王燦發(fā),邸衛(wèi)佳,張祖增

(1.中國政法大學 環(huán)境法研究所,北京 100088;2.山西大學 法學院,山西 太原 030006)

作為人類在21世紀面臨的最大環(huán)境危機,氣候變化已將人類社會推向了生存與發(fā)展的懸崖邊緣。國際能源署2020年公布的最新數(shù)據(jù)表明:當前全球能源活動帶來的二氧化碳排放量為370億噸[1],是1970年碳排量有記錄以來的2.7倍,且這一排放量在全球經(jīng)濟復蘇背景下仍處于快速增長的態(tài)勢。對此,2021年IPCC發(fā)布的第一工作組最新(第六次)的評估報告(AR6)顯示:當前的碳排放量導致氣候臨界點存在突破的風險,可能帶來的災害性后果包括冰原崩潰、海洋環(huán)流突變、復雜的極端天氣事件頻發(fā)和遠超預估的全球變暖幅度[2]。報告還指出,要避免全球進一步變暖,各國必須推行“凈零計劃”。生態(tài)危機給人類敲響警鐘,在2021年4月22日召開的聯(lián)合國領導人氣候峰會上,古特雷斯表示:為應對全球變暖對人類可持續(xù)發(fā)展帶來的不利影響,占世界二氧化碳排放量51%的126個國家已正式通過或正在考慮如何在21世紀中葉實現(xiàn)凈零排放的氣候目標[3]。作為碳排放量一直處于世界首位的負責任的發(fā)展中大國,中國一直以積極姿態(tài)參與全球碳中和治理工作,習近平總書記也在國際重大場合向世界宣告:中國將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的政策和措施,力爭在2030年前使二氧化碳排放達到峰值,努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和[4]。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》亦從國家政策層面確立了碳中和目標的國家任務。以此為背景,本文對碳中和多元共治的正當性、理論面向及建言構想進行了探討分析,認為碳中和愿景關乎公眾生活、關涉企業(yè)發(fā)展、彰顯國家擔當,本質(zhì)為社會公共事務的治理,應突破“政府統(tǒng)治型”環(huán)境治理模式痼疾,構建涵射各主體平等參與、互動協(xié)商、共同發(fā)力的多元共治的新型思維范式。

一、碳中和多元主體治理的正當性

碳中和治理范式從政府主導的一元管理模式向國家與社會互動合作的協(xié)同共治方向的轉變是實現(xiàn)新時代“雙碳目標”的優(yōu)選進路，這一范式整體上遵循了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》所提出的“構建黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理體系”這一頂層設計的思路，是對治理權力之內(nèi)在結構性沖突的積極調(diào)適，具有天然的正當性與深層次的功能意義。

(一)碳中和的法律意蘊

碳中和(Carbon Neutrality)肇始于1997年,由英國倫敦的未來森林公司(Future Forests)以商業(yè)策劃的概念提出,是指公司通過提供植樹造林等碳減排服務,向家庭或個人銷售經(jīng)過認證的碳信用以允許用戶抵消自身行為產(chǎn)生的碳排放的商業(yè)模式[5]。此后碳中和一詞逐漸成為各國為應對氣候變化而提出二氧化碳等溫室氣體達到凈零排放戰(zhàn)略目標的國際社會共識。在2006年,碳中和被評為《新牛津英語字典》的年度詞匯并被編入次年詞典詞匯中[6],解釋為碳排放量減低為零,或通過環(huán)保措施抵消排放。2018年10月聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布的《全球升溫1.5℃特別報告》首次對碳中和意涵作了官方性闡釋,指在《巴黎協(xié)定》溫升控制目標作用下,到2030年全球凈人為CO2排放將在2010年的基準上減少約45%,并在2050年左右達到凈零,簡言之，為“一定時期內(nèi)通過人為CO2消除使得全球CO2排放達到平衡狀態(tài)”[7]。2020年9月的第75屆聯(lián)合國峰會上,中國向全球明確宣示，于2060年之前努力爭取碳中和目標的實現(xiàn)。但我國目前的官方文件尚未給予碳中和一詞確切的涵義。對于碳中和中的“碳”,不同領域的專家學者各有其說,如有人主張從便于統(tǒng)算衡量溫室氣體當量及取得成效的角度考慮,“碳”僅指二氧化碳這種氣體;有人堅持應涵蓋二氧化碳以外的甲烷等引起氣候變暖的所有溫室氣體,強調(diào)碳中和是溫室氣體的中和而不僅是二氧化碳的中和;還有一種觀點主張僅包涵聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)管控的七種主要溫室氣體(即二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫和三氟化氮)。在此,鑒于碳中和戰(zhàn)略目標處于應對全球氣候變化大背景的考量,筆者認為碳中和的“碳”理應包含甲烷等非二氧化碳溫室氣體,若僅限于二氧化碳氣體而忽視其他溫室氣體，在一定程度上有違因阻止全球變暖而采取行動的最初意圖。

