬河谷的分支公路，全天候的投送和保障能力也使印度不急于在冬季之前結束對峙。在此次對峙中，印度開始利用其全天候戰(zhàn)略公路投送冬季取暖設備、防寒服、食物、燃料、帳篷等物資。(45)“Amid tensions at LAC，Army prepares for long winter in Ladakh”，The Economic Times，September 16，2020，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/amid-tensions-at-lac-army-prepares-for-long-winter-in-ladakh/articleshow/78130007.cms，visited on 22 November 2021.可見，隨著印度邊境基礎設施建設的不斷升級完善，印度在邊境發(fā)起挑釁的能力得到大大增強。

從意愿來看，印度正通過不斷完善的基礎設施建設，加強在邊境地區(qū)“整軍備戰(zhàn)”。印度媒體宣稱，隨著邊境基礎設施的不斷完善，印度陸軍和空軍的機動能力得到全面提升，部隊擊打能力大幅增強，特別是“陣風”戰(zhàn)斗機部署、宿營地駐軍條件改善等直接增強了印度陸軍和空軍的行動能力。(46)“One year post Galwan，Indian forces deeply entrenched along LAC”，The Economic Times，June 14，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/one-year-post-galwan-indian-forces-deeply-entrenched-along-lac/articleshow/83514628.cms，visited on 27 November 2021.加勒萬河谷沖突一年以后，印度在印中實控線東段部署了兩個打擊部隊，時刻保持對錫金和所謂“阿魯納恰爾邦”的關注，并在拉達克所有未解決的沖突點部署了5萬兵力。(47)“A year after Galwan clash：India fortifies east as distrust levels still high”，The Economic Times，June 15，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-fortifies-east-as-distrust-levels-still-high/articleshow/83520780.cms，visited on 2 December 2021.印度揚言，要與中國做好長期摩擦的準備。(48)“One year of Galwan clash：China still knocking at the door，India ready for a long grind”，India Today，June 14，2021，https：//www.indiatoday.in/india/story/one-year-of-galwan-clash-china-still-knocking-at-the-door-india-ready-for-a-long-grind-1814733-2021-06-14?utm_source=for-you，visited on 2 December 2021.此外，加勒萬河谷沖突后，印度觀察家基金會學者尼庫加·迪普·辛格將強有力的基建與更加大膽的戰(zhàn)略政策聯系起來，認為印度在印中邊境基建是為了應對與中國的戰(zhàn)爭，因為這能夠增強軍事投送能力。(49)Nikunj Deep Singh，“Strong border infrastructure and bolder strategic policy”，Observer Foundation foundation，24 October 2020，https：//www.orfonline.org/expert-speak/strong-border-infrastructure-and-bolder-strategic-policy/，visited on 15 February 2022.可見，印度完善印中邊境基礎設施，客觀上增強了其邊境挑釁能力，主觀上增強了其挑釁意愿。

第三，強化印度在邊界問題上的頑固立場。 近年來，印中邊境對峙頻發(fā)，其中一個重要的原因是印度向中方施壓，要求繼續(xù)澄清邊境實控線，并試圖形成印度對爭議地區(qū)的實控現實。印度采取了包括邊境基建等一系列措施加強對邊境爭議地區(qū)的實際控制。(50)林民旺：《印中戰(zhàn)略合作基礎的弱化與重構》，《外交評論》2019年第1期，第40—41頁。隨著印度邊境基建的不斷完善，印度邊防部隊可以到達以前難以巡邏的地方，印度強化在這些地區(qū)存在的可能性大大增強，這便讓印度認為，它能夠巡邏的地方都是其領土，否認爭議存在。印度還試圖通過全天候交通保障能力，推行其前進政策，步步蠶食爭議地區(qū)，試圖制造占領爭議地區(qū)的事實。一旦實際占領成為事實，印度便強化了它在邊界問題上的頑固立場，以便獲得在邊界談判中的有利地位。2021年2月，中印兩軍達成部隊脫離接觸協議，隨后雙方在班公湖等地區(qū)實現了脫離接觸，緊張態(tài)勢有所降級。通過2021年7月末的第12輪軍長級談判，兩軍在果戈拉(Gogra)、溫泉(Hot Spring)等地具有脫離接觸的強烈意愿，但是在德普桑(Depsang)和典角(Demchok)等地區(qū)脫離接觸的意愿十分脆弱。印方指責中國阻止其恢復在德普桑地區(qū)巡邏，尤其強調是中國在2020年5月以后單方面改變了德普桑地區(qū)的現狀，所以在雙方第11輪至第15輪軍長級脫離接觸談判中，印方均要求恢復到2020年4月以前的狀態(tài)，(51)“Disengage from Gogra and Hot Springs，restore patrolling rights in Depsang：India to China”，The Times of India，August 1，2021，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/disengage-from-gogra-and-hot-springs-restore-patrolling-rights-in-depsang-india-to-china/articleshow/84927948.cms，visited on 24 November 2021.致使多輪印中軍長級會談沒有取得實質性突破。實際上，印度在德普桑等地具有基礎設施建設優(yōu)勢，并形成了常態(tài)化巡邏，(52)“India patrolled Depsang till months before LAC standoff”，The India Express，July 28，2021，https：//indianexpress.com/article/india/india-patrolled-depsang-till-months-before-lac-standoff-china-border-dispute-7425655/，visited on 25 November 2021.印度不過是想憑借這種優(yōu)勢強化其非法聲索。

