■文/趙 洪

三孩生育政策是改善人口結(jié)構(gòu)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，“入園難、入園貴”是影響育齡夫妻生育意愿的重要因素。“十三五”期間，遼寧省多措并舉，推動(dòng)普惠性幼兒園發(fā)展，并取得了一定的成效，但仍然存在許多問題。筆者思考并分析了普惠性幼兒園發(fā)展過程中存在的問題，提出了三孩生育政策背景下適合遼寧省普惠性幼兒園發(fā)展的建議，以供參考。

一、三孩生育政策提出

2021年5月31日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，作出“實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”的重大決策，強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系，大力發(fā)展多種形式的普惠服務(wù)，持續(xù)提高普惠性幼兒園覆蓋率。

在推行三孩生育政策的過程中，影響育齡夫妻生育意愿的孩子的照顧問題、教育問題成為民生問題。因此，要想落實(shí)三孩生育政策，就要積極推進(jìn)和實(shí)施與之配套的相關(guān)政策和支持措施。

二、影響普惠性幼兒園發(fā)展情況的主要問題

（一）普惠性幼兒園的數(shù)量和質(zhì)量無法滿足要求

“十三五”期間，遼寧省高度重視學(xué)前教育，努力構(gòu)建學(xué)前公共服務(wù)體系，全省普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到85.2%，公辦園在園幼兒占比達(dá)到44.8%，幼兒園數(shù)量有了大幅增長(zhǎng)，但總量難以滿足新增人口的入園需求。據(jù)《2020年遼寧省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，截至2020年，全省獨(dú)立設(shè)置的幼兒園有 9470所，比上年減少433所，當(dāng)年入園幼兒為27.5萬人，比上年減少2.3萬人，下降7.7%，學(xué)前教育三年毛入園率為88.6%，同比下降1.9%。

“十三五”期間，遼寧省多措并舉發(fā)展學(xué)前教育，有效解決了“入園難”問題，緩解了“入園貴”問題，增加了優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育資源。但由于現(xiàn)實(shí)條件的制約，在幼兒園的規(guī)劃、建設(shè)、移交、使用等方面整改還不到位，優(yōu)質(zhì)、普惠性幼兒園依然短缺，無法滿足人們的需求。

（二）財(cái)政投入不足，普惠性幼兒園發(fā)展舉步維艱

據(jù)《2020年遼寧省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，相關(guān)部門對(duì)幼兒園的財(cái)政投入較少，有的地區(qū)顯示負(fù)增長(zhǎng)，如阜新市2019年比2018年生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率為負(fù)50.50%，全省的增長(zhǎng)率為0.06%。這表明，學(xué)前教育的財(cái)政投入遠(yuǎn)不能滿足學(xué)前教育發(fā)展的需求。

（三）地域、城鄉(xiāng)之間，普惠性幼兒園發(fā)展差距顯著

不同城市之間，不同區(qū)域之間，受限于地方經(jīng)濟(jì)與政府重視度，財(cái)政投入總量差別大，導(dǎo)致普惠性幼兒園的發(fā)展有很大差異。在城市方面，發(fā)達(dá)城市優(yōu)于中等發(fā)達(dá)城市，優(yōu)于欠發(fā)達(dá)城市；在區(qū)域方面，城市優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)于農(nóng)村；在辦園體制方面，教育部門辦園優(yōu)于其他公辦性質(zhì)的幼兒園，優(yōu)于民辦普惠性幼兒園。

（四）幼兒園教師數(shù)量不足、質(zhì)量不高、穩(wěn)定性差

遼寧省各地幼兒園教師的數(shù)量均存在不同程度的短缺，三孩生育政策帶來了更大的幼兒園教師需求。遼寧省同樣面臨幼兒園教師數(shù)量短缺的困境，截至2020年，全省幼兒園教職工總數(shù)為13萬人，其中專任教師7.6萬人，占58.5%；師生比例為11.3∶1，同比減少0.8個(gè)百分點(diǎn)；衛(wèi)生保健人員、保育員2.6萬人，占教職工總數(shù)的19.7%。此外，幼兒園教師不僅數(shù)量短缺、穩(wěn)定性差，在職教師的質(zhì)量同樣堪憂，專業(yè)發(fā)展也受到重重阻礙。

三、問題分析

2019年7月，遼寧省擬定的《遼寧省人口與計(jì)劃生育條例（修訂草案）》緩解了一部分家長(zhǎng)入托難的問題。但受財(cái)政投入制度的制約，企事業(yè)停辦幼兒園、民辦普惠性幼兒園認(rèn)證難、幼兒園教師待遇低等問題，仍然是制約普惠性幼兒園發(fā)展的主要原因。