在明確“碳”含義的境況下,統(tǒng)觀各界學者的闡釋解說可以將碳中和狹義理解為:在規(guī)定時期內(nèi),通過國家、團體組織或個人采取節(jié)能減排或植樹造林等措施,使源的溫室氣體排放與碳捕捉、利用、封存技術(CCUS)所消除的溫室氣體當量相持平,即大氣中溫室氣體增量為零,達到保持以二氧化碳為主的溫室氣體量基本穩(wěn)定的結果。廣義碳中和要求中國2060年前自然碳匯要抵消非CO2溫室氣體、工業(yè)生產(chǎn)過程CO2和能源活動CO2[8]。申言之,碳中和的內(nèi)在邏輯是通過碳減排與碳增匯的雙重作用使大氣中二氧化碳等溫室氣體達到凈零排放[9]。從宏觀層面講,從國家戰(zhàn)略和國家安全的高度將碳中和作為特定時期的引領目標,以法律手段和政策導向推動中國能源產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結構轉型升級;在可操作的層面上,是以法的權利義務工具促使政府、企業(yè)和公眾個人在內(nèi)的所有社會主體的協(xié)同參與,齊力陳鋪清潔低碳、安全高效的發(fā)展道路和踐行綠色低碳生活方式。為此,我國在向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)秘書處提交的新時期《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》中亦首次引入了碳中和的通用指標,承諾將單位GDP 中CO2排放降幅從60%～65%提高到65% 以上,同時將非化石能源占一次能源消費比重從20%左右上升到25%左右[10],以統(tǒng)籌應對國內(nèi)生態(tài)文明建設與國際氣候變化兩個大局。

(二)碳中和多元共治的必要性闡釋

1.現(xiàn)代環(huán)境治理體系建構的應然要求

因應環(huán)境問題的復雜性、動態(tài)性、負外部性等特征,我國環(huán)境法制與政策呈現(xiàn)出明顯的“行政干預”屬性。然而,從環(huán)境治理實踐來看,近些年出現(xiàn)的“運動式”“突擊性”環(huán)境行政執(zhí)法與“間接性”環(huán)境行政監(jiān)管缺位[11]的環(huán)境治理實然樣態(tài)，使得政府主導的單一性環(huán)境治理模式難以實現(xiàn)法律效率價值所追求的“帕累托最優(yōu)”。在行政監(jiān)管長期占據(jù)環(huán)境治理話語權卻面臨效能有限的境況下,其好像隱含著一個基本邏輯:政府主導的單向度環(huán)境治理方式存在權利治理主體邊緣化、治理結構碎片化及市場手段弱化的法律桎梏,構建適配于生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)生需求的、推動不同主體間協(xié)同增效與有效互動的多元共治現(xiàn)代環(huán)境治理體系才是為當前生態(tài)環(huán)境治理模式紓困的一劑善治良方[12]。習近平總書記也強調(diào):“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品?！盵13]生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性也為現(xiàn)代環(huán)境治理需從社會公共事務治理視角審視以吸收社會各主體共同參與提供了基本價值遵循。鑒于此,中共中央于2020年4月發(fā)布《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》(以下簡稱《意見》),強調(diào)新時期環(huán)境治理從“政府單一主導”向“社會協(xié)商共治”轉變,勾勒出“政府發(fā)揮主導作用、市場機制行之有效、社會公眾歸位發(fā)力”的多元共治基本格局。作為對原有環(huán)境治理方式的糾偏,《意見》所創(chuàng)制的多元主體治理模式,實質(zhì)是一種以環(huán)境公共利益為中軸,以共同認知為基礎,以公共責任承擔為歸宿,由政府、市場和社會遵循法定程序,采取多元化規(guī)范與治理工具來回應環(huán)境污染和生態(tài)破壞,調(diào)適社會主體間權利和義務的新型思維范式[14],標志著我國生態(tài)環(huán)境保護進入“多元共治”時代[15]。具體來說,《環(huán)境保護法》第2條以概括加列舉的方式對“環(huán)境”內(nèi)涵作了明確規(guī)定:本法所稱環(huán)境,是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體,包括大氣……城市和鄉(xiāng)村等。從法釋義學角度分析,碳中和治理是以氣候變化應對為目標定位的科學稱謂,其規(guī)制對象——溫室氣體屬于環(huán)境法所調(diào)整的大氣這一環(huán)境要素的基本范疇,而大氣又是環(huán)境法視域下“環(huán)境”一詞的子概念,二者構成生物學意義上的種屬法律關系。以此為基礎,作用于大氣要素的碳中和多元共治模式是以環(huán)境法為基本面向的環(huán)境公共治理思維范式在氣候變化領域的具化與應用,其是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要組成部分,采用多元主體的治理進路本質(zhì)上符合現(xiàn)代環(huán)境治理體系建構的應然要求。

2.行政權主導的一元治理結構無法適配碳中和愿景下的秩序期待

作為發(fā)生在21世紀的一場深刻性社會變革,碳中和治理的本質(zhì)是社會公共事務治理,這為塑造涵攝政府權威、市場(企業(yè))效率及社群靈活多元主體參與碳中和治理的新范式提供了現(xiàn)實可能性。政府作為碳中和治理的“元角色”,應對自己包辦一切的角色進行適時轉換,實現(xiàn)從全能政府向有限政府、從領導型政府向引導型政府的蛻變,為社會力量參與碳中和預留出一定治理空間。遺憾的是,政府在當前的碳中和治理進程中仍強調(diào)領導而非引導，更注重采取硬性管理而非柔性推進,純粹的“命令—控制”型減排模式已經(jīng)固化為政府主要的碳中和治理方式,由此導致部分治理主體缺位,權力與權利間的關系未能理順。具言之，企業(yè)作為我國經(jīng)濟增長的主要貢獻者,具有鮮明的“經(jīng)濟人”屬性,是導致氣候變化的始作俑者。根據(jù)中國節(jié)能協(xié)會碳中和專家委員會2019年公布的有關數(shù)據(jù),2018年全國碳排放有近九成來源于企業(yè)的生產(chǎn)活動[16]。為此,企業(yè)需要積極擔負起碳中和治理的社會責任,將碳排放成本內(nèi)部化。然而,目前我國企業(yè)在碳中和治理中還存在著淺層參與的痼疾,包括多數(shù)企業(yè)仍固守經(jīng)濟效益第一的傳統(tǒng)理念,生態(tài)經(jīng)濟人屬性不夠彰顯;尚未完全基于市場運作規(guī)則參與碳中和治理,企業(yè)碳排放權交易總量較低;企業(yè)從業(yè)人員對實現(xiàn)碳中和治理目標的認知不夠清晰,低碳技術創(chuàng)新動力嚴重不足等。

碳中和治理主體間“權力—權利”結構失衡的另一重體現(xiàn)在于，社會公眾參與碳中和治理較為乏力,無論是參與形式還是參與內(nèi)容都顯得乏善可陳。普通民眾對氣候變化議題的關注度相對較少,對關乎自身生存發(fā)展的碳中和治理的有效認知嚴重不足,加之缺乏參與碳中和治理事務的多種渠道,致使自下而上的民意表達與自上而下的碳減排政策遠未形成治理合力[17];此外,NGO在碳中和治理進程中也幾乎無跡可尋,如關于碳中和治理的環(huán)境宣傳教育較少,也難見其為碳中和治理提供必要的技術與項目支持,以原告資格提起氣候變化訴訟的國內(nèi)案例更是鳳毛麟角。權利治理主體在碳中和治理上表現(xiàn)出的整體性“示弱”，使得與規(guī)制結果存在實體利益關系的社會公眾、公益環(huán)境組織等主體處在了被主導的配角位置,忽視了碳中和治理實踐中法權結構的動態(tài)平衡[18]。事實上,多元共治本質(zhì)是風險社會治理的一種民主表達,與哈貝馬斯基于溝通理性提出的實現(xiàn)程序正義的協(xié)商民主在價值意蘊上一脈相承,要求公眾對涉及自身利益的公共政策積極開展理性、平等、自由的協(xié)商與對話[19]。經(jīng)濟學對公共資源公眾參與的研究也證實了公眾訴求表達與群體間協(xié)商機制對于決策優(yōu)化的必要性及合理性[14]。碳中和愿景下,作為環(huán)境權行使主體的社會公眾,能否參與碳中和治理、參與程度如何、參與方式怎樣是碳中和多元共治圖景建構的重要衡量標準。為此,應提升作為基層自治組織代表的城市、農(nóng)村社區(qū)亦或是致力于環(huán)境公益維護的NGO在碳中和治理中的角色定位,增強社會公眾步入碳中和治理場域的能動性,保證權利治理主體在碳中和愿景下實現(xiàn)理性回歸。

二、多元主體參與碳中和治理的理論溯源

碳中和多元主體協(xié)同共治范式的建構具備堅實的理論根基，這種精神自洽主要來源于對超越還原主義理論的踐行以及對協(xié)同治理理論的運用，二者構成了多元主體參與碳中和治理的動力源泉。

(一)協(xié)同治理理論

協(xié)同治理(collaborative governance)肇始于協(xié)同學和治理理論的碰撞與融合[20],是以協(xié)同學理論為基礎在發(fā)展善治理論時所提出的一種治理模式,旨在以公私多元主體力量的協(xié)作方式實現(xiàn)善治目標。作為公共管理領域的新生治理模式,協(xié)同治理被學者們稱為“后新公共管理”,獨具多元主體參與和協(xié)同互動關系的創(chuàng)新性特征。聯(lián)合國全球治理委員會亦在其報告中表示,協(xié)同治理意指個人和公私機構為管理其公共事務采取的諸多方式的總和,是“可以使對立的或各異的利益彼此適應,可以采取合作的行動”的連續(xù)過程[21]。是故,協(xié)同治理方式可以是以強制性的制度規(guī)則對行為加以約束,也可以是通過自愿或協(xié)商途徑管理共同事務。環(huán)境公共治理日益復雜化、多元化,在政府主導的傳統(tǒng)治理模式乏力背景下,以多元主體利用自身優(yōu)勢進行集體行動和協(xié)同合作為顯著優(yōu)點的協(xié)同治理思維范式應運而生。

相對于以政府為主體的分立式治理模式,多元主體協(xié)同治理下將呈現(xiàn)各方力量聯(lián)合及更高治理效能的治理局面。具言之,在治理結構上,單一式的政府全面治理轉變?yōu)檎?、企業(yè)和社會公眾多方力量的聯(lián)合,于治理中融入不同主體獨特的治理優(yōu)勢進而形成強勁的合力,突出治理的主體多元性;在治理效能上,協(xié)同治理中各主體所貢獻力量的邊際效益將得到提升，最終實現(xiàn)整體大于部分之和的治理效果。協(xié)同治理的理想目標是,考慮法律政策等控制參量的情況下,將政府、企業(yè)、公民個人等各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)為整體,以促進新能量的產(chǎn)生,實現(xiàn)力量的增值[22]。碳中和已納入生態(tài)文明建設總體布局和國家發(fā)展大局,面臨的是經(jīng)濟社會發(fā)展和低碳環(huán)保雙向挑戰(zhàn),涉及的是經(jīng)濟結構、能源結構、產(chǎn)業(yè)結構的多領域轉型升級[23],基于此,運用協(xié)同治理理路將政府、企業(yè)和公眾多元主體納入碳中和治理圖景,是助力碳中和目標實現(xiàn)的根本保障,同時也為優(yōu)化碳中和治理路徑提供了理論奠基。

(二)超越還原主義理論

超越還原主義與協(xié)同治理理論在強調(diào)主體共治方面具有相通之處,其更傾向于整合各主體的價值功能。將超越還原主義理論適用到碳中和多元共治實踐的前提是理解其下位概念——還原主義。還原主義(Reductionism)又稱還原論、化約論,主旨為復雜的系統(tǒng)、事務、現(xiàn)象可以通過將其化解為各部分之組合的方法加以理解和描述。換言之,還原主義是“把問題分解為各個部分,然后再按邏輯順序進行安排”的過程[24],在自然科學中是一個非常強大的細致描述和具體分析工具。但只有在一個沒有概率和隨機元素的完全確定的世界,把社會歷史學、語言學簡化為物理學才有可能[25],而在各事務都日益聯(lián)系緊密且交涉性不斷增強的現(xiàn)代社會,還原主義的極致分解不可避免地具有傾向于分散和關注微小單位的自身局限性,此種情形猶如試圖通過雪花去了解雪或雪崩[26],雖研究精細但忽視了其整體性或過程的連續(xù)性。鑒于此,需將問題簡化后進一步將其整合,以整體觀思想為指引做出決策并處理問題。超越還原主義即是在傳統(tǒng)還原主義之上的理性回歸,是實現(xiàn)還原主義下分解后的散裝治理向強凝聚性的統(tǒng)籌治理的重新調(diào)整,將各方力量集中施加于同一目標,經(jīng)過各主體相互融通建立起來的整體性治理思維。

欲探尋超越還原主義之下的碳中和多元主體共治的法理邏輯,需要從宏觀政策層面考察政府以同輩中的長者角色整合各方利益及其權利義務的主導作用,履行其保證各主體治理時充分溝通交流和促進社會凝聚力的責任;從根源和實踐層面考察企業(yè)負外部性的消除情況,以及其市場行為對政府政策導向的承接落實;從微觀滲入層面考察公眾個人對政府倡導的低碳理念的接受程度和有效行使環(huán)境保護權的情況?？傊?碳中和的多元主體共治邏輯就是將政府、企業(yè)和社會公眾參與治理的方式緊密結合、相互融通,激發(fā)社會治理活力,形成治理的合力與凝聚力,在超越還原主義思維方式的指引下,通過治理模式的優(yōu)化,實現(xiàn)碳中和治理效能的最大化。

三、碳中和愿景下多元主體治理網(wǎng)絡的路徑建構

碳中和關乎新時期我國整個社會的系統(tǒng)性變革,需要最大程度整合“政府權威、市場效率與社群靈活”三者的基本功能面向,為此,在構建碳中和愿景下多元主體治理網(wǎng)絡時,應從政府主導碳中和治理的法治進路、企業(yè)承擔碳中和治理主體責任、激發(fā)公眾能動參與碳中和治理的“三位一體”的理路展開。

(一)政府主導碳中和治理的法治進路

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,也是推進生態(tài)文明體制改革的重要保障。習近平總書記也強調(diào):用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境[27]。政府作為良法善治的源頭設計者,需要建構完備的碳中和立法體系,以引領、保障碳中和治理目標的實現(xiàn)。

1.氣候變化法律體系的建構

碳中和治理作為我國切實履行《巴黎協(xié)定》下NDC承諾的最重要戰(zhàn)略布局,其專門性規(guī)則的制定仍處于探索階段,雖然全國人大常委會早在2009年即通過了《積極應對氣候變化的決議》,提出將制定應對氣候變化法納入國家立法工作議程,但仍面臨著統(tǒng)籌全國碳中和治理的氣候變化應對法律規(guī)范缺位的藩籬[28]。相反，碳中和治理目前主要依賴于內(nèi)在約束力薄弱且可適用性缺失的黨內(nèi)法規(guī)——《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，以及游離渙散于碳中和治理邊緣的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》《清潔生產(chǎn)促進法》《草原法》等籠統(tǒng)性、原則性立法文件中。2018年修訂的《大氣污染防治法》雖提出了“大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制”理念,但在規(guī)則設計上并未體現(xiàn)溫室氣體控制的具體措施,這無疑制約著碳中和愿景的推進。為此,政府應構筑體現(xiàn)“良法善治”價值意涵的碳中和治理法律體系。一則,制定專門的氣候變化應對法律,包括借鑒地方性應對氣候變化立法的有益經(jīng)驗,如《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》《山西省應對氣候變化辦法》;重視國際氣候變化法對國內(nèi)立法及履約的深刻影響,對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》中相應氣候治理規(guī)定予以適時轉化,以“總法”形式確保對碳中和目標整體上的引領和保障。二則,加快推進針對碳中和治理的專門領域的立法,如出臺《碳排放權交易管理條例》《能源法》等法律規(guī)范。三則,完善環(huán)境單行立法中的涉碳條款,一方面優(yōu)化對碳匯、碳金融等新領域的規(guī)范設計;另一方面對涉碳條款的原則性內(nèi)容進行補充,增加便于執(zhí)行與適用的實體規(guī)則[29]。最后,有關立法機關還應當全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳中和工作不相適應的內(nèi)容,減少法律根源上的治理阻力、法律競合和適用法律沖突問題[30]。

2.碳中和行政執(zhí)法策略的構思

政府除建構完備的碳中和法制保障體系,在具體行動上政府可從引導和規(guī)制兩個側面發(fā)力,即以行政規(guī)劃、行政評價、行政扶持等引導性措施和審核、監(jiān)督及處分等規(guī)制性措施對包括企業(yè)、公眾和政府本身在內(nèi)的各主體的權利義務進行調(diào)整[31]。

行政引導是以非強制性的手段調(diào)整碳中和進程緩急程度,通過行政規(guī)劃、評價和扶持等措施加強正向激勵和引導,將有限資源分配到高效能、高回報領域,明確碳中和行動重心。例如清潔能源研究院院長劉科在深圳作“碳中和誤區(qū)及其現(xiàn)實路徑”專題演講中提到了利用CCUS能夠實現(xiàn)碳中和、電動車取代燃油車可以減少碳排放等六大誤區(qū),其中針對大力普及電動車的現(xiàn)象鮮明地提出,如果電網(wǎng)仍舊有高達67%依靠煤電,電動車的推廣反而是在增加碳排放,只有從根源上改變能源結構才是根本之策[32]。此時應當利用政府統(tǒng)籌規(guī)劃的能力,以短期性政策指引或激勵性倡導行動，避免將過多資源投入到類似低效益的電動車的普及行動中去,而是投入到煤炭領域的碳中和技術上,進而從源頭上解決煤污染等碳排放問題。另外,政府依據(jù)法律法規(guī)及政策方案的規(guī)定,落實涉及新能源和可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟、綠色金融等多個領域的國家標準、地方標準和行業(yè)標準,對各主體的碳中和舉措進行行政評價,如利用碳強度減排指標、綠色產(chǎn)品認證等標準評價制度。最后,政府可通過稅收優(yōu)惠政策和開展與市場合作等多種行政扶持手段,將發(fā)展重心引向法律法規(guī)及政策所倡導的行業(yè)領域。

行政規(guī)制是以較為強硬的手段調(diào)整多元主體權利義務分配、責任承擔等內(nèi)容,以監(jiān)督和懲處碳中和治理主體不相配合的行為,表現(xiàn)為對排污企業(yè)的管控及規(guī)制。一是對企業(yè)碳排放項目的事前準入審核,根據(jù)碳排放總量控制和碳排放清單管理等制度實施企業(yè)項目準入機制,從源頭上進行嚴格管理;二是對企業(yè)予以監(jiān)測管控,對違反強制性規(guī)定的企業(yè)進行懲戒,提高違法成本,例如,當企業(yè)等碳排放主體擅自開工建設、不能完成碳配額清繳又拒絕在碳交易市場上購買配額、未完成減排目標、違法使用落后設備和工藝并造成超量排放、不如實公開相關信息時,政府部門可責令改正、暫停相關項目審批、對企事業(yè)單位或負責人進行按日連續(xù)處罰或集中式處罰等(1)2019年7月，執(zhí)法人員對某單位開展檢查，發(fā)現(xiàn)未按期報送碳排放核查報告，并在接受《責令改正違法行為決定書》后仍未改正，最終被執(zhí)法人員處以罰款。詳見：中國環(huán)境報電子報“北京處罰首例碳排放違法案件”(http://epaper.cenews.com.cn/html/2019-11/18/content_89389.htm)。;三是制定碳中和治理的評估與績效評價標準,豐富和完善我國生態(tài)環(huán)境治理的標準體系。當政府部門不履行或不依法履行應盡的碳中和治理職責時,可對主管人員或直接責任人給予記過、記大過、降級、撤職或開除等處分。同時,要建立目標責任考核機制,加強環(huán)境績效審計結果的應用——作為職務晉升、表彰獎勵的重要依據(jù)[33]。如此將引導性措施和規(guī)制性措施聯(lián)合運用,形成優(yōu)勢互補的治理效應,逐步建立起碳中和目標下系統(tǒng)、規(guī)范、高效的“元治理體系”。