三、應對措施

由于印度邊境基建不斷完善，印度自恃在邊境地區(qū)具備了搶占更多爭議地區(qū)的能力，頻繁挑戰(zhàn)中國，印度官方和媒體輿論中展現出明顯的進攻性安全思維。對此，中國應采取舉措反制印度憑借全天候基礎設施建設發(fā)起的挑釁行為，還應采取措施引導和改變印度進攻性安全思維，恢復建立兩國信任措施，避免再次發(fā)生流血沖突事件。

第一，完善和升級中國境內基礎設施，保持對印度的戰(zhàn)略壓力。2021年2月，兩軍達成脫離接觸協議以后，印度依然不斷采取措施加強在兩國邊境地區(qū)的基礎設施建設，旨在為其全天候軍事力量投送和軍事后勤保障提供支撐。此外，由于印度與中國的邊境信息基礎設施建設存在“代差”，印度還加強與美國在地理空間信息共享以及邊境監(jiān)控等防務領域的合作步伐。印美簽署了《地理空間合作基本交流與合作協議》。根據該協議，印度可以與美國實現地理空間的情報信息數據共享，此舉將幫助印度獲得一系列地形、航海和航空數據，提升印度自動化硬件系統(tǒng)、導彈和無人機打擊的準確性。印度還與美國達成了更多戰(zhàn)斗機和無人機的購買合同，(53)“Joint Statement on the third India-U.S. 2+2 Ministerial Dialogue”， Ministry of External Affairs，Government of India，October 27，2020，https：//mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/33145/Joint+Statement+on+the+third+IndiaUS+2432+Ministerial+Dialogue，visited on 22 November 2021.這使其可在邊界地區(qū)對中國能夠更好的跟蹤與監(jiān)視。

有鑒于此，基于印中邊界線附近特殊的地理和氣候特性，中國一方面應加強邊境中方一側的信息化基礎設施建設，要充分發(fā)揮無人飛行器在監(jiān)控印度邊防動態(tài)中的作用，依托邊防營地加強無人機設備的便攜簡易停機坪或?？空九_建設，提升對印度的邊境基建活動和邊防部隊異常調動的監(jiān)控跟蹤能力，防止印度在中方巡邏空擋或監(jiān)控死角地區(qū)蠶食中方領土，防止其通過在邊界爭議地區(qū)的基礎設施建設和強化軍事人員占領等手段制造實際控制邊界爭議地區(qū)的事實。同時，加強和完善印中邊界地區(qū)電磁頻譜相關基礎設施建設和加強電磁頻譜管理，提升信息傳送能力。另一方面，完善和升級邊界線中方一側的交通基礎設施，提升軍事力量投送和軍事后勤保障能力，提升對印度的邊境挑釁行為的反應速度，防止印度全天候挑釁和冬季挑釁。

第二，恢復、構建信任措施。一是升級或談判建立新的邊境軍事信任措施。由于2020年印度挑起的拉達克沖突事件嚴重破壞了兩國間建立的《關于在印中邊境實際控制線地區(qū)保持和平與安寧的協定》和《關于在印中邊境實際控制線地區(qū)軍事領域建立信任措施的協定》等信任措施，因此，雙方當務之急是嚴格遵守邊防部隊不在邊境地區(qū)開槍的原則。兩國外交和軍事部門應加強談判，更新或建立更具約束力的信任措施，進一步防止擦槍走火事件演變?yōu)榇笠?guī)模流血沖突。二是避免散布針對彼此的不友好言論，強化雙邊解決思路，避免將第三方勢力引入兩國邊界爭端問題。印中在加勒萬河谷地區(qū)發(fā)生沖突事件后，印度政府官員、媒體大量散布不實以及對華不友好言論，印度在與美日印澳和歐洲國家互動中，也明顯把印中邊界爭端帶入其外交活動中，這只能加深印中兩國間的不信任感。因此，印度應在官方輿論上避免散布針對彼此的不友好言論，避免將兩國邊界議題帶入與其他國家的互動。三是適時推動建立印中防長和外長“2+2”對話。當前印度與美國、俄羅斯等國都建立了外長和防長間的“2+2”對話機制，這為彼此進行戰(zhàn)略協調和交換對重大國際事務的看法提供了重要的平臺。印中邊界問題是一個復雜的政治、外交和軍事問題，建立常態(tài)化的外交和防務部門之間的溝通機制，有助于雙方交換彼此意見看法、協調在重大地區(qū)問題上的立場、防止邊界事態(tài)升級。四是建立前線指揮官間的熱線電話?？删瓦吘尘o急事態(tài)進行溝通協調，避免小摩擦和小對峙演變?yōu)榇笠?guī)模流血沖突。

第三，緊密跟蹤印度邊境基建動態(tài)，并做好預案措施，防止印度挑釁。一是建立“監(jiān)控—反應—行動”的協同聯動機制。隨時保持對印度邊防動態(tài)的監(jiān)控與跟蹤，對印度越界基建和軍事部署行動進行快速反應，憑借中國一側的機動能力對印度的越界挑釁行為采取后發(fā)制人的行動。二是推動邊防實戰(zhàn)軍事演習常態(tài)化。針對印方在印中邊界常態(tài)化部署大量武器和人員的行動，中方應通過保持實戰(zhàn)化軍事演習，制定好應急預案，保持對印度的戰(zhàn)略威懾。