（一）財(cái)政投入缺乏制度保障，分配欠公平

財(cái)政投入是影響和制約普惠性幼兒園發(fā)展的重要因素。公共財(cái)政主要投向教育辦園，企事業(yè)辦園與民辦園所獲得的財(cái)政支持遠(yuǎn)低于教育辦園，未能體現(xiàn)公平和普惠的原則。一方面，公辦幼兒園的占比日益減少；另一方面，繁榮發(fā)展的民辦幼兒園往往不是太貴的“高端園”，就是質(zhì)量太差的“無證園”。

（二）入園率下降，普惠性幼兒園發(fā)展受阻

20世紀(jì)90年代，我國經(jīng)濟(jì)體制改革，企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離或停辦，導(dǎo)致幼兒流失。此外，“無證園”收費(fèi)少，“小學(xué)化”傾向嚴(yán)重，幼兒家長(zhǎng)卻“買賬”，導(dǎo)致公辦幼兒園幼兒流失嚴(yán)重。有的鄉(xiāng)村幼兒園由于幼兒入園率不能保證，存在今天“開”，明天“黃”的局面，辦園可持續(xù)性不穩(wěn)定。由此可見，入園率下降阻礙了普惠性幼兒園的發(fā)展。

（三）幼兒園教師待遇低，難以穩(wěn)定教師隊(duì)伍

雖然幼兒園教師已經(jīng)納入教師行列，但并沒有真正享受到教師待遇，如寒暑假的休息、職稱的評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等，這使得幼兒園教師感受不到職業(yè)成就 感。此外，幼兒園的工作復(fù)雜繁瑣，教師壓力大，這與教師的待遇不對(duì)等，難以形成穩(wěn)定的教師隊(duì)伍。

四、關(guān)于普惠性幼兒園發(fā)展建議

2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，遼寧省委省政府深入貫徹落實(shí)文件精神，2019年啟動(dòng)學(xué)前教育公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助，生均基準(zhǔn)定額為每生每年500元，所需資金由各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，其中省級(jí)財(cái)政2019年增加7000萬元用于此項(xiàng)支出，努力提高普惠性幼兒園在園幼兒比例和公辦幼兒園在園幼兒比例，努力實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及、普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

（一）多元化、多層次構(gòu)建普惠性學(xué)前教育供給

為構(gòu)建普及普惠、覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的幼兒園體系，政府財(cái)政部門提出，不論是教育部門辦園、企事業(yè)辦園，還是民辦園，只要提供的是普惠性的學(xué)前教育服務(wù)，并且規(guī)范有質(zhì)量，都會(huì)在政策上給予支持，以滿足不同群體的個(gè)性化需求。

1.增加公辦園的數(shù)量和比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來，遼寧省公辦園逐漸減少，取而代之的是民辦幼兒園的擴(kuò)大。為此，2021年，遼寧省《政府工作報(bào)告》已將“增加4萬個(gè)普惠性學(xué)位”列為十大民生實(shí)事之一。教育部門要有計(jì)劃地大力發(fā)展公辦園，提高公辦園的保教質(zhì)量，增加公辦園的吸引力，確保幼兒不流失，力爭(zhēng)把全省132所公辦幼兒園的現(xiàn)有空余學(xué)位招滿。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村幼兒園，相關(guān)部門可以在辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的同時(shí)，加強(qiáng)村幼兒園的建設(shè)，原則上“一校帶一園”，即農(nóng)村的小學(xué)配套幼兒園，保證每個(gè)村都有一所普惠性幼兒園。

2.積極扶持普惠性民辦幼兒園。依據(jù)《遼寧省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法》，指導(dǎo)各市完成普惠性民辦幼兒園認(rèn)定工作，建立健全普惠性幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、扶持政策以及監(jiān)管措施，有步驟、有計(jì)劃、有批次地認(rèn)定普惠性民辦幼兒園，健全經(jīng)費(fèi)投入和成本分擔(dān)機(jī)制，逐步提高財(cái)政對(duì)民辦普惠性幼兒園的支持水平，健全民辦普惠性幼兒園的投入保障機(jī)制。

3.推動(dòng)小區(qū)配套幼兒園的普惠性發(fā)展。小區(qū)配套幼兒園對(duì)擴(kuò)大幼兒教育資源，緩解幼兒“入園難、入園遠(yuǎn)、入園貴”等問題具有重要作用。按照教育部對(duì)全國城鎮(zhèn)小區(qū)配套園管理信息系統(tǒng)的管理要求，相關(guān)部門可以優(yōu)先規(guī)劃并建設(shè)一批布局合理的小區(qū)配套普惠性幼兒園。