(二)碳中和愿景下企業(yè)主體治理責任的進階展開

在碳中和多元共治的行動結構中,筆者擬從促進低碳技術創(chuàng)新、應用，以及探索建立碳排放信息披露制度兩方面對企業(yè)如何承擔碳中和治理主體責任進行論述。

1.強化科技理性在企業(yè)主體責任譜系中作用的發(fā)揮

碳中和愿景下,企業(yè)碳排放空間將受到擠壓,碳中和目標的推進與當前企業(yè)高能耗、高排放特征呈現(xiàn)出顯著的不兼容屬性。在此背景下,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)公布的《2020年生產(chǎn)差距報告》指出,為了實現(xiàn)“碳中和”,全球需在2030年前每年減少6%的化石燃料生產(chǎn),煤炭、石油和天然氣的下降幅度分別為11%、4%和3%[34]。是故,為達到全球生產(chǎn)降碳的預定目標,強化減排技術等科技支撐成為世界公認的實現(xiàn)碳中和的終極手段。世界主要國家、國際組織均將科技創(chuàng)新作為企業(yè)履行碳中和主體社會責任的重要保障,如歐盟在2019年頒布的《歐洲綠色新政》中明確了能源、工業(yè)、建筑等重點行業(yè)碳中和治理的技術需求,圍繞碳中和治理需要突破的核心技術,以加大“地平線”項目投入等形式支持企業(yè)進行技術創(chuàng)新[35];美國于2020年發(fā)布的《清潔能源革命和環(huán)境正義計劃》中將液體燃料、低碳交通、可再生能源發(fā)電等列為碳中和治理技術創(chuàng)新的重點推進方向[36]。鑒于此,在“權力—權利”關系中,政府應全面加強相關脫碳、零碳與負排放技術發(fā)展的頂層設計與全局部署,如為企業(yè)深度減排、探索零碳技術提供價格信號和激勵,建立完善綠色低碳技術評估、交易體系服務平臺,制定脫碳、零碳和負排放技術發(fā)展路線圖[37]等,為企業(yè)強化科技理性在碳中和治理主體責任譜系中作用的發(fā)揮提供根本指引與全面保障。

于企業(yè)而言,應積極響應政府出臺的保障技術創(chuàng)新的紅利政策,積極履行碳中和治理的主體社會責任,將碳中和目標納入企業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃,加大低碳技術研發(fā)的資金供給,為深度脫碳轉型做出充分準備[38]。具言之,鋼鐵、有色金屬、水泥、煤化工等行業(yè)及電力、建筑、交通等領域的所有企業(yè)應為推進碳中和治理提供技術可行、經(jīng)濟可承受的科技支撐,如使用零碳能源技術與工藝流程[39]、推行傳統(tǒng)能源替代技術、推進負排放技術突破、加大碳匯吸收和碳移除技術研發(fā)等。以上所闡述的碳中和治理“技術群”統(tǒng)稱為“低碳技術”或“綠色技術”(2)2019年中央深改組審議通過的《關于構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系的指導意見》，首次對綠色技術進行了系統(tǒng)闡釋。,是指“能夠減少二氧化碳等溫室氣體排放,防止氣候變暖而采取的一切減碳或無碳技術手段”,本質(zhì)為技術固碳,與生態(tài)固碳共同服務于碳中和治理愿景。企業(yè)技術固碳一般意義上應從以下三個維度展開。一則,減碳技術,即通過節(jié)能技術的運用,實現(xiàn)能源節(jié)約目的,進而助力碳中和治理。國際能源署(IEA)報告顯示:將溫室氣體排放量從當前330億噸下降到2050 年的100億噸,則能源節(jié)約將貢獻37%[40]。二則,無碳或零碳技術,主要指可再生能源利用技術的研發(fā)與運用。三則,去碳技術或負排放技術,即以技術手段將CO2固定或儲存起來,主要指將CO2從工業(yè)或相關能源排放中分離出來,經(jīng)捕集、壓縮后,運輸至特定地點進行安全儲存并與大氣長期隔絕的碳捕獲與封存技術(CCS)[41],此為當前減少無數(shù)工業(yè)源大規(guī)模排放的唯一技術。

2.探索建立企業(yè)碳排放信息披露制度

企業(yè)作為推進碳中和治理的主角,為消解其對氣候變化負有的“原罪”,除了以加大低碳技術研發(fā)的形式減少碳排放之外,還應探索建立碳排放信息披露制度以配合政府開展溫室氣體排放核算活動[42]。然而,我國企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度仍處于初步探索階段,一方面,國家層面尚未形成具有強制性的企業(yè)碳排放信息披露的法律機制,有關企業(yè)環(huán)境信息披露的內(nèi)容主要散見于《環(huán)境信息公開辦法(試行)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《國務院“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《關于構建綠色金融體系的指導意見》等僅具有指導意義、類似“軟法”屬性的宏觀政策文件中?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法(試行)》作為我國首部國家層面規(guī)范碳排放權交易的規(guī)章,其雖明確了重點排放企業(yè)的碳信息披露義務,但企業(yè)碳信息披露的激勵機制、懲罰措施卻付之闕如。另一方面,由于缺乏位階較高的強制企業(yè)進行碳排放信息披露的專門性法律文件,現(xiàn)有企業(yè)信息披露呈現(xiàn)自發(fā)性、多元性、不規(guī)律性的特點[43],主要以定性信息披露為主,定量信息披露較少,且信息的完整性、真實性、準確性與及時性均較差。各控排企業(yè)的配額分配情況、碳排放數(shù)據(jù)和核查信息等內(nèi)容也均未被納入《碳排放權交易管理辦法(試行)》規(guī)定的披露范疇。在企業(yè)碳排放信息披露制度缺位的背景下,企業(yè)承擔起碳中和治理的主體責任也就無從談起。

政府作為碳中和治理的“元角色”,其應發(fā)揮好保障企業(yè)建立碳排放信息披露的法制建設與價值導向作用,包括加快制定交易企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)、配額、報告和核查信息的相關管理規(guī)則,如推動《碳排放權交易管理暫行條例》盡快出臺,在《碳排放權交易管理辦法(試行)》中明晰碳信息披露的具體要求;建立全國統(tǒng)一的溫室氣體信息披露平臺,制定企業(yè)碳排放信息披露的核定標準;加大對主動披露溫室氣體排放信息的企業(yè)宣傳,營造良好的低碳發(fā)展社會氛圍[44]等。在上述政府提供的關于促進企業(yè)建立碳排放信息披露制度的一系列配套條件支撐下,企業(yè)應探索建立保證碳排放數(shù)據(jù)準確性與科學性，服務于自身信息披露的“三位一體”的可監(jiān)測、可報告與可核查機制(簡稱“MRV機制”)[45]。對于碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測,可以使用傳感器進行實時監(jiān)測,利用智慧監(jiān)測系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)收集、分析等工作;在碳排放數(shù)據(jù)的報告層面,所編制的報告應包括監(jiān)測情況說明、排放核算、真實性說明等內(nèi)容;對于碳信息披露的方式,企業(yè)可在其年報、半年報、可持續(xù)發(fā)展報告或官網(wǎng)中進行披露。其次,企業(yè)應在公司內(nèi)部組建專門的碳管理人員,負責常態(tài)化、標準化的企業(yè)碳排放信息收集、統(tǒng)計、記錄、披露等內(nèi)部碳管理工作。最后,企業(yè)要加深對碳中和愿景的認識和理解,積極開展碳信息披露行動,履行好碳中和治理所要求的信息公開義務。

(三)公眾參與碳中和治理的基本構造

UNEP有關報告顯示:按照消費側計算,全球約2/3的碳排放與家庭排放有關,欲達到碳中和,到2030年人均消費側的碳排放需控制在2～2.5噸CO2當量[46]。國內(nèi)有關數(shù)據(jù)也指出，我國30%的二氧化碳排放來源于居民生活[47]。是故,碳中和這場深刻的社會性變革需要回歸體現(xiàn)“社會本位”的集體理性,方可實現(xiàn)碳中和愿景的協(xié)同共治。這也是社會主義國家民主性的現(xiàn)實要求,是現(xiàn)代環(huán)境多元治理的應有之義,其反映到法律層面即環(huán)境法視域下的公眾參與制度。《環(huán)境保護法》第6條第1款、第4款分別為公眾參與環(huán)境治理配置了明確的基本法義務:一切單位個人都有保護環(huán)境的義務;公民應當增強環(huán)境保護意識,采取低碳、節(jié)儉生活方式,自覺履行環(huán)境保護義務。碳中和愿景下,公眾的環(huán)境保護義務可從自身享有的實體權利能動表達和推進內(nèi)在環(huán)保意識覺醒兩方面搭建公眾參與碳中和治理的基本形式構造。

一則,由于生態(tài)環(huán)境利益的公共物品屬性導致公眾所享受的利益難以體現(xiàn)和量化,使得每個人將環(huán)境保護歸為政府事務或企業(yè)義務,這一意識形態(tài)阻礙了個人的環(huán)保行動,因此推動公眾內(nèi)生環(huán)保意識的復蘇對于營造整個社會的綠色低碳新風尚極為關鍵。根據(jù)2020年中共中央辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,社會公眾要努力學習相關法律政策,了解國家環(huán)境保護方面的大政方針,把建設美麗中國轉化為個人的自覺行動。然而,由于公眾處于政策實施的最末端,其碳中和意識的強化需要以政府的宣傳教育為引導。宣傳教育的具體方式除傳統(tǒng)的各種“宣傳日”形式外,還應當不斷探索宣傳新渠道,針對不同群體采取個性化宣傳方式[48],例如對青少年開展學校教育課程、對領導干部進行低碳知識培訓或向普通人推行公益廣告宣傳等,將低碳理念貫穿到居民生活的方方面面。通過教育宣傳,引導公眾增強“人與自然生命共同體”意識,鼓勵其形成低碳生活方式,通過關注所購產(chǎn)品的能耗與排放信息,做出更好的消費選擇——不僅減少自身排放,還可對企業(yè)生產(chǎn)形成綠色生產(chǎn)導向。在筑牢公眾綠色低碳環(huán)保意識基礎上,個人有義務通過改變飲食和旅行習慣、選擇綠色出行及綠色消費等方式減少碳排放，例如注重減少餐飲浪費和一次性用品,選擇公共交通或共享單車,日常節(jié)水節(jié)電等,以社會公眾生活行為的改善形成低碳節(jié)儉的新風尚,更好創(chuàng)造人類可持續(xù)發(fā)展的未來[49]。

二則,公民實體環(huán)境權利的積極行使是公眾切實履行基本法規(guī)定的環(huán)境保護義務的外在形式。為此,《環(huán)境保護法》第53條規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。”一方面,公眾應行使好法律賦予的環(huán)境保護的權利,即在享有知情權、表達權與監(jiān)督權基礎上,通過參加政府組織的聽證會、座談會和書面調(diào)查等形式積極參與到環(huán)境立法和碳中和政策制定過程中[50];在能夠獲取環(huán)境信息的條件下,公眾可利用政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息披露制度,通過行使環(huán)境知情權尋求環(huán)境救濟及預防環(huán)境侵權的發(fā)生;通過參與建設項目的環(huán)境影響評價,對嚴重污染環(huán)境項目或企業(yè)的環(huán)境違法行為向環(huán)保部門檢舉、揭發(fā),公眾環(huán)境監(jiān)督權的行使可以在很大程度上規(guī)范排污企業(yè)和政府工作部門的行為,將更多環(huán)境違法行為納入碳中和治理范疇。質(zhì)言之,三項權利以事前信息知情、過程性參與、事后救濟三個階段的保障覆蓋了環(huán)境治理的全過程,且有利于與政府、企業(yè)形成協(xié)同互動效應,最終消弭權力—權利結構失衡的桎梏。另一方面,我國以碳中和治理為歸宿的“氣候變化訴訟”仍面臨主體資格受限導致的立案難、審理難等諸多問題。例如,2011年北京市朝陽法院受理的上海太比雅環(huán)保有限公司起訴北京挪華威認證有限公司“碳減排”認證糾紛一案與自然之友針對國網(wǎng)甘肅電力公司棄風行為提起的環(huán)境民事公益訴訟雖顯現(xiàn)出氣候訴訟的特征,卻均以訴訟主體不適格為由被駁回起訴[51]。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線,暢通碳排放公益和私益訴訟渠道成為公眾能動行使自身享有的實體環(huán)境權利進而參與碳中和治理的關鍵所在[52]。為此,政府應通過制度改革或頂層設計推動氣候變化訴訟制度在民事與行政領域的建立,如以立法形式賦予公民因違法行政行為或行政不作為受到氣候損害后得以提起行政訴訟的權利,擴大環(huán)境行政公益的起訴主體資格;在民事責任上,當企業(yè)等碳排放主體不履行、怠于履行或違反減排義務時,允許環(huán)保組織從環(huán)境民事公益角度要求停止侵害、排除妨礙、消除危險和賠償損失等[53]。

四、結語

以上內(nèi)容勾勒出碳中和愿景下多元主體參與的治理譜系,通過將政府治理、市場主體治理、社會公眾治理等不同層面的治理主體進行體系性整合,使政府權威、企業(yè)效率與社群靈活等不同治理機制能夠相互增進、相互嵌入。特別是作為一種形式上更透明、更開放、更民主的治理范式,碳中和愿景下的多元共治理路以寬泛化的參與、靈活式的合作與高效性的運行為新時期環(huán)境治理過程補充了合理性資源,符合現(xiàn)代環(huán)境治理體系建構的應然要求,使環(huán)境治理更貼合社會結構,適配于生態(tài)文明建設的秩序期待,最終實現(xiàn)碳中和愿景下“有為政府—有效市場—有序社會”的良性互動與責任共擔。