4.縮小差距，推進(jìn)農(nóng)村普惠性幼兒園發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要根據(jù)人口數(shù)量調(diào)整布局規(guī)劃，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，發(fā)掘教育資源，以提高公辦園的保教質(zhì)量，提高幼兒入園率。同時(shí)，要不斷加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的投入，多措并舉，促進(jìn)教育公平與基本公共服務(wù)均等化，加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的建設(shè)，增加幼兒園數(shù)量，保證每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一所公辦中心幼兒園，并根據(jù)村落大小靈活調(diào)整，推進(jìn)“一校帶一園”，以滿足幼兒入園需要。

（二）完善幼兒園教師管理體制，穩(wěn)定幼兒園教師隊(duì)伍

建立保障機(jī)制，提高幼兒園教師待遇，加快推動(dòng)高素質(zhì)、專業(yè)化的幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，提高教師的專業(yè)水平，補(bǔ)齊普惠性幼兒園教師欠缺的短板。

1.保障幼兒園教師待遇，補(bǔ)足配齊幼兒園教師。定向招聘特崗、傾斜農(nóng)村的幼兒園教師，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制，全面落實(shí)公辦幼兒園教師工資差別化補(bǔ)助政策。民辦幼兒園可以參照當(dāng)?shù)毓k幼兒園教師的工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入，以保證幼兒園教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。相關(guān)部門可以在遼寧省原有“特崗計(jì)劃”的基礎(chǔ)上，增加幼兒園教師的特崗數(shù)量，設(shè)置鄉(xiāng)村幼教點(diǎn)，培訓(xùn)幼兒園教師，以補(bǔ)齊師資短板。

2.加強(qiáng)幼兒園教師的培訓(xùn)，提高幼兒園教師的專業(yè)水平。鑒于當(dāng)前幼兒園教師數(shù)量短缺的現(xiàn)狀，相關(guān)部門可以通過職前培養(yǎng)、職后培養(yǎng)等多種途徑，補(bǔ)足配齊幼兒園教師。在職前培養(yǎng)方面，可以加快建設(shè)一批優(yōu)秀的幼兒師范專科學(xué)校和師范學(xué)院，有針對(duì)性地培養(yǎng)一批合格的幼兒園教師。在職后培養(yǎng)方面，可以依據(jù)幼兒園的實(shí)際情況，增強(qiáng)教師培訓(xùn)的針對(duì)性和時(shí)效性。此外，相關(guān)部門還可以多管齊下，通過開設(shè)網(wǎng)上教學(xué)、教師比賽等，切實(shí)提高幼兒園教師的專業(yè)水平和增強(qiáng)教師的科學(xué)保教能力。

（三）落實(shí)普惠性幼兒園的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)規(guī)范化管理

嚴(yán)準(zhǔn)入、定標(biāo)準(zhǔn)、提質(zhì)量、強(qiáng)監(jiān)管、重評(píng)估，健全普惠性幼兒園全過程監(jiān)管制度，定期開展普惠性幼兒園工作規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。

1.制定準(zhǔn)入制度，規(guī)范過程管理。嚴(yán)格規(guī)范管理，依據(jù)《遼寧省幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)》《遼寧省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法》，認(rèn)真履行審批程序，規(guī)范普惠性幼兒園準(zhǔn)入制度，并對(duì)準(zhǔn)入后的普惠性幼兒園，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行全過程質(zhì)量監(jiān)管。

2.制定普惠性幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與管理方法。遼寧省各地可以結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定符合本地區(qū)的普惠性幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并參照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行。新時(shí)代、新政策下，各市要根據(jù)三孩生育政策的具體實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整，完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以確保普惠性幼兒園的健康發(fā)展。

綜上所述，三孩生育政策是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，普及普惠性幼兒園是助力三孩生育政策實(shí)施的關(guān)鍵因素。為此，遼寧省委省政府緊緊圍繞“擴(kuò)資源、建機(jī)制、促規(guī)范、提質(zhì)量”的核心任務(wù)，壓實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，加大財(cái)政投入力度，積極構(gòu)建公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，加快推進(jìn)普惠性幼兒園擴(kuò)面和提質(zhì)行動(dòng)，以緩解中低收入家庭的育兒壓力，推動(dòng)普惠性幼兒園發(fā)展，從而解決“入園難、入園貴”等問題，為三孩生育政策的